L’un des aspects où l’importance des contrôles publics pour encourager l’égalité des chances se reflète le plus clairement dans la législation électorale est celui du financement des campagnes électorales. En effet, le financement politique est une question vitale pour la démocratie, la gouvernance et le développement. Quelles que soient la qualité des élections, l’implication de la société civile, la compétitivité des partis politiques et la responsabilité des autorités, le rôle de l’argent en politique influence indéniablement la qualité de la démocratie et de la gouvernance. [i]
Parmi d’autres publications, Political Finance Regulation: The Global Experience. International Foundation for Electoral Systems (IFES 2009) et Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database. (International IDEA 2012) constituent d’excellentes ressources pour aller plus en profondeur à partir du présent texte couvrant un sujet très large, complexe et changeant.
i. Financement des partis politiques et des candidats
Les élections multipartites sont caractéristiques des élections démocratiques et il va sans dire qu’afin que les partis politiques et les candidats présentent une variété d’options aux électeurs, ces entités politiques doivent disposer d’un financement adéquat pour leurs campagnes électorales et leurs activités annuelles.[ii] Le financement privé et le financement public sont deux méthodes pour obtenir ce financement.
1. Contributions privées
Les contributions privées représentent un moyen légitime de financer les dépenses opérationnelles et de campagne des partis politiques et des candidats, cependant, la préoccupation du public est que « le financement de campagne peut s’accompagner de liens qui attachent le parti ou le candidat au donateur. Pour empêcher que le financement légitime de campagne passe de l’autre côté, c’est-à-dire qu’il devienne une méthode illégitime d’influence, certaines mesures de régulation sont nécessaires. »[iii]
Les principales sources de financement privé sont:
- Les frais d’adhésion;
- Les dons aux partis politiques ou aux candidats versés par des individus;
- Le financement provenant des institutions comme les grandes entreprises, les syndicats, etc.;
- Les contributions « en nature » effectuées par des partisans.[iv]
Il est plutôt courant d’établir des restrictions sur le financement privé des entités politiques. Ces restrictions peuvent concerner à la fois la source et la somme des contributions. Cependant, il est à noter que « toute limite posée aux dépenses de campagne électorale et aux activités de financement ne devrait pas être stricte au point d’empêcher les candidats d’être en mesure de payer les dépenses de base qu’occasionne une campagne électorale. »[v] La même logique s’applique aux partis politiques. Les candidats et les partis politiques doivent être en mesure de communiquer efficacement avec l’électorat; cela est aussi important pour le libre choix des électeurs que pour les entités politiques elles-mêmes.
En ce qui concerne les montants, des limites raisonnables aux contributions privées sont souvent prévues dans le cadre juridique. Cependant, ce que l’on considère comme « raisonnable » dépend largement du contexte dans lequel l’élection a lieu et « du type d’élections et des caractéristiques propres au pays, comme la géographie, la démographie et le coût relatif d’accès aux médias et d’achat du matériel de campagne. »[vi] Toutefois, bien que plus courant en Europe, 55 % des pays ne posent pas de limites aux montants des contributions qui peuvent être versées aux partis politiques ou aux candidats.[vii]
Les restrictions qui concernent la source de la contribution peuvent inclure l’interdiction de recevoir des dons d’entités publiques ou parapubliques, ainsi que d’États, d’organisations, d’entreprises et d’individus étrangers. Certaines dispositions juridiques contiennent des règles plus strictes, par exemple l’interdiction de recevoir des dons de groupes religieux. De même, les dons anonymes ou provenant de sources inconnues sont souvent interdits ou limités à de très petits montants.
L’interdiction de recevoir des dons provenant de l’étranger est pratique courante dans le monde. Dans le cas des partis politiques, 68 % des pays, et dans le cas des candidats, 51 % des pays interdisent les dons provenant de sources étrangères.[viii] Seulement 22 % des pays interdisent les contributions des entreprises.[ix]
Une variation en ce qui a trait à la restriction sur la source des contributions privées se retrouve dans les systèmes qui interdisent les contributions effectuées directement aux entités politiques et qui mettent plutôt les contributions en commun pour mieux les redistribuer parmi les acteurs électoraux selon une formule préétablie. Dans les faits, le donateur se retrouve donc à contribuer au destinataire de son choix, mais également à ses compétiteurs. Pour cette raison, un tel système doit être étudié avec soin afin de déterminer s’il s’agit d’une violation des droits d’association et d’expression du contributeur.[x] Les contributions devraient être dévoilées publiquement.
2. Financement public
Le financement public des partis politiques et des candidats peut prendre différentes formes. Par exemple, la section précédente concernant la campagne électorale présentait la question de la mise à la disposition des ressources de l’État au bénéfice des candidats et des partis politiques. Dans d’autres pays, le financement public des partis politiques et des candidats est direct; il est par exemple effectué sous la forme d’un versement annuel. Un autre exemple de financement public est le remboursement partiel des dépenses de campagne des partis politiques et des candidats, habituellement lorsqu’un candidat ou un parti politique reçoit un certain niveau d’appui aux élections. Dans d’autres cas, le financement indirect de l’État peut se traduire par la remise de reçus à des fins fiscales afin d’encourager le versement de contributions politiques privées.
Dans de nombreux pays où cela est en vigueur, le financement public annuel pour l’administration des activités courantes des partis politiques représente souvent plus de la moitié des budgets annuels des partis.
Généralement, lorsqu’il y a financement public « l’objectif est de promouvoir le rôle positif que jouent les partis politiques et d’aider à limiter certains excès que provoque la présence de l’argent en politique. »[xi] Par conséquent, le fait de prévoir à l’intérieur du cadre juridique le financement de campagne électorale des partis politiques et des candidats représente une pratique acceptable.
Parmi les résultats positifs que l’on associe au financement public, notons : une capacité accrue à communiquer, ce qui se traduit par un électorat mieux informé, une compétition électorale plus équitable, une institutionnalisation accrue des partis politiques, une réduction de la corruption et de la place de l’argent en général et, finalement, une influence des attitudes des partis en ce qui concerne des questions telles que la transparence et l’égalité des sexes. À l’inverse, on y associe les inconvénients suivants: l’éloignement entre les partis et le peuple, l’incapacité du système démocratique à s’ajuster aux nouvelles tendances en matière de soutien, la consolidation des positions des partis au pouvoir et l’impopularité du financement public direct.[xii]
Les premiers cas de financement public des partis politiques sont apparus en Uruguay, au Costa Rica et en Argentine, respectivement en 1928, 1954 et 1959, et en Europe (Allemagne de l’Ouest) en 1959.[xiii] Des 175 pays pluripartistes pour lesquels des données sur le financement public direct sont disponibles, 58 % possèdent des dispositions juridiques prévoyant le financement public direct aux partis politiques sous une forme ou une autre.[xiv]
Pour satisfaire aux normes internationales, le financement public devrait être déterminé en fonction d’objectifs préétablis et de critères raisonnables qui se traduiront en un financement équitable des entités politiques et qui devront être appliqués de manière non discriminatoire. [xv] Souvent, ces critères visant l’allocation de financement public direct se fondent sur un pourcentage des dépenses réelles de campagne, sur un pourcentage des votes reçus lors de l’élection précédente ou sur le nombre de sièges occupés par chacun des partis à l’assemblée législative.[xvi]
Là où il existe un régime de financement public, il est primordial que les critères encadrant l’équité de la répartition et que les définitions clés, comme celle de « dépenses de campagne » s’il existe un programme de remboursement, soient clairement établis dans le cadre juridique et que le cadre soit ensuite appliqué équitablement et sans discrimination. Dans le monde, 116 pays accordent un financement public direct aux partis politiques, incluant la vaste majorité (86 %) des pays européens. [xvii]
En somme, « la notion de financement public véhicule une approche positive en ce qui concerne le soutien apporté aux acteurs politiques tout en contrant les effets pervers que le financement public peut présenter. »[xviii]
ii. Plafonds aux dépenses de campagnes
Le contrôle des dépenses électorales effectuées par des partis politiques et des candidats est courant dans plusieurs pays et sert d’abord à favoriser la compétitivité des élections. Plus précisément, « les limites aux dépenses de campagne et de fonctionnement des partis politiques sont établies pour éviter des augmentations excessives du coût de la politique, pour limiter les inégalités entre les partis et pour réduire la portée de l’influence indue et de la corruption. » [xix] Dans d’autres pays, les limites de dépenses sont perçues « comme des restrictions inconstitutionnelles aux droits fondamentaux de liberté de parole et d’expression. » [xx] Ainsi, les plafonds de dépense « contribuent au conflit entre deux principes fondamentaux des démocraties libérales modernes, à savoir le besoin de protéger l’équité politique et le besoin de protéger la liberté politique. » [xxi] Néanmoins, le Conseil des droits de l’homme (CDH) reconnaît que des « limites raisonnables » en ce qui a trait aux dépenses électorales peuvent être fondées, dans l’optique de garantir que le libre choix des électeurs n’est pas déformé par des dépenses disproportionnées entre les candidats ou les partis. [xxii]
Les premiers cas de limites posées aux dépenses de campagne électorale sont apparus au Royaume-Uni à la fin du 19e siècle, mais on retrouve aujourd’hui ce genre de mesures dans plusieurs pays. L’objectif principal est de limiter le coût démesuré des campagnes électorales dans le contexte de nombreux scandales reliés au financement douteux des partis politiques. D’un côté, pour participer à des élections démocratiques, la limite doit être assez élevée pour permettre une communication efficace avec les électeurs, mais de l’autre, à l’excès, « il n’existe pas de norme minimale qui stipule que les acteurs électoraux soient en mesure d’acheter une élection. »[xxiii]
De plus, les plafonds des dépenses de campagne visent à empêcher les partis politiques disposant de grandes ressources financières de dominer les campagnes électorales et d’assurer leur succès par l’intermédiaire de dépenses élevées, marginalisant du même coup les petits partis politiques.
En réalité, la combinaison de ces règles peut être perçue comme une auto-limitation des grands partis politiques, plutôt que comme une manière de permettre la participation des partis politiques disposant de ressources financières limitées.
Malgré les meilleures intentions en matière de règlementation de cette question dans le cadre juridique, l’expérience montre également que l’imposition de limites déraisonnablement basses, comme c’est le cas pour les élections présidentielles en Russie, peut conduire au financement illégal des partis politiques. C’est donc le facteur dont il faut tenir compte lorsqu’on règlemente cette question.
Un autre aspect relié aux limitations des dépenses est la question du financement « par des tiers », c’est-à-dire par des personnes ou des groupes qui ne font pas partie de la campagne politique, mais qui peuvent néanmoins dépenser de l’argent pour promouvoir un candidat ou un parti politique, ou encore pour leur nuire. Lorsqu’il est question de limites de dépenses, on devrait se questionner à savoir si les « tierces parties » devraient aussi faire l’objet de limites dans le cadre juridique afin de prévenir l’apparition de situations déséquilibrées où les dépenses des entités politiques sont limitées, mais celles des tiers, qui visent à faire gagner ou perdre des candidats ou des partis politiques, sont illimitées. Il n’est pas nécessairement simple d’accomplir une telle entreprise comme le montre cet exemple aux États-Unis: dans l’affaire Citizens United c. Federal Election Commission (2010), la Cour Suprême a maintenu que les garanties constitutionnelles sur la liberté de parole interdisent au gouvernement de restreindre les dépenses politiques indépendantes des entreprises et des syndicats.
Un autre moyen indirect, mais très efficace, de limiter les dépenses de campagnes électorales est de réduire la période de campagne électorale, ce qui s’inscrit dans la nouvelle réalité des médias de masse. Une campagne électorale de deux semaines devrait être considérée comme un minimum.
Lorsque des limites sont posées aux dépenses de campagne, il est absolument crucial qu’une définition claire et détaillée du concept de dépenses électorales fasse partie du cadre juridique. La pratique montre qu’il est également important de donner à l’organisme de gestion électorale un pouvoir réglementaire ou interprétatif en ce qui concerne ce que l’on considère comme une dépense de campagne, étant donné que les techniques comme les exigences en matière de campagne électorale sont en constante évolution. Par conséquent, la définition doit être efficace afin que les limitations soient elles aussi efficaces et que tous les acteurs politiques soient bien au courant des règles du jeu.
Dans le monde, seulement 29 % des pays limitent les dépenses des partis politiques, et ce, bien que les dépenses des candidats soient limitées dans 44 % des pays. [xxiv]
iii. Divulgation et rapports
La divulgation, ou autrement dit, la transparence, est un autre élément faisant partie des questions financières en politique. En fait, on peut affirmer que la transparence est l’élément clé de la règlementation parce qu’une divulgation efficace est nécessaire au bon fonctionnement de chacun des autres mécanismes règlementaires.[xxv]
La notion de transparence est codifiée dans la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) qui appelle tous les pays à s’efforcer d’« améliorer la transparence quant au financement des candidatures pour les postes d’élus et, le cas échéant, pour le financement des partis politiques » (article 7(3)).[xxvi] La CNUCC a été adoptée par l’Assemblée générale en 2003 et est entrée en vigueur en 2005 et cent quarante États en sont signataires.
Le cadre juridique devrait prévoir la divulgation périodique des contributions et des autres revenus, ainsi que des dépenses puisque « les limites légitimement posées aux dépenses de campagne électorale sont inutiles en l’absence d’exigences en matière de divulgation et de communication de rapports. »[xxvii]
Dans le monde, 88 % des pays reçoivent certaines informations financières des partis politiques ou des candidats, mais seulement 53 % exigent que les partis politiques et les candidats leur communiquent de l’information financière, ce qui indique une faille potentielle.[xxviii] Pour renchérir au sujet du risque de divulgation insuffisante, un écart entre les règles formelles et l’application réelle peuvent conduire, de fait, à un manque de surveillance encore plus élevé. [xxix]
Les rapports de divulgation financière devraient être archivés par l’autorité de surveillance du financement politique établie à ces fins selon le cadre juridique. Une fois ces rapports archivés, on devrait s’efforcer de les rendre disponibles au public de manière concrète. Toutefois, dans plus de 25 % des pays où l’on exige que les partis politiques ou les candidats divulguent des informations, on n’exige pas que ces données soient rendues publiques.[xxx]
La vérification de rapports de divulgation de renseignements financiers est une pratique courante dans certains pays, ce qui ajoute de la crédibilité à ces rapports.
Bien que des approches et des thèmes communs émergent, le contexte propre à chaque État et la divergence des objectifs normatifs mènent à conclure qu’« il n’existe pas de système de divulgation de renseignements financiers parfait. » [xxxi]
iv. Surveillance et application des règlements
Les approches en matière de surveillance et d’application des règlements varient selon les pays, mais il existe un certain consensus sur des questions fondamentales, par exemple « l’indépendance des autorités de surveillance du financement politique, le bien-fondé des sanctions, la surveillance des dépenses électorales et des partis politiques et l’à-propos d’un cadre juridique clairement défini. » [xxxii]
L’autorité responsable, en vertu du cadre juridique, de l’application des règles en matière de financement politique peut être l’organisme de gestion électorale ou encore un comité ou une commission relevant du pouvoir judiciaire du gouvernement. Au niveau mondial, il n’est pas rare (jusqu’à 25 % des cas) que les pays ne mandatent pas formellement une agence de surveiller les rapports financiers ou pour enquêter sur d’éventuelles violations des lois en matière de financement politique.[xxxiii] This, plus other dynamics, leads to the observation that, often there are too many laws and too little enforcement.[xxxiv] Bien que les décisions sur la question de poursuivre en justice ou non doivent se fonder uniquement sur la preuve disponible, « en même temps, le fait de ne pas punir les infractions électorales peut miner la confiance de la population envers les élections et encourager la perpétration de nouveaux délits.» [xxxv]
En ce qui concerne l’application des lois, des sanctions civiles et des peines criminelles devraient être clairement prévues dans le cadre juridique en cas de non-respect des règles mentionnées précédemment et ces sanctions devraient être proportionnelles à la gravité du délit. [xxxvi] Il existe également la possibilité d’annuler une candidature ou l’élection du candidat concerné, cela pouvant s’assortir d’un retrait du droit de participer aux élections dans le futur. Finalement, le cadre juridique peut prévoir d’autres responsabilités civiles et criminelles et, dans des cas moins graves, une réduction proportionnelle du financement public. La règlementation financière des partis politiques et des candidats « est une question pour laquelle l’applicabilité est fondamentale à la crédibilité de l’effort mis à combattre la corruption politique. »[xxxvii]
Pour conclure, l’argent en politique, ainsi que la reconnaissance du fait que cette question devrait être abordée d’une manière ou d’une autre dans le cadre juridique, est remarquablement universelle. Une étude de portée mondiale publiée par International IDEA en 2012 a démontré que tous les pays disposent d’une certaine règlementation en ce qui concerne le rôle de l’argent en politique.[xxxviii] Par contre, la nature et les objectifs de ces règlementations, comme on peut s'y attendre, varient considérablement et « la communauté internationale n’est pas encore arrivée à définir des normes plus détaillées. C’est ce qui explique que malgré l’importance de l’argent en politique, il demeure difficile d’établir un indicateur légitime et de portée mondiale pour évaluer les pratiques financières. »[xxxix] Cependant, il est nécessaire de garder en tête que la règlementation vise essentiellement à encourager la saine démocratie multipartite et que « la règlementation ne doit pas nuire à la saine compétition.» [xl]
On observe aussi que « l’expérience aux quatre coins du monde indique également clairement que la règlementation et la surveillance effectuée par les agences gouvernementales ne sont pas suffisantes; en effet, une société civile active et des médias vigilants sont nécessaires si l’on désire parvenir à une supervision efficace. » [xli]
[i] International Foundation for Electoral Systems (IFES),
Political Finance Regulation: The Global Experience. Edited by Magnus Öhman and Hani Zainulbhai (United States of America: IFES, 2009), p. 13.
[ii] International IDEA, International Electoral Standards, p. 65.
[iii] Commission européenne et NEEDS, Compendium, p. 12.
[iv] International IDEA, International Electoral Standards, p. 67.
[v] OSCE, Election Observation Handbook, p. 61.
[vi] OSCE, Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections, p. 32.
[vii] International IDEA, Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database, p. 10.
[x] OSCE, Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections, p. 22.
[xi] Magnus Öhman, 'Public Funding of Political Parties and Election Campaigns.' In International Foundation for Electoral Systems (IFES), Political Finance Regulation: The Global Experience (United States of America: IFES, 2009), p. 57.
[xv] International IDEA, International Electoral Standards, p. 66.
[xvii] International IDEA, Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database, p. 10.
[xviii] Magnus Öhman, 'Public Funding of Political Parties and Election Campaigns', p. 77.
[xix] Marcin Walecki, 'Practical Solutions for Spending Limits.' In International Foundation for Electoral Systems (IFES). Political Finance Regulation: The Global Experience. Edited by Magnus Öhman and Hani Zainulbhai (United States of America: IFES, 2009), p. 46.
[xx] International IDEA, International Electoral Standards, p. 68.
[xxi] Marcin Walecki, 'Practical Solutions for Spending Limits', p. 47.
[xxii] DRI et The Carter Center, Strengthening International Law, p. 37.
[xxiii] OSCE, Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections, p. 22.
[xxiv] International IDEA, Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database, p. 10.
[xxv] Magnus Öhman & Jack Santucci, 'Practical Solutions for the Disclosure of Campaign and Political Party Finance.' In International Foundation for Electoral Systems (IFES). Political Finance Regulation: The Global Experience. Edited by Magnus Öhman and Hani Zainulbhai (United States of America: IFES, 2009), p. 27.
[xxvi] IFES, Political Finance Regulation: The Global Experience, p. 13.
[xxvii] OSCE, Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections, p. 22.
[xxviii] International IDEA, Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database, p. 10.
[xxix] IFES, Political Finance Regulation: The Global Experience, p. 13.
[xxx] International IDEA, Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database, p. 11.
[xxxi] Magnus Öhman & Jack Santucci, 'Practical Solutions for the Disclosure of Campaign and Political Party Finance.', p. 41.
[xxxii] Hani Zainulbhai, 'Practical Solutions for Political Finance Enforcement and Oversight.' In International Foundation for Electoral Systems (IFES), Political Finance Regulation: The Global Experience. Edited by Magnus Öhman and Hani Zainulbhai (United States of America: IFES, 2009), p. 98.
[xxxiii] International IDEA, Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database, p. 10.
[xxxiv] International IDEA, International Electoral Standards, p. 68.
[xxxv] Commission européenne, Manuel d’observation électorale de l’Union européenne, p. 60.
[xxxvi] International IDEA, International Electoral Standards, p. 67.
[xxxvii] ACE Electoral Knowledge Network, Encyclopaedia. Parties and Candidates Financial Regulations, Website.
[xxxviii] International IDEA, Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database, p. 11.
[xxxix] Pippa Norris, 'Are There Global Norms and Universal Standards of Electoral Integrity and Malpractice? Comparing Public and Expert Perceptions,' Faculty Research Working Paper Series (Harvard Kennedy School, March 16 2012), p. 5.
[xl] IFES, Political Finance Regulation: The Global Experience, p. 16.
