La gestion électorale est fondamentale et l’on doit en tenir compte lors de la conception du cadre juridique. Plus la gestion électorale est réussie, plus les élections seront réussies. Il faut réunir plusieurs conditions afin d’en arriver à une gestion électorale efficace et efficiente: d’abord, la législation électorale doit préciser chacune des phases, étapes, activités et procédures dans le but de prévenir des erreurs ou des actes illégaux; deuxièmement, les autorités électorales doivent être conçues d’après les particularités socio-politiques du pays ou de la région; troisièmement, ces autorités doivent être dotées de pouvoirs institutionnels afin d’accomplir leur tâche en vertu des principes généraux qui régissent les processus électoraux: certitude, légalité, indépendance, impartialité, transparence et objectivité.
Le droit international ne proscrit pas d’éléments précis en matière de gestion électorale, mais le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies affirme qu’«une autorité électorale indépendante doit être mise en place afin de superviser le processus électoral et d’assurer qu’il se déroule équitablement, impartialement et en respect des lois en vigueur, lesquelles sont en accord avec le Pacte.» [i]
Le «principal objectif du cadre juridique est de guider les autorités électorales et de leur permettre de réaliser des élections libres et justes, au profit de la population»[ii] et pour accomplir cela, il est essentiel que la gestion électorale soit efficace et efficiente.
Voici donc les exigences auxquelles les autorités électorales doivent idéalement satisfaire et dont il sera question dans cette section:
• L’exécution professionnelle du mandat et l’indépendance par rapport au parti politique au pouvoir. Elles doivent traiter tous les candidats de manière équitable.
• La neutralité doit être reconnue comme l’une de ses principales caractéristiques par tous les candidats.
• L’exécution doit être efficace et l’on doit pourvoir l’autorité électorale des ressources matérielles nécessaires à l’exécution de son mandat.
• L’exécution doit être étroitement reliée au cadre juridique qui encadre l’autorité électorale. Des inspecteurs indépendants et permanents, éventuellement investis de pouvoirs judiciaires, doivent surveiller minutieusement les gestionnaires électoraux.
Les autorités de gestion électorale font aussi face à des contraintes dans tous les environnements. On pense notamment à la limitation de l’indépendance, aux mandats imprécis, aux ressources inadéquates et aux procédures de nomination et d’affectation des membres de l’autorité de gestion électorale.[iii] Particulièrement dans les pays sortant d’un conflit, les enjeux politiques peuvent être extrêmement élevés et l’engagement envers la démocratie des anciens combattants peut être faible.[iv]
La gestion des élections démocratiques requiert des autorités électorales indépendantes, non partisanes et libres de tout parti pris politique. Il s’agit d’un problème fondamental, particulièrement pour les pays où le régime démocratique n’est pas encore solidement établi et où les gestionnaires électoraux peuvent prendre et mettre en œuvre des décisions importantes qui peuvent influer directement sur les résultats électoraux. Par conséquent, on doit tenir compte des conditions politiques au cas par cas afin de déterminer qui se chargera de la gestion électorale et quel genre d’entité sera habilité à le faire.
Ces décisions législatives doivent déterminer la taille et l’intégration des autorités électorales. Elles doivent également déterminer qui sera nommé et comment les nominations et les destitutions seront effectuées. La mise sur pied des autorités électorales doit tenir compte des questions suivantes:
i. Structures
La structure managériale doit inclure une agence électorale de niveau supérieur, que cette agence soit centrale ou nationale. Il peut aussi y avoir des agences de plus bas niveau, par exemple d’État ou de région. Selon la portée de l’autorité électorale et des systèmes de communication, il peut même y avoir des agences électorales de circonscription. Des agences électorales intermédiaires peuvent exister, pourvu que le système électoral, la localisation géographique et la densité de population le justifient. La place de l’autorité électorale centrale et la relation entre les niveaux d’autorités électorales devraient être clairement énoncées dans le cadre juridique. Il est cependant utile de limiter la création d’agences électorales inutiles. Les agences électorales inutiles ont un effet direct: elles font augmenter le niveau des dépenses électorales.
La structure électorale est organisée autour des lieux de vote, qui sont au cœur de toute structure électorale. L’un des mandats fondamentaux des cadres juridiques est de définir de manière claire et précise la façon dont les bureaux de vote sont organisés et la manière dont ils se rapportent à l’autorité électorale centrale et aux autres autorités électorales. On doit aussi inscrire dans le cadre juridique la nature des relations qu’auront les bureaux de vote avec les autorités gouvernementales le jour de l’élection. En plus de l’organisme de gestion électorale, la structure employée pour mener des élections devra aussi pouvoir s’appuyer sur les ministères à divers niveaux. Il est préférable que le cadre juridique prévoie ces relations et qu’il place la direction des autorités électorales au sommet de ses préoccupations.
ii. Imputabilité
On devrait légiférer clairement au sujet de l’imputabilité des autorités électorales étant donné l’importance fondamentale de ces organismes, les contraintes et les défis auxquels ils peuvent devoir faire face et la nécessité de pouvoir compter sur la confiance absolue du public. L’imputabilité peut être formalisée de diverses manières, mais l’imputabilité ultime devrait s’exprimer directement auprès de l’assemblée législative nationale afin d’éviter le contrôle ou l’influence gouvernementale. Souvent, cela se fait par la communication de rapports à un comité législatif. En plus de la supervision législative, les audits indépendants, les rapports publics et les réunions ouvertes sont des moyens par lesquels peut se manifester l’imputabilité. [v]
iii. Exigences relatives à la composition
Il n’existe pas de méthode universellement idéale pour mettre sur pied un organisme de gestion électorale. Le contexte particulier de chaque pays est un élément important dont il faut tenir compte. Parmi ces éléments à prendre en considération, le plus important est sans doute celui de la relation de confiance du public envers le pouvoir.
Plus la confiance dans les institutions publiques est basse, plus les autorités électorales peuvent occuper de place. La gestion électorale peut se diviser comme suit selon le type de pays:
- Les pays où la gestion électorale est dévolue à des cadres ordinaires, au niveau national ou local. Dans ce cas-ci, les systèmes de supervision ordinaires ne subissent pas de modifications étant donné que les cadres sont généralement perçus comme dignes de confiance, neutres et impartiaux. De plus, les contentieux peuvent être résolus par les tribunaux ordinaires. L’on associe généralement ce type de cas aux démocraties établies. [vi]
- Les pays où des directions responsables des élections sont créées afin de surveiller la gestion électorale effectuée par l’autorité exécutive du gouvernement. Ces conseils ne sont généralement pas habilités à gérer les processus électoraux.
- Les pays où des organes électoraux précis au sein d’entités gouvernementales traditionnelles sont habilités à conduire des élections.
- Les pays où le niveau de confiance est si bas que les autorités électorales autonomes sont définies dans la Constitution. Ces autorités ne remplacent pas uniquement l’organisme de gestion gouvernementale des élections, mais empêchent également tout type d’influence externe qui serait exercée par une autre organisation gouvernementale. En fait, on peut les considérer comme un genre de quatrième pouvoir. La création d’autorités électorales autonomes peut être perçue comme une étape importante menant à l’établissement d’un organisme de gestion électorale indépendant et impartial en qui les partis politiques comme les électeurs auront confiance.
Dans certains pays, la composition d’organismes de gestion électorale peut inclure des élus. Le possible inconvénient de cette approche est l’apparence de politisation de la gestion électorale. Cela étant dit, « elle peut s’avérer utile pour construire la confiance dans les pays où l’on doute de l’honnêteté et de l’intégrité du système électoral, comme cela est le cas de pays qui sortent de conflits.» [vii] Si l’on opte pour cette approche partisane de la composition, elle «gagne beaucoup à ce que les membres soient représentatifs de l’ensemble du spectre politique. »[viii]
Bien sûr, certains pays peuvent définir une composition qui inclut à la fois des membres partisans et des membres non partisans, mais d’une manière ou d’une autre, une fois nommés, tous sont tenus d’agir de manière indépendante et impartiale.
Dans certains cas, les organismes de gestion électorale peuvent inclure directement le pouvoir judiciaire et, dans d’autres cas, comme celui des pays en situation d’après-conflit, les membres peuvent aussi provenir de la communauté internationale. [ix] Il existe également d’autres considérations, par exemple la représentativité de la nation dans son entièreté et la participation des femmes. [x]
Dans la mesure du possible, l’on recommande de nommer des professionnels qui connaissent le cadre juridique régissant la gestion électorale. Habituellement, il est obligatoire qu’un certain nombre des personnes qui composent les autorités électorales soient des juristes. Certains problèmes que peuvent rencontrer les autorités électorales de niveau inférieur peuvent justifier le fait que les autorités soient libérées de ces obligations, si cela est pertinent dans les circonstances. Autant l’indépendance que l’impartialité des autorités électorales, qui incluent en leur sein des élus ou des juges nommés par le parti au pouvoir, peuvent être mise en péril. On peut trouver une solution raisonnable dans ces cas où les partis politiques sont habilités à faire entendre leur voix auprès des autorités électorales, sans aucun moyen de jouer un rôle dans la résolution de problèmes électoraux, quels qu’ils soient.
La nomination d’acteurs politiques reconnus comme des organisations non gouvernementales et des membres du pouvoir judiciaire du gouvernement à des postes électoraux est habituellement une bonne pratique.
Évidemment, choisir des agences indépendantes des pouvoirs traditionnels représente la meilleure option pour les pays qui traversent une transition politique. Toutefois, un tel choix peut susciter des questions à long terme. Plus la transition démocratique est réussie, moins important peut devenir le rôle d’une autorité électorale indépendante. Cela est particulièrement vrai dans le cas des pays où un véritable système de contrôle et d’équilibre des pouvoirs est bien établi et qui garantissent l’existence de la primauté du droit et du renforcement de la confiance du public envers les institutions publiques. Conserver une autorité électorale indépendante dans ces conditions peut s’avérer très coûteux et une réflexion sérieuse doit donc précéder ce choix.
Quelle que soit la définition de la nature de la composition de l’entité de gestion électorale, « la crédibilité générale d’un processus électoral dépend largement de la participation éclairée au débat entourant la formation de la structure électorale et de ses processus de tous les groupes concernés, ce qui inclut les partis politiques, le gouvernement, la société civile et les médias» [xi] Conséquemment, les organismes de gestion électorale doivent être alimentés par une communication et une transparence constante.
Il existe également une exigence similaire pour la communication au sein des organismes de gestion électorale et cette exigence peut être élargie selon la composition de l’organisme. La communication et le consensus sont des atouts de taille pour les organismes de gestion électorale. «Étant donné que les décisions sur les questions électorales sont souvent extrêmement sensibles politiquement, celles prises par vote plutôt que par consensus peuvent miner l’apparence de neutralité et de professionnalisme des organes de gestion électorale.» [xii]
Comme le conclut un rapport de 2010 de l’OSCE :
Quelle que soit l’entité mise sur pied pour gérer une élection, son travail devrait être efficace, collégial, impartial, transparent et indépendant des autorités nationales et des autres sources d’influence politique. Il devrait également être guidé par l’implantation équitable de la législation, sans tenir compte des considérations politiques, particulièrement dans les cas où les commissions électorales sont multipartites, et devraient pouvoir compter sur la confiance des parties prenantes du processus électoral. [xiii]
iv. Mandats
Les autorités électorales doivent être permanentes. Dans certains pays, elles sont en activité seulement durant une certaine période. Cependant, le travail continu des autorités électorales est nécessaire lorsqu’elles sont responsables de l’inscription des électeurs. Dans ce cas, on doit légiférer sur les activités permanentes des autorités électorales. Une liste électorale doit être créée et elle doit être opérationnelle pour toutes les élections. Habituellement, les autorités électorales de niveau inférieur, comme celles qui s’occupent des petits territoires électoraux ou celles qui sont responsables des bureaux de vote, ne sont pas permanentes; elles ouvrent au début des périodes électorales et ferment une fois que les résultats définitifs ont été confirmés.
Les organismes électoraux devraient être renouvelés partiellement au fil du temps et il n’est pas judicieux de renouveler l’ensemble de la composition des autorités électorales à chaque élection. À vrai dire, l’expérience contribue à améliorer la productivité de l’organisation. En ce qui concerne les processus, toutes les procédures et les règles encadrant les nominations et les destitutions doivent être mises sous forme de loi afin d’immuniser les membres des autorités électorales contre toute forme de pression politique. En outre, « si le cadre juridique est fondé sur une formule axée sur les partis, il devrait donc y être défini quand et comment des changements dans la composition de la commission doivent s’opérer lorsque la force et le nombre de membres des partis changent, particulièrement quand de nouveaux partis apparaissent.» [xiv]
Comme il est important de s’assurer que la nomination des membres des organismes de gestion électorale est bien définie et transparente, le processus de suspension ou de destitution des membres devrait lui aussi être clairement défini dans le cadre juridique d’une manière qui est « conçue pour encourager l’indépendance et l’impartialité des membres, en incluant des dispositions visant à protéger les membres de renvois arbitraires.»[xv]
Autant les procédures de nomination que de renvoi devraient être « entreprises de manière impartiale, responsable et transparente.»[xvi]
Les salaires des fonctionnaires électoraux ne doivent pas être contrôlés directement par le gouvernement. Certains pays accordent aussi l’immunité aux fonctionnaires électoraux dans l’exercice de leurs fonctions.
v.
Financement
Les dirigeants des autorités électorales doivent être nommés en vertu des lois avant que les élections ne se tiennent. Il est aussi fondamental que les autorités électorales soient disposent des fonds nécessaires à leur bon fonctionnement et dans ce contexte, les cadres juridiques doivent contenir des règles claires et objectives sur la manière dont les activités des autorités électorales sont financées afin d’éviter que les budgets deviennent des outils politiques qui peuvent être employés par l’assemblée législative, les partis politiques ou le gouvernement contre les autorités électorales. Voici quelques-unes des méthodes principales par lesquelles les organismes de gestion électorale peuvent être financés:
- une allocation accordée par un ministère;
- un vote direct du parlement, parfois effectué par un comité composé de tous les partis;
- un paiement forfaitaire en avance et une allocation auditée;
- un accès direct et sans restriction au Trésor de l’État pour financer les élections, assorti de la présentation de rapports, seulement après une élection. [xvii]
Dans certains cas, l’aide internationale peut aussi composer le financement des élections.
L’efficacité et la fiabilité d’une autorité électorale autonome se fondent non seulement sur des finances solides, mais également sur la présence d’employés impartiaux et indépendants. Les ressources autant matérielles qu’humaines doivent être clairement identifiées et rendues disponibles de manière rapide et transparente.
En général, les entités de gestion électorale sont des institutions qui coûtent cher. En fait, on pourrait considérer qu’elles engendrent des dépenses disproportionnées à l’intérieur du cadre global des services publics offerts aux contribuables. Cependant, dans certains pays se trouvant dans des situations critiques, la démocratie est considérée comme étant si précieuse que le montant provenant des deniers publics déboursés pour les institutions électorales, quel que soit ce montant, semble justifié. Normalement, les élections couronnées de succès ne sont pas révisées d’un point de vue financier. Cela est particulièrement vrai dans les cas où les dépenses électorales ont été financées grâce à la coopération internationale. Toutefois, dès que les processus électoraux s’améliorent, le régime démocratique fait de même, et le financement international devient quant à lui plus rare. Les questions financières peuvent donc devenir l’une des principales considérations. Dans de telles conditions, les pays en voie de démocratisation devraient agir de sorte à s’assurer que les dépenses électorales sont convenables et qu’elles ne sont pas exagérées.
vi. Pouvoirs et devoirs
Les pouvoirs et les devoirs des organismes de gestion électorale doivent être clairement définis dans la loi. Une législation électorale claire contribue également à améliorer l’efficacité de la supervision des autorités électorales. On devrait établir clairement les devoirs et les fonctions des autorités de gestion électorale dans les cadres juridiques. Ces derniers doivent inclure les éléments suivants:
- S’assurer que les fonctionnaires électoraux et le personnel responsable de l’administration des élections sont bien formés, agissent avec impartialité et demeurent indépendants de tout intérêt politique.
- S’assurer que des modalités de vote claires sont établies et expliquées aux électeurs.
- S’assurer que les électeurs sont informés et éduqués en ce qui concerne les processus électoraux, les partis politiques en place et les candidats.
- S’assurer de l’inscription électorale et de la mise à jour de la liste électorale.
- S’assurer que le vote est secret.
- S’assurer de l’intégrité du vote en employant les mesures appropriées pour empêcher le vote frauduleux et illégal.
- S’assurer de l’intégrité et de la transparence du processus de compte et de tabulation des votes.
Dans certains cas, les devoirs et les fonctions des organismes de gestion électorale incluent également les éléments suivants:
- Certification des résultats électoraux définitifs;
- Délimitation des limites électorales;
- Contrôle et supervision des dépenses et du financement lors des campagnes électorales;
- Recherche, conseil au gouvernement ou au parlement et relations internationales. [xviii]
Dans d’autres cas, les organismes de gestion électorale sont habilités à résoudre les contentieux relatifs aux élections. Les autorités électorales doivent être indépendantes, transparentes et impartiales. Une fois que les membres d’une autorité électorale ont été nommés, celle-ci doit exercer ses fonctions et ses pouvoirs de manière impartiale. Tout cadre juridique vise à guider les autorités électorales en ce qui a trait à la manière d’organiser des élections libres et justes. Ce faisant, les autorités électorales doivent accomplir leurs devoirs de manière efficace et impartiale.
Les caractéristiques fondamentales des autorités électorales sont : a) l’indépendance et l’impartialité; b) l’efficacité et l’efficience; c) le professionnalisme, le respect des lois et l’objectivité; et d) la clarté.
En gardant ces éléments en tête, il est important de noter que, lorsqu’un système électoral atteint un état de consolidation satisfaisant, on est en mesure de proposer d’autres considérations auxquelles s’attaquer et cela grâce à l’existence d’un organisme autonome, en supposant que ce dernier dispose des fonds nécessaires.
[i] The Carter Center, Strengthening International Law, p. 39.
[ii] International IDEA, International Electoral Standards
[iii] SADC et EISA, Principes de Gestion, de Surveillance et d’Observation des Elections dans les Pays de la SADC, p. 11.
[iv] ONU, Women & Elections, p. 65.
[v] Patrick Merloe, Promoting Legal Frameworks for Democratic
Elections, p. 19.
[vi] International IDEA, International Electoral Standards, p. 37.
[vii] ONU, Women & Elections, p. 67.
[viii] Commission européenne, Manuel d’observation électorale de l’Union européenne, p. 36-37.
[x] SADC et EISA, Principes de Gestion, de Surveillance et d’Observation des Elections dans les Pays de la SADC, p. 12.
[xi] International IDEA, International Electoral Standards, p. 43.
[xii] OMU, Women & Elections, p. 68.
[xiii] OSCE, Election
Observation Handbook, p. 52.
[xiv] OSCE,Guidelines for Reviewing a Legal
Framework for Elections, p. 11.
[xvi] SADC et EISA, Principes de Gestion, de Surveillance et d’Observation des Elections dans les Pays de la SADC, p. 12.
[xvii] International IDEA, International Electoral Standards, p. 40.
