Una descripción detallada de los numerosos mecanismos de democracia directa utilizados en Suiza.
En 1848 se introdujo en Suiza la democracia directa a nivel federal, aunque en algunos cantones suizos ya se habían utilizado algunas modalidades desde el siglo XIV. Se ha previsto una variedad de mecanismos de democracia directa tanto a nivel federal como cantonal, en los cuales se les da a los electores suizos la oportunidad de emitir sus votos en elecciones federales en promedio cuatro veces al año.
Cuando se trata de democracia directa, a Suiza generalmente se le conoce como el país más cercano a tener un sistema de gobierno de democracia directa. Aunque Suiza conserva características de una democracia representativa (es decir, cuenta con un Parlamento electo), con frecuencia utiliza varias formas de democracia directa a nivel nacional, cantonal y local (comunal). Este estudio de caso se centra en los mecanismos y el uso de la democracia directa en Suiza.
Historia y antecedentes
La democracia directa tiene una larga tradición en algunos cantones suizos, que se remonta al siglo XIV. Cuando Suiza se convirtió en un estado federal en 1848, los instrumentos de democracia directa se introdujeron también a nivel nacional. La constitución federal introdujo el principio de celebración del referendo obligatorio con el fin de modificar la constitución, así como la iniciativa popular para una revisión total de la constitución. Otros derechos de los referendos se implementaron en 1874, y la iniciativa popular, para una revisión parcial de la constitución, en 1891. Entre 1848 y Febrero de 2004, se celebraron 517 referendos, mientras que entre 1892 y Mayo de 2004 se propusieron 244 iniciativas.
Formas de democracia directa a nivel federal
En Suiza, se pueden utilizar varios mecanismos de democracia directa a nivel federal. Los mecanismos se dividen en dos categorías: referendos e iniciativas – no existe ninguna disposición legal para el uso de la revocatoria en Suiza. Cada mecanismo puede ser utilizado para obtener diferentes resultados, y tiene diferentes características de diseño.
Referendos
A diferencia de otros países, en Suiza no es el gobierno el que decide si se realiza un referendo sobre algún tema; las circunstancias bajo las cuales se recurre a los referendos están claramente prescritas en la Constitución del país.
El primer tipo de mecanismo de democracia es el referendo obligatorio, ejercicio en el cual el gobierno debe convocar en relación a ciertos temas políticos importantes. Ejemplos:
- Una revisión parcial o total de las Constitución federal;
- Incorporarse a una organización para la seguridad colectiva o una organización supranacional;
- Introducir urgentemente una legislación federal cuya validez exceda un año, sin contar con las bases constitucionales necesarias (como en el caso que la legislación tenga que ser sometida a votación en el primer año después de su aprobación por el Parlamento).
- Iniciativas populares para una revisión total de la Constitución;
- Iniciativas populares para una revisión parcial de la Constitución bajo el formato de una propuesta general que fue rechazada por el Parlamento;
- La cuestión sobre si debería realizarse una revisión total de la Constitución en caso de que ambas cámaras del Parlamento estén en desacuerdo.
Los primeros tres tipos de referendos obligatorios requieren de una doble mayoría para ser aprobados, es decir, deben lograr una mayoría popular (una mayoría de los votos emitidos en un referendo) y al mismo tiempo deben conseguir una mayoría de votos en la mayoría de los cantones. Los tres últimos tipos, los cuales forman parte del proceso de iniciativa, solamente requieren de una mayoría popular.
Los Referendos opcionales pueden celebrarse en relación a leyes federales y/o tratados internacionales nuevos o reformados. El referendo opcional legislativo se realiza en relación a todas las leyes federales y leyes federales urgentes que deben ser válidas por más de un año. El referendo opcional sobre tratados internacionales se lleva a cabo en relación a los tratados internacionales que son de duración ilimitada y no pueden cancelarse, y sobre tratados internacionales que prevén la pertenencia a organizaciones internacionales o que contienen disposiciones legislativas que tienen que ser implementadas por medio de la promulgación de leyes federales. Se convoca a referendos opcionales si se reúnen 50,000 firmas de apoyo en un plazo de 100 días, o si ocho cantones solicitan un referendo y éste se aprueba por mayoría popular. Hasta 2004, ningún grupo de cantones había solicitado de manera exitosa un referendo opcional; el primer referendo iniciado por los cantones se celebró el 16 de Mayo de 2004.
Iniciativas
Las iniciativas pueden ser utilizadas para proponer cambios a la constitución federal. Además, en 2003 Suiza adoptó una nueva forma de iniciativa a emplearse en relación con las disposiciones legales más generales. Una vez que se presenta una iniciativa, se requiere de un número específico de firmas válidas (es decir, firmas de electores registrados) con el fin de forzar al Consejo Federal y al Parlamento a considerar la iniciativa y realizar un referendo sobre la propuesta de iniciativa.
Se pueden proponer enmiendas a la constitución a través de dos mecanismos diferentes de iniciativa. La iniciativa popular para una revisión parcial de la constitución da a los electores la oportunidad de proponer un proyecto de revisión para la constitución federal. 10,000 electores deben firmar para que se pueda celebrar un referendo sobre la propuesta. La iniciativa popular para una revisión total de la constitución también requiere del apoyo de 10,000 electores. En ambos casos, las firman deben reunirse dentro de los 18 meses después de haberse presentado la iniciativa.
Desde finales de 2006, la iniciativa popular general ha estado a disposición de los electores suizos. Este mecanismo puede ser utilizado para forzar a un referendo sobre la adopción de una propuesta general que será incorporada a nivel constitucional y/o legislativo, con tal que 100,000 firmas sean reunidas en apoyo a la iniciativa.
Hasta 2006, las iniciativas en Suiza habían sido presentadas como una propuesta general o en el texto que sería adoptado si la iniciativa tenía éxito. No obstante, después de la implementación de la iniciativa general popular, la iniciativa popular para una revisión parcial de la constitución solamente será aceptada en forma de una propuesta escrita (las propuestas generales en relación a la Constitución debieron hacerse a través del uso de la iniciativa popular general). En respuesta a las iniciativas que cumplen con el límite de firmas necesario, el Parlamento Suizo informa al pueblo sobre la conveniencia de adoptar o rechazar la propuesta. Además, el gobierno también puede formular una contrapropuesta que se incluya en la papeleta. El “doble-sí” permite a los electores aprobar tanto la iniciativa popular como la respuesta del gobierno a la misma, e indicar cuál de las dos medidas prefieren. La medida que recibe mayor apoyo es la que se aprueba.
Formas de democracia directa – a nivel cantonal
El uso de la democracia directa es aún una práctica más extendida en los 26 cantones de Suiza (es decir, las autoridades estatales). Sin embargo, el uso de la democracia directa varía entre los cantones; de 1970 a 2003, Zurich celebró 457 referendos, mientras que Ticino sólo 53 (el cantón de Jura celebró 45 referendos, aunque fue establecido formalmente –por referendo – en 1979).
Además de los mecanismos de referendo e iniciativa utilizados a nivel federal, los siguientes mecanismos también son utilizados en algunos o en todos los cantones suizos.
A diferencia del ámbito federal, la iniciativa legislativa desde hace algún tiempo ha dado a todos los cantones la oportunidad de proponer adiciones a las leyes. En algunos cantones, se puede recurrir a la iniciativa administrativa para poner en marcha una iniciativa cantonal con el fin de exigir que se realicen ciertos trabajos en la administración pública (ej. construir una escuela o camino).
Todos los cantones suizos prevén referendos legislativos sobre la legislación aprobada por el parlamento cantonal, no obstante, en diferentes cantones, estos pueden ser obligatorios u opcionales. Pueden celebrarse referendos administrativos sobre grandes proyectos públicos que incurrirán en costosos niveles del gasto público (y pueden originar aumentos en los impuestos); a estos en ocasiones se les llama referendos fiscales. Por último, pueden celebrarse referendos administrativos sobre cuestiones no fiscales de la administración pública antes mencionadas.
Características del uso de la democracia directa en Suiza
Participación
A los electores suizos se les da la oportunidad de votar en referendos federales en promedio cuatro veces al año. En general, los electores votarán varias cuestiones a nivel cantonal y local el día de la elección federal. En la segunda parte del siglo XX, la participación en los referendos federales se redujo del 50-70% a un promedio del 40%; lo cual refleja una disminución similar de la participación en las elecciones federales de 80% a alrededor del 45%. Una sugerencia es que esta participación relativamente baja se debe a la gran cantidad de votos que los suizos pueden emitir; no obstante, hay quienes argumentan que una gran proporción de la población es políticamente más activa de lo que se refleja en el porcentaje, pues no siempre es el mismo 40-45% de electores quienes votan en cada elección.
Temas
Dadas las numerosas oportunidades para recurrir a la democracia directa en Suiza, tal vez no sea sorprendente que sea muy amplia la variedad de temas sobre los que se celebran los referendos. Desde 1990, se han celebrado referendos sobre diversos temas como:
- Prohibir la construcción de estaciones nucleares;
- Construir nuevas vías férreas en los Alpes;
- Una nueva constitución federal;
- El control de la inmigración;
- La abolición del ejército;
- La adhesión a las Naciones Unidas;
- Reducción de la jornada laboral;
- La apertura de los mercados de electricidad.
Impacto de la democracia directa
Sin lugar a dudas, la democracia directa ha desempeñado un importante papel en la formación del moderno sistema político suizo. Sin embargo, es importante cuestionar el impacto real de la democracia directa en las cuestiones legislativas que, en otros países, son responsabilidad de los representantes electos.
A simple vista, se podría argumentar que el impacto ha sido limitado: durante el primer siglo de haberse utilizado la iniciativa (1891-2004), tan sólo 14 fueron aprobadas en Suiza. No obstante, al considerar sólo este dato se ignora el verdadero impacto de la democracia directa. Aunque la mayoría de las iniciativas no se concrete, el hecho de que haya una iniciativa, y por consiguiente una campaña, incrementa la difusión sobre el tema en cuestión y el conocimiento público de éste. Esto bien podría aumentar la presión sobre el gobierno para introducir medidas respecto al tema, aunque no esté obligado a hacerlo como resultado de un referendo exitoso. Por lo tanto, una iniciativa podría ser exitosa al lograr sus objetivos propuestos, incluso si no es exitosa en el sentido de ser aprobada. Esta tendencia explica la razón por la cual muchas de las iniciativas son planteadas pero subsecuentemente retiradas; porque en ocasiones un gobierno decide actuar antes de que una iniciativa llegue a la etapa de referendo.
Un impacto adicional de los mecanismos de democracia directa en Suiza es que el gobierno es forzado a buscar un consenso más amplio acerca de medidas estatutarias (y constitucionales) de lo que buscaría en el caso de un sistema puramente representativo. En un sistema representativo, el partido del gobierno tendría que desarrollar, en ausencia de una gran mayoría, un consenso entre partidos sobre un tema con el fin de garantizar que la medida sea aprobada. En el sistema suizo la posibilidad de una referendo opcional obliga al gobierno a garantizar consensos con grupos fuera del Parlamento, de tal manera que advierta la posibilidad de que tales grupos pretendan revocar la nueva legislación.
Por el contrario, el significado de la democracia directa en el sistema suizo con frecuencia se cita como la razón de la debilidad de los partidos políticos suizos y la importancia relativamente baja relacionada a las elecciones normales. Esto se debe, a que dada la importancia de la democracia directa, los partidos políticos no son los únicos responsables de controlar la agenda federal. Además, la democracia directa con frecuencia plantea cuestiones intersectoriales en las que los miembros de los partidos políticos podrían no estar de acuerdo.
