Ecuador fue uno de los primeros países de América del Sur que se insertó en la tercera ola democratizadora. A finales de la década de 1970 el gobierno militar alentó una transición pacífica a la democracia a convocar a diferentes fuerzas políticas y grupos sociales a elaborar una nueva constitución, la cual fue ratificada por medio de un referéndum en 1978. Sobre esta base se eligió a un gobierno democrático, encabezado por el presidente León Roldós, que tomó posesión en 1979. El nuevo sistema electoral fue diseñado para cumplir ciertas finalidades específicas: reducir el número de partidos, promover la disciplina y la lealtad en la actividad política y estimular la participación popular. La legislación electoral incluyó el voto de los analfabetos, normas para crear partidos nacionales (que convocaran a distintos sectores a lo largo de todo el país) y un umbral para eliminar a aquellos partidos que no obtuvieran por lo menos el 5% de los votos válidos en dos elecciones consecutivas.
Como se podrá apreciar, las diferentes reformas electorales adoptadas desde entonces han tenido un impacto marginal en el intento por articular a un electorado altamente volátil o por reducir al sistema altamente fragmentado de partidos políticos que ha caracterizado a la política ecuatoriana en las últimas décadas. Los presidentes en Ecuador son elegidos para servir un período de cuatro años y no se pueden reelegir para un período inmediato. Tradicionalmente, Ecuador había usado un sistema de mayoría simple para elegir al presidente, pero el estrecho resultado de la última elección democrática que se tuvo antes del golpe militar de 1968, en donde la diferencia entre los tres candidatos punteros fue de menos de 2% de los votos, alentó a que los diseñadores de la nueva Constitución adoptarán un sistema de mayoría absoluta a dos vueltas.
Se esperaba que con el cambio de sistema para la elección presidencial se cumpliera un doble propósito: reducir el número de partidos e investir el mandato presidencial con un mayor grado de legitimidad electoral. Sin embargo, el nuevo sistema debilito la estructura de partidos de tres formas significativas. Primera, desalentó la formación de coaliciones electorales en la primera vuelta, pues todos los partidos y movimientos políticos jugaban sus cartas a pasar a la segunda ronda (después de todo, un candidato sólo necesitaba un promedio del 26% de los votos válidos para pasar a la segunda ronda). En segundo lugar, el sistema permitía la participación de políticos “externos” (al sistema de partidos) que hacían campaña sobre la base de su carisma o atributos personales y no de una ideología o programa partidista. Tercera, como los legisladores eran electos en la primera ronda de la elección presidencial, el partido que obtenía el mayor número de escaños no era necesariamente el mismo del que procedía el presidente finalmente elegido. Este elemento, entre otros, dificulto la formación de mayorías o coaliciones en el Congreso encabezadas por el presidente.
Durante la mayor parte de su era democrática, la elección de los integrantes del congreso unicameral ecuatoriano se eligió a través de un sistema de RP en dos niveles. Por un lado, un número fijo de los llamados diputados “nacionales” (que de 1979 a 1996 fue de 12 y en 1998 se elevo a 20) se elegían en un distrito nacional único. Por el otro, los llamados diputados “provinciales”, cuyo número era variable y paso de 57 en 1979 a 103 en 1998, se elegían en cada una de las 22 provincias. Mientras los diputados "nacionales" eran elegidos para un período de cuatro años, los diputados "provinciales" se renovaban cada dos años, por medio de elecciones intermedias.
La reelección legislativa inmediata fue prohibida por la nueva Constitución para evitar la “fosilización" de la élite política. Esa prohibición, que se mantuvo vigente hasta 1994, desalentó la formación de una carrera legislativa. Sólo un 10% de los congresistas regresaron a servir por lo menos por un período más cuando la Constitución permitió otra vez la reelección. La frecuente renovación de los diputados sin la posibilidad de reelección inmediata propicio que el congreso se convirtiera en un cuerpo legislativo inexperto, altamente volátil, sin responsabilidad frente al electorado y miope en su capacidad de formulación de políticas.
La distribución de escaños se realizaba a través de un método combinado de cociente y resto mayor (métodos Hare y d´Hondt) basado en listas cerradas. Este método se utilizó por vez primera en 1945 y se mantuvo vigente hasta 1996, a pesar de su ligera tendencia a beneficiar a partidos más grandes a costa de los pequeños. El problema de este sistema no residía en la proporcionalidad de la representación, sino en la calidad de sus representantes. En el sistema de lista cerrada se les asignan los escaños a las primeras personas en una lista de partido, por lo que los candidatos que deseaban mejorar sus probabilidades de obtener un escaño tenían que cultivar lazos personales con líderes del partido en lugar de estar orientados hacia el electorado. Sin embargo, una vez elegidos, los representantes mostraban poca disciplina partidista. Más aún, sin la posibilidad de reelección inmediata, los legisladores cambiaban de partido con frecuencia a fin de satisfacer sus intereses personales y mejorar las perspectivas de su carrerea política fuera del Congreso.
En años recientes, varios grupos sociales y étnicos empezaron a exigir que se adoptara un sistema electoral más representativo y participativo que les permitiera influir en los procesos de toma de decisiones. El creciente descontento popular provocó el derrocamiento civil del presidente Abdalá Bucaram en febrero de 1997, por escándalos de corrupción. Con esta crisis política se inició, al año siguiente, un gran proceso de reforma constitucional mediante la integración de una Asamblea Constituyente. La Asamblea produjo cambios importantes. A fin de alentar la formación de alianzas preelectorales, la Asamblea aprobó una modificación al sistema de elección presidencial: el ganador tendría que obtener el 40% del total de la votación emitida, de no ser así el resultado se dirimiría en segunda ronda por mayoría absoluta entre los dos candidatos más votados. Se suprimieron las elecciones legislativas intermedias, con lo que –junto con la eliminación de la no reelección en 1996- se buscaba promover la continuidad y estabilidad en la carrera legislativa y partidista.
También se adoptó una forma peculiar de RP por listas abiertas para la distribución de los escaños legislativos. De acuerdo con un nuevo sistema de voto “ilimitado”, el elector tiene la posibilidad de emitir un número de votos equivalente al de los escaños a asignar en el distrito respectivo, pero puede dar sus votos a los candidatos de una sola lista de partido o distribuirlos entre candidatos de varias listas. Aunque el sistema es proporcional en teoría, su aplicación en las elecciones de 1998 beneficio a los candidatos más votados en cada distrito como lo hubiera hecho un sistema de mayoría simple. El sistema difiere de los convencionales de RP porque los dirigentes del partido no controlan la asignación de escaños de su lista. Además, el criterio para la distribución de escaños es más personal que partidista. Incluso si el elector vota por todos los candidatos de una sola lista, los votos se cuentan por los candidatos en lo individual, no por partido. El sistema electoral debilito aún más el sistema de partidos ecuatoriano al hacerlos más dependientes de los cacicazgos locales y de candidatos interesados en cultivar clientelas personales.
Consciente de las inconsistencias constitucionales y metodológicas de la legislación electoral precedente, el Congreso aprobó una nueva reforma en marzo de 2000 para introducir un mecanismo de acumulación de votos partidistas. De esta forma, para determinar el número de escaños que le corresponde a cada partido, se suman todos los votos obtenidos por los candidatos de su lista en lo individual y los dirigentes del partido determinan, a su vez, a que candidatos se les asignan. Esta nueva fórmula electoral se aplicó por primera vez en las elecciones generales de 2002. También se suprimió la figura de los diputados nacionales, por lo que ahora todos se eligen, igual por RP, pero sólo a nivel provincial.
A pesar de los frecuentes y a veces extremos ensayos con su marco electoral, Ecuador no ha sido capaz de lograr una adecuada combinación entre la representatividad de sus políticos y un gobierno efectivo. A lo largo del tiempo, ha habido un intento permanente del gobierno de manipular el sistema electoral para reducir la fragmentación del sistema de partidos y alentar la formación de alianzas pre-electorales que puedan brindarle el apoyo requerido a las iniciativas presidenciales en el congreso.
El espíritu de la actual reforma política en Ecuador, ha tratado de resolver los problemas principales de fragmentación y falta de atención a los partidos políticos, al mismo tiempo, de proporcionar más espacios para la participación de nuevos grupos políticos (en particular indígenas). Sin embargo, no existen señales claras que muestren que la actual reforma promoverá la inclusión de las minorías en la política de los partidos, ni que el sistema de partidos sea más disciplinado o moderado. Con la adopción de un sistema mayoría específica para la elección presidencial con opción de doble ronda y con la posibilidad de sobre representación de los partidos más grandes a través de una fórmula de RP modificada, se ha tratado de conferirles a los candidatos presidenciales tanto una mayor legitimidad como un amplio respaldo partidista al momento de ocupar el poder.
Opuestos a la lógica de “formación de mayorías”, distintos grupos étnicos y sociales, al igual que políticos que representan al sector empresarial, han cuestionado que el sistema electoral privilegia los intereses partidistas por encima de las demandas de la ciudadanía y exigido que se relajen las restricciones para la participación política y promovido las candidaturas de políticos “independientes”. A su vez, la proliferación de candidatos independientes desde mediados de la década de los noventa provocó que la formación de coaliciones en el Congreso se volviera aún más imprevisible.
La batalla constitucional sobre los requisitos para que los partidos políticos conserven su registro electoral ilustra muy bien la tensión entre los principios de representatividad y gobernabilidad. La ley electoral de partidos políticos de 1979 establecía que los que no obtuvieran el 5% de los votos válidos en dos elecciones consecutivas perderían su registro. Esta disposición fue declarada inconstitucional en 1983, reincorporada en 1994 pero con el umbral en 4%, suprimida otra vez en 1996 y adoptada de nuevo en 1998 con el 5%. Mientras que los defensores de la gobernabilidad sostenían que los partidos minoritarios contribuían a la fragmentación legislativa y dificultaban la formación de coaliciones en el Congreso, los defensores de la representación argumentaban que las minorías ecuatorianas merecían estar representadas por esos partidos. Entre tanto, varios partidos pequeños y usualmente personalistas fueron capaces de sobrevivir por años.
Ecuador no ha encontrado una fórmula de distribución del poder que permita la gobernabilidad democrática. Un tema abierto a debate es la adopción de un sistema de RP personalizada para la integración de la legislatura. En principio, esta alternativa podría conciliar la necesidad de representación proporcional directa de la heterogénea población de las provincias con la elección de políticos con proyección nacional. Otro tema pendiente es la introducción algunos rasgos parlamentarios, como la del gabinete compartido, para lograr que los socios (partidos) de las coaliciones de gobierno rindan mejores cuentas ante el electorado y sean más responsables en las funciones de gobierno. En todo caso, cualquier sistema electoral efectivo tiene que contar con tiempo para madurar (sin experimentar cambios repentinos) y tomar en cuenta otras instituciones políticas y tradiciones históricas del país.
