El financiamiento de las campañas electorales es uno de
los ámbitos del derecho electoral que refleja con mayor claridad la necesidad
de contar con controles públicos que fomenten la igualdad de oportunidades; el
financiamiento político es un factor esencial de la democracia, la
gobernabilidad y el desarrollo. Con independencia de si las elecciones de un
país son impecables, de si su sociedad civil es activa, de si existe pluralidad
de partidos políticos y de si sus autoridades nacionales son responsables, el
dinero en la política influye de manera innegable en la calidad de la
democracia y el gobierno[xvii].
Entre otras publicaciones, Political
Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La
experiencia global], Fundación
Internacional para Sistemas Electorales (IFES, 2009) y Political
Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA
Database. [Regulación del
financiamiento político en el mundo: Una visión general a partir de la base de
datos de IDEA Internacional], Instituto Internacional para la Democracia y la
Asistencia Electoral (IDEA Internacional, 2012) son recursos
excelentes para complementar la siguiente revisión de alto nivel de este tema
amplio, complejo y cambiante.
i. El financiamiento
de los candidatos y los partidos políticos
Las elecciones democráticas se caracterizan por ser
multipartidistas, y es lógico que los candidatos y partidos políticos requieran
financiamiento adecuado para llevar a cabo la campaña electoral y costear sus
actividades a lo largo del año, con el fin de poder presentar alternativas a
los votantes[xviii]. Esos fondos se pueden obtener mediante financiamiento público o privado.
1. Las
donaciones privadas
Si bien las donaciones privadas son un medio legítimo de
financiar las operaciones y los gastos de campaña de los candidatos y partidos
políticos, entrañan una dificultad en materia de política pública, puesto que
“la financiación de campañas puede suponer una atadura del partido o candidato
con el donante. Para prevenir que el financiamiento legítimo de campañas
transgreda los límites y se convierta en un medio ilegítimo de influencia se
necesitan algunas medidas reguladoras”[xix].
Las principales fuentes de financiamiento privado son:
• Las suscripciones de los miembros de un partido.
• Las donaciones de particulares a los partidos o
candidatos.
• El financiamiento de las instituciones, como las
grandes empresas, los sindicatos, etcétera.
• Las contribuciones en especie realizadas por los
simpatizantes[xx].
Es muy común que existan restricciones al financiamiento
privado de las entidades políticas. Esas limitaciones pueden afectar a la
naturaleza de la fuente o a la cantidad. Es importante, sin embargo, que
“[c]ualquier límite a la recaudación de fondos y al gasto en las campañas no
sea tan riguroso que impida a los candidatos costear aspectos básicos de la
campaña”[xxi]. Esto se aplica por igual a los partidos
políticos. Los candidatos y partidos políticos deben tener la capacidad
necesaria para comunicarse de manera eficaz con el electorado; este factor
afecta en la misma medida a la libre elección de los votantes y a las entidades
políticas.
En cuanto a la cantidad, el marco jurídico suele imponer
límites razonables a las donaciones privadas, pero lo que se considera
“razonable” depende en gran medida del contexto de las elecciones y “del tipo
de elección y los factores específicos del país particular, como su geografía,
perfil demográfico y costo relativo de los medios de comunicación y otros
materiales de campaña”[xxii]. Pese a ello, aunque es más común en Europa, el 55 por
ciento de los países no limita la suma de las donaciones permitidas a los partidos
políticos y candidatos[xxiii].
Las restricciones relativas a la fuente pueden recoger la
prohibición de recibir donaciones procedentes de entidades públicas o
semipúblicas, así como de Estados extranjeros, organizaciones, empresas o
particulares. Ciertas disposiciones jurídicas estipulan normas más concretas,
como la prohibición de recibir donaciones de asociaciones religiosas. De manera
similar, suelen estar prohibidas, o muy limitadas, las donaciones anónimas y el
dinero procedente de fuentes no identificadas.
Es, asimismo, muy común en todo el mundo prohibir las
donaciones procedentes del extranjero. Este tipo de donaciones se prohíbe
en el 68 por ciento de los países en el caso de los partidos políticos, y en el
51 por ciento, en el de los candidatos[xxiv]. Solo un 22 por ciento de los países prohíbe las donaciones
de empresas[xxv].
En algunos marcos puede encontrarse otra variante de las
restricciones a la fuente de las donaciones privadas que consiste en rechazar
las contribuciones directas a las entidades políticas a favor de destinar las
donaciones electorales privadas a un fondo público que, después, se distribuye
entre los participantes siguiendo una fórmula específica. Se debe evaluar
detenidamente si un planteamiento de este tipo supone una violación del derecho
de una persona a la libre asociación y expresión, ya que, de hecho, el donante
estará contribuyendo a la campaña tanto del candidato que apoya como a la de
sus competidores[xxvi].
Las donaciones deben hacerse públicas.
2.
Financiamiento público
El financiamiento público de los candidatos y partidos
políticos puede adoptar numerosas formas. En este sentido, en la sección
anterior dedicada a la campaña electoral se analizó la disponibilidad de los
recursos públicos para los candidatos y partidos políticos. En algunos
países, el financiamiento público de los candidatos y partidos políticos es
directo, por ejemplo, mediante un pago anual. Otra alternativa es reembolsar
parte de los gastos de la campaña electoral de un candidato o un partido
político, normalmente cuando demuestra en las elecciones que disfruta de cierto
apoyo. En otros casos, es posible proporcionar financiamiento público indirecto
mediante la expedición de certificados desgravables que fomenten las donaciones
electorales privadas.
En numerosos países donde se proporciona un
financiamiento público anual para cubrir los gastos de gestión de las actividades
habituales de los partidos políticos, este suele representar más del 50 por
ciento de su presupuesto anual.
Por lo general, cuando se asignan fondos públicos, “el
objetivo es estimular la función positiva de los partidos políticos y ayudar a
controlar el exceso de dinero en la política”[xxvii]. De este modo, que un marco jurídico contemple el
financiamiento de las campañas de los partidos y candidatos constituye una
práctica aceptable.
Mediante el financiamiento público se espera alcanzar,
entre otros, los resultados positivos siguientes: una mayor capacidad de
comunicación y, en consecuencia, un electorado mejor informado; una contienda
electoral más equitativa; un incremento de la institucionalización de los
partidos políticos; una reducción de la corrupción y la relevancia del dinero
en general; y, además, influir sobre la conducta de los partidos respecto a la
transparencia y la igualdad de género. Hay, no obstante, posibles efectos
negativos, como la ruptura del vínculo entre los partidos y los ciudadanos, la
incapacidad del sistema de partidos de adaptarse a las nuevas tendencias de
apoyo, la consolidación de la posición de los partidos gobernantes y, en
términos generales, la escasa popularidad del financiamiento público direct[xxviii].
Los primeros ejemplos de financiamiento público de los
partidos políticos se encuentran en el Uruguay, Costa Rica y la Argentina en
1928, 1954 y 1959 respectivamente. En Europa se introdujo en 1959, en Alemania Occidental [xxix]. De los 175 países
con sistema multipartidista de los que se dispone de datos relativos al
financiamiento público directo, el 58 por ciento cuenta con disposiciones
jurídicas relativas a algún tipo de financiamiento público
directo [xxx].
Para que el financiamiento público cumpla las normas
internacionales, debe determinarse conforme a criterios objetivos y razonables
definidos previamente que permitan un financiamiento equitativo de las
entidades políticas, y puedan aplicarse de forma no discriminatoria [xxxi]. Normalmente, los criterios para la asignación de fondos
públicos directos se basan en una parte del gasto real en la campaña, la
proporción de votos obtenidos en las elecciones anteriores o el número de
escaños de un partido durante una legislatura [xxxii].
Cuando existe financiamiento público, el marco jurídico
debe establecer con claridad los criterios para la distribución equitativa, así
como las definiciones clave —como los “gastos de
campaña” que se van a reembolsar—. Además, el marco
debe aplicarse por igual y sin discriminación.
En todo el mundo, 116 países, entre los que se incluye la
gran mayoría de los países europeos (el 86 por ciento), facilitan
financiamiento público directo a los partidos políticos[xxxiii].
En general, “[l]a noción de
financiamiento público aporta el enfoque positivo de apoyar la capacidad de los
candidatos, a la vez que contrarresta los efectos negativos que pudieran derivarse
de este tipo de financiamiento”[xxxiv].
ii. Límites máximos
de gasto electoral
En numerosos países se controlan los gastos electorales
de los candidatos y los partidos políticos con el fin de impulsar unas
elecciones competitivas. En particular, “la imposición de límites al gasto
electoral y de los partidos es una manera de evitar el incremento excesivo del
gasto de los partidos políticos, controlar las desigualdades entre estos y restringir el
alcance de la influencia indebida y la corrupción”[xxxv]. En algunas jurisdicciones, sin embargo, se considera que este límite
“constituye una restricción inconstitucional del derecho fundamental a la
libertad de expresión y palabra”[xxxvi]. Desde este punto de vista, los límites del gasto
“entrañan un conflicto entre dos principios fundamentales de la democracia
liberal moderna, es decir, la necesidad de garantizar, por un lado, la igualdad
política y, por otro, la libertad política”[xxxvii]. Pese a ello, el Consejo de Derechos Humanos (CDH)
reconoce que está justificado imponer “límites razonables” al gasto electoral
con el objeto de garantizar que no se desvirtúa la libre elección de los
votantes mediante un gasto desproporcionado entre los candidatos o partidos[xxxviii].
Los primeros ejemplos de límites al gasto electoral de
los partidos se observaron a finales del siglo xix
en el Reino Unido. En la actualidad, estas medidas se encuentran en numerosos
países. El objetivo principal es evitar el costo excesivo de las campañas, en
un contexto en el que son frecuentes los escándalos relacionados con el
financiamiento indebido de los partidos políticos. Por un lado, para participar
en unas elecciones democráticas, ese límite debe ser lo bastante amplio como
para que sea posible establecer una comunicación eficaz con los votantes. Por
otro lado, no existe una norma mínima conforme a la cual deba brindarse a los
candidatos electorales la oportunidad de comprar unas elecciones.
Es más, el objetivo de establecer topes al gasto
electoral es impedir que los partidos políticos con mayores recursos
financieros dominen las campañas electorales y se aseguren el éxito mediante un
gasto elevado que marginaría a los partidos más pequeños.
Por tanto, si se consideran ambas normas en conjunto, se
pueden interpretar como una autolimitación de los partidos grandes, en lugar de
como un medio de permitir la participación de los partidos políticos con menos
recursos financieros.
Pese a las buenas intenciones de la normativa en torno a
esta cuestión en el seno del marco jurídico, la experiencia demuestra también
que unos límites excesivamente bajos, como los establecidos para las elecciones
presidenciales en Rusia, pueden desembocar en el financiamiento ilegal de los
partidos políticos. Este factor debería tenerse en cuenta a la hora de formular
una normativa.
Otro aspecto de los límites al gasto es el denominado
gasto de “terceras partes”, es decir, el incurrido por particulares o
agrupaciones que no forman parte de una campaña electoral, pero que podrían
emplear sus recursos para promover u oponerse a un candidato o partido político
determinado. Cuando el marco jurídico pone un tope al gasto, debe
contemplar además si abarca a terceras partes a fin de evitar una situación de
desequilibrio, es decir, que los gastos de las entidades políticas se
encuentren limitados, pero no así los que pueden efectuar terceros para que se
derrote o elija a un candidato o partido político. Esta medida no es
fácil, como demuestra el fallo de la Corte Suprema de los Estados Unidos en el
caso Citizens United contra la Comisión Federal Electoral en 2010, según el
cual las garantías constitucionales de libertad de palabra impedían al Estado
restringir el gasto político independiente incurrido por corporaciones y
sindicatos.
Otro modo indirecto, pero muy eficaz, de limitar los
gastos electorales es restringir el período de campaña electoral, una opción
que tiene la ventaja adicional de ajustarse a la nueva realidad de los medios
de comunicación. Se puede afirmar que el período mínimo de campaña son dos semanas.
Cuando se imponen límites al gasto electoral, es
fundamental que el marco jurídico incluya una definición clara y específica del
término “gasto electoral”. La experiencia demuestra que es igual de importante
conferir al organismo de administración electoral competencias de
interpretación o regulación respecto a lo que se considera gasto electoral, ya
que, para que los límites sigan siendo efectivos y todos los actores políticos
conozcan bien las normas, la definición debe evolucionar a la par que las técnicas
y los requisitos de las campañas.
En todo el mundo, solo el 29 por ciento de los países
limita el gasto de los partidos políticos y el 44 por ciento el de los
candidatos[xxxix].
iii. Publicidad y
presentación de informes
Otro componente de la normativa de financiamiento
político es la publicidad o la transparencia. De hecho, se puede sostener que
la transparencia es el elemento fundamental de la normativa porque, para que el
resto de los mecanismos de regulación funcionen de manera adecuada, es
necesario que exista una publicidad efectiva[xl].
La noción de la transparencia está codificada en la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción donde se exhorta a todos
los países a esforzarse “por aumentar la transparencia respecto de la
financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y, cuando proceda,
respecto de la financiación de los partidos políticos” (artículo 7 3))[xli]. La Asamblea General adoptó la Convención en 2003, y en
2005 entró en vigor con 140 Estados signatarios.
El marco jurídico debe establecer la obligación de
presentar informes periódicos sobre las donaciones, así como otros ingresos y
gastos. “Los límites legítimos al gasto electoral carecen de sentido si no
existen requisitos de presentación de informes y publicidad”[xlii].
El 88 por ciento de los países en todo el mundo exige
algún tipo de informe financiero a los partidos políticos o los candidatos,
pero solo un 53 por ciento los requiere de ambos. Este dato apunta a una
posible laguna[xliii]. La distancia entre las normas y su aplicación práctica
podría derivar en una carencia muy superior de supervisión efectiva, lo que
resaltaría aún más las posibles insuficiencias de la falta
de presentación de informes[xliv].
Los informes financieros deben presentarse ante el
organismo responsable de regular el financiamiento político que se especifique
en el marco jurídico, tras lo cual, se deberían desplegar todos los esfuerzos
necesarios para garantizar que los datos están a disposición del público de
manera significativa. Más del 25 por ciento de los países que requieren
algún tipo de informe a los candidatos o los partidos, no exigen, sin embargo,
que la información se haga pública[xlv].
La auditoría de los informes financieros es una práctica
común en algunos países y añade credibilidad a los informes.
A pesar de que surgen cuestiones y enfoques comunes, el
contexto de cada Estado y los distintos objetivos de la normativa llevan a
concluir que “no existe un modelo para hacer pública la información sobre el
financiamiento político”[xlvi].
iv. Supervisión y
cumplimiento de la ley
Si bien los enfoques de supervisión y cumplimiento de la
ley varían entre países, existe consenso en torno a ciertos aspectos básicos,
como “la independencia de los órganos reguladores del financiamiento político,
la necesidad de que existan sanciones y se supervise el financiamiento de los
partidos y las campañas, y un marco jurídico claramente definido”[xlvii].
El organismo responsable del cumplimiento de las leyes de
financiamiento político conforme al marco jurídico podría ser el organismo
electoral, una junta o comisión especial, o residir en la rama judicial del
Estado. En todo el mundo, no es extraño (puede ocurrir en el 25 por ciento
de los casos) que los países no especifiquen formalmente un organismo encargado
de supervisar los ingresos o investigar las posibles infracciones de las leyes
de financiamiento político[xlviii]. Esta y otras dinámicas conduce a plantear que, con
frecuencia, hay demasiadas leyes, pero el cumplimiento[xlix]. Si bien las
decisiones de incoar un proceso deben basarse exclusivamente en las pruebas
disponibles, “[a]l mismo tiempo, no interponer acciones judiciales por delitos
electorales puede dañar la confianza en la elección y estimular futuros
delitos”[l].
Desde el punto de
vista del cumplimiento de la ley, en el ámbito del marco jurídico debe
establecerse claramente la posibilidad de imponer sanciones civiles o penales
por incumplimiento de las normas, y tales sanciones deberían reflejar la
seriedad del delito la ofensa [li]. Se puede, asimismo, anular una candidatura o la elección del candidato
afectado, además de privar del derecho a la participación en futuras
elecciones. Por último, el marco jurídico puede contemplar responsabilidades
civiles y penales adicionales y, en los casos menos graves, una reducción
proporcional del financiamiento público. La regulación del financiamiento de
los candidatos y partidos políticos es “un aspecto en el que el cumplimiento
constituye una condición fundamental para que los esfuerzos por controlar la
corrupción en la política tengan credibilidad”[lii].
En conclusión, existe un acuerdo generalizado
en todo el mundo sobre la necesidad de que el marco jurídico regule de algún
modo el papel del dinero en la política. Según los resultados de un estudio
publicado por IDEA Internacional en 2012, todos los países del mundo cuentan
con normas relativas a la función del dinero en la política[liii]. No obstante, como cabe esperar, la naturaleza y los objetivos de esas
normas varían enormemente y “la comunidad internacional no ha aprobado todavía
unas normas funcionales más detalladas, por lo que, a pesar de la importancia
del dinero en la política, sigue siendo difícil establecer un criterio de
referencia legítimo a escala mundial para evaluar las prácticas de
financiamiento”[liv]. Por otra parte, es razonable tener presente que el propósito fundamental de la
normativa es fomentar una democracia multipartidista saludable y que la
“[n]ormativa no debe frenar la competición sana”[lv].
Puede añadirse que, “la experiencia internacional indica
claramente que la regulación y la supervisión por parte de organismos públicos
no basta y que, para lograr una supervisión eficaz, se necesita una sociedad
civil activa y unos medios de comunicación vigilantes”[lvi].
[xvii] Fundación
Internacional para Sistemas Electorales (IFES), Political Finance Regulation: The
Global Experience [Regulación del financiamiento político: La experiencia
global], edición de Magnus Ohman y Hani
Zainulbhai (Estados Unidos de América: IFES, 2009), p. 13
[xviii] Instituto
Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA
Internacional), International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal
framework of elections [Normas electorales internacionales: Directrices
para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad,
Suecia: Bulls Tryckeri, 2002), p. 65
[xix] Comisión Europea y Red de europeos para la asistencia electoral y a la
democracia (NEEDS), Compendium
of International Standards for Elections [Compendio de normas
internacionales para las elecciones], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Graphic
Systems AB, 2008), p. 12
[xx] IDEA Internacional, International
Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 67
[xxi] Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la
OSCE, Election Observation Handbook [Manual de observación electoral], 6.ª
edición, (Polonia: Poligrafus
Andrzej Adamiak, 2010), p. 61
[xxii] OSCE, Guidelines for
Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de
un marco jurídico para las elecciones] (Varsovia [Polonia]: OSCE, 2001), p. 32
[xxiii] IDEA Internacional, Political
Finance Regulations Around the World: An Overview of the
International IDEA Database [Regulación del financiamiento político en el
mundo: Una visión general a partir de la base de datos de IDEA Internacional],
edición de Magnus Ohman,
(Suecia: Trydells Forum, 2012), p. 10
[xxiv] Ibid., p. 10
[xxv] Ibid., p. 10
[xxvi] OSCE, Guidelines for
Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de
un marco jurídico para las elecciones], p. 22
[xxvii] Ohman, Magnus, “Public Funding of Political Parties and Election
Campaigns” [Financiamiento público de los partidos políticos y las
campañas electorales], en IFES, Political Finance
Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento
político: La experiencia global] (Estados
Unidos de América: IFES, 2009), p. 57
[xxviii] Ibid., pp. 73-74
[xxix] Ibid., p. 57
[xxx] Ibid., p. 59
[xxxi] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales],
p. 66
[xxxii] Ibid., p. 66
[xxxiii] IDEA Internacional, Political
Finance Regulations Around the World [Regulación
del financiamiento político en el mundo], p. 10
[xxxiv] Ohman, Magnus, “Public Funding
of Political Parties and Election Campaigns” [Financiamiento público de los
partidos políticos y las campañas electorales], p. 77
[xxxv] Walecki, Marcin, “Practical Solutions for Spending Limits” [Soluciones prácticas
para los límites del gasto], en IFES, Political Finance
Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político:
La experiencia global], edición de Magnus Ohman y Hani Zainulbhai (Estados Unidos
de América: IFES, 2009), p. 46
[xxxvi] IDEA Internacional, International
Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 68
[xxxvii] Walecki, Marcin, “Practical
Solutions for Spending Limits” [Soluciones prácticas para los límites del
gasto], p. 47
[xxxviii] Democracy Reporting International (DRI) y el Centro Carter. Strengthening International Law to Support
Democratic Governance and Genuine Elections [La consolidación del derecho
internacional en aras de la gobernabilidad democrática y las elecciones
genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia [Estados Unidos], 2012), p. 37
[xxxix] IDEA Internacional, Political
Finance Regulations Around the World [Regulación del financiamiento
político en el mundo], p. 10
[xl] Ohman, Magnus y Santucci, Jack, “Practical Solutions for the Disclosure
of Campaign and Political Party Finance” [Soluciones prácticas para la divulgación de la
información financiera de las campañas y los partidos políticos], en IFES, Political Finance Regulation: The Global
Experience [Regulación del
financiamiento político: La experiencia global], edición de Magnus Ohman y Hani
Zainulbhai (Estados Unidos de América: IFES, 2009), p. 27
[xli] IFES, Political Finance
Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político:
La experiencia global], p. 13
[xlii] OSCE, Guidelines for
Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de
un marco jurídico para las elecciones], p. 22
[xliii] IDEA Internacional, Political
Finance Regulations Around the World [Regulación
del financiamiento político en el mundo], p. 10
[xliv] IFES, Political Finance Regulation:
The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La
experiencia global], p. 13
[xlv] IDEA Internacional, Political
Finance Regulations Around the World [Regulación del financiamiento
político en el mundo], p. 11
[xlvi] Ohman, Magnus y Santucci, Jack, “Practical
Solutions for the Disclosure of Campaign and Political Party Finance”
[Soluciones prácticas para la divulgación de la información financiera de las
campañas y los partidos políticos], p. 41
[xlvii] Zainulbhai, Hani, “Practical
Solutions for Political Finance Enforcement and Oversight” [Soluciones prácticas para el cumplimiento y la
supervisión del financiamiento político], en IFES, Political
Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento
político: La experiencia global], Edición de Magnus Ohman y Hani Zainulbhai (Estados
Unidos de América: IFES, 2009), p. 98
[xlviii] IDEA Internacional, Political
Finance Regulations Around the World [Regulación
del financiamiento político en el mundo], p. 10
[xlix] IDEA Internacional, International
Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 68
[l] Comisión Europea, Handbook for
European Union Election Observation [Manual de Observación Electoral de la Unión
Europea], p. 76
[li] IDEA Internacional, International
Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 67
[lii] Red de Conocimientos Electorales (ACE), Encyclopaedia [Enciclopedia]. Parties and Candidates Financial Regulations [Regulaciones para los partidos y los candidatos], sitio web
[liii] IDEA Internacional, Political
Finance Regulations Around the World [Regulación
del financiamiento político en el mundo], p. 11
[liv] Norris, Pippa, “Are There Global Norms and Universal Standards of
Electoral Integrity and Malpractice? Comparing Public and Expert Perceptions” [¿Existen reglas mundiales y normas universales relativas a la integridad
y las malas prácticas electorales? Comparación de la percepción pública con la
de los expertos], Faculty Research Working Paper Series (Harvard Kennedy
School, 16 de marzo de 2012), p. 5
[lv] IFES, Political Finance
Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político:
La experiencia global], p. 16
[lvi] Ibid., p. 13
