En 2002 el electorado brasileño asistió a las urnas para elegir un nuevo presidente, a los miembros de la legislatura nacional integrada por dos cámaras, a los gobernadores de los estados miembros de la federación (26 estados más el Distrito Federal de Brasilia) y a los miembros para las asambleas legislativas unicamerales locales. Esa fue la cuarta elección directa de presidente y de todos los demás cargos legislativos y ejecutivos desde el fin del régimen militar en 1985.
Las elecciones presidenciales en Brasil se celebran bajo un sistema de mayoría absoluta de doble ronda (DR), donde los candidatos compiten por los votos en un país con un área de 8, 511, 968 km2. Como resultado de una reforma constitucional aprobada en junio de 1997, a los presidentes se les permite ahora reelegirse una vez al cargo. Fernando Henrique Cardoso, presidente en funciones en el momento en que se aprobó la reforma, se reeligió en la primera ronda de 1998 con 53.1% de la votación. A su vez, Luis Inácio Lula da Silva obtuvo 46% en la primera ronda en las elecciones de 2002 y fue elegido como presidente en la segunda ronda.
Las disposiciones legales que regulan las elecciones legislativas se han mantenido sin cambios esenciales desde que fueron establecidas en 1946. En el Senado están representadas las distintas regiones del país: cada uno de los 26 estados que componen la federación y el Distrito Federal de Brasilia están representados por tres senadores elegidos por mayoría simple para servir un periodo de ocho años. Los escaños del Senado se renuevan parcialmente cada cuatro años, en razón de un tercio y dos tercios alternadamente: cuando se eligen dos senadores en un estado, los electores disponen de dos votos bajo el sistema de voto en bloque (VB).
La Cámara de Diputados se integra por 513 miembros que compiten en 27 distritos plurinominales, correspondientes a los 26 estados y a Brasilia. El número de escaños (magnitud) que le corresponde a cada estado se determina en función de su volumen de población, pero ninguno puede tener menos de ocho y más de 70 representantes. Las elecciones se llevan a cabo bajo el sistema de representación proporcional (RP) por listas abiertas. Cada elector dispone de un solo voto, que puede emitir a favor de un partido político o de un candidato en lo individual. Los votos que recibe cada candidato de un partido se suman para formar un gran total partidista, el cual es utilizado para determinar el número de escaños que le serán asignados al partido. Los candidatos con el mayor número de votos de la lista de cada partido obtienen los escaños. Desde 1950, la distribución de escaños se hace mediante la fórmula D’Hondt. Sin embargo, los partidos que no alcanzan a cubrir una cuota de votos requerida en cada distrito quedan excluidos de la distribución de escaños. Hasta 1998 el cálculo de esta cuota estuvo basado en el número total de votos emitidos, incluyendo tanto los votos válidos como los votos en blanco, lo que tornaba más elevado el umbral para obtener representación.
Desproporción deliberada de la magnitud de los distritos
Las reglas para las elecciones de la Cámara de Diputados son probablemente el elemento más controvertido del sistema electoral brasileño. Los límites que se fijan para determinar la magnitud de los distritos implican que la representación poblacional de los estados en la Cámara sea desigual, lo que viola flagrantemente el principio de “una persona-un voto-un valor”, ya que el número de votos necesarios para elegir a un representante en Sao Paulo, estado que cuenta con más de 25 millones de electores y 70 escaños, es 10 veces más grande que el que se requiere en Amapá, que cuenta con 290 mil electores y ocho escaños. La desproporción beneficia a los estados con menos población, que suelen ser los más pobres y más dependientes de la agricultura, pero resulta desfavorable para los estados más grandes, que son más ricos e industrializados. Por esta razón, las reglas para la distribución de los escaños han sido criticadas como uno de los principales mecanismos para el reforzamiento del tradicionalismo en la política y, por lo tanto, del debilitamiento de los partidos políticos.
Sin embargo, este argumento requiere ser matizado. El único perdedor ostensible de esta mala distribución de los escaños es el estado de Sao Paulo, en donde podrían elegirse otros 40 representantes, si la magnitud del distrito electoral reflejara estrictamente el tamaño de la población. Algunos otros estados están marginalmente subrepresentados, correspondiendo a Minas Gerais la segunda perdida más significativa (cerca de cuatro representantes). Por consiguiente, las pérdidas originadas por la mala distribución están básicamente concentradas. Asimismo, reflejan los objetivos de los forjadores de la Constitución de 1946, quienes se preocuparon por encontrar una fórmula que previniera a Sao Paulo (y en menor medida a Minas Gerais) de dominar la federación, como lo habían hecho durante el periodo conocido como la Primera República (1899-1930).
En la medida en que esta mala distribución favorece políticamente a los estados relativamente pobres, puede ayudar a promover una redistribución regional de la riqueza, lo que no es un beneficio menor para un país con los grandes niveles de desigualdad regional que muestra Brasil.
Además, la frecuente creencia de que los estados sobre-representados son capaces de bloquear sistemáticamente la legislación a nivel nacional aún está por probarse. No se ha dado el caso de que el patrón de la forma de hacer política que caracteriza a los estados sobre representados sea diferente de aquel que prevalece en los estados sub representados. Las prácticas clientelistas existen en todos los estados y las elecciones son un fenómeno masivo que genera un alto grado de competitividad. Si es cierto que el clientelismo caracteriza a la política brasileña, es poco probable que la mala distribución de los escaños en la Cámara de Diputados sea una causa fundamental.
Competencia entre partidos y dentro de los mismos
Una de las características distintivas del sistema de listas abiertas de representación proporcional que se utiliza para la Cámara de Diputados es que induce la competencia inter e intrapartidista. Estas elecciones son altamente competitivas; por ejemplo, en 2002 un total de 4091 candidatos contendieron por los 513 escaños en la Cámara, en sólo nueve de los 27 distritos se postularon menos de 100 candidatos siendo la cifra más baja la de Tocantes donde contendieron 66 candidatos por los ocho escaños disponibles. En Sao Paulo contendieron 793 candidatos por 70 escaños, en Río 602 candidatos por 46 escaños y en Minas Gerais 544 candidatos por 53 escaños. Los partidos compiten entre sí y los candidatos de un mismo partido también lo hacen para ganar los escaños que les corresponden a sus partidos. Se considera que esto propicia una política personalista a la que se considera como la raíz de las debilidades de los partidos políticos en Brasil, vínculos clientelares entre los electores y sus representantes y una legislatura nacional que está más preocupada por temas locales que por temas nacionales y también más preocupada por cuestiones clientelares que programáticas.
De nueva cuenta, estos puntos de vista tienen que ser matizados. Primero, la percepción de que la personalidad de los candidatos es la fuerza motora de las preferencias del electorado en las elecciones legislativas no ha sido demostrada. Aunque la proporción de votos preferenciales (que se dan cuando el elector elige a un candidato específico y no sólo a un partido) es mayor que la de votos estrictamente partidistas, estas cifras no dicen mucho sobre la forma en que los electores deciden el sentido de su voto. Si los electores le concedieran mayor importancia a los candidatos que a los partidos, muchos electores que hubieran votado por un determinado candidato posiblemente lo hubieran hecho de la misma forma si ese candidato hubiera cambiado de partido. Si bien no hay estudios que hayan tratado de examinar este asunto de manera directa, la escasa evidencia disponible sugiere que es poco probable que los representantes que cambian de partido a la mitad de una legislatura sean reelegidos, lo que indicaría que no son capaces de llevarse con ellos los votos que les permitieron ser elegidos la primera vez.
Los electores y sus representantes
Es poco lo que se sabe sobre los vínculos entre los electores y sus representantes. Se han hecho grandes esfuerzos por tratar de descubrir los patrones de clientelismo y concesión de favores que podrían servir de base para una campaña electoral y una carrera legislativa exitosas. Se dice que los candidatos exitosos son aquellos capaces de dar favores y regalos a sus electores; sin embargo, en el sistema de distritos plurinominales que prevalece en Brasil, parece difícil que un representante en lo individual, que sólo es uno de al menos ocho que representan a un distrito, pueda establecer vínculos personales a partir de un nuevo proyecto de gasto o inversión. Aun cuando algunos candidatos pueden y de hecho intentan “delimitar” de facto ciertas zonas geográficas de un distrito electoral para su beneficio, esta no es la única forma, y quizá tampoco la más efectiva de obtener un lugar en la Cámara de Diputados.
Un estudio sobre la distribución geográfica de los votos de los candidatos ganadores demostró que en 1994 y en 1998 sólo cerca de 17% de los representantes adoptaron esa estrategia, esto es, fueron capaces de captar la parte más significativa de sus votos de una serie de localidades geográficamente concentradas, los demás adoptaron estrategias diferentes, tales como compartir con sus contendientes áreas geográficas relativamente definidas, dominar localidades distantes entre sí u obtener porciones pequeñas de su votación total en áreas geográficamente dispersas. Dado el nivel de competencia de las elecciones y la carencia de distritos legalmente protegidos, es poco probable que un representante se sienta seguro acerca de su área de “dominio”. Por cierto, las tasas de reelección no son muy elevadas: las estimaciones las colocan alrededor de 60 % entre quienes buscan la reelección. De este modo, el clientelismo no caracteriza, al menos en exclusiva, los vínculos entre representantes y electores.
¿Contribuye el sistema electoral a la fragmentación de los partidos políticos?
Todavía es mucho lo que se necesita saber con relación a la forma en que opera el sistema de RP por listas abiertas en grandes distritos plurinominales, como los de Brasil. Sabemos, sin embargo, que las elecciones son extremadamente competitivas, que las ventajas de estar en el cargo son relativamente débiles y que las relaciones de los diputados con su distrito electoral difieren, por lo que no hay una estrategia dominante para que una candidatura sea exitosa.
Al menos es cuestionable la medida en la que el sistema electoral induce al clientelismo y al individualismo dentro de la Cámara de Diputados. Aunque está fuera del alcance de esta colaboración examinar los mecanismos que el presidente y los líderes partidistas pueden utilizar para determinar el comportamiento de los diputados en lo individual, es claro que los diputados enfrentan otro tipo de presiones, además de las demandas planteadas por grupos de electores muy localizados y particulares. Estas presiones son un contrapeso a una creciente fragmentación partidista.
Se ha responsabilizado a la fragmentación partidista en la legislatura brasileña de algunos de los males que ha experimentado el país a lo largo de los últimos 15 años. Generalmente se atribuye el elevado nivel de fragmentación del sistema de partidos a una combinación de factores, que incluyen al sistema electoral y sus tendencias hacia la individualización, las características de los sistemas presidenciales y al federalismo acentuado adoptado por la Constitución de 1988; sin embargo, el grado de fragmentación en la Cámara de Diputados se ha mantenido constante, en alrededor de ocho partidos efectivos, desde las elecciones de 1990. Ciertos aspectos de la ley electoral tienden a favorecer a los partidos más grandes y a operar en contra de la fragmentación. Entre ellos se pueden mencionar la inclusión de los votos en blanco a la base sobre la que se calcula la cuota electoral (lo que contribuye a incrementarla y, por lo tanto lo hace más difícil de alcanzar) y la exclusión de todos los partidos que no alcanzan dicha cuota de la posibilidad de participar en la distribución de escaños en el distrito correspondiente.
Los vínculos entre el presidencialismo y los sistemas de partidos aún no son bien comprendidos. Esto abre la posibilidad de que el federalismo sea una posible causa de la fragmentación del sistema de partidos. Algunos de los partidos nacionales en Brasil son coaliciones de facto de partidos regionales. Los partidos más pequeños surgen de estas coaliciones simple y llanamente por razones locales, lo que conduce a la multiplicación de partidos a nivel nacional. Ya sea que esta sea la principal o la única razón por la que emergen nuevos partidos, sigue siendo poco claro si el federalismo es una causa de la fragmentación o simplemente un reflejo de la variedad de intereses regionales que en un país tan grande como Brasil deben acomodarse para operar democráticamente.
