México tiene un sistema
presidencial con órganos legislativo, ejecutivo y judicial fuertes e
independientes. La doctrina sobre la separación de poderes, que entre 1929 y
1997 no funcionó en la práctica porque el partido oficial, el Partido
Revolucionario Institucional (PRI), controlaba tanto el ejecutivo como el
legislativo, ha resucitado y es ahora la característica dominante de la
política a nivel federal.
El Presidente es elegido por
mayoría simple. En las elecciones de 1988 y 1994, el candidato ganador obtuvo
cerca de la mitad de la votación emitida; sin embargo, en las elecciones de
2000, el ganador, Vicente Fox, consiguió únicamente 42.5% de los votos. Existen
propuestas para reformar la Constitución e introducir una elección en segunda
ronda entre los dos candidatos más votados en caso de que ninguno de ellos
obtenga la mayoría absoluta en la primera ronda. El éxito de esta iniciativa
dependerá fundamentalmente de las perspectivas electorales de los partidos
mayoritarios, pero también de ciertas consideraciones relacionadas con sus
costos.
El Presidente es elegido para un
periodo de seis años y no puede ser reelegido o, de ser el caso designado, para
ocupar el cargo en más de una ocasión. Esto evita que los presidentes se
perpetúen en el poder, pero también disminuye su responsabilidad ya que no
tienen que hacer frente nuevamente al veredicto del electorado. Considerando
las raíces ideológicas y simbólicas que subyacen bajo la prohibición de la
reelección presidencial (elemento central de la revolución mexicana), es poco
probable que la disposición sea suprimida en el corto plazo.
El Congreso mexicano es
bicameral. La Cámara de Diputados es elegida para un periodo de tres años y el
Senado para uno de seis (sincronizado con el periodo presidencial). Ambas
cámaras son elegidas mediante un sistema mixto que combina los principios de
mayoría simple y de representación proporcional mediante listas.
La Cámara de Diputados está
compuesta por 500 miembros, 300 de los cuales son elegidos por mayoría simple
(MS) en distritos uninominales y los otros 200 a través de representación
proporcional (RP) por listas en cinco distritos regionales plurinominales de 40
miembros cada uno.
Los 300 escaños de mayoría son
distribuidos entre las 32 entidades federativas de acuerdo con su volumen de
población, con la salvedad de que ninguna entidad puede tener menos de dos
escaños. El Instituto Federal Electoral (IFE), la autoridad electoral
independiente, es responsable de distribuir los 300 escaños de mayoría entre las
entidades federativas. El propio IFE traza los distritos uninominales dentro de
las entidades tratando de que todos ellos contengan el mismo volumen de población
y de respetar los límites municipales. Asimismo, divide el país en cinco
distritos plurinominales para efectos de la elección de los escaños de
representación proporcional.
Cada partido postula un candidato
en cada distrito uninominal y presenta una lista ordenada de 40 candidatos para
cada una de los cinco distritos regionales plurinominales. Los partidos pueden
formar coaliciones totales o parciales para efectos electorales, con lo cual
pueden postular candidatos comunes en varios distritos o compartir las listas
de representación proporcional. Si dos o más partidos se coaligan, deben
formalizar un acuerdo ante el IFE especificando la forma en que los votos que
obtenga la coalición deben ser distribuidos para efectos de la asignación de
escaños de RP. Si los partidos forman una coalición para elección del
Presidente de la República, también deben formar una coalición para contender
por todos los escaños en las Cámaras de Diputados y de Senadores. En las
elecciones de 2000, dos de los tres principales candidatos presidenciales
fueron postulados por coaliciones. En las elecciones legislativas de 2003, hubo
una coalición parcial entre el PRI y el Partido Verde Ecologista de México
(PVEM) que les permitió contender conjuntamente en 97 distritos uninominales, pero
por separado tanto en los otros 203 distritos uninominales como en los cinco
distritos de representación proporcional (los partidos acordaron previamente
cómo dividirse los votos de los 97 distritos en que postularon candidatos
comunes para efectos de asignación de los escaños entre las listas de
representación proporcional).
Los electores emiten su voto para
diputados en una sola papeleta. La suma de los votos emitidos en cada uno de
los distritos para la elección de diputados de mayoría se utiliza después para
calcular el número de escaños de RP que le corresponde a cada partido, los
cuales se asignan utilizando la fórmula de Hare y, como complemento en caso de
escaños remanentes, la fórmula de resto mayor; sin embargo, sólo tienen derecho
a participar en la distribución de escaños de RP los partidos que superen el
umbral requerido por la ley, que es 2% del total de la votación emitida a nivel
nacional. El número de escaños de RP que se le asignan a cada partido es
independiente del número de diputados de mayoría que haya obtenido, con dos
importantes excepciones: primera, bajo ninguna circunstancia un
partido puede obtener más de 300 escaños en total; segunda, como regla general,
el número de escaños que obtenga un partido no puede ser mayor en ocho puntos
porcentuales respecto al total de votos que haya obtenido. Por consiguiente, un
partido debe obtener al menos 42.1% de la votación válida y al menos 167
distritos de mayoría para contar con 251 escaños (mayoría absoluta) en la
Cámara de Diputados. En 1997 y 2003, el número de escaños que le
correspondieron al PRI se vio limitado por la regla del 8%. En 2000, esta regla
no afectó ni al Partido Revolucionario Institucional (PRI) ni al Partido Acción
Nacional (PAN).
Los 40 escaños de cada uno de los
cinco distritos regionales plurionominales también se distribuyen utilizando la
fórmula de Hare y, como complemento, la de resto mayor. Las listas son cerradas
y bloqueadas, por lo que los escaños son asignados a los diputados conforme a
su orden de presentación en la lista, el cual no puede ser alterado por los
electores.
La transición hacia el pluralismo
y la política multipartidista en México se ha basado en un proceso evolutivo
lento. Desde 1979 ha habido importantes reformas a las fórmulas utilizadas para
elegir a los integrantes de la Cámara de Diputados. La fórmula usada en las
elecciones de 1979, 1982 y 1985 comprendía 300 distritos uninominales y 100
escaños de RP por listas, los cuales se reservaban únicamente a los partidos
que no obtuvieran más de 60 escaños de mayoría. La fórmula utilizada en 1988
incrementó a 200 el número de escaños por listas de partido, pero previendo que
el partido que obtuviera el mayor número de distritos de mayoría tendría
garantizada la mayoría absoluta de los escaños, independientemente de la
votación que obtuviera. También se fijó en 350 el máximo de escaños que podría
obtener un partido.
Las reformas de 1991 mantuvieron
el límite máximo de escaños y la cláusula de mayoría garantizada (denominada
cláusula de gobernabilidad), pero exigiendo que para su aplicación se obtuviera
al menos 30% del total de la votación emitida. Con esas reformas también se
crearon escaños adicionales para el partido ganador, de tal forma que no
tuviera que operar con una mayoría muy estrecha en la Cámara. A cambio, el
gobierno cedió parte del control sobre el proceso electoral a un organismo
parcialmente autónomo (el IFE) y a un tribunal federal electoral. La reforma de
1994 eliminó la cláusula de mayoría garantizada y creó un sistema paralelo, en donde
la distribución de los escaños de representación proporcional fuera
completamente independiente de los resultados de las elecciones en los
distritos uninominales. Como regla general, ningún partido podía ganar más de
60% de los escaños (300 de los 500). Empero, este cambio provocó los resultados
más desproporcionados que México ha experimentado con el sistema mixto, el PRI
obtuvo 60% de los escaños con cerca de 50% de la votación.
En 1996 la ley electoral fue
reformada otra vez para establecer el límite de escaños que un partido podría
ganar en 300 y fijar en ocho puntos porcentuales el nivel máximo de
sobrerepresentación, tal como se describió anteriormente. Esta regla electoral ha
sido la más estable desde que se implantó la representación multipartidista en
1964, pues se ha aplicado en las elecciones de 1997, 2000 y 2003. Ningún
partido ha obtenido una mayoría absoluta de escaños bajo esta regla. La reforma
de 1996 también le otorgó al IFE plena autonomía y fortaleció las atribuciones
del Tribunal Federal Electoral. Actualmente hay algunas propuestas para
modificar la proporcionalidad en la Cámara de Diputados, ya sea disminuyendo o
aumentando el porcentaje de listas de diputados, o bien reduciendo o eliminando
el margen de sobrerepresentación; sin embargo, como no hay dos partidos que compartan
los mismos objetivos, es poco probable que estas reformas tengan éxito.
Antes de 1994, el Senado contaba
con 64 miembros, dos por cada uno de los 31 estados y dos más por el Distrito
Federal. Los senadores eran elegidos bajo distintas reglas de mayoría simple.
El resultado fue que hasta 1988 todos los senadores eran miembros del PRI. El
monopolio de este partido en el Senado le permitió al gobierno hacer ciertas
concesiones a la oposición, como la de incorporar una mejor proporcionalidad en
la Cámara de Diputados. En 1994, hubo reclamos para que el Senado también fuera
más representativo. En consecuencia, se amplió de 64 a 128 escaños, garantizando
que al menos una cuarta parte de ellos fueran para la oposición. Para las
elecciones de 1997 se estableció un sistema mixto. En cada estado se eligen
tres senadores y los otros 32 se asignan por el principio de representación
proporcional en una sola lista a nivel nacional. Para elegir a los tres
senadores por estado, cada partido político presenta una lista bloqueada con
dos candidatos. Los dos candidatos del partido que obtiene el mayor número de
votos resultan elegidos y el primer candidato de la lista del partido que queda
ubicado en segundo lugar obtiene el tercer escaño. Los electores no pueden
modificar el orden de los candidatos.
Cada partido presenta también una
lista cerrada de 32 candidatos para los escaños senatoriales de RP. Los votos de
todos los estados para el Senado son sumados a nivel nacional. En este caso
también se exige a los partidos un umbral de 2% del total de la votación
emitida y los escaños se distribuyen utilizando el método de Hare y, como
complemento, el de resto mayor. A diferencia de la Cámara de Diputados, no
existe vínculo alguno entre los escaños de mayoría y los de representación
proporcional; en lugar de eso, los dos sistemas operan de forma paralela y los
escaños de RP no compensan ninguna desproporcionalidad. Esta fórmula electoral
puede concederle la mayoría absoluta al partido con más fuerza electoral si
obtiene alrededor de 40% de la votación nacional distribuida
de manera favorable y logra una ventaja de tres o cuatro puntos sobre su más
cercano rival. Para obtener dos tercios de los escaños en el Senado (quórum
necesario para aprobar reformas constitucionales, elegir a los magistrados de
la Corte Suprema de Justicia y aplicar determinados procedimientos internos) se
necesita obtener dos tercios de la votación nacional. Ningún partido obtuvo la
mayoría absoluta de escaños en el Senado en las elecciones de 2000.
Con el argumento de que una lista
nacional no es la más apropiada para una Cámara que representa a los estados,
se han enviado al Congreso distintas propuestas para eliminar las listas de
partido en la elección de senadores. Sin embargo, la simple eliminación de las
listas de representación proporcional podría beneficiar al PRI quien, salvo en
una entidad, suele ubicarse en el primer o en el segundo lugar de la votación,
lo que probablemente propicie que los demás partidos se opongan a esta medida.
Hay alternativas como la de elegir tres o cuatro senadores en cada entidad
federativa, todos por el principio de representación proporcional y utilizando
la fórmula D’Hondt.
La reelección para periodos
consecutivos está prohibida para diputados y senadores a nivel federal (y
también para gobernadores, legisladores estatales, alcaldes y regidores
municipales). Los legisladores federales de una Cámara pueden ser elegidos para
la otra Cámara al término de su gestión y pueden reelegirse a la misma Cámara
en periodos no consecutivos. Las reformas que impiden la reelección se
introdujeron en 1932 a efecto de resolver problemas internos del PRI
incrementando la lealtad a la dirigencia nacional y reduciendo el poder de los
líderes a nivel local. En su momento, la reforma fue presentada como una
conclusión natural de la ideología de la “no reelección” originada en la
revolución mexicana. No obstante, ha servido para reducir la autonomía de los
legisladores, pues las perspectivas de continuar una carrera política al
término de su gestión dependían de la maquinaria partidista, lo que por muchos
años aumentó el poder del presidente por su capacidad de controlar esta maquinaria.
Como consecuencia, la disciplina partidista ha sido tradicionalmente muy
elevada, aproximándose a 100% para los legisladores federales del PRI hasta el
año 2000. Esto ha tenido profundos efectos en términos de representación y
rendición de cuentas. Los electores no pueden ni premiar un buen desempeño ni
castigar una mala representación.
Todos los partidos utilizan
procedimientos relativamente cerrados para designar a sus candidatos
–designación por la cúpula, convenciones cerradas o elecciones primarias muy
controladas. En términos generales, los procedimientos para la postulación de
candidatos se han ido abriendo en los últimos años, sin embargo los candidatos
todavía son muy dependientes de los partidos. Además, los partidos controlan la
mayoría de los gastos de campaña, aún en elecciones locales, y el hecho de que
las listas sean cerradas reducen el incentivo de que los candidatos que las
integran realicen actividades de campaña.
La lenta democratización de
México ha requerido de constantes cambios en el sistema electoral como parte de
una serie de concesiones del partido dominante para desactivar el disenso, lo
que finalmente ha dado como resultado un sistema presidencial multipartidista
con vigorosos partidos políticos. Hoy parece poco probable que haya más cambios
significativos, ya que los partidos tienen distintos intereses y cualquier
cambio es visto como un juego de suma cero.
