Manuales

Asuntos generales de diseño y contenido

Cuando se diseñan manuales para uso de la logística electoral, es importante que se consideren algunas cuestiones generales de diseño y contenido. Debido a que algunos manuales podrían implicar un gasto elevado, los diseñadores deberían tratar de suministrar el mejor material al precio más accesible.

Los organismos electorales utilizan distintos tipos de manuales dependiendo de la función y el sector al que van dirigidos. Esta sección estudia los distintos manuales, mediante un primer acercamiento genérico para después analizarlos detalladamente. Los factores genéricos que tienen que considerarse son:

Flexibilidad de formato. Un ejemplo sería la producción de manuales en formato de hojas sueltas para posibilitar la incorporación de cualquier cambio o agregado al material de capacitación.

La naturaleza y capacidades del público al que van dirigidos. El estilo lingüístico y la densidad del contenido deben ser adecuados para el tipo de personal que utilizará el manual. Algunas medidas que pueden facilitar la comprensión, incluyen el uso de un lenguaje sencillo y no jurídico, de representaciones visuales más que textuales, y el desglose de acciones complejas en pasos sencillos.

Costos de producción y distribución. ¿Es realmente necesario para facilitar la consulta diferenciar las secciones con color, o basta con usar tipografía en negritas e índices claros? Según la función del manual, ¿cuál es la necesidad real de durabilidad y peso de las cubiertas o portadas?

Tipo y extensión de la información requerida. ¿Todo el personal necesita una explicación detallada de sus funciones en formato de manual, o sería más fácil de entender –y menos costoso- producir listas de verificación de tareas para los que tienen funciones sencillas? ¿Se debe elaborar un manual único de gran extensión, o el personal tiene funciones y papeles lo suficientemente diferentes para que valga la pena producir manuales separados, de menor volumen?

Volumen del tiraje- La extensión del tiraje dependerá de la economía, y tendrá como prioridad asegurar que todo el personal relevante tenga acceso al material de consulta necesario para desarrollar sus funciones de manera eficiente.

Impresión de grandes cantidades- La gran cantidad de manuales que requieren los oficiales de votación implica que estos sean mejor manejados cuando se contratan impresores especializados, en lugar el organismo electoral realice la tarea.

Impresión de manuales de menor tiraje- Para manuales de menor tiraje, como los que necesita el personal administrativo de la logística electoral, se puede producir un material original y reproducirlo en masa mediante fotocopias. Siempre y cuando se cuente con el equipo necesario. Sin importar lo estrictas que sean las pautas a seguir, siempre existirá personal de votación que olvide o pierda sus manuales. Se tiene que calcular la cantidad de manuales requeridos por los oficiales de votación a través de un estimado. También es importante considerar que las oficinas administrativas de la logística electoral podrían necesitar copias de los manuales que se usan en las mesas de votación.

Las experiencias pasadas son relevantes y proporcionan una guía sobre el material extra que se necesita. Se recomienda imprimir al menos un 10% de material adicional para usar como repuesto en las sesiones de capacitación y en las mesas de votación. Las copias adicionales también pueden cubrir cualquier petición que hagan los partidos políticos, candidatos y el público en general. De preferencia, los manuales de la logística electoral deberían estar disponibles para el público, para promover la transparencia en la administración de la logística electoral.

Tipos de Manuales

Normalmente el organismo electoral produce:

• Manuales administrativos- Para la administración general de la logística electoral;
• Manuales para oficiales de las mesas de votación – Usados por los oficiales de votación y de escrutinio;
• Manuales para capacitadores-

El organismo electoral también produce:

• Manuales para partidos y candidatos- Es muy útil que el organismo electoral produzca manuales para uso de los contendientes políticos, que esquematicen los marcos legal y procedimental, así como sus derechos y obligaciones.
• Manuales para las fuerzas de seguridad- Las fuerzas de seguridad que están involucradas en las actividades electorales, necesitan una guía para conocer cuál es su papel dentro del proceso democrático, el manual puede incluirse junto con sus instrucciones operativas, señalando sus tareas electorales.
• Manuales para observadores- Los grupos de observadores necesitan un manual que los ayude a garantizar la calidad y consistencia de sus actividades. Algunas veces, la organización que envía a los observadores se encarga del desarrollo de sus manuales. Sin embargo, el organismo electoral es el más indicado para suministrar información relevante sobre la conducta de la elección y sobre el marco legal dentro del cual se realizan las mismas.

Manuales administrativos

Codificación de procedimientos

Los manuales administrativos son importantes para garantizar equidad en el trato a todos los electores, para asegurar que las leyes y regulaciones sean consistentes y para que el personal administrativo interprete correctamente la legislación. Permitir que los manuales de la administración de la logística electoral estén disponibles como documentos públicos, promueve la transparencia dentro de la administración.

El rango y contenido de los manuales dependerá de la estructura del organismo electoral, ya sea que tenga una presencia local o regional permanente, o que contrate funcionarios, instalaciones y equipo temporales; si tiene control sobre la logística, o si otros organismos locales la llevan a cabo.

Codificación de los procedimientos- Codificar todos los procedimientos y prácticas administrativas de la logística electoral, sirve como material de referencia y como base para desarrollar una capacitación técnica, para el personal del organismo electoral que es responsable de la administración logística.

Responsabilidades del personal. Deben definir claramente las responsabilidades del personal. Cuando la administración esté organizada con base en una división funcional, o se mantengan oficinas centrales, regionales y/o locales durante el periodo electoral, se puede promover el buen entendimiento de las responsabilidades mediante la producción de diferentes manuales para cada tarea o procedimiento que tenga que realizar cada división o nivel organizacional. El área temática debería incluir:

• El rango de las funciones a desarrollar;
• Su base legal;
• Los métodos organizacionales y los modelos de buenas prácticas;
• Ejemplos de formatos estandarizados relevantes;
• Ejemplos de problemas y soluciones comunes.

Contenidos- existe la necesidad de garantizar que el contenido cubra información relevante y pertinente como:

• Códigos de conducta;
• Ciclos de planeación de la logística electoral, formatos, responsabilidades, aportaciones, instrumentación de un monitoreo del progreso, revisiones;
• Revisión y determinación sobre los recursos requeridos, como centros de votación e instalaciones adecuadas, contratación y capacitación del personal, financiamiento, suministro y control de materiales, seguridad, comunicaciones, logística, instalaciones para votación especial (como voto en ausencia y voto anticipado) e información para el electorado;
• Aportaciones presupuestarias, preparación y revisiones;
• Reclutamiento, capacitación, salario y monitoreo del desempeño del personal para apoyo administrativo, mesas de votación y de escrutinio;
• Selección y reservación de las mesas de votación;
• Supervisión administrativa del desempeño de las mesas de votación;
• Administración de los materiales, como requisiciones de materiales y equipo, producción y control de calidad, almacenamiento, distribución y devolución a las oficinas administrativas, centros de votación y escrutinio, seguridad de materiales y archivos post –electorales;
• Acuerdos de seguridad;
• Control de fraude, corrupción y delitos electorales;
• Nominación de candidatos y registro de partidos;
• Determinación del orden de partidos y candidatos en las papeletas de votación (cuando se usan papeletas de “marque su preferencia”);
• Campañas y procedimientos de información al electorado;
• Relación con los participantes políticos, con otros organismos, con grupos comunitarios y con observadores;
• Derechos de los electores y de los participantes políticos;
• Administración de cualquier instalación especial de votación, de acuerdos adicionales para contratación de personal, logística, distribución, devolución de materiales, monitoreo y procedimientos de votación distintos.
• Procedimientos para el escrutinio de votos y supervisión de los mismos.
• Verificación de escrutinios y recuentos.
• Determinación y anuncio de los resultados.
• Control de quejas e impugnaciones sobre decisiones administrativas.
• Evaluación del desempeño.

Manuales para oficiales de las mesas de votación

Enfoque de la información

Cuando el personal de la mesa de votación esté jerarquizado, o se le asignen deberes según sus niveles de habilidad o responsabilidad, se justifica el uso de manuales distintos según la categoría de cada individuo, de esta forma se disminuye el riesgo de confusión, permitiendo que el personal que ocupa posiciones que requieren más habilidades o estudios, disponga de una guía más detallada.

Cuando los manuales y las listas de verificación mantienen un estilo y un formato sencillo (ver Listas de verificación y Credenciales), es más probable que los oficiales de la mesa de votación los usen como referencia, cuando necesiten asistencia rápida para tomar una decisión el día de la jornada electoral.

Enfoque de la información- Los manuales para los oficiales de las mesas de votación deben cubrir cuatro áreas básicas de instrucciones:

• Información técnica sobre los procedimientos de votación;
• Cuestiones de seguridad personal y de los materiales;
• Preservación de servicios y derechos del electorado;
• Derechos, responsabilidades, administración y seguridad social del personal.

Contenido- Los temas específicos que deben cubrirse en un manual para oficiales de votación incluyen:

• El papel del oficial de votación, las decisiones bajo su responsabilidad y situaciones en las que debe acudir al consejo de personal con más experiencia;
• Salario, seguridad social, comidas, hospedaje, transporte, seguros, y otros derechos;
• Responsabilidades de acuerdo con el código de conducta del personal electoral;
• Responsabilidades relacionadas con su asistencia a la capacitación y finalización de sus actividades;
• Funciones previas a la apertura de la mesa de votación;
• Materiales que se entregan al personal y que éste debe conservar;
• Garantizar la seguridad de los materiales de votación, se estén usando o no;
• Instrucciones para el uso de cualquier equipo que vayan a utilizar los oficiales de la votación;
• Mantenimiento de la presentación y limpieza de la mesa de votación, así como de los materiales;
• Información relacionada con el manejo de papeletas de votación (y de cualquier sobre que usen), urnas, y descripción e instrucciones para el uso de máquinas de votación electrónicas o de otro tipo;
• Control de la entrada y salida de la mesa de votación;
• Personas autorizadas para estar en la mesa de votación;
• Mantenimiento del flujo y el control de filas de electores;
• Información y apoyo al electorado;
• Establecer la identidad de los electores y realizar las verificaciones pertinentes para prevenir la falsificación o el voto múltiple;
• Uso y marcado correcto de las listas de electores;
• Manejo de personas que no están en la lista de electores;
• Entrega de papeletas y control de computadoras u otro tipo de máquinas de votación;
• Procedimientos para mantener la secrecía del voto dentro de la mesa de votación;
• Manejo de papeletas (o sobres de papeletas, cuando son artículos contables) arruinadas, rechazadas, desechadas o canceladas;
• Seguridad de las urnas;
• Derechos de los electores en la mesa de votación;
• Derechos y responsabilidades de los representantes de partidos, de candidatos, y de observadores independientes en la mesa de votación;
• Problemas comunes en las mesas de votación y soluciones estándares;
• Procedimientos para la conciliación y empaque de materiales y su envío o preparación para el escrutinio, después del cierre de la votación;
• Papel de las fuerzas de seguridad;
• Procedimientos en caso de emergencia, accidente o suspensión de las elecciones y las medidas de seguridad personal.

Presidentes de las mesas de votación: Puede ser recomendable que los presidentes o administradores de las mesas de votación cuenten con un manual por separado, toda vez que sus responsabilidades suelen comprender funciones adicionales o de mayor jerarquía, para las que podría ser de utilidad contar con orientaciones complementarias, sobre aspectos como:

• Administración, capacitación y bienestar del personal.
• Establecimiento y mantenimiento de la presentación de la mesa de votación.
• Control de quejas e impugnaciones.
• Seguridad y rendición de cuentas sobre todos los materiales de la mesa de votación.
• Control de los registros electorales y de los informes de mesas de votación.
• Relación con los administradores de la logística electoral y con otros organismos.
• Papel en la selección del personal y del centro de votación.

Nota: Si el escrutinio se realiza en centros de escrutinio especiales y no en la mesa de votación con personal distinto, será necesario elaborar manuales de escrutinio por separado. Si se lleva a cabo en las mesas de votación, los procedimientos correspondientes deben incluirse en el manual de los oficiales de votación.

Oficiales para facilidades de votación especial- El personal de las instalaciones para votación especial, tendrá funciones muy específicas de acuerdo con la modalidad de voto que se emplee. Si hay diferencias considerables entre sus procedimientos y responsabilidades respecto a los del personal en una mesa ordinaria, es recomendable producir manuales separados para asegurar la claridad y precisión de sus instrucciones.

Mesas de votación móviles- Los oficiales de las unidades de votación móviles, tendrán funciones específicas adicionales relacionadas con logística, seguridad, conciliación de materiales y otros procedimientos, especialmente cuando operan por más de un día.

Voto en el extranjero- Cuando el voto se emite en mesas de votación instaladas en el extranjero, los oficiales tendrán funciones específicas relacionadas con el suministro y la devolución de materiales, así como la administración del voto por correo o del voto en ausencia.

Votación anticipada- El personal que dirige la votación anticipada ya sea por correo o en persona, también podría estar sujeto a diversos procedimientos de votación.

Referendos locales: En algunas circunstancias, cuando los referendos locales se realizan al mismo tiempo que las elecciones, la elegibilidad para votar en el podría restringirse a determinadas áreas o grupos comunitarios.

En dicho caso, en lugar de incluir las instrucciones para el referendo dentro de todos los manuales para los oficiales de votación, sería más efectivo producir manuales específicos para que solo se usen en las mesas de votación afectadas.

Manuales para capacitadores

Diferencia con los manuales para el personal

Los capacitadores del personal de votación necesitan un manual que – además de la información que contienen los manuales para los oficiales de votación y del personal administrativo- aborde el diseño de las sesiones de capacitación y la forma de impartirlas. Cuando se utilice un sistema de capacitación de cascada, es esencial tener manuales muy detallados para quienes tienen poca experiencia formal en la capacitación de adultos.  

Cuadernos de trabajo para la capacitación- Como parte del material de consulta para la capacitación y la evaluación de conocimientos, se pueden usar cuadernos de trabajo que permitan monitorear el progreso de los oficiales de votación. En sociedades con un bajo nivel de escolaridad, estos cuadernos resultan poco útiles, y en algunas otras, las consideraciones de costo pueden evitar su uso.

En esos casos, el uso de simulacros y representaciones, bajo la dirección de capacitadores con experiencia, puede ser un método eficaz de la evaluación de conocimientos.

Manuales para partidos y candidatos

Función informativa del organismo electoral

Es conveniente que el organismo electoral produzca un manual específico para los contendientes políticos, detallando los procedimientos que llevará a cabo el personal encargado de la logística, así como las acciones, responsabilidades y derechos de los participantes políticos durante esta fase de la elección. Suministrar esta información minimiza conflictos o tensiones potenciales en la mesa de votación.

Es recomendable que estos manuales se encuentren disponibles antes del período de la nominación de los partidos y candidatos.

(Resulta igualmente útil producir manuales similares sobre otros temas que atañen a los partidos políticos y candidatos, como el registro de partidos y el marco reglamentario para su financiamiento y gasto).

Contenido de los manuales

Estos manuales deberían incluir secciones sobre:

• Datos para contactar a oficiales que puedan atender consultas o aclaraciones;
• Participación de partidos y candidatos en el proceso de logística electoral;
• Presentación correcta de las nominaciones de partidos y candidatos;
• Procesos para verificar la nominación y los criterios para su aceptación o rechazo;
• Determinación del orden de partidos y candidatos en las papeletas de votación (cuando se usan papeletas de “marque su preferencia”);
• Códigos de conducta para los participantes políticos y oficiales electorales;
• Reglas de acceso a los medios;
• Reglas de campaña;
• Medidas de seguridad electoral;
• Suministro y accesibilidad de los materiales electorales, incluidos los derechos de que sean distribuidos entre los electores por los participantes políticos;
• Localización y presentación de las mesas de votación;
• Elegibilidad de los electores;
• Procedimientos de votación, incluyendo los de cualquier modalidad especial, como la de voto en ausencia, por correo, en el extranjero y en unidades de votación móviles;
• Funciones, responsabilidades y autoridad de los administradores de la logística electoral y los oficiales de votación;
• Funciones, derechos y responsabilidades de los dirigentes de partidos,  candidatos y sus representantes, respecto a la ubicación de las mesas, los procedimientos de votación y en la administración de la logística electoral;
• Procedimientos para el escrutinio de papeletas de votación, incluidos los criterios para determinar su validez y para interpretar las marcas hechas por los electores, la adición de escrutinios y la publicación de los resultados;
• Funciones, derechos y responsabilidades de los oficiales de partido, los candidatos, sus observadores respecto a los escrutinios, y determinación y publicación de resultados;
• Derechos, métodos y procedimientos respecto a impugnaciones sobre decisiones de los administradores de la logística electoral, de oficiales de votación y del personal de escrutinio.

Manuales para observadores

Público- Al escribir y compilar manuales para observadores, debe tenerse en cuenta que serán utilizados por gente con distintos antecedentes, con diversos niveles de conocimiento técnico sobre elecciones y con diferentes habilidades profesionales y de otros tipos. Como muchos observadores trabajarán en ambientes poco familiares, sus manuales deben ser una guía completa sobre la estructura y los procedimientos de la elección, explicando su papel y responsabilidades de monitoreo, su supervivencia y la administración de la observación. Estos temas son la base necesaria para la capacitación de observadores.

Contenido:

• Propósito, alcance y objetivos del programa de observación;
• Los principios de la observación neutral e independiente;
• Antecedentes políticos y culturales, así como marcos legales y administrativos para la elección, incluyendo extractos relevantes de la legislación, reglas electorales, ejemplos, problemas potenciales o temas de interés que merezcan especial atención;
• Lista de contactos con los administradores de la logística electoral, partidos políticos, organizaciones comunitarias, medios de comunicación (cuando sea adecuado) y contactos legales, en los niveles apropiados;
• Identificación de las actividades de observación requeridas, incluyendo métodos de monitoreo y las acciones a emprender en caso de que se descubran irregularidades;
• Código de conducta del observador, explicación de su significado y sanciones;
• Declaración de los derechos de los observadores;
• Requisitos de acreditación;
• Ejemplos de materiales electorales;
• Uso de sistemas de comunicación y necesidad de informes;
• Copias de listas de verificación de monitoreo que deben ser llenadas, siguiendo las instrucciones sobre cómo hacerlo;
• Información sobre seguridad personal y de grupo, incluyendo –cuando sea necesaria- información sobre planes de evacuación de emergencia y minas;
• Arreglos administrativos para observadores, como detalles del plan de despliegue, contactos administrativos, información sobre hospedaje y transporte, logística, contactos de servicios de emergencia, requisitos y detalles de capacitación, acuerdos para pago regular y de emergencia.

Manuales para fuerzas de seguridad

Contribución del organismo electoral – Las fuerzas de seguridad producirán su propio análisis de riesgo, guías, manuales de seguridad operacional y estrategias de despliegue, como un marco para sus planes de acción electoral.

También es recomendable que el organismo electoral elabore, o apoye a las fuerzas de seguridad para desarrollar un manual que detalle sus responsabilidades generales, para garantizar un proceso electoral libre y justo. Estos manuales deberán distribuirse entre todo el personal de seguridad involucrado.

Contenido:

El contenido debería incluir:

• Temas de derechos humanos relacionados con el papel de las fuerzas de seguridad en la elección;
• Objetivos y estrategias de seguridad relacionadas con la elección;
• Parámetros de conducta profesional, imparcial, neutral y no intimidante que deban mantener durante el periodo electoral;
• Mecanismos de contacto y relaciones entre el organismo electoral y las fuerzas de seguridad;
• Análisis de los procesos y métodos electorales, así como el papel de las fuerzas de seguridad en su protección;
• Detalles de delitos contra la ley electoral.

El formato y contenido de estos manuales debe tomar en consideración el nivel de escolaridad de las fuerzas de seguridad. En situaciones de transición o cuando las fuerzas pueden haber incorporado unidades irregulares a sus filas, se debe tener especial cuidado de proporcionar pautas estrictas con respecto al papel que desempeñan en el proceso electoral.