Introduction
L'une des principales tâches des préposés consiste à s'assurer que les personnes qui se présentent sont effectivement admissibles à voter dans ce bureau. La législation doit stipuler précisément qui a droit d'obtenir un bulletin de vote. L'efficacité des procédures visant à vérifier l'admissibilité au vote est un des principaux facteurs qui établiront l'intégrité de l'ensemble du processus électoral.
Étapes à franchir pour vérifier l'admissibilité
Il y a trois points importants que les préposés doivent vérifier pour établir l'admissibilité d'un électeur :
- s'assurer que l'électeur ne tente pas d'usurper l'identité de quelqu'un d'autre, mais a en main les documents ou autres preuves qu'il est bel et bien qui il prétend être;
- le nom de l'électeur apparaît sur la liste des électeurs de ce bureau ou est, pour d'autres raisons, admissible à y voter;
- l'électeur n'a pas déjà voté dans cette élection.
Ces vérifications devraient être effectuées ensemble avant d'accorder un bulletin (ou une enveloppe selon le cas) à l'électeur. Dans tous les cas, cette vérification de l'identité des électeurs doit être faite par un préposé aux élections et non par un membre des forces de l'ordre.
Aucun système de mise en oeuvre de ces contrôles ne pourra servir à toutes les circonstances. La rigidité des procédures dépendra de plusieurs facteurs dont l'analyse des risques de manipulation, le niveau de confiance de la communauté et la précision et la disponibilité de la documentation afférente. Ce qui semble approprié dans le cas d'élections de transition pourrait s'avérer excessif dans un contexte où des élections intègres sont la norme.
L'importance de l'uniformité
Il est très important que les tests d'admissibilité soient uniformes dans tous les bureaux de vote et pour tous les électeurs. Le contraire pourrait soulever des questions très pertinentes concernant l'intégrité de l'élection. Ce facteur est particulièrement important dans les cas où il y a plusieurs documents d'identité, ou les électeurs peuvent présenter des documents dont on ne peut vérifier l'authenticité ou encore, la liste des électeurs manque de précision à cause d'erreurs lors de sa compilation ou parce que les électeurs ont changé d'adresse depuis sa préparation.
Un système peut demeurer raisonnablement équitable tout en accordant le bénéfice du doute à l'électeur dans des cas où par exemple, le nom a été mal épelé ou inversé ou des erreurs se sont glissées dans l'adresse lors de l'inscription. Les problèmes sérieux devraient attendre une solution par le processus des contestations.
Si cette latitude de jugement est accordée aux préposés, il leur faut des directives très précises et les surveillants doivent s'assurer que l'uniformité règne. Le degré d'intégrité que fournit le processus de vérification dépendra, en grande partie, de la qualité des listes d'électeurs. La vérification sera aussi plus facile dans des petits bureaux dont les préposés sont membres de la communauté locale.
Approches élémentaires
En général, il existe deux approches pour la vérification de l'admissibilité des électeurs :
- l'approche active qui consiste à exiger que les électeurs prouvent qu'ils sont admissibles en soumettant des pièces d'identité prescrites et démontrent qu'ils n'ont pas encore voté; on peut également exiger que les données d'identification soumises soient en tout point identiques au contenu de la liste;
- l'approche passive qui se fie à la déclaration orale ou écrite des électeurs concernant leur identité et le fait qu'ils n'ont pas encore voté; une lecture plus flexible de la liste suffit alors.
Par souci d'efficacité économique, les procédures peuvent être un mariage de ces deux approches. Il y a lieu de faire un choix. Ou on adopte des procédures absolument intègres qui ne laissent aucune chance qu'un électeur qui n'est pas admissible puisse voter, possiblement au détriment d'un autre électeur, ou on se contente d'un objectif plus réaliste qui vise à éliminer la manipulation systématique du système et à favoriser la participation.
Efficacité du processus de vérification de l'admissibilité
L'efficacité du processus sera rehaussée si :
- les préposés procèdent à la vérification juste avant de remettre le matériel de vote et à la même table;
- les préposés peuvent contester l'admissibilité de tout électeur qui se présente et obtenir que le gestionnaire tranche la question à la suite d'une déclaration assermentée de l'électeur ou permette à l'électeur de voter de façon provisoire (voir Électeurs non inscrits et Vote conditionnel).
Dans certains systèmes, les représentants politiques peuvent aussi contester l'admissibilité d'un électeur, mais ce droit est habituellement limité à contester l'inclusion de leur vote lors du dépouillement.
La vérification de l'admissibilité d'un électeur peut être effectuée par un seul préposé qui vérifie l'admissibilité, marque la liste des électeurs et remet le matériel de vote. Il est par contre fréquent que la vérification et la distribution du matériel soient faites par deux préposés distincts, ce qui est plus dispendieux. On en tire peut-être un peu plus d'intégrité par une vérification mutuelle des préposés, mais c'est habituellement le reflet d'un manque de confiance dans les préposés et ça ajoute à leur travail.
Si on contrôle les risques de vote multiples par l'usage de marques à l'encre, il faudra habituellement un préposé de plus pour vérifier et apposer ces marques.
Pour plus de renseignements concernant les profils de dotation des bureaux de vote, voir Énoncés de qualités et de tâches pour les préposés au vote.
Les électeurs qui peuvent déposer plus d'un bulletin
Dans certains systèmes d'élections locales, certains électeurs ont droit de déposer plus d'un bulletin selon leur résidence et leurs droits afférents à d'autres propriétés. Bien qu'on puisse douter du bien-fondé d'une telle pratique, si elle s'applique, la préparation des listes d'électeurs, et les procédures des bureaux de vote pour vérifier l'admissibilité et prévenir les votes multiples devront être ajustées pour assurer le droit de ces électeurs de déposer plus d'un bulletin.
De même, dans les systèmes où le vote par procuration (voir Vote par procuration) est permis, il faudra vérifier l'admissibilité de chaque vote déposé par procuration. La méthode des marques à l'encre deviendra alors plus difficile à instaurer pour la prévention des votes multiples.
Vérification de l'identité
La première étape de la vérification de l'admissibilité consiste à s'assurer que l'électeur est bien qui il prétend être. Il faut faire ceci avant de vérifier la présence de son nom sur la liste des électeurs du bureau. Il serait normal et nécessaire à l'intégrité réelle ou perçue du vote, même en situation de risques peu élevés, d'exiger que les électeurs présentent un document d'identification prescrit. La solution la plus simple et la plus économique est que les électeurs soient tenus de présenter une carte d'identité reconnue à l'échelle du pays et qui jouit de la confiance générale.
Vérifier la validité des documents d'identité
Peu importe les documents devant servir de preuve d'identité, le choix des documents exigés doit être équitable et aussi simple que possible. Certains principes peuvent servir de guides dans le choix des systèmes de vérification :
- il est nettement préférable qu'un seul document serve de preuve d'identité;
- si plusieurs documents ou une combinaison de plusieurs documents sont jugés acceptables, la gamme de documents acceptables doit être gardée au minimum pour permettre de servir tous les électeurs. Cette question sera plus pertinente dans les systèmes qui sortent de conflits sociaux, où les systèmes d'identification sont défaillants et où le temps et l'argent disponibles n'ont pas permis d'instaurer un système de cartes d'identité pour les électeurs. Il ne faut généralement pas accepter une combinaison de documents civils et militaires. Si plusieurs documents peuvent être acceptés, des contrôles plus rigides seront nécessaires pour éviter les votes multiples (par exemple les marques à l'encre), surtout si la qualité de la liste des électeurs laisse à désirer;
- il faut que les électeurs admissibles aient eu l'occasion de se procurer les documents nécessaires, ce qui pourrait être très important si les élections sont déclarées soudainement comme solution à un conflit ou à la suite de la création d'un nouvel État;
- les documents requis ne devraient pas être facilement contrefaits;
- les meilleurs documents sont ceux qui portent une photo ou autre marque unique au détenteur. Sans cela, les documents sont trop facilement transférables et n'ajoutent en rien à l'intégrité du vote. Si on exige un document signé pour le comparer à une signature obtenue sur place, cette approche ralentira le processus et n'est pas très fiable car les préposés ne sont pas des experts en calligraphie, en plus de créer des problèmes sérieux pour les illettrés;
- les documents exigés doivent être connus du public et les préposés doivent bien connaître ceux qui sont acceptables;
- si plusieurs documents sont acceptés, les électeurs doivent être servis équitablement peu importe le document qu'ils choisissent d'utiliser.
Les cartes d'identité d'électeurs
Il devient de plus en plus commun d'utiliser un document remis à l'électeur lors de son inscription ou une carte remise à chacun en vue de l'élection (voir Carte d'identité de l'électeur : avantages et désavantages). Cette approche peut s'avérer particulièrement utile s'il n'existe aucune carte d'identité nationale à laquelle on peut se fier.
L'émission d'une carte d'identité d'électeur reconnue pour son intégrité élimine le besoin de présenter tout autre document au bureau de vote, car les vérifications ont été faites lors de l'émission de la carte. Confisquer ou annuler la carte dans les bureaux de vote constitue également un contrôle efficace du vote multiple. Ces cartes portent habituellement une photo qui ne peut être ni altérée ni enlevée. Des technologies plus avancées sont en voie de développement qui permettront d'identifier les électeurs à la lecture de leurs empreintes digitales ou de leurs rétines oculaires.
Cependant, avant d'instaurer un système de cartes d'électeurs, il faut bien en analyser les coûts et les chances de viabilité. Leur utilisation est justifiée si les possibilités de contestation d'admissibilité sont assez élevées pour que l'absence d'un tel système mette en péril l'acceptation générale des résultats de l'élection.
Le bon endroit pour vérifier l'identité
Si les électeurs sont tenus de présenter des documents d'identité, le processus de vérification de l'identité peut s'effectuer en deux étapes :
- une première vérification est effectuée à l'entrée du bureau pour s'assurer que les électeurs n'ont accès au bureau que s'ils ont en main les bons documents. On peut améliorer le service en questionnant les électeurs dans les files d'attente pour s'assurer qu'ils sont dans le bon bureau et leur offrir les conseils pertinents (voir Contrôle des foules et des files d'attente);
- l'identité sera ensuite vérifiée à nouveau lors du processus de vérification de l'admissibilité et de la distribution du matériel de vote alors que les électeurs doivent présenter leurs preuves d'identité.
Admissibilité à voter dans un bureau donné
Une fois l'identité de l'électeur vérifiée, il faut s'assurer qu'il s'est présenté au bon bureau. Il est hautement préférable d'accomplir cette vérification à l'aide de la liste plutôt que de se fier à des cartes d'électeurs ou à d'autres documents préparés à d'autres fins. Que le nom d'un électeur apparaisse sur la liste des électeurs du bureau est normalement preuve suffisante que cet électeur est admissible à voter dans ce bureau. Si la liste contient le nom d'électeurs qu'on croit inadmissibles, on risque de faire face à des contestations plus tard (voir Contestations : électeurs).
Comparaison avec la liste des électeurs
Il faut d'abord trouver le nom de l'électeur sur la liste, à la lumière des renseignements contenus sur les documents soumis, et en vérifier les détails auprès de l'électeur. On marque alors la liste pour indiquer qu'un bulletin de vote lui a été remis. La façon de marquer la liste variera selon la méthode de traitement de la liste par la suite. Si la réconciliation se fait manuellement, on marque le nom et le numéro de l'électeur d'un trait. Si le traitement des listes se fait par des méthodes électroniques, une marque spéciale sera peut-être requise.
La façon normale de marquer les noms inscrits sur la liste
Il faut s'assurer que tous les noms sont marqués correctement et de façon uniforme. Il ne faut pas oublier que :
- lors de la conciliation après la fin du vote, pour qu'il soit facile de compter les noms des électeurs qui ont reçu un bulletin, il est essentiel que ces noms soient marqués avec précision et clarté;
- il faut que les données concernant l'électeur demeurent lisibles au cas où on aurait à s'y référer plus tard;
- si le nom d'un électeur est marqué par erreur, il faut que cette erreur soit clairement indiquée par le préposé;
- on peut utiliser une règle pour rayer le nom et le numéro d'un électeur pourvu qu'on s'assure que l'encre utilisée ne se répandra pas et ne fera pas disparaître les données;
- la responsabilité pour le rayage des noms est très importante. Chaque liste ou partie d'une liste doit porter le nom du préposé qui en a rayé les noms.
Problèmes communs
Plusieurs problèmes peuvent être encourus lors de la comparaison du nom de l'électeur aux données de la liste. Il est à souhaiter que la plupart de ces problèmes auront été identifiés avant que l'électeur n'atteigne la table où on procède à la vérification de l'admissibilité et à la distribution du matériel et résolus ou confiés au gestionnaire ou au préposé aux renseignements.
L'absence d'un nom sur la liste peut signifier que :
- l'électeur n'est pas inscrit;
- l'électeur est inscrit à un autre bureau de vote;
- les détails fournis par l'électeur ne concordent pas avec le contenu du registre;
- une erreur s'est glissée dans la préparation des listes et des données concernant l'électeur ont été omises.
Si le nom et les autres renseignements concernant un électeur ne sont pas trouvés sur la liste, il ne faut pas immédiatement conclure que l'électeur n'est pas inscrit. La qualité du service en souffrirait puisqu'il faut toujours tenter de maximiser le taux de participation. Cependant, il ne faut pas que de longues recherches retardent indûment le service aux autres électeurs. Si une vérification adéquate de donne pas de résultats, il faut confier le problème au gestionnaire du bureau. Si le gestionnaire trouve le nom de l'électeur sur les listes, ce dernier pourra voter. Dans le cas contraire, le gestionnaire devra décider des mesures à prendre (voir Électeurs non inscrits).
Impossibilité de trouver le nom d'un électeur sur la liste
Si on ne trouve pas immédiatement le nom de l'électeur sur la liste, le préposé à la vérification de l'admissibilité devrait examiner attentivement la liste et questionner l'électeur pour effectuer les vérifications suivantes :
- il n'y a pas eu erreur d'épellation et les noms et prénoms n'ont pas été mélangés. Il faut porter une attention particulière aux électeurs de cultures minoritaires qui peuvent être connus sous un nom différent particulier à leur culture ou dont les noms et prénoms apparaissent dans un ordre différent de l'usage commun. L'étude des documents d'identité peut aider à résoudre ces problèmes;
- la personne a changé de nom depuis son inscription, par exemple à la suite d'un mariage. Par souci d'équité, il faut permettre à ces personnes de voter, mais l'intégrité exige que l'électeur fasse une déclaration ou offre autrement la preuve d'un lien entre les deux noms;
- l'adresse de l'électeur selon sa demande pour voter diffère de celle qui est inscrite au registre. Les mesures à prendre varieront selon la rigidité des contrôles de l'admissibilité et de l'intégrité;
- s'il est évident qu'une erreur s'est glissée dans l'adresse lors de la préparation des listes, l'équité exige qu'on permette à l'électeur de voter;
- si l'adresse qui apparaît sur la liste et celle qu'on retrouve sur les documents présentés par l'électeur sont dans la même circonscription, l'intégrité et l'équité seraient respectées par un cadre législatif qui permet à l'électeur de voter fût-ce sous réserve d'obtenir une déclaration d'admissibilité de la part de l'électeur;
- si ces adresses sont dans différentes circonscriptions et qu'on peut prouver qu'il s'agit d'un déménagement récent, dans des systèmes axés sur la participation il serait préférable de permettre à l'électeur de voter pourvu qu'il y ait un contrôle adéquat des votes multiples.
Il faut que la législation et les règlements électoraux précisent les circonstances où l'électeur peut voter malgré des différences entre les données qu'il présente et le contenu de la liste. Ceci exige également une mise en oeuvre très uniforme des procédures par les préposés. L'étendue de ces problèmes dépendra de la portée du processus d'inscription, du contrôle de la qualité lors de la préparation des listes et de la qualité des documents d'identité exigés.
Les électeurs qui semblent avoir déjà voté
L'examen de la liste peut aussi indiquer que l'électeur a déjà reçu un bulletin de vote. La raison peut être que l'électeur a déjà voté ou que son nom a été marqué par erreur au lieu du nom d'un autre électeur.
Le problème est de faire la différence entre des erreurs des préposés (qui sont très possibles avec des noms qui se ressemblent ou des noms identiques à la même adresse), et des tentatives de votes multiples. Si les procédures de contrôle des votes multiples sont efficaces (comme les marques à l'encre, l'abandon ou l'annulation des cartes d'électeurs ou la signature d'un registre), il faut présumer que le nom d'un électeur qui satisfait ces procédures a été marqué par erreur et un système efficace permettrait à cet électeur de voter.
Si la liste des électeurs est la seule mesure de contrôle des votes multiples, le problème devient plus complexe et ne doit pas être laissé entre les mains du préposé. Le gestionnaire devrait résoudre ces problèmes en consultation avec les représentants politiques. Le problème sera plus facilement résolu sur place si le système permet aux électeurs concernés de voter à la suite d'une déclaration qu'ils n'ont pas encore voté ou de déposer un vote provisoire dont la validité sera établie plus tard par un tribunal ou par l'organisme électoral si son intégrité est reconnue. Le gestionnaire doit noter ces événements dans son rapport concernant les opérations du bureau.
L'annonce du nom des électeurs
Dans certains systèmes, les préposés doivent aussi annoncer à haute voix, pour le bénéfice des observateurs présents, le nom ou le numéro de l'électeur quand il l'a trouvé sur la liste. Le nom ou le numéro peut également être inscrit sur le talon du bulletin ou sur une liste. Cette approche est à éviter car, bien qu'elle vise une plus grande transparence et un meilleur contrôle du matériel, elle risque de créer une mauvaise perception concernant le secret du vote.
Empêcher le vote multiple
Dans le contexte de la vérification de l'admissibilité, le préposé doit s'assurer que l'électeur n'a pas déjà voté. La rigueur de ce contrôle variera grandement selon le contexte. L'utilisation de listes uniques et précises est assurément la méthode la plus économique. Si les listes sont uniques et marquées avec précision par les préposés, elles indiqueront immédiatement qu'un électeur tente de voter une seconde fois. Si un électeur qui semble avoir déjà voté déclare qu'il doit s'agir d'une erreur, il faut alors s'en remettre aux démarches décrites plus haut sous « Les électeurs qui semblent déjà avoir voté ».
Dans des systèmes où chaque liste d'électeurs n'est pas unique ou on doute de sa précision ou encore le système d'identification national laisse à désirer, d'autres contrôles des votes multiples seront nécessaires. Selon le degré de risque ou le besoin de pallier aux inquiétudes du public concernant les votes multiples, des méthodes plus ou moins rigides sont disponibles :
- exiger, avant de lui remettre du matériel comptabilisé, que chaque électeur fasse une déclaration verbale ou écrite déclarant qu'il n'a pas encore voté dans cette élection;
- confisquer ou marquer les cartes d'électeurs ou autres cartes d'identité;
- marquer l'électeur avec de l'encre spéciale quand il a voté.
Utilisation d'encre spéciale
La pratique est maintenant répandue, surtout dans des élections de transition, de marquer les électeurs à l'encre indélébile sur remise d'un bulletin, mais cette approche est dispendieuse. Pour des raisons de sécurité, de sûreté et d'apparence, il est préférable d'utiliser des encres indélébiles d'une durée limitée et visibles seulement à l'aide de lumières spéciales. L'encre, le matériel nécessaire à sa visibilité et le personnel additionnel nécessaire peuvent augmenter de beaucoup le coût des opérations.
Bien que cette méthode soit efficace, elle devient superflue si on s'assure que les listes d'électeurs sont uniques et précises. Néanmoins, ses coûts peuvent être justifiables si les autres contrôles laissent à désirer ou s'il y a un besoin pressant de protéger la perception d'intégrité pour obtenir l'acceptation par le public de la validité de l'élection.
Si on utilise les marques à l'encre, on devrait vérifier la présence de cette marque avant de procéder à la vérification de l'admissibilité et ceci pourrait se faire dès l'entrée dans le bureau. Si l'électeur porte déjà la marque, il faut s'assurer qu'il quitte les lieux. Dans le cas contraire, on peut continuer le processus de vérification.
Après que l'admissibilité de l'électeur a été établie, on lui appose la marque. Ceci ne doit pas être fait plus tôt dans le processus, car un électeur qui s'est présenté dans le mauvais bureau pourrait alors se voir refuser le droit de vote dans le bon bureau.
L'encre doit être utilisée de façon uniforme en marquant ou en trempant un doigt ou une main. Si on utilise des encres invisibles à l'oeil nu, il faut immédiatement vérifier sa présence pour s'assurer de son application adéquate.
L'utilisation de cartes d'électeurs pour le contrôle de la fraude
Des cartes d'électeurs émises par l'organisme électoral peuvent servir de contrôle des votes multiples. Elles doivent cependant être d'une grande intégrité et porter la photo ou autre distinction unique et être cédées ou marquées quand l'électeur reçoit le matériel de vote. Sans ces caractéristiques, ces cartes sont facilement achetées, échangées ou volées et leur efficacité comme pièces d'identité et outils de contrôle est négligeable.
