Cuando los países impulsan grandes cambios constitucionales o toman la decisión de redactar una Constitución totalmente nueva, a veces ocurre que los sistemas electorales sean seleccionados mediante negociaciones directas entre el partido de gobierno y los grupos de oposición o entre partidos o facciones políticas. Estas conversaciones ocurren generalmente al margen de las reglas y los procedimientos formales que rigen la toma de decisiones en convenciones y asambleas constituyentes.
La selección de sistema electoral a través de las negociaciones ocurre bajo dos tipos ideales conceptualmente distintos:
- Las transiciones negociadas -a veces llamadas "pactadas"- del autoritarismo a la democracia, las cuales reforman al estado.
- Los acuerdos multipartidistas cuyo fin es reconstruir completamente el estado después de un período de violento conflicto interno o de una guerra civil.
Las conversaciones de este último tipo frecuentemente se realizan en el contexto de un proceso de paz más amplio, en el cual las nuevas leyes electorales son sólo una parte de un acuerdo general para poder crear instituciones políticas post-conflicto.
Transiciones Negociadas: del Autoritarismo a la Democracia
En transiciones negociadas o "pactadas", las presiones por la democratización se configuran en el seno de la sociedad y el gobierno acepta hablar directamente con los partidos de oposición, como una forma de aliviar la presión y así poder moverse pacíficamente hacia una política multi-partidaria mas abierta. Estos tipos de transición hacia la democracia contrastan con esas transiciones totalmente controladas y manejadas por el gobierno, como Kenia o Nigeria; o aquellas que son resultado de la demanda popular por un cambio constitucional que llevan al colapso total del régimen, como en Rumania.
Durante el transcurso de las negociaciones entre el gobierno y la oposición, los partidos negocian acerca de la naturaleza, secuencia y extensión de las reformas políticas y a menudo aceptan compartir el poder por un determinado periodo de tiempo. Las transiciones negociadas pueden ocurrir como resultado de una serie de pactos conducentes a incrementar el cambio o a través de un gran pacto que define los términos de la reforma política.
La transición a la democracia de España en los años setenta, es una ejemplar transición negociada o "pactada". Después de la muerte de Francisco Franco en 1975, el régimen de partido único Falangista que había gobernado desde la guerra civil en 1936, fue reemplazado por una monarquía constitucional multi-partidista. Las conversaciones acerca de reforma política, se llevaron a cabo entre el Primer Ministro Adolfo Suarez, con la concurrencia del Rey Juan Carlos I y las fuerzas de oposición. En estas pláticas, Suarez negoció virtualmente con todas las grandes fuerzas políticas y con el ejército; eventualmente, fue capaz de asegurar a la derecha, incluyendo elementos del gobernante partido pro-Franco, el UCD, que las reformas no llegarían muy lejos. Suarez también persuadió a aquellos en la izquierda, especialmente a opositor Partido Socialista (PSOE), de que el proceso de democratización sería significativo. A través de estas negociaciones, los partidos obtuvieron una fórmula para las elecciones por medio de la cual se aseguraba a la oposición un rol en el futuro sistema, en el contexto del desmantelamiento de las estructuras de poder franquista. Mientras el sistema electoral fue presentado a través de un decreto de gobierno en la primavera de 1977, la verdad es que fue el resultado de las negociaciones de facto -bajo-de-agua- entre Suarez y los partidos de oposición.
Los negociadores Españoles, en las conversaciones entre una comisión del gobierno y los partidos de oposición antes de las elecciones de Junio de 1977, aceptaron una lista fija del sistema de lista RP (D'Hondt) para las primeras elecciones multi-partidarias, ver Representación Proporcional por Listas. La fórmula y el porcentaje requerido del tres por ciento, favoreció a los dos partidos más grandes y sobre-representó las áreas rurales, a cada distrito le fueron otorgados inicialmente dos escaños, el resto fue distribuidos de acuerdo al tamaño de población. El sistema RP fue escogido por varias razones:
- Permitiría a todos los partidos ser representados en la nueva legislatura, asegurando a la oposición que las reformas les darían una representación significativa.
- Concedería ligeras ventajas a los partidos grandes para desanimar la división de partidos, que era motivo de preocupación para varias facciones.
- La lista fija de sistema RP, permitiría la toma de decisiones sobre la lista de candidatos y el estricto control del partido sobre los miembros parlamentarios
El efecto a largo plazo de la lista RP en España, demostró que los partidos regionales fueron capaces de extraer concesiones profundas de los partidos nacionales, al ser requeridos para formar coaliciones. Esto facilitó algunos de los movimientos hacia la devolución de competencias regionales, lo cual parece haber beneficiado la estabilidad del Estado Español. Sin embargo, la percepción de que los grupos subnacionales, como los catalanes, buscan deshacer la influencia política, ha causado algún resentimiento en el resto de la polis Española.
Otro ejemplo de negociación transicional ocurrió en Hungría, después de la caída del comunismo a lo largo de Europa del Este en 1989. A medida que la transición a la democracia multi-partidista se desarrolló, se produjeron negociaciones entre los partido políticos que se formaron rápidamente (o resurgieron ya que algunos habían existido previo al advenimiento de la hegemonía Soviética sobre el estado). Estas pláticas produjeron un interesante acuerdo para las primeras elecciones multipartidistas en Abril de 1990, que resaltaron temas alrededor de la selección del sistema electoral por la vía de la negociación. Los partidos históricos como los socialdemócratas o demócrata cristianos, favorecieron el sistema RP con listas de condados, las cuales habían sido utilizadas previamente al comunismo en 1945 y 1947, mientras que el modo popular y muchos partidos asociados con el antiguo régimen- incluyendo legisladores apoyados- favorecían la representación constitucional. Un largo debate dio como resultado la imposibilidad de llegar a una sola fórmula, así que los partidos optaron por una mezcla: de 386 escaños en la asamblea, 176 fueron elegidos en distritos de miembro único (con una segunda papeleta para asegurar una mayoría) 152 de listas regionales de partido (con un porcentaje requerido de 4%) y 58 de las listas de partido, ver Representación Proporcional Personalizada.
Procesos de Paz
Cuando un país ha experimentado una guerra civil o un violento conflicto interno y los contendientes han peleado hasta un sangriento empantanamiento sin una clara y emergente victoria para ninguna de las partes, debería surgir un proceso de paz. Los procesos de paz son negociaciones estructuradas, a menudo facilitadas, por un mediador externo que terminan en un acuerdo de implementar reformas drásticas o la completa creación de un nuevo sistema político. Las reformas al sistema electoral son a menudo, sino invariablemente, un elemento clave en las negociaciones constitucionales que acompañan los procesos de paz. La reforma electoral o la creación de nuevos sistemas de elección, ha sido parte de las negociaciones de procesos de paz en países como Liberia, Sierra Leona, Nicaragua, Bosnia, Camboya, El Salvador y más recientemente Guatemala.
Por ejemplo, cuando Rodesia y su minoría blanca colapsaron a finales de los años setenta, después de una prolongada guerra civil, dando paso al Zimbawe independiente, un asunto clave en las conversaciones para alcanzar los acuerdos, fue cómo garantizar la representación de la minoría blanca en el nuevo orden. En elecciones "falsas" en 1979 (la primera votación un hombre un voto en la historia del país, bajo los términos de un acuerdo interno negociado entre el gobierno y las fuerzas de oposición y, que la mayoría de observadores percibió como ilegítima) 72 de los 100 miembros de la Cámara Baja fueron escogidos por negros de una lista común en un sistema de lista de partido RP (un sistema plurinominal de ocho distritos) y 28 por blancos bajo el voto alternativo en distritos uninominales o de miembro único. Ver Doble Ronda .
espués de la falla de estas elecciones para obtener legitimidad interna e internacional, las negociaciones de la Casa de Lancaster de 1979, incluyeron a las principales fuerzas rebeldes y fueron por ende más legítimas; se produjo un acuerdo que ligeramente alteraba la fórmula anterior: los escaños blancos reservados fueron reducidos a veinte (y elegidos por VA) y limitados a un período transicional de diez años.
La elección de RP para la lista común y distrito uninominal para la lista blanca, reflejó un compromiso pragmático para los partidos que se encontraban en la mesa de la negociación. Fue simplemente práctico usar RP para la largamente excluida mayoría negra - no había lista de votantes- y los distritos uninominales para las minorías blancas, las cuales habían usado este sistema en elecciones previas "entre-blancos". Los veinte escaños reservados para los blancos les garantizaban una representación en el parlamento post-independencia, que excedió su proporción dentro del electorado total. Después de las elecciones de 1985, cuando las negociaciones y compromisos ya no eran necesarios, el régimen post-independencia se deshizo de los escaños reservados para los blancos y la legislatura entera es ahora elegida en distritos uninominales.
Africa del Sur es un caso bien estudiado que se sienta a horcajadas en el muro entre los dos tipos ideales de transiciones pactadas y procesos de paz; y es un excelente caso para entender las dinámicas de elección del sistema electoral a través de la negociación. Ver Sudáfrica: Sistemas Electorales y Manejo de Conflictos. Cuando las negociaciones acerca del fin de Apartheid y gobierno de minoría blanca comenzaron en 1990, era claro que el antiguo sistema electoral para las elecciones "entre-blancos" -el de mayoría relativa en distritos uninominales (MRDU)- no sería aceptado por ninguno de los partidos.
Había consideraciones prácticas para el rechazo de los sistemas electorales basados en el número de representados: no había lista común de votantes y habían dificultades al delimitar los distritos electorales que las leyes segregacionistas habían producido, sin un censo preciso y con una distribución aceptable de la gente. Sin embargo existían también consideraciones políticas. Los partidos de minoría blanca, especialmente el apoyado Partido Nacional (PN), rápidamente se dieron cuenta que si se utilizaba el sistema de MRDU en elecciones en las cuales la mayoría negra pudiera votar, los candidatos blancos perderían virtualmente en cada distrito porque la población negra estaba ampliamente distribuida a través del país. El sistema de RP podría, por lo menos, permitir una representación en el orden post-apartheid
El Congreso Nacional Africano, el principal partido negro mayoritario, también prefirió el sistema RP de lista para las primeras elecciones, por razones eminentemente políticas. La preferencia del CNA por lista fija de RP fue también estratégica: el tener partidos blancos representados dentro del nuevo sistema político, en vez de su potencial exclusión total, podría disipar algunas de las tensiones generadas por la inevitable pérdida de poder político.
Sin embargo, otro partido negro mayoritario, el regionalmente poderoso partido Inkatha de Libertad (IFP), no esperaba ganar muchos escaños en una elección nacional conducida bajo RP, ya que se conocía que su base popular era bastante limitada. Además, apoyaba fuertemente una opción federal que le permitiera retener y proteger su base provincial de poder. Amenazó con arruinar las elecciones boicoteando - y posiblemente resistiendo violentamente- si su fuerte posición federalista no era incluida en el acuerdo final.
En un compromiso de último minuto, para inducir al IFP a participar en las proclamadas elecciones de 1994 las cuales terminaron con el Apartheid en Sudáfrica, el CNA y el PN aceptaron adoptar una división nacional y sistema de lista fija RP regional en el cual la mitad de la Asamblea Nacional sería escogida de listas regionales y la otra mitad de listas nacionales. La mitad de los 400 miembros de la Asamblea Nacional/Asamblea Constituyente serían escogidos de listas regionales y la mitad de listas nacionales. Por añadidura, todos los 90 miembros de la Cámara Alta (desde entonces re-nombrada el Consejo de las Provincias) sería escogida de listas regionales.
El compromiso, el cual el IFP finalmente aceptó, fue suficiente para permitir que todos los partidos participaran en la elección, incrementando de esta manera la legitimidad del resultado. La fórmula RP de lista regional/nacional, también permitió ganar algo en las elecciones a estos tres partidos principales: el CNA ganó una fuerte mayoría en la Asamblea Nacional y la mayoría en 7 de 9 provincias, el PN y el IFP ganaron mayorías legislativas en sus fuertes provinciales. Además, estos tres partidos estaban representados en un gobierno inicial de unidad nacional, el cual contribuyó a la estabilidad de la transición Sur Africana.
El sistema de lista fija RP puede que desaparezca después de las elecciones de 1999 en Sudáfrica, si los detractores del sistema - quienes argumentan que carece de responsabilidad y de un vínculo significativo entre los miembros del parlamento y la gente- se salen con la suya. Lo que es inusual de Sudáfrica, en contraste a Zimbawe, es que la negociación y el "toma y daca" se siguen practicando a pesar de que las negociaciones transicionales formales han acabado, así que un sistema mixto RP/basado en distritos todavía parece posible a largo plazo.
Cuando los sistemas electorales son seleccionados como consecuencia de negociaciones, el resultado refleja un compromiso entre los intereses de los partidos en la mesa. Como otros casos de selección de sistema electoral, los partidos toman decisiones basados en su uso de imaginación estratégica. En las pláticas los partidos se preguntan, como creemos que el sistema trabajará para nosotros, dada nuestra esperada popularidad, la distribución espacial de los votos y la popularidad de otros partidos?. Naturalmente, los partidos prefieren aquellos sistemas que ellos creen les maximizará su parte de los votos. Los resultados también reflejan el poder relativo del que disfrutan los partidos en la mesa. Cuando las negociaciones producen acuerdos sobre sistemas electorales, por lo general significa que todos los partidos que suscriben el acuerdo están satisfechos con el sistema escogido, que es lo mejor que ellos pueden conseguir dado su propio poder de negociación, así como el poder y preferencias de los otros.
