El sistema electoral chileno sólo puede ser entendido en el contexto del largo periodo de gobierno autoritario del general Augusto Pinochet (1973-1990), cuyo objetivo fue establecer un régimen autoritario de democracia protegida, del cual formó parte el sistema electoral. La dictadura abolió el sistema de representación proporcional (RP), que había estado vigente hasta el golpe militar del 11 de septiembre de 1973. El sistema de RP fue la respuesta a las divisiones de la estructura social chilena desde el siglo XIX y produjo un sistema multipartidista. Para la década de los sesenta se había consolidado un sistema de seis partidos –dos de izquierda (el Socialista y el Comunista), dos de centro (el Demócrata Cristiano y el Radical) y dos de derecha (el Liberal y el Conservador, que se fusionaron en 1966 para formar el Partido Nacional).
El sistema binominal: un legado del autoritarismo
Dentro del sistema constitucional bicameral de Chile, la Cámara de Diputados está integrada por 120 miembros elegidos en 60 distritos binominales (dos por distrito) para servir por un periodo de cuatro años. El Senado se integra de 38 miembros elegidos popularmente, dos en cada uno de los 19 distritos en que se divide el país para estas elecciones, para servir un periodo de ocho años. La mitad de los 38 escaños se renueva cada cuatro años en forma simultánea con la elección de los diputados. Existen además nueve senadores que no se eligen popularmente, los denominados senadores “institucionales” o “designados”, de los cuales, cuatro son nombrados por el Consejo Nacional de Seguridad, tres por la Suprema Corte de Justicia y dos por el presidente de la República, así como escaños senatoriales vitalicios para los expresidentes que hayan culminado su periodo de gobierno, el único de los cuales lo ocupa actualmente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. En 1989 se elevó de 13 a 19 el número de distritos senatoriales establecidos originalmente en la Constitución de 1980, con el propósito de reducir el poder de los senadores no elegidos; estas reformas fueron negociadas por Pinochet y sus seguidores mientras se retiraban del poder durante el periodo de transición democrática.
Los partidos políticos, las coaliciones y los grupos independientes presentan listas de candidatos que normalmente contienen el máximo de dos candidatos por distrito, tanto para las elecciones de la Cámara de Diputados, como para la de senadores. Los electores votan por el candidato de su preferencia. El primer escaño le corresponde a la lista que haya recibido el mayor número de votos del total emitido: resulta elegido el candidato de esa lista que haya recibido más votos. Una lista puede ganar ambos escaños si obtiene más del doble de los votos que haya conseguido la segunda lista más votada. El sistema fuerza a los partidos políticos a formar coaliciones electorales, ya que el umbral efectivo es muy alto: se requiere 33.4% del total de la votación para ganar un escaño. Sin embargo, una lista necesita recibir 66.7% del total de votos para obtener ambos escaños.
Existen dos grandes coaliciones electorales en Chile, que en 2001 ganaron casi todos los escaños en la Cámara de Diputados, excepto uno. Una coalición de centro-izquierda, la Concertación por la Democracia, formada por cuatro partidos políticos que se oponían al régimen de Pinochet (el Socialista, el Demócrata, el Cristiano Demócrata y el Radical), que ha gobernado el país desde el retorno a la democracia en marzo de 1990. Y una coalición opositora de derecha, la Alianza por Chile (conformada por la Unión Demócrata Independiente -UDI y Renovación Nacional –RN), que apoyó al régimen de Pinochet. En la práctica, la lista de la “Concertación” contiene un candidato de cada uno de los dos grandes agrupamientos que la conforman, es decir, un candidato de la Democracia Cristiana y otro en representación de los socialistas, los demócratas y los radicales. No hay ningún distrito en el que compitan entre sí la DC y los socialistas. En la lista opositora, la UDI y Renovación Nacional normalmente presentan un candidato, cada uno, en las listas para todos los distritos.
El resultado de este sistema electoral es que en casi todos los distritos se elige un representante de cada coalición, uno de la Concertación y otro de la Alianza por Chile. Este sistema podría provocar competencia entre los dos candidatos de cada lista para obtener el escaño que les corresponde, pero en la práctica esta posibilidad queda neutralizada por los arreglos que llevan a cabo las elites dentro de ambas coaliciones. Este sistema electoral es único porque en la práctica favorece a la principal minoría, no a la mayoría. Por lo tanto, no es un sistema mayoritario. Es más bien un sistema que utiliza un mecanismo proporcional, pero que produce resultados no proporcionales, toda vez que permite que una lista electoral obtenga uno de los dos escaños con tan sólo 34% de los votos. La única razón por la cual esta distorsión no ha ocurrido en la práctica reside en los límites que se imponen en la competencia electoral.
El sistema electoral fue establecido por el régimen militar después del plebiscito del 5 de octubre de 1988, el cual tenía dos objetivos: aprobar la Constitución de 1980 y lograr la elección de Pinochet como presidente por otros ocho años. En esa consulta, la cual no fue competitiva (pues no había otros candidatos), Pinochet fue derrotado por la Concertación. Este resultado detonó la transición a la democracia, mediante la celebración de elecciones presidenciales y legislativas en 1989, en las que triunfó como presidente el candidato de la oposición Patricio Aylwin (demócrata cristiano). El sistema electoral fue diseñado para favorecer a los dos partidos de derecha, que habían respaldado la candidatura de Pinochet, frente a una previsible victoria electoral de sus opositores.
En las tres elecciones presidenciales y las cuatro elecciones legislativas celebradas desde 1990, la Concertación ha recibido un mayor número de votos, pero nunca ha controlado el Senado porque la mayoría de los senadores institucionales o designados han apoyado a la coalición opositora.
Las desventajas del sistema binominal para los partidos y para la democracia
Se han esgrimido varias objeciones al sistema electoral. Primera, que fuerza a los partidos a formar coaliciones electorales, debido al alto umbral de votación requerido para ganar un escaño. Segunda, que genera un impacto negativo sobre la representación debido a que ha mantenido al Partido Comunista fuera del Congreso, a pesar de la relevancia que tuvo hasta 1973 y al nivel de entre 5% y 7% de la votación nacional que ha mantenido en la nueva democracia. Tercera, ya que cada coalición gana normalmente un escaño, la verdadera competencia tiene lugar entre los partidos que las integran y no entre las coaliciones y los partidos rivales. Estas disputas ponen en riesgo la estabilidad de las coaliciones: en las elecciones para senadores de 2001, la UDI y RN evitaron coaligarse y nombraron un solo candidato de consenso en siete de los nueve distritos senatoriales en disputa o se limitaron a presentar un débil competidor que no representaba mayor riesgo para el candidato postulado por la dirigencia. Cuarta, el sistema les confiere un enorme poder a los líderes de los partidos, que virtualmente eligen a los ganadores cuando integran las listas de candidatos comunes. Sin una competencia real en varios distritos, las elecciones revisten poco interés para los electores, que es menor aún cuando no hay candidatos de su propio partido por los cuales votar.
Estas deficiencias han llevado al gobierno a proponer reformas electorales y a sugerir que, en lugar de distritos binominales, resultarían más apropiados distritos de mayor magnitud que propicien resultados más proporcionales.
Elecciones presidenciales
La Constitución de 1980 establece un sistema de doble ronda (DR) para la elección del presidente. Se requiere una mayoría absoluta para triunfar en la primera ronda, pero si esto no sucede se lleva a cabo una segunda vuelta (balotaje) entre los dos candidatos más votados. El establecimiento del balotaje tiende a fortalecer las coaliciones políticas. Los ganadores de las elecciones presidenciales de 1989 y 1993 -los demócrata cristianos Patricio Aylwin y Eduardo Frei, respectivamente- fueron elegidos por mayoría absoluta, pero en las elecciones de 1999 la diferencia entre Ricardo Lagos y su oponente de derecha, Joaquín Lavín, fue de menos de 30 mil votos. En este caso, Lagos ganó las elecciones con 50.27% de la votación en la segunda vuelta. Bajo la Constitución precedente de 1925, el Congreso decidía quien sería el presidente en caso de que ningún candidato obtuviera la mayoría absoluta de los votos, tal como ocurrió en las elecciones de 1946, 1958 y 1970. En todos estos casos el Congreso eligió al candidato que había obtenido el mayor número de votos.
Registro y votación: ¿obligatorios o voluntarios?
Otro problema manifiesto con el sistema electoral vigente es que el registro electoral es voluntario, pero el voto es obligatorio. En febrero de 1987, cuando el régimen militar estaba preparando el plebiscito de octubre de 1988, se crearon registros electorales totalmente nuevos, ya que los anteriores habían sido quemados por los militares en 1973. La oposición democrática se movilizó intensamente para lograr que se registraran los electores: su estrategia consistía en derrotar a Pinochet en las urnas para acceder a la democracia y lo logró al propiciar que se registrara 92% de los electores calificados. Sin embargo, desde entonces el número de votantes registrados no se ha incrementado al mismo ritmo que ha crecido el volumen de población en edad de votar, ya que los jóvenes muestran muy poco interés por participar en las elecciones. En las elecciones legislativas de 2001, se encontraba registrado 80% de los 10 millones de potenciales electores, pero para las elecciones municipales de 2004 el número se había reducido a 77%.
El bajo nivel de registro entre los electores jóvenes ha llevado al gobierno a proponer que el registro sea automático y el voto voluntario. Los partidos de la Concertación apoyan el registro automático, pero no existe consenso sobre el voto voluntario. Se teme que baje la participación general y que los costos asociados al financiamiento de las campañas, para movilizar a los electores, se incrementen sistemáticamente y favorezcan a los partidos de derecha. La oposición, particularmente la UDI, rechaza el registro automático pero apoya el voto voluntario.
Los que apoyan el sistema binominal aseguran que ha contribuido a la gobernabilidad porque existen dos grandes coaliciones, una en el gobierno y otra en la oposición, empero esta visión es errónea: la Concertación fue creada antes de que se estableciera el sistema binominal como una alianza para trabajar en contra del gobierno autoritario y para promover el regreso a la democracia, por políticos que habían aprendido de sus conflictos del pasado (que condujeron a la crisis y al colapso de la democracia en 1973) y que habían acordado una estrategia de cooperación entre las elites dentro de un sistema político en cierta medida equiparable al de una democracia consocional. El país es gobernable a pesar del sistema binominal, no gracias a él.
Este sistema no puede durar para siempre ya que daña a los partidos políticos y le impone límites a la democracia, pero será difícil abolirlo porque el cambio puede crear incertidumbre sobre su impacto en las bases de apoyo a los partidos políticos. Además requerirá de reformas constitucionales, ya que el carácter binominal del Senado esta consagrado en la Constitución. Existe consenso en el Congreso entre la Concertación y la Alianza por Chile para eliminar a los senadores no elegidos y el carácter vitalicio de los expresidentes.
Nota del traductor: En agosto de 2005 culminó un proceso de reforma constitucional que suprimió la figura de los senadores designados y vitalicios, por lo que en lo sucesivo todos los senadores serán elegidos popularmente. La reforma también redujo de seis a cuatro años la duración del período presidencial.
