Délimitation des circonscriptions

Topic IndexLes États-Unis : redistribution et redécoupage

Le processus de redécoupage de la carte électorale aux États-Unis diffère des autres partout dans le monde d'au moins deux manières fondamentales : premièrement, sa politisation est manifeste et acceptée, les élus ayant toujours la responsabilité d'établir les limites des circonscriptions électorales dans la plupart des États; deuxièmement, les tribunaux y jouent un rôle important. Ces deux caractéristiques sont interreliées, ce qui signifie que les exercices de redécoupage font souvent l’objet de contestations et que les résultats tendent à favoriser un parti au détriment de l'autre.

Bien que le redécoupage des circonscriptions soit souvent fondé sur des motivations partisanes, cela n'influence pas nécessairement la composition globale du Congrès étant donné que le processus de redécoupage est plutôt décentralisé, chacun des cinquante États étant responsable de la délimitation de ses propres circonscriptions. Le gouvernement fédéral répartit les sièges du Congrès parmi les États (il s'agit du processus de redistribution) en fonction de la population totale, mais ne joue qu'un rôle restreint dans le processus de redécoupage après cette étape. Par exemple, le Congrès américain peut adopter des lois pour réguler le processus jusqu'à un certain point et l'a effectivement fait à de rares occasions, la Loi sur le droit de vote de 1965 étant un exemple notoire. De l'autre côté, les tribunaux fédéraux, aussi bien que les tribunaux d'État, jouent un rôle majeur dans le processus de redécoupage aux États-Unis. On a fait appel à eux pour élaborer des normes de redécoupage, pour arbitrer des conflits de redécoupage et même pour produire des propositions de redécoupage [1].

Répartition des sièges du Congrès parmi les États

Le nombre de membres de la Chambre des représentants des États-Unis est prescrit par la loi et établi à 435 membres depuis 1912. Chaque État a droit à au moins un représentant et les membres restants sont répartis parmi les États, selon leurs populations relatives. Pour ce faire, on utilise la population totale plutôt que, par exemple, la population en âge de voter ou le nombre d'électeurs inscrits. On détermine la population totale au moyen d'un recensement décennal qu’exige la Constitution.

La répartition des sièges du Congrès parmi les États est effectuée en vertu d'une formule officielle. La formule utilisée pour le calcul de la population a changé plusieurs fois au cours des deux cents dernières années.

Le recensement La Constitution américaine stipule qu'un recensement national doit être réalisé tous les dix ans. Le recensement est effectué au début de chaque décennie (1990, 2000, 2010). La population totale de chaque État est communiquée au président avant le 31 décembre de l'année du recensement. Ces données démographiques sont alors utilisées pour effectuer la répartition des sièges du Congrès parmi les cinquante États.

Formule employée pour effectuer la redistribution des sièges du Congrès parmi les États* Au fil des ans, quatre formules de distribution ont été utilisées pour répartir les sièges parmi les États selon leurs populations :
De 1790 à 1840, le Congrès utilisait une méthode proposée par Thomas Jefferson. Selon cette méthode, on divisait la population totale par le nombre de sièges et l'on allouait à chaque État la part qui lui revenait sans tenir compte des restes fractionnels. Le nombre de membres au Congrès était ajusté afin de donner à chaque État le nombre exact de sièges qui lui revenait selon cette formule.
Entre 1842 et 1850, le Congrès recourait à une formule proposée par Daniel Webster. Selon cette méthode, les États pour lesquels il y avait un reste fractionnel supérieur à un demi recevaient un membre additionnel. Le nombre de membres était ajusté en conséquence.
Entre 1850 et 1910, le Congrès employait une formule qui avait originairement été proposée par Alexander Hamilton pour la répartition de 1790. Selon cette formule, les membres étaient d'abord répartis selon le quotient électoral de chacun des États, sans tenir compte des restes fractionnels. Ensuite, les sièges restants étaient alloués aux États où les restes fractionnaires étaient les plus grands.
De 1911 à 1930, le Congrès est revenu à la méthode de Webster.

Après le recensement de 1930, conformément aux recommandations formulées dans le rapport de l'Académie nationale des sciences, le Congrès a adopté la « méthode de proportions égales ». Cette méthode utilise la population d'un État qu’on divise par la moyenne géométrique du nombre de sièges actuel de l’État et le siège suivant (la racine carrée de n(n-1)). Selon cette formule, on alloue les sièges restants parmi les États de manière à obtenir la plus petite différence relative possible entre toute paire d’États au chapitre de la population des circonscriptions et du nombre de personnes par représentant. La Cour suprême des États-Unis a maintenu la décision du Congrès de choisir cette méthode plutôt qu'une autre et elle est toujours en vigueur aujourd'hui.

Délimitation de circonscriptions pour le Congrès dans les États

Les représentants d'un État doivent être élus dans des circonscriptions uninominales de population égale. Les responsables de la délimitation des circonscriptions, de même que les critères selon lesquels cet exercice est effectué, sont plutôt différents d'un État à l'autre.

Organisme responsable de la délimitation

Depuis les premiers jours de la République, le redécoupage des circonscriptions du Congrès est principalement la responsabilité des assemblées législatives des États. Seuls quelques États délèguent la responsabilité de redécouper ces circonscriptions à un organisme autre que le corps législatif. Ces États qui ne permettent pas au pouvoir législatif de délimiter les circonscriptions confient habituellement la tâche à une commission mise sur pied aux seules fins du redécoupage.

Choix de la carte électorale finale

À l'exception des quelques États où l'on a recours à des commissions de redécoupage, les nouvelles circonscriptions sont délimitées par le corps législatif de l'État et promulguées sous forme de projet de loi. La promulgation du projet de loi est sujette à toutes les procédures d'audiences publiques requises par l'État. Dans presque chaque État, la promulgation d'un projet de loi est une question extrêmement partisane puisque le parti majoritaire tente souvent de tirer un avantage politique du processus de délimitation des circonscriptions. La manipulation des limites électorales à des fins partisanes (pratique appelée « gerrymandering » en anglais) est donc monnaie courante dans la plupart des exercices de redécoupage des circonscriptions du Congrès. Les exigences en matière d'égalité de population et les autres « principes de redécoupage traditionnels » constituent des barrières que les tribunaux fédéraux et que les États ont dressé afin de limiter la pratique du « gerrymandering » (manipulation des limites électorales à des fins partisanes).

Rôle des tribunaux

Lorsque surviennent des différends de nature partisane entre les deux chambres d'une assemblée législative ou entre le corps législatif et le gouverneur d'un État et que ces différends ont le potentiel d'empêcher le pouvoir législatif de promulguer un projet de loi portant sur le redécoupage à temps pour les élections générales, ou encore, lorsque certaines parties intéressées dans le processus sont d'avis que la proposition élaborée par les élus est illégale ou anticonstitutionnelle, les citoyens peuvent porter la cause devant les tribunaux et demander à la cour de corriger une carte qui a été promulguée ou d’en adopter une s'il n'y en a pas en vigueur. Les tribunaux fédéraux doivent se soumettre aux tribunaux des États, et les tribunaux doivent à leur tour se soumettre à un corps législatif qui travaille activement à l'adoption d'une proposition. Cependant, si le corps législatif ne parvient pas à respecter les délais raisonnables fixés par la cour, cette dernière peut imposer sa propre carte électorale qui sera en vigueur jusqu'à ce que le corps législatif adopte sa propre carte, en bonne et due forme.

Critères encadrant le redécoupage

Chaque État possède sa propre Constitution et ses propres lois, ce qui fait que les exigences constitutionnelles varient considérablement d'un État à l'autre. Le peu de lois fédérales qui existent à ce sujet a été constitué au fil des ans à l’occasion d'une série d'affaires sur lesquelles s'est prononcée la Cour suprême des États-Unis. La Loi sur le droit de vote, promulguée par le Congrès en 1965 et amendée en 1982, fixe aussi certaines limites en ce qui concerne le pouvoir dont disposent les États pour procéder à un redécoupage des limites électorales (quels partis et à quel moment).

Voici certaines des contraintes qu'impose le fédéral sur le processus de redécoupage :

les populations des circonscriptions d'une proposition de redécoupage doivent être relativement égales;
les propositions de redécoupage ne doivent pas diluer le poids des électeurs qui font partie de minorités;
les propositions de redécoupage ne doivent pas contenir de circonscriptions dont les limites ont été manipulées afin de nuire à un groupe racial en particulier (« racial gerrymander »);
les propositions de redécoupage doivent tenir compte de critères de redécoupage traditionnels comme la régularité des limites des circonscriptions, la contiguïté et le respect des limites des subdivisions politiques actuelles et des communautés d'intérêts.

Les tribunaux jouent un rôle majeur dans le développement et l'interprétation de ces critères de redécoupage.

Équité du nombre d'électeurs entre les circonscriptions À la suite de la Seconde Guerre mondiale, alors que les populations se sont mises à quitter les campagnes pour gagner les villes, de nombreux corps législatifs ont perdu l'enthousiasme nécessaire à l'exécution du redécoupage décennal et ne sont pas parvenus à respecter leurs engagements constitutionnels. Au fil des ans, de nombreuses zones urbaines se sont vu refuser la représentation politique que justifiaient leurs populations pour la raison que leurs responsables n'avaient pas effectué de redécoupage. Pendant des décennies, la Cour suprême a décliné de nombreuses invitations à entrer dans le dédale politique que représente le redécoupage et a refusé d'ordonner aux corps législatifs de s'acquitter de leurs tâches.

Cependant, en 1962, dans l'affaire Baker c. Carr, la cour a pour la première fois statué que les tribunaux fédéraux avaient la compétence de considérer les objections constitutionnelles aux propositions de redécoupage. L'année suivante, dans l'affaire Gray c. Sanders, Justice Douglas a déclaré que : « Le concept d'équité politique évoqué dans la Déclaration d'indépendance, dans le discours du président Lincoln à Gettysburg et dans les 15^e, 17^e et 19^e amendements ne peut signifier qu'une seule chose : le principe une personne, un vote. » En 1964, dans le dossier Wesberry c. Sanders, la cour a statué que les circonscriptions du Congrès doivent être révisées de sorte qu'« autant que faire se peut, lors d'élections au Congrès, le vote d'une personne [...] vale autant que celui d'une autre. » Finalement, en 1983, dans l'affaire Karcher c. Daggett, la cour a élaboré une norme d'égalité selon laquelle les circonscriptions du Congrès devaient être mathématiquement égales, à moins que cela soit justifié par un « objectif légitime d'un État ». En conséquence de ces décisions judiciaires, les circonscriptions du Congrès à l'intérieur d'un même État varient peu en taille (inévitablement moins d'un pour cent). Toutefois, les variations des populations des circonscriptions entre les États sont toujours considérables étant donné que chaque État, peu importe sa population, a droit à au moins un siège au Congrès.

L'égalité des chances pour les minorités Une fois que les tribunaux ont eu fait le premier geste, c'est-à-dire invalider des propositions de redécoupage pour des raisons d'iniquités de population, le Congrès a franchi l’étape suivante. En 1965, il a promulgué la Loi sur le droit de vote afin de garantir l'égalité des chances pour le droit de vote des minorités. L'article 2 de la loi interdisait à tout État ou autre subdivision politique d'imposer des « prérequis ou des conditions pour voter, ou des normes, pratiques ou procédures pour refuser ou restreindre le droit de vote en raison de la race ou de la couleur de peau. » L'article 5 de la loi obligeait toute juridiction à faire d'abord approuver tout changement apporté dans sa législation électorale, ses pratiques ou procédures, soit par le département de la Justice, soit par la cour du district fédéral de Columbia. Le département de la Justice a commencé à utiliser cette nouvelle compétence pour exiger que les propositions de redécoupage soient approuvées avant qu'elles puissent prendre effet.

En 1980, dans l'affaire City of Mobile c. Bolden, la Cour suprême a affirmé qu'une proposition de redécoupage ne pourrait pas être reconnue comme violant le 14^e amendement ou l'article 2 de la Loi sur le droit de vote à moins que les demandeurs parviennent à prouver que ceux qui l'ont élaborée l'ont fait dans l'intention de les discriminer. Le Congrès a rapidement réagi à cette nouvelle entrave imposée à la démonstration de la discrimination raciale. En 1982, après que la plupart des propositions de redécoupage basées sur le recensement de 1980 ont été mises en oeuvre, le Congrès a amendé l'Article 2 de la loi sur le droit de vote pour s'assurer qu'elle s'appliquait à toute proposition qui a comme résultat la discrimination contre un membre d'un groupe minoritaire racial ou ethnique, indépendamment des intentions de ceux qui ont élaboré la proposition.

Comment les tribunaux s’y prenaient-ils pour déterminer si une proposition de redécoupage allait avoir des résultats discriminatoires? En 1986, dans l'affaire Thornburg c. Gingles, la cour a mis de l'avant trois conditions préalables auxquelles doit satisfaire un groupe minoritaire pour prouver la violation de l'Article 2 :

le groupe minoritaire doit être assez important et géographiquement concentré pour constituer une majorité dans une circonscription uninominale;
le groupe minoritaire doit faire preuve de cohésion politique, c'est-à-dire que ses membres doivent généralement voter pour les mêmes candidats; et
il faut que, en l’absence de circonstances particulières, le vote groupé de la majorité blanche dépasse habituellement le vote du candidat préféré de la minorité en question.

Si le groupe minoritaire parvient à démontrer que les trois conditions s'appliquent, il peut passer à l'étape suivante, à savoir faire la preuve de la violation de l'Article 2 par « l'ensemble des circonstances ». À partir de ces circonstances, il devrait être démontré que les membres du groupe minoritaire avaient « moins de chances que les autres membres de la circonscription de participer au processus électoral et d'élire des représentants selon leurs désirs. »

Qu'entendait-on par « moins de chances »? En Caroline du Nord, où l'affaire Gingles s'est déroulée, cela signifiait que les circonscriptions plurinominales dans lesquelles les Noirs étaient minoritaires et n'étaient pas en mesure d'élire leurs candidats ont été remplacées par des circonscriptions uninominales où les Noirs formaient la majorité. Pour le reste du pays et pour les commissions et assemblées législatives des États qui allaient délimiter de nouvelles circonscriptions après le recensement de 1990, cela signifiait que partout où une minorité raciale ou ethnique était « suffisamment importante et géographiquement concentrée pour constituer une majorité dans une circonscription uninominale », l'État était tenu de délimiter une circonscription pour ce groupe sans quoi sa proposition risquait de se voir rejetée.

Comme ils étaient maintenant au courant des implications de l'article 2, les responsables de la délimitation après le recensement de 1990 se sont efforcés de créer des circonscriptions majoritaire-minoritaire partout où la population minoritaire semblait le justifier. Dans les États où les propositions de redécoupage ne pouvaient pas être mises en oeuvre avant d'avoir été approuvées par le département de la Justice, le département de la Justice encourageait l'État à créer de nouvelles circonscriptions dans lesquelles les membres d'une minorité raciale ou linguistique (principalement les Noirs ou les Hispanophones) formaient la majorité de la population. Ces nouvelles circonscriptions majoritaire-minoritaire étaient conçues de sorte à s’assurer que les États respectent la norme énoncée à l'Article 2 et ne se font pas reprocher de ne pas avoir délimité des circonscriptions dans lesquelles les groupes minoritaires avaient une chance raisonnable de faire élire leur candidat.

Lorsque les États ont élaboré et soumis leurs propositions de redécoupage au département de la Justice, ils ont découvert que le département de la Justice ne se souciait pas vraiment que la forme des circonscriptions majoritaire-minoritaire soit simple. De nombreux États ont profité de cela et ont refait des propositions qui incluaient des circonscriptions de formes plutôt bizarres. Les opposants à ces circonscriptions ont déclaré qu'elles représentaient le résultat des manipulations fondées sur des critères raciaux.

Pas de manipulation des limites électorales fondée sur des critères raciaux Bon nombre de propositions de redécoupage qui comprenaient des circonscriptions de formes bizarres ont été contestées devant les tribunaux sous l'argument qu'elles étaient le fruit de manipulations des limites électorales fondées sur des critères raciaux qui brimaient le droit des électeurs blancs à la protection équitable par la loi, en vertu du 14^e amendement de la Constitution américaine. La Cour suprême a finalement statué que les circonscriptions qui ne se conformaient pas aux principes de redécoupage traditionnels pourraient être interprétées comme étant le fruit de manipulations des limites des circonscriptions sur des bases raciales et donc comme étant anticonstitutionnelles. De telles circonscriptions devaient faire l'objet d'un examen approfondi afin de déterminer si elles avaient été « taillées sur mesure » dans l'« intérêt supérieur de l'État » relativement à l'article 2. Si et seulement si cela était établi, on déclarait ces circonscriptions étaient constitutionnelles. En conséquence de cette décision, un certain nombre de circonscriptions majoritaire-minoritaire ont été rejetées par les tribunaux fédéraux parce que les responsables qui les avaient élaborées n'avaient pas respecté les « principes de délimitation traditionnels », par exemple que les circonscriptions aient une forme régulière, qu'elles ne dépassent pas les subdivisions politiques et qu'elles respectent les communautés d'intérêts. Ces États ont alors dû procéder à une nouvelle délimitation afin de se conformer à ces principes de délimitation traditionnels.

Principes de délimitation traditionnels Lors de l'exercice de redécoupage mené en 2000, chaque État décidait lui-même de la définition qu'il donnerait aux « principes de délimitation traditionnels » et de la manière dont il les appliquerait puisque la loi fédérale n'explique pas ces principes. Cependant, certains « principes de redécoupage » sont spécifiés par les Constitutions de chacun des États et d'autres principes de redécoupage ont été adoptés en tant que loi dans les États.

Le tableau ci-dessous renferme des données sur les principes de redécoupage utilisés par chaque État.

Ce tableau est la copie du Tableau 5 dans « Redistricting Law 2000 », une publication de la National Conference of State Legislatures, Denver, Colorado, 1999. Ces principes comprennent la nécessité que les circonscriptions soient faites d'un territoire contigu, ce qui les rend géographiquement compactes, fait qu'elles respectent les limites des subdivisions politiques, qu'elles respectent les communautés d'intérêts, qu'elles préservent le coeur des circonscriptions précédentes et qu'elles permettent d'éviter les contestations entre élus en fonction.

Tableau : Principes de délimitation (hormis l'équité de population) utilisés par chaque État

État

Densité

Contiguïté

Respect des subdivisions politiques

Respect des communautés d'intérêts

Respect de l'intégrité des circonscriptions précédentes

Protection des élus au pouvoir

Loi sur le droit de vote

Alabama

C, L

Alaska

Arkansas

C, L

YC, YL

C, L

Arizona

C, L

Californie

Colorado

Connecticut

Delaware

Floride

Géorgie

C, L

YC, YL

C, L

Hawaï

Idaho

C, L

NC, NL

C, L

Illinois

Indiana

Iowa

C, L

NC, NL

C, L

Kansas

C, L

Kentucky

Louisiane

Maine

Maryland

C, L

YC, YL

C, L

Massachusetts

Michigan

Minnesota

C, L

Mississippi

C, L

Missouri

C, L

Montana

Nebraska

C, L

NC, NL

C, L

Nevada

C, L

New Hampshire

New Jersey

C, L

Nouveau-Mexique

New York

Caroline du Nord

C, L

Dakota du Nord

Ohio

Oklahoma

Oregon

C, L

NC, NL

C, L

Pennsylvanie

Rhode Island

Caroline du Sud

C, L

YC, YL

C, L

Dakota du Sud

Tennessee

Texas

C, L

Utah

C, L

NC, NL

Vermont

Virginie

C, L

Washington

C, L

Virginie-Occidentale

C, L

Wisconsin

Wyoming

C, L

C = circonscriptions du Congrès NC = circonscriptions autres

L = circonscriptions d'État NL = circonscriptions autres

Conclusion

Les États-Unis sont l'une des rares démocraties dans lesquelles les élus ont encore le pouvoir de délimiter les circonscriptions électorales étant donné que la plupart des pays ont réformé le processus et ont confié la tâche du redécoupage à des commissions indépendantes et non partisanes. Comme les élus sont responsables du redécoupage, le processus est souvent partisan et les résultats politiquement partiaux. Cependant, des signes indiquent que cela pourrait changer, du moins, dans un certain nombre d'États qui étudient actuellement l'instauration d'une approche par commission pour le redécoupage des circonscriptions électorales.

Ce qui risque moins de changer, du moins, dans un avenir rapproché, c’est le rôle très actif que jouent les tribunaux dans le processus de redécoupage. La soumission d'une proposition de redécoupage aux tribunaux pour son examen représente l'une des rares options dont disposent les opposants pour contester une proposition et très peu d'Américains seraient prêts à abandonner ce droit.

Notes :

[1] Les tribunaux peuvent délimiter des circonscriptions lorsque le corps législatif d'un État ne parvient pas à adopter une carte des circonscriptions ou en adopte une qui, selon les tribunaux, ne satisfait pas aux conditions légales ou constitutionnelles.

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