La administración electoral es
fundamental, y debe ser tenida en cuenta en el diseño de un marco jurídico.
Cuanto más satisfactoria sea la administración, más exitosos serán los comicios
en su conjunto. Con miras a disponer de una gestión eficiente y eficaz se
precisan varias condiciones, a saber: en primer lugar, la legislación electoral
debe detallar cada una de las fases, etapas, actividades y procedimientos
dirigidos a evitar cualquier error o ilegalidad; en segundo lugar, las
autoridades electorales deben designarse de acuerdo con las particularidades
políticas y sociales del país o la región; y en tercer lugar, esas autoridades
deben tener competencias institucionales para desempeñar sus funciones conforme
a los principios generales que rigen los procesos electorales: certeza,
legalidad, independencia, imparcialidad, transparencia y objetividad.
El derecho internacional no describe en detalle las
responsabilidades de los organismos electorales, pero el Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas ha señalado que “debe establecerse una junta
electoral independiente para que supervise el proceso electoral, y garantice
que se desarrolla en forma justa e imparcial y de conformidad con las disposiciones
jurídicas compatibles con el Pacto”[i].
El “objetivo primario del marco jurídico es el de guiar
al organismo electoral y permitirle que vele por que el electorado disfrute de
unas elecciones libres y justas”[ii], y, para ello, es fundamental que la gestión sea
eficiente y eficaz.
Teniendo esto en cuenta, los
requisitos ideales que las autoridades electorales han de cumplir se examinan
en la presente sección en más detalle, pero pueden resumirse de la siguiente
manera:
- Desempeño profesional e independiente con
respecto al partido político en el poder. Han de tratar a todos los
candidatos de manera imparcial.
- Cada uno de los candidatos debe aceptar la
neutralidad de las autoridades como uno de sus rasgos característicos.
- Su actuación ha de ser eficaz, por lo que se
les deben proporcionar todos los recursos necesarios para que puedan
cumplir con sus obligaciones.
- El ejercicio de su labor debe estar
estrechamente relacionado con el marco jurídico que regula la existencia
de la autoridad electoral. Los organismos electorales deben someterse al
control de los supervisores permanentes e independientes, que pueden ser
judiciales.
La actuación de los órganos de administración electoral
también hará frente a limitaciones en numerosos ámbitos. Entre ellas
figuran la falta de independencia, los mandatos poco claros, la insuficiencia
de recursos, los procedimientos de nombramiento y la permanencia en el cargo de
los miembros del organismo electoral[iii]. Sobre todo en los
países que salen de un conflicto, los intereses políticos pueden tener un gran
peso, y el compromiso de los excombatientes con la democracia puede ser escaso[iv].
La administración de unas elecciones
democráticas exige que las autoridades electorales sean independientes y no
partidistas, y que estén libres de cualquier sesgo político. Esta es una
cuestión fundamental, especialmente para los países en los que el régimen
democrático aún no está consolidado y donde los organismos electorales son
competentes para tomar y ejecutar decisiones importantes que pueden influir
directamente en los resultados de los comicios. Por tanto, con el fin de
determinar quién estará a cargo de la administración electoral y qué tipo de
institución estará facultada para hacerlo, deben tenerse en cuenta las
condiciones políticas concretas.
Esas decisiones legislativas deben
especificar tanto el tamaño como la integración de las autoridades
electorales. Asimismo, han de determinar a quién se designará y de qué
manera se efectuarán los nombramientos y los ceses. Al establecer las
autoridades electorales se debe considerar lo siguiente:
i. Estructuras
La estructura de administración tiene
que incluir un organismo electoral superior, ya sea central o nacional. También
puede haber algunos organismos de rango inferior en el plano estatal o
regional. Dependiendo de la extensión de la jurisdicción electoral y de los
sistemas de comunicación, incluso puede haber organismos electorales de
distrito. Pueden existir organismos electorales intermedios, siempre y cuando
resulte razonable en el contexto del sistema electoral, la situación geográfica
y la densidad demográfica del país. El marco jurídico debe establecer con
claridad la preeminencia de la autoridad electoral central y la relación entre
los diferentes niveles de la autoridad electoral. Al mismo tiempo, es
conveniente evitar la creación indiscriminada de organismos electorales. Los órganos
electorales triviales e innecesarios acarrean un efecto directo: el aumento de
los gastos electorales.
La estructura electoral se organiza en
torno a los sitios de votación, que constituyen el núcleo de cualquier
estructura electoral. Una labor fundamental del marco jurídico es definir de
una manera precisa y clara cómo se compondrán los sitios de votación, y cómo se
relacionarán con las autoridades centrales y otras autoridades electorales.
También tiene que establecer la naturaleza de las relaciones que los sitios de
votación mantendrán con las autoridades públicas durante la jornada
electoral. Además del organismo electoral, la estructura para celebrar las
elecciones probablemente contará con la asistencia de departamentos públicos de
distintos niveles. Es preferible que el marco jurídico prevea estas relaciones
y disponga que la dirección de las autoridades electorales es prioritaria.
ii. Rendición de
cuentas
La rendición de cuentas por parte de las autoridades
electorales debe regularse de manera expresa, dada la importancia fundamental
de tales organizaciones, de las limitaciones y los problemas que podrían
surgir, y de la necesidad de que exista una confianza pública mayoritaria. La
rendición de cuentas puede llevarse a cabo de diversas maneras. La
responsabilidad última se ejerce directamente ante la asamblea nacional
elegida, con el fin de evitar la interferencia o el control del gobierno, y
suele articularse mediante la presentación de informes ante un comité
legislativo. Además de la supervisión legislativa, hay otras maneras de
efectuar la rendición de cuentas, como las auditorías independientes, los
informes públicos y las reuniones abiertas[v].
iii. Requisitos relativos
a la composición
No hay una manera única de constituir
un organismo de administración electoral que sea trasladable a todos los
países. Es importante tener en cuenta el contexto situacional de cada país. Tal
vez el aspecto más importante sea la relación entre la confianza pública y el
poder.
Cuando la confianza pública en las
instituciones es baja, probablemente se otorguen más competencias a las
autoridades electorales. Ese no es el caso de las federaciones democráticas
consolidadas. De hecho, la administración electoral podría clasificarse de la
siguiente manera:
- Los países en los que la administración
electoral se confiere a las autoridades ordinarias del poder ejecutivo
(nacionales o locales). Los sistemas de revisión habituales no se
modifican, ya que esas autoridades por lo general se consideran fiables,
neutrales e imparciales. En ese caso, los tribunales ordinarios también
pueden resolver las controversias. Esta situación normalmente se asocia
con las democracias consolidadas[vi].
- Los países en los que se crean
juntas electorales para revisar la administración electoral ejercida por
la rama ejecutiva del gobierno. Estas juntas no suelen estar facultadas
para gestionar los procesos electorales.
- Los países en los que, dentro de una rama
tradicional del gobierno, hay divisiones electorales específicas
competentes para organizar elecciones.
- Los países en los que el nivel de confianza
es tan bajo que la constitución establece autoridades electorales
autónomas. Estas autoridades no solo reemplazan la administración
gubernamental de las elecciones, sino que también impiden las influencias
externas de cualquier otra organización pública. De hecho, se pueden
considerar una especie de cuarta rama del poder público. Cabe afirmar que
la creación de autoridades electorales autónomas es un paso importante
hacia la construcción de una administración electoral imparcial en la que
confíen los votantes y los partidos políticos.
En algunos países, la composición de los organismos de
administración electoral puede incluir a representantes políticos o estar
integrada por ellos. La desventaja potencial de este enfoque es la aparente
politización de la administración electoral, pero al mismo tiempo, “puede
resultar útil para fomentar la confianza en aquellos países (por ejemplo los
que salen de una situación de conflicto) en los que se duda de la honradez y la
integridad del sistema electoral”[vii]. Cuando se opta por el enfoque partidario, el papel de la
administración electoral “mejora enormemente cuando sus miembros son
representativos del espectro político”[viii]. Por supuesto, algunos países pueden establecer que la
autoridad electoral esté compuesta tanto por miembros de los partidos como no;
pero, en todo caso, su obligación una vez nombrados es actuar de manera
independiente e imparcial.
En ocasiones, los organismos de administración electoral
pueden incorporar directamente a miembros de la judicatura, y en otros casos —por ejemplo después de un conflicto bélico—, quizá también a la comunidad internacional[ix]. Otras consideraciones pueden dar cabida a una composición
que represente a la totalidad de la nación y que asegure la participación de
las mujeres[x].
Siempre que sea posible, se recomienda designar a
profesionales que conozcan el marco jurídico que rige la administración electoral.
Por lo general, se requiere que al menos algunas de las personas que integran
la autoridad electoral sean profesionales del derecho. En caso de que se
presente algún contratiempo, puede eximirse de dicho requisito a las
autoridades electorales de nivel inferior, si resulta razonable en tales
circunstancias. Cuando los organismos electorales están formados por
funcionarios o jueces nombrados por el partido gobernante, tanto su
independencia como su imparcialidad pueden verse amenazadas. Una solución
razonable la constituyen aquellos casos en los que los partidos están
autorizados a expresar sus opiniones ante las autoridades electorales, sin que
puedan desempeñar ningún papel en la resolución de las cuestiones electorales.
Suele considerarse que una buena
opción es designar a agentes políticos respetados, por ejemplo organizaciones
no gubernamentales y miembros del poder judicial, para ocupar los cargos
electorales.
En los países que atraviesan un
periodo de transición política, lo más acertado es, sin duda, designar un
organismo independiente de los poderes tradicionales. Sin embargo, a largo
plazo esa elección puede suscitar algunas dudas. Cuanto más exitosa sea la
transición democrática, menos crucial será la necesidad de contar con una
autoridad electoral independiente. Esto es particularmente cierto en los países
en los que se ha consolidado un sistema real de pesos y contrapesos, lo cual
implica la existencia del Estado de derecho y el aumento de la confianza en los
organismos públicos. En esas circunstancias, el mantenimiento un autoridad
electoral independiente puede representar un costo muy elevado, por lo que debe
considerarse la cuestión detenidamente.
Cualquiera que sea la forma en que se determine la
naturaleza de la composición del organismo de administración electoral, “[l]a
credibilidad general del proceso electoral depende en buena medida de que todos
los grupos pertinentes (partidos políticos, gobierno, sociedad civil y medios
de comunicación) sean conscientes y
participen en el debate relacionado con la
estructura y los procedimientos electorales”[xi]. Por tanto, esos organismos deben apoyarse en la comunicación
constante y en la transparencia.
También existe un requisito similar aplicable a la
comunicación en el seno de los organismos electorales, que puede ampliarse
dependiendo de la composición del órgano en cuestión. Entre las principales
ventajas de los organismos de administración electoral se cuentan la
comunicación y el consenso; “[d]ado que las decisiones sobre las cuestiones
electorales son a menudo de una sensibilidad política extrema, las que se toman
por votación en lugar de por consenso pueden socavar la apariencia de
neutralidad y profesionalidad de los organismos de administración electorales”[xii].
Tal como concluye un informe de 2010 de la
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE):
Sea cual sea el organismo que se constituya para
administrar unos comicios en particular, debe ser eficiente, colegiado,
imparcial, transparente e independiente de las autoridades estatales y otras
influencias políticas. Debe guiarse por la aplicación justa de las leyes sin
tener en cuenta ninguna consideración política —sobre todo en
aquellos casos en que las comisiones electorales son multipartitas— y contar con
la confianza de las partes interesadas en las elecciones[xiii].
iv. Duración
Las autoridades electorales deben ser
permanentes. En algunos países solo ejercen sus funciones durante un periodo de
tiempo. Sin embargo, cuando esos organismos están a cargo del registro
electoral, es necesario que desempeñen actividades permanentes, las cuales han
de legislarse. En cada elección debe haber un registro de votantes actualizado.
Por lo general, los organismos electorales de menor jerarquía, y los que se
encargan de los territorios electorales más reducidos o de los sitios de
votación, no son permanentes; inician su actividad al principio del período
electoral y dejan de funcionar cuando se validan los resultados finales.
Sería conveniente que las autoridades electorales se
renovaran parcialmente de manera periódica. No es muy recomendable renovar la
totalidad de las autoridades electorales en cada elección. De hecho, la
experiencia puede contribuir a aumentar la productividad de las instituciones.
En cuanto al proceso, todos los procedimientos y fundamentos relativos a la
designación y la destitución deben regularse por ley, con el fin de brindar
inmunidad a los miembros de los organismos electorales contra cualquier tipo de
presión política. Además, “[s]i el marco jurídico adopta una fórmula basada en
los partidos políticos, entonces debe abordar cómo y cuándo han de sustituirse
los miembros si se producen modificaciones en la fuerza e integración de los
partidos, especialmente donde hay partidos nuevos”[xiv].
Del mismo modo que es importante asegurar
que en los organismos de administración electoral los nombramientos están bien
definidos y son transparentes, también lo es que el marco jurídico precise las
cuestiones relativas a la remoción o suspensión del cargo, con un “diseño que
fomente la independencia e imparcialidad de los miembros y que incluya las
disposiciones necesarias para protegerlos de una destitución arbitraria”[xv].
Tanto los procedimientos de nombramiento como los de destitución
deben “emprenderse de una manera imparcial, responsable y transparente”[xvi].
El gobierno no debe controlar
directamente los sueldos de los funcionarios electorales. Algunos países
también les otorgan inmunidad en el ejercicio de su cargo.
v. Financiamiento
Las autoridades electorales deben
constituirse antes de que la elección tenga lugar con arreglo a la ley. También
es fundamental que se les proporcione el financiamiento adecuado para cumplir
sus deberes. Los marcos jurídicos deben contener reglas precisas y objetivas
acerca de cómo se financiarán sus actividades permanentes, con el fin de evitar
que los presupuestos se conviertan en armas políticas que el parlamento, los
partidos políticos o el gobierno podrían emplear en su contra.
Los principales métodos para financiar los organismos de
administración electoral son:
- la asignación a través de un departamento público;
- un voto directo del parlamento (autorizado a veces por un comité
integrado por todos los partidos);
- un anticipo global y una asignación de fondos auditada; o
- el acceso directo y no controlado al tesoro del Estado para financiar
las elecciones y la presentación de informes al parlamento después de los
comicios[xvii].
A veces, la ayuda internacional
también puede contribuir al financiamiento de las elecciones.
La eficacia y la fiabilidad de un
organismo electoral autónomo no solo se basa en un financiamiento sano, sino
también en la imparcialidad e independencia de sus empleados. Es preciso que
tanto los recursos materiales como los de personal se identifiquen con
precisión y se provean de manera oportuna y transparente.
En términos generales, los organismos
de administración electoral tienden a ser instituciones caras. De hecho,
posiblemente se considere que representan un gasto desproporcionado dentro del
marco general de los servicios públicos ofrecidos a los contribuyentes. Sin
embargo, en algunos países que se encuentran en una situación crítica se valora
tanto la democracia que cualesquiera fondos públicos que se destinen a
financiar las instituciones electorales se estiman justificados. Normalmente,
las elecciones celebradas con éxito no se examinan desde el punto de vista
financiero. Esto es particularmente cierto en los casos en que los gastos
electorales se financian por medio de la cooperación internacional. No
obstante, a medida que los procesos electorales resultan más satisfactorios,
que los regímenes democráticos se consolidan y que los fondos internacionales
se vuelven más escasos, las consideraciones financieras pueden llegar a
convertirse en una cuestión esencial. Teniendo esto en cuenta, los países en
vías de democratización deben procurar que los gastos electorales sean
apropiados y que no resulten desproporcionados.
vi. Poderes y
deberes
El poder y los deberes de los
organismos de administración electoral han de legislarse con precisión. Un
derecho electoral claro también contribuirá a que la supervisión de las
autoridades electorales sea más eficaz.
El marco jurídico debe definir en detalle los deberes y
las funciones del organismo de administración electoral, que deben abarcar en
particular los siguientes elementos:
• Asegurarse de que los funcionarios electorales y el
personal responsable de la administración de los comicios reciben una formación
adecuada y actúan con imparcialidad e independencia respecto a cualquier
interés político.
• Garantizar que se establecen procedimientos de votación
claros y que se ponen al alcance de los votantes.
• Velar por que se informe y se eduque a los votantes
respecto a los procesos electorales, y a los candidatos y partidos políticos
que intervienen.
• Facilitar el registro de los votantes y actualizar los
datos.
• Proteger el secreto del voto.
• Salvaguardar la integridad del voto secreto mediante
las medidas apropiadas para prevenir el voto ilegal o fraudulento.
• Favorecer la integridad del proceso en lo referente a
la transparencia del recuento, la tabulación y la suma de los votos.
En algunos casos, entre los deberes y funciones de un
organismo electoral también pueden incluirse los siguientes aspectos:
• La validación de los resultados definitivos de las
elecciones.
• La delimitación de los distritos electorales.
• La vigilancia y supervisión del financiamiento y los
gastos de la campaña electoral.
• La investigación, el asesoramiento al gobierno o al
parlamento, y los enlaces internacionales[xviii].
En otros casos, los órganos de
administración electoral están facultados para resolver las controversias
relacionadas con las elecciones. Las autoridades electorales han de ser
independientes, transparentes e imparciales. Una vez constituidas, deben
cumplir con sus deberes y ejercer sus competencias de manera imparcial. Cada
marco jurídico tiene por objeto orientar a las autoridades electorales sobre la
forma en que deben organizar unas elecciones libres y justas, y estas deben
llevar a cabo su misión de manera eficiente e imparcial.
Entre las características
fundamentales de las autoridades electorales pueden enumerarse las siguientes: a)
la independencia y la imparcialidad; b) la eficiencia y la eficacia; c) la
profesionalidad, la legalidad y la objetividad; y d) la claridad.
Habida cuenta de lo anterior, es importante
percatarse de que, gracias a la existencia de un organismo autónomo, cuando un
sistema electoral está consolidado es posible abordar otras cuestiones, siempre
y cuando haya fondos disponibles para ello.
[i] Democracy Reporting International (DRI) y el
Centro Carter, Strengthening
International Law to Support Democratic Governance and Genuine Elections
[La consolidación del derecho internacional en aras de la gobernabilidad
democrática y las elecciones genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia
[Estados Unidos], 2012), p. 39
[ii] Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International
Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas
electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las
elecciones] (Halmstad, Suecia: Bulls Tryckeri, 2002), p. 42
[iii] Foro de las Comisiones Electorales de
los Estados miembros de la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo
(SADC) e Instituto Electoral de África Austral (EISA), Principles for
Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios
de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región de
la SADC] (Johannesburgo [Sudáfrica]: EISA, 2004), p. 11
[iv] Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas, Women
& Elections: Guide to Promoting the Participation of Women in
Elections [Las mujeres y las elecciones: Manual para promover la participación de
las mujeres en las elecciones] (Naciones
Unidas, 2005), p. 65
[iii] Merloe, Patrick, Promoting Legal
Frameworks for Democratic Elections: An NDI Guide for Developing Election Laws
and Law Commentaries [Promoción de marcos jurídicos para las elecciones
democráticas: Una guía del NDI para la formulación del derecho
electoral y comentarios a la legislación] (Washington, D. C.: National
Democratic Institute for International Affairs [NDI], 2008)], p. 19
[vi] IDEA Internacional, International
Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections
[Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de
las elecciones], p. 37
[vii] Naciones Unidas, Women & Elections [Las mujeres y las elecciones], p. 67
[viii] Comisión Europea, Handbook for
European Union Election Observation, [Manual de Observación Electoral
de la Unión Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), pp.
36-37
[ix] Ibid., p. 36
[iii] SADC y EISA, Principles for
Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region
[Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la
región de la SADC], p. 12
[xi] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco
legal de las elecciones], p. 43
[xii] Naciones Unidas, Women & Elections, [Las mujeres y las elecciones], p. 68
[xiii] Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de
la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), Election Observation Handbook [Manual de
observación electoral], 6.ª edición, (Polonia: Poligrafus Andrzej Adamiak,
2010), p. 52
[xiv] OSCE, Guidelines for
Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco jurídico para las elecciones] (Varsovia [Polonia]: OSCE, 2001), p. 11
[xv] Ibid., p. 12
[xvi] SADC y EISA, Principles
for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region
[Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la
región de la SADC], p. 12
[xvii] IDEA Internacional, International
Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections
[Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de
las elecciones] (Halmstad, Suecia: Toros Tryckeri, 2002), p. 40
[xviii] Ibid., 41
