En junio de 2004 los ciudadanos
de 25 países europeos acudieron a las urnas para elegir a sus representantes en
el Parlamento Europeo. Si bien muchos lo hacían por primera vez, otros ya
tenían la experiencia de hasta cinco elecciones previas de este tipo. En 2004,
todos los países realizaron sus elecciones bajo un sistema de representación
proporcional (RP).
La primera legislación referente
a la elección del Parlamento Europeo data de 1976, cuando se aprobó la
denominada Acta concerniente a la Elección de Representantes a la Asamblea
mediante Sufragio Universal Directo. Como su nombre lo indica, esta ley determina
los principios para la elección directa de los representantes de cada Estado miembro.
En los primeros tiempos de la Unión Europea (UE), los miembros del Parlamento
eran nombrados por la legislatura de cada Estado miembro, sin participación directa
del electorado. La aprobación de la ley de 1976 significó que a partir de ese momento
los miembros del Parlamento serían elegidos por sufragio universal directo en
cada uno de los estados miembros, por lo que en 1979 se realizaron las primeras
elecciones del Parlamento Europeo en sus entonces nueve estados miembros:
Bélgica, Dinamarca, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, República
Federal de Alemania, República de Irlanda y Reino Unido, en las que se eligió a
un total de 410 miembros.
La ley de 1976 precisó muchas
cuestiones relativas a las elecciones, por ejemplo la duración del periodo
parlamentario y requisitos que deben reunir los candidatos, pero no determinó
el sistema electoral que se usaría; aunque le confirió al Parlamento Europeo la
responsabilidad de preparar una iniciativa para uniformar el procedimiento electoral.
Hasta que ese procedimiento común entrara en vigor, la ley dejó en manos de las
leyes nacionales de los estados miembros las definiciones sobre los
procedimientos electorales aplicables.
Como la mayoría de los estados
miembros ya utilizaba algún tipo de sistema de RP para elegir a sus
parlamentos, sea de manera exclusiva o como uno de los componentes de su
sistema electoral, la decisión sobre cuál sistema utilizar para las elecciones
del Parlamento Europeo fue muy simple. Bélgica, Dinamarca, Italia, Luxemburgo,
Países Bajos y República Federal de Alemania ya estaban familiarizados de
alguna forma u otra con el sistema de RP por listas y, por consiguiente, todos
sus representantes al Parlamento fueron elegidos bajo este sistema (excepto un
representante de Groenlandia, incluido dentro de la representación de
Dinamarca, quien fue elegido mediante un sistema de mayoría simple, hasta que
Groenlandia dejó la Comunidad Europea en 1985). La República de Irlanda decidió
elegir a sus representantes a través de su sistema preferencial de voto único
transferible (VUT). Sólo hubo dos excepciones: Reino Unido que optó por su
tradicional sistema de mayoría simple y Francia que lo hizo con su sistema de
doble ronda.
Reino Unido simplemente copió el
sistema electoral que utiliza para las elecciones de la Casa de los Comunes y
lo aplicó a las elecciones del Parlamento Europeo. Este sistema resultaba
apropiado para los dos grandes partidos (los laboristas y los conservadores) y dificultaba
que cualquier otro partido entrara a la competencia. Las reticencias a contar con
representantes que tuvieran un doble mandato también contribuyeron a que se adoptará
el sistema de mayoría simple para las elecciones del Parlamento Europeo. Se
argumentaba que si se iba a prohibir que un mismo representante fuera elegido simultáneamente
para el Parlamento británico y para el europeo, como lo querían algunos
políticos, y que se iba a adoptar alguna forma de RP, entonces sería probable que
las listas partidistas se integrarán por candidatos poco conocidos que no
hubieran sido elegidos para ningún otro cuerpo nacional o local, lo que
generaría el riesgo de minar la importancia que se le quería conceder a las
elecciones. Se pensaba que sería una mejor solución optar por un sistema
electoral centrado en los candidatos, como el de mayoría en distritos
unipersonales, donde los representantes estarían más cerca del electorado.
Ninguna de estas ideas se aplicó
en Irlanda del Norte. La preocupación por asegurar la representación de las
comunidades mayoritarias y las minoritarias, combinada con el hecho de que los
partidos de Inglaterra, Escocia y Gales no suelen contender en las elecciones
irlandesas, provocó que se utilizara el sistema VUT para los tres escaños que le
correspondían a Irlanda del Norte. Se intentó, sin éxito, desafiar ante los
tribunales el uso del sistema de mayoría simple para las elecciones del
Parlamento Europeo en Inglaterra, Escocia y Gales, argumentando que contravenía
las disposiciones de la legislación que contemplaba la unificación de los
procedimientos electorales entre todos los
estados miembros. El sistema utilizado en Inglaterra, Escocia y Gales solamente
cambió en 1999 cuando se aprobó la Ley de Elecciones del Parlamento Europeo y
Reino Unido anticipó los cambios que se volverían obligatorios a medida que se
desarrollaba el proceso que culminó con la decisión del Consejo en 2002 (ver
infra). A partir de 1999, Reino Unido se unió a otros estados miembros en el
uso de un sistema de RP, eligiendo la modalidad de listas cerradas
en distritos electorales regionales.
Francia se decidió desde 1977
—dos años antes de las primeras elecciones al Parlamento Europeo de 1979— por
un sistema de RP por listas cerradas en un solo distrito nacional, a pesar de
que en las elecciones a su legislatura nacional utilizaba un sistema de doble
rondas. Varias razones explican este cambio. Una de las principales ventajas de
un sistema de pluralidad/mayoría, la formación de gobiernos de mayoría estables,
no era evidentemente relevante para las elecciones del Parlamento Europeo y la representación
proporcional de todos los partidos políticos era considerado un criterio más
importante para el diseño del sistema electoral. Se pensó que el uso de un solo
distrito nacional con un umbral de 5% permitiría lograr un balance entre un
alto nivel de proporcionalidad y el deseo de excluir a los partidos políticos
que contaran con poco apoyo de la población.
La capacidad de cubrir escaños
vacantes entre elecciones con el siguiente candidato de la lista, con la
consecuente supresión de la necesidad de celebrar elecciones extraordinarias,
fue otra de las ventajas que gravitó en la decisión de adoptar un sistema de RP
por listas. Después de cinco elecciones, el deseo de estrechar la relación
entre los electores y sus representantes, así como el de contar con una mayor
representación geográfica (un número desproporcionado de los representantes
elegidos al Parlamento habían sido residentes de Paris), motivó que se abandonara
el distrito nacional único antes de las elecciones del 2004. El distrito
nacional fue remplazado por ocho distritos pluripersonales para la elección de
los 78 representantes franceses al Parlamento Europeo.
La siguiente legislación
importante relativa al Parlamento Europeo fue concluida en 2002 con la Decisión
8964/02 del Consejo que reformó la Ley de 1976. Con esta se estableció
—veintiséis años después del establecimiento de disposiciones legales para celebrar
elecciones directas— un sistema electoral común a todos los estados miembros. El
artículo 1o. dice: “En cada Estado miembro, se elegirán miembros del Parlamento
Europeo sobre la base de la representación proporcional, usando el sistema de
listas o el de voto único transferible”. Así, para las elecciones de 2004, los
25 estados miembros utilizaron un sistema de RP.
Si bien todos estos sistemas
pertenecen a la misma familia, difieren en algunos aspectos. Veintitrés países
(Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España,
Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Latvia, Lituania, Luxemburgo,
Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa, Reino Unido y Suecia) usan el
sistema de RP por listas, mientras que Malta y la República de Irlanda utilizan
el sistema de voto único transferible. Esta diferencia era previsible, ya que
el sistema de RP por listas constituye al menos una parte del sistema electoral
utilizado para las elecciones de la legislatura nacional de 21 de esos 23
países (con excepción de Francia y Reino Unido), mientras que tanto Malta como
la República de Irlanda utilizan un sistema de voto único transferible para sus
elecciones nacionales.
Entre los 23 países que utilizan
el sistema de RP por listas, algunos emplean listas cerradas, mientras que
otros han optado por listas abiertas —una diferencia que refleja el dispositivo
que aplican para sus elecciones nacionales—, aunque Grecia es una excepción. De
la misma manera, algunos estados miembros, especialmente los más pequeños,
eligen a sus representantes en un distrito único a nivel nacional, mientras que
otros han optado por varios distritos a nivel regional.
El umbral para obtener
representación también varía entre los distintos estados miembros. La decisión
del Consejo de 2002 permite a los países determinar su propio umbral, pero fija
un límite máximo de 5%. Algunos países, por ejemplo Chipre, Hungría y Suecia,
utilizan umbrales formales, que nuevamente reflejan su uso a nivel nacional (aunque
Bélgica, que usa un umbral formal para sus elecciones nacionales, no lo aplica a
las elecciones del Parlamento Europeo). No sólo los umbrales formales, sino
también los niveles efectivos de apoyo electoral que son necesarios para
obtener representación (umbrales naturales) varían significativamente entre los
estados miembros.
La razón de las variaciones en
los umbrales radica en la combinación entre el número de representantes que se
eligen en cada país y el nivel en el cual se definen los distritos electorales
(particularmente, el número de representantes elegidos en cada distrito). Italia,
con un distrito nacional único y 78 representantes a elegir, tiene un umbral efectivo
muy bajo de menos de 1%. A su vez, en la República de Irlanda, que con cuatro distritos
electorales, 13 representantes y aplica un sistema de voto único transferible, es
necesario que un candidato obtenga una porción mucho mayor de la votación para poder
ganar un escaño. En 2004, los candidatos ganadores en Irlanda recibieron entre 12.9%
y 25.9% de los votos de primera preferencia en sus distritos.
Si bien, hoy en día se exige un
sistema electoral perteneciente a una familia común para las elecciones del
Parlamento Europeo, no existe ningún indicio de que pronto vaya a haber
condiciones para una mayor integración. Aunque dentro del Parlamento Europeo se
forman grupos partidistas, no hay ninguna señal de que los partidos nacionales tengan
la intención de concederle un papel significativo a partidos de corte
paneuropeo. Por tanto, es muy probable que las decisiones relativas a las
características específicas de los sistemas electorales sigan en manos de los
políticos nacionales, influidos por sus propios intereses y tradiciones
nacionales.
Parece más probable que el debate
se centre en la baja participación en las elecciones del Parlamento Europeo,
que sigue siendo una gran preocupación de todos los estados miembros de la UE.
A pesar del uso de algún sistema de RP en todos los países —una familia de
sistemas electorales a la que usualmente se relaciona con niveles de votación más
elevados que en otros sistemas— el nivel de participación es impresionantemente
bajo. En las elecciones de 2004, los 15 países que eran miembros de la UE antes
de la ampliación, tuvieron un promedio de votación de 52.9%, mientras que el
promedio de votación en los 10 nuevos estados miembros fue menor al ubicarse en
40.2%. Parece que mientras el electorado siga percibiendo a las elecciones del
Parlamento Europeo como algo secundario y sea poco claro qué es lo que cambia
cuando se renueva a sus integrantes, el interés y la participación seguirán
siendo bajos. El sistema electoral utilizado no es visto como un factor de
controversia y su eventual reforma no es un tema de gran debate. Es probable
que el sistema electoral se mantenga sin cambios significativos en el futuro
inmediato.
