Al parecer, en la mayoría de los países que delimitan distritos
electorales, los tribunales no tienen participación alguna en este proceso. De
hecho, en algunos como Pakistán y Tanzania existe una restricción sobre la
participación de los tribunales en este asunto. Otros países confieren ciertas funciones
al tribunal aunque en determinados casos sólo de manera limitada. Y algunos ejemplos
de países en los que el tribunal desempeña un papel más importante en la
delimitación, incluyen a Australia, Canadá, Eslovaquia, Fiji, Francia,
Indonesia, Irlanda, Japón, Lituania, México, Nueva Zelandia, Nigeria, Uganda,
Reino Unido, y Estados Unidos.
Los planes de delimitación pueden llegar a ser impugnados, de manera restringida,
en los tribunales de Nigeria, Uganda y otros países africanos anglófonos. En
Fiji, se permite una evaluación legal, pero hasta ahora, nadie ha refutado un
plan. El único tribunal que hasta el momento impugnó un plan distrital en Reino
Unido no tuvo éxito, y esto parece haber desalentado litigios posteriores sobre
estos procesos en el país. Es sólo recientemente que los tribunales canadienses se han
aventurado a considerar actas de delimitación, y en 1987 se presentó la primera
impugnación a un plan distrital federal. En mayo
de 2004, el Tribunal Federal de Canadá falló en el caso Raiche vs Canadá
(Fiscal General), sobre una parte del límite electoral entre las
circunscripciones de Miramichi y Acadie-Bathurst. El Tribunal sostuvo que, al
transferir ciertas partes del distrito de Acadie-Bathurst al de Miramichi, la
Comisión Federal de Límites Electorales de Nueva Brunswick se equivocó en la
aplicación de las normas que rigen las recomendaciones, es decir, las que regulan
la protección de las lenguas minoritarias bajo la Ley sobre Lenguas Oficiales.
Estados Unidos es la mayor excepción
en cuanto a limitación judicial se refiere, y los tribunales han recibido
cientos de demandas en contra de los planes de distritación congresionales y
estatales.
Reino Unido
En 1982, el partido laborista entabló una demanda en contra de la Comisión
Inglesa de Límites y del nuevo plan de redistritación. El partido argumentó que
en este plan la Comisión había dado mayor importancia a las "comunidades
naturales" y a los límites provinciales, que al asegurar el mismo número
de electores. De hecho, hubo grandes disparidades poblacionales entre los
distritos. Por ejemplo, la isla de Wight y el suburbio londinense de Surbiton
fueron designados como escaños únicos, a pesar de que la isla tenía un
electorado de 95.000 personas y Surbiton solamente de 48.000.
Pero el tribunal, en su decisión R. v. Boundary Commission for England
ex parte Foot, no encontró evidencia que la Comisión hubiera fallado en asegurar
equidad en los números. Por el contrario, el tribunal halló que la Comisión gozaba
de un considerable grado de flexibilidad en la interpretación de las reglas de redistribución,
y se mostró reacio a interferir en una esfera que claramente estaba dentro de
la jurisdicción del Parlamento. Hasta la fecha, no se le ha vuelto a pedir al
tribunal en Gran Bretaña que decida sobre la imparcialidad de otro plan de
redistribución.
Estados Unidos
Las cortes de Estados Unidos dieron entrada al litigio sobre distritación en
1962 cuando la Suprema Corte falló a favor de que los electores pudieran impugnar
los planes de distritación, en el caso Baker v. Carr. Antes de esta
decisión, los tribunales se habían rehusado a involucrarse en el proceso de delimitación
distrital. Los tribunales consideraban esta actividad como una cuestión
política, mejor resuelta por los congresos estatales.
A partir de la sentencia Baker, los tribunales estadounidenses se han
convertido en participantes activos en el proceso de distritación, en un grado
que no es posible encontrar en otro país. Los tribunales han establecido muchas
de las reglas que rigen la delimitación en Estados Unidos, incluyendo las de igualdad
de población, derechos políticos minoritarios, gerrymandering político y racial, y numerosas estipulaciones
especiales de las leyes estatales. Asimismo, a los tribunales con frecuencia se
les pide trazar los límites distritales cuando los legisladores son incapaces
de desarrollar un plan de delimitación que satisfaga los requerimientos legales
o constitucionales.
El primer acercamiento de la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos en
el proceso de distritación correspondió a la igualdad de población entre distritos.
Durante la primera parte del siglo XX, la población estadounidense cambió de
ser una mayoría rural a una mayoría urbana. Los políticos de las áreas rurales,
temerosos de la pérdida de poder y de representación en el congreso, se
rehusaron a rediseñar distritos o los trazaron favoreciendo claramente a las
minorías rurales. Como resultado, los distritos electorales, a menudo, fueron mal
distribuidos. Aunque originalmente la Suprema Corte dudó en corregir el problema,
finalmente determinó, comenzando con Baker, que las grandes desproporciones
poblacionales en los distritos violaban la décimo cuarta enmienda de la
Constitución de Estados Unidos.
En el caso de Wesberry v. Sanders (1964), la Corte estableció que la
Constitución de Estados Unidos exigiera a los distritos que tuvieran una
población "tan igual como fuera posible”. Este estándar fue redefinido en
el caso Karcher v. Daggett (1983), en el cual la Corte rechazó un plan
de distritación para el estado de New Jersey que contenía una variación de
población, entre distritos, de menos de un 1%. En este caso, se estableció que
a menos de que un plan de redistritación contenga la menor desviación
poblacional posible entre los distritos, se le puede pedir al estado que demuestre
que esa variación fue necesaria para lograr una meta legítima. El efecto
práctico de este veredicto ha sido el pedir a los estados que tracen distritos
con casi la misma cantidad de población posible.
La igualdad de la población no es el único criterio de
redistribución de distritos que los tribunales estadounidenses han abordado. La
Suprema Corte de los Estados Unidos también ha reconocido tanto el derecho de
los votantes a impugnar los planes de redistribución de distritos como de
disolución de los derechos de voto de las minorías conforme a lo dispuesto en
el Acta de los Derechos al Voto o como distribuciones partidistas o raciales
inconstitucionales, de acuerdo a la decimocuarta Enmienda.
En el caso Davis v. Bandemer (1986), los tribunales de Estados
Unidos establecieron que un plan de redistritación que discrimina a un grupo
político identificable o a un partido puede violar la Constitución de los
Estados Unidos. Pero la Corte reconoció la naturaleza altamente partidista de los
procesos de distritación e impuso un gran peso sobre los electores que efectúen
un reclamo. Para tener éxito, los electores deben probar que no cuentan con ninguna
autoridad en el sistema electoral y que están sustancialmente fuera del proceso
político. A pesar del número de demandas, ningún plan delimitador del congreso
o estatal, ha sido invalidado por los tribunales en los territorios en donde éste
constituye un partidista "gerrymandering".
Los electores en busca rectificar planes de distritación, que disminuyen la
fuerza de la votación minoritaria, hasta ahora han sido mucho más exitosos. La
Ley de Derechos Políticos de 1965 fue diseñada para prevenir la compresión de
los derechos políticos de los electores minoritarios y se reformó en 1982 para dejar
claro que esta prácticas eras ilegales. En el caso Thornburg v. Gingles
(1986), se le pidió a la Suprema Corte que considerara las enmiendas de 1982. La
Corte estableció en Gingles que para que los reclamos de las minorías
electorales tengan éxito sobre la ley de derechos políticos deben considerarse
tres factores:
- El
grupo minoritario debe ser suficientemente grande y geográficamente compacto
para constituir una mayoría en un distrito uninominal;
- El
grupo minoritario debe ser políticamente cohesivo;
- La
mayoría blanca debe votar como un bloque para derrotar a los candidatos
preferidos del grupo minoritario.
La sentencia Gingles estableció un estándar claro y objetivo para
satisfacer los reclamos de los grupos minoritarios, y los alentó a presentar
demandas en contra de los planes de delimitación que ellos sintieran que eran discriminatorias.
Si los grupos minoritarios fueran capaces de cumplir los tres factores Gingles,
los tribunales solicitarían
el rediseño de los límites de los distritos electorales. Esto condujo a un
sustancial aumento en el número de distritos de "mayoría-minoría"
y a un incremento en el número de representantes elegidos para cargo públicos. De
cualquier manera, este incremento en la representación minoritaria, se ha visto
recientemente amenazado.
En varios casos de los tribunales, comenzando con Shaw v. Reno en
1993, la Corte estableció que los electores podrían demandar un plan redistrital
que contuviera distritos de "mayoría-minoría" trazados sobre
la base racial. Si los electores pueden probar que la raza fue el factor
predominante que motivó la delimitación de distritos particulares, un estado
puede mostrar que los distritos demandados fueron “estrechamente hechos a la
medida para promover los intereses del estado”. Este estándar ha probado ser
virtualmente imposible de satisfacer por los estados. El efecto de Shaw
y las sucesivas decisiones han sido poner en riesgo a numerosos distritos con
mayoría negra e hispana en distritos que fueron trazados siguiendo el censo de
1990 y hace más difícil crear tales distritos en el futuro. (Para una discusión más detallada sobre el rol de los tribunales estadounidenses en la creación de distritos de "mayoría-minoría", ver Estados Unidos - Minorías Étnicas y Distritos Uninominales.)
En una sola generación, los tribunales norteamericanos han pasado de la
abstención a la participación en el proceso de redistritación, como uno de los “jugadores
clave”. Hoy en día, no es raro que en Estados Unidos un plan de redistritación
sea impugnado ante un tribunal, sino que también sea trazado por uno de ellos.
Y
aunque el plan de redistritación puede ser trazado por un tribunal, eso no
significa que no pueda ser impugnado. La Suprema Corte de Estados Unidos rechazó,
por ejemplo, los mapas electorales elaborados por un tribunal federal en Texas
en 2012. La Suprema Corte argumentó que “un tribunal de distrito debe guiarse
por el plan recientemente promulgado por el Estado al elaborar un plan
provisional,” poniendo atención a cualquier parte que pueda violar la
Constitución y el Ley de Derechos Electorales.
Canadá
El papel de los tribunales canadienses en el proceso de delimitación ha
sido menor comparado con el rol tan activo de los mismos en Estados Unidos. De
hecho, sólo recientemente los electores canadienses pueden pedir que los
tribunales consideren la imparcialidad de un plan de límites electorales. Antes
de la aprobación de la Carta de Derechos y Libertades en 1982, los opositores a
un plan redistrital no tenían recurso alguno en los tribunales. La Carta
estableció el primer mecanismo constitucional para impugnar los límites
electorales y la legislación bajo la cual las comisiones electorales llevarían
a cabo su mandato.
El primer caso en aceptar la justicia del problema de imparcialidad de un
mapa de límites electorales, fue el de Dixon v. Attorney General De Columbia Británica. El caso Dixon,
decidió en 1989, entablar una demanda en contra del mapa electoral de la provincia
canadiense. La Suprema Corte encontró que los distritos tenían una variación de
población de 5,511 a 68,347, violando así el derecho al voto garantizado por la
sección 3 de la Carta de Derechos y Libertades.
La provincia había empleado un complejo sistema de cuota, en lugar de un
límite de tolerancia, tal como la regla
del 25% que dirigía el trazado de mapas federales. La Corte de Columbia
Británica estableció que "la igualdad del voto es el factor más importante,
a ser considerado en la determinación de los límites electorales". Y dictaminó
que debían crearse un nuevo conjunto de distritos con mayor equilibrio poblacional.
La segunda impugnación a un mapa provincial ocurrió dos años más tarde, en
Saskatchewan. La Corte de Apelaciones de la provincia encontró que los límites
electorales eran inconstitucionales en los territorios en los que el derecho al
voto precisa que: la condición "una persona, un voto" debe ser el
ideal al evaluar los esquemas de distribución electoral. Objetó los distritos
cuyo rango de población iba de 6,309 a 12,567 electores, y prescribió,
legislativamente, la distribución de los distritos electorales entre los
escaños urbanos y rurales. La decisión fue apelada a la Suprema Corte de
Canadá, quien revocó la decisión de la Corte de Apelaciones en Reference Re
Provincial Electoral Boundaries, Saskatchewan (1991), mejor conocida como la
disposición Carter.
En el caso Carter, la Corte de Canadá restableció el plan distrital
de Saskatchewan y, sostuvo que "el propósito del derecho al voto -preservado
en la sección 3 de la Carta- no es la igualdad de la fuerza del voto per se, sino el derecho a una ¨representación
efectiva¨". En rechazo al requisito de estricta igualdad de población, la
Corte señaló que una representación efectiva se conseguiría mediante la
"relativa paridad de la fuerza del voto", modificada en donde fuera necesario
para tomar en cuenta otros factores válidos. Desde el punto de vista de la Corte,
la geografía, la historia, los intereses de la comunidad, y la representación
minoritaria deberían, también, ser considerados cuando se rediseñan los límites
de los distritos " para asegurar que nuestras asambleas legislativas
efectivamente representen la diversidad de nuestro mosaico social".
Los tribunales han sido convocados para emitir opiniones sobre la
constitucionalidad de los mapas provinciales o de la legislación bajo la cual
las comisiones llevan a cabo sus mandatos en otras provincias. Por ejemplo, en 1991, la Corte de Apelaciones de Alberta
ratificó la legislación sobre límites, la cual incluía un criterio de variación
de 25%, con ciertas excepciones para las zonas poco pobladas. En un caso
posterior, 1994, esta misma Corte ratificó un mapa electoral elaborado por un
comité de la legislatura que había emprendido su labor independientemente de
las reglas de reajuste acordadas.
De
manera más reciente, el mapa
electoral de la Isla del Príncipe Edward fue ratificado en 1996, reemplazando a
uno inconstitucional. El mapa provincial original, el cual había permanecido casi
sin cambios por unos 100 años y contenía grandes variaciones poblacionales en
los distritos, fue derogado en el caso Mackinnon v. Prince Edward Island,
en 1993. El mapa sucesor, aunque no contenía desviaciones de población de más
del 25%, fue impugnado debido a que las áreas rurales estaban sobre
representadas y los límites municipales no concordaba con los de las ciudades,
tales como Charlottetown. Sin embargo, la Suprema Corte de la Isla ratificó el mapa en el caso City of Charlottetown et al. v. Prince Edward Island et
al. (1996).
Además del tema de la igualdad electoral, en
2004 el tribunal se pronunció sobre la aplicación de las normas que rigen las
recomendaciones de una comisión en relación con las normas que rigen la protección
de lenguas minoritarias (Raiche vs Canadá (Fiscal General). Y estos han optado por no seguir el ejemplo de los tribunales
americanos y de su estricta lealtad a la igualdad poblacional. Aunque está por
verse si los tribunales canadienses pueden evitar el exceso de juicios sobre
distritación u otras cuestiones de esta índole que se han experimentado en
Estados Unidos. Una explicación sobre el reducido número de demandas en Canadá
podría ser la relativamente corta historia de su Carta de Derechos y
Libertades.
Por otra parte, la explicación por la poca cantidad de demandas ante los
tribunales puede deberse al hecho de que la Suprema Corte de Canadá haya
aceptado un 25% de variación en los límites poblacionales, así como, exceder
este porcentaje bajo la cláusula de “circunstancias
extraordinarias”. Esta aprobación podría
proveer comisiones electorales independientes con suficiente flexibilidad para salvaguardar sus mapas de demandas
legales.
Conclusiones
En la mayoría de los países, las demandas a los límites de los distritos
electorales son muy pocas o inexistentes – ya sea que no haya derecho a apelar un
plan de redistritación ante los tribunales o las razones para la apelación son muy
limitados. Solamente en Estados Unidos los tribunales juegan un rol mayor en este
proceso. Aunque éste tiende a ser muy partidista, y el acceso público también
es muy limitado. A menudo, el único recurso que tienen los electores para
impugnar un plan es a través de los tribunales.
Los tribunales, por lo menos en teoría, sirven de salvaguarda contra flagrantes
injusticias en los proyectos de redistritación en Estados Unidos.
