El desarrollo de instituciones políticas capaces de generar gobiernos estables y efectivos ha sido un reto descomunal en Indonesia, un país enorme y con una gran diversidad étnica, conformado por casi 20 mil islas cuya unidad estaba basada en la resistencia común al colonialismo. La identidad política en Indonesia es un tema complejo que en el pasado a menudo se basaba en los vínculos con diferentes corrientes del Islam, en un nacionalismo más secular y, en algunas áreas, en el cristianismo –elementos a los cuales parece haberse agregado hacia 2004 la valoración de las cualidades de liderazgo y el impacto de la corrupción-. Nunca ha sido fácil concebir sistemas electorales que sean inclusivos y efectivos en el contexto del Estado unitario de Indonesia.
Después de la proclamación de su independencia en 1945, la primera elección general en Indonesia tuvo lugar en 1955. Sin objeción alguna, se adoptó un sistema de representación proporcional considerando 15 regiones. Los escaños se distribuyeron en proporción a la población, con una pequeña adjudicación de escaños adicionales a las regiones isleñas exteriores. Para la asignación de los escaños se adoptó el método de cuotas bajo la fórmula simple de Hare. Los partidos y organizaciones podían presentar listas de candidatos, pero también se podían postular candidatos en lo individual. Los electores podían votar por una lista o anotar el nombre del candidato de su preferencia.
La primera legislatura incluía representantes de 27 partidos y listas, así como un miembro independiente. Los cuatro partidos más grandes recibieron entre 16 y 23% de la votación. Ni siquiera los dos partidos más grandes contaban con los escaños suficientes para, juntos, lograr la mayoría absoluta. Era difícil formar gobiernos y, en todo caso, su capacidad para mantener la confianza de la legislatura era limitada. La Asamblea Constituyente, elegida poco después para preparar una constitución permanente, tenía un equilibrio político similar y no pudo lograr acuerdos.
La pérdida generalizada de la confianza en las instituciones políticas y las rebeliones contra el Estado unitario llevaron al presidente Sukarno, a imponer un régimen autoritario en 1956. Este régimen duró hasta la instauración de un nuevo orden por el Presidente Soeharto a mediados de la década de los sesenta, quien asumió virtualmente el dominio pleno de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Se realizaban elecciones, pero las campañas electorales eran muy restringidas, muchos candidatos eran descalificados y las reglas se aplicaban en forma desmesurada contra los opositores al gobierno. El deseo de ejercer un control central total sobre la selección de los candidatos contribuyó a la adopción del sistema de listas cerradas de RP. Soeharto buscó aplacar los temores sobre un eventual dominio político de la población de Java, por lo que le asignó menos de la mitad del total de escaños, a pesar de que representaba más de 70% de los electores registrados. Aunque esta cifra ha disminuido, todavía es de 61% en el 2004.
La transición a la democracia: las elecciones de 1990
A finales de enero de 1999, después de la caída del régimen de Soeharto -1998-, se aprobó una nueva legislación electoral. Se adoptó un sistema electoral único –descrito como “un sistema proporcional con características de distrito”. Fue resultado de una intensa negociación política en contra de plazos fatales. El acuerdo se pacto en la legislatura por los partidos de la era de Soeharto, quienes al velar por sus propios intereses no sólo estuvieron sometidos a la presión de los nuevos partidos y de otros excluidos de las negociaciones, sino además de sus propias bases de poder. Dadas estas presiones, es poco probable que el resultado final de la negociación haya podido ser distinto.
En la elección de junio de 1999, cada elector emitió un solo voto por un partido político. Cada una de las 27 provincias conformó un distrito electoral, variando su magnitud entre cuatro y 82 escaños. El número de escaños obtenidos por cada partido político en cada una de las provincias se determinó aplicando los principios de representación proporcional (RP) y cada partido vinculó a los candidatos incluidos en su lista a uno de los niveles distritales inferiores de cada provincia (kota para autoridades urbanas, y kabupaten para autoridades en áreas no urbanas). Debido a la profunda preocupación por mantener la unidad del Estado, hubo disposiciones que hicieron prácticamente imposible registrar partidos al nivel regional. La ley de partidos políticos exigía que todos los partidos que quisieran contender en las elecciones se organizaran en, por lo menos, nueve provincias.
La legislación no era clara en aspectos fundamentales. No se incluyó un método específico para convertir los votos en escaños. Ni se establecieron reglas para determinar cuales serían los candidatos de un partido que ocuparían los escaños ganados. Las regulaciones para la adjudicación final de los escaños mantuvieron el método de cuotas basado en la fórmula Hare. La determinación de los candidatos que ocuparían los escaños ganados fue más compleja. En la práctica, fueron pocas las dirigencias centrales partidistas que cumplieron con las regulaciones establecidas, por lo que al final virtualmente asumieron atribuciones de facto para determinar e informarle a la Comisión Electoral que candidatos ocuparían los escaños.
No obstante, se consideró que las elecciones de 1999 fueron las primeras desde 1955 que se habían desarrollado de manera aceptable, a pesar de ciertos problemas específicos. Cinco partidos obtuvieron más de 2% de la votación, aunque su fortaleza relativa varió sensiblemente de una región a otra del país. Otros 16 partidos obtuvieron alguna representación.
Los resultados de las elecciones de 1999 pronto dieron paso a una revisión integral de la Constitución de 1945, que concluyó en 2002 con una serie de cambios fundamentales, entre los que se incluyeron el principio de separación y equilibrio de poderes, la elección directa de presidente y de vicepresidente y el establecimiento de una segunda Cámara legislativa con poderes muy limitados e integrada sobre una base regional. Se aprobaron cuatro reformas a la Constitución que modificaron por completo la forma en que las instituciones funcionarían en el futuro y se aprobaron cinco nuevas leyes: la de elecciones, la de elecciones presidenciales, la de partidos políticos, la relativa a la estructura de los órganos elegidos popularmente y la que estableció el Tribunal Constitucional. Con ellas, Indonesia quedó adscrita a la familia de las democracias presidenciales.
El sistema de mayoría simple en distritos uninominales no responde a las expectativas para las elecciones de la legislatura
Después de 1999, el sistema de mayoría simple en distritos uninominales encontró un fuerte respaldo entre los medios de comunicación y el mundo académico en particular, en la medida que se percibía que los miembros de la legislatura elegidos en 1999 no estaban sujetos a ningún mecanismo de responsabilidad y rendición de cuentas frente al electorado. Aún cuando el sistema electoral de 1999 fue visto, no como un acuerdo político sino más bien como un valeroso intento para empatar los principios de listas de representación proporcional (RP) y la responsabilidad de los miembros electos con su distrito electoral, en la práctica no se creó ningún vínculo de esta naturaleza.
No obstante, simulaciones practicadas después de las elecciones de 1999 sugirieron que el sistema de mayoría en distritos uninominales podría dar tales resultados en Indonesia que fueran más desproporcionados que en cualquier otra parte del mundo. El continuo empeoramiento de las relaciones entre la legislatura electa en 1999 y el mundo académico, medios de comunicación y actores de la sociedad civil, derivó en que el apoyo al sistema de mayoría en distritos uninominales más tarde llegó a ser menos persuasivo. Fue evidente que el sistema de pluralidad podría fallar al reflejar la diversidad de Indonesia, que la introducción de proceso aceptable de distritación para las elecciones de 2004 podría tomar algún tiempo e involucrar una considerable dificultad y que era probable que los sistemas de pluralidad no favorecieran la elección de mujeres.
El sistema electoral de 2004
Los nuevos requisitos constitucionales acordados en 2002 establecen que los participantes en las elecciones a la Cámara baja de la legislatura (la Asamblea Nacional) son los partidos políticos, limitando en consecuencia las opciones disponibles para el sistema electoral en la nueva ley electoral. El diseño del gobierno para una ley electoral bajo un sistema de RP en distritos plurinominales, responde a la presión de una mayor responsabilidad a través de la propuesta de listas abiertas y la división en provincias de mayor magnitud. Este formato finalmente fue adoptado con distritos plurinominales de una magnitud comprendida entre 3 y 12 escaños a consideración de la Comisión Electoral. El subsecuente debate llevó a distritos plurinominales cuya magnitud apuntaba a ser de las más elevadas en este rango. El sistema restringido de listas abiertas, finalmente acordó pedir a los electores votar por un partido, y de ser su deseo, por un candidato de ese mismo partido.
Sin embargo, esto sólo dará resultado en la elección de un candidato específico fuera del orden en que los nombres aparecen en la lista partidista si el candidato obtiene algo más de la cuota Hare para votos individuales -lo que hace mínimo su posible efecto , como se probó en la práctica en las elecciones legislativas de 2004. Como resultado de la creación de la Cámara Regional, algunos partidos argumentaron “una persona, un voto, un valor” para la legislatura, con la misma población para cada escaño, mientras otros apoyaron la retención de una parcial representación a favor de las islas foráneas. El compromiso final es una compleja fórmula que basa el número de escaños para cada provincia sobre una cantidad mínima de 325 mil personas por escaño en pequeñas provincias y un máximo de 425 mil personas por escaño en las más grandes, con un mínimo de tres escaños por provincia.
Los líderes de los partidos centrales mostraron una ligera inclinación para relajar su control sobre sus partidos. Los partidos más grandes hicieron más estrictos los requisitos para que los partidos pudieran participar tanto en las elecciones de 2004 como en las subsecuentes.
Se ha fortalecido la efectiva prohibición de partidos regionales. Las cuestiones relacionadas con la opción entre listas abiertas o cerradas, el principio de “una persona, un voto”, el equilibrio entre la Isla de Java y las islas circundantes, y la participación partidista fueron negociadas entre los partidos cuando se discutió el texto final; sin embargo, una campaña de base amplia llevó a la adopción de una “suerte de cuota” para representación de género: se pidió a los partidos “llevar en sus corazones” el deseo de incluir al menos 30 % de candidatos del sexo femenino en sus listas. Aunque no existió ninguna provisión obligatoria, esto vino a probarse como una importante herramienta para alentar la participación de más candidatos mujeres, y el 12% de los miembros de la legislatura en 2004 son mujeres, un importante avance en 1999.
Los resultados de las elecciones legislativas de 2004 reflejaron cambio y continuidad. Los mismos cinco partidos que recibieron más de 3% de la votación en 1999, lo hicieron de nuevo, y esta vez se les unieron dos partidos más. Estuvieron 17 partidos totalmente representados.
Elecciones a la Cámara Regional: VUNT arroja una sorpresa
La Constitución establece que los candidatos para la nueva Cámara regional (el Consejo Regional de Representantes), deben ser independientes, no partidos. Cuatro miembros son electos por provincia. El nuevo diseño propuso el sistema de Voto en Bloque, claramente diseñado para favorecer a los partidos con apoyo fuera de la Isla de Java, en donde las provincias son más pequeñas. VUNT se propuso como una alternativa por el partido más fuerte en Java, y fue acordado como parte del trato final.
La primera elección a la Cámara regional tuvo lugar en 2004 y demostró una conocida debilidad del sistema VUNT: con un promedio de 30 candidatos que contendieron por cuatro escaños en cada provincia, muchos candidatos fueron electos con menos de 10% de la votación. No obstante, las poderosas campañas de candidatos mujeres arrojaron un inesperado 21% mujeres miembros de la nueva Cámara –un nivel sin precedentes en un órgano de libre elección en Indonesia-.
Elecciones presidenciales directas
El presidente y vicepresidente ahora son electos directamente, con candidatos en pareja para formar listas. Se utiliza un sistema de mayoría en doble ronda, con el propósito de asegurar que los candidatos ganadores cuenten con el apoyo suficiente a lo largo de un país tan grande y diverso. Para que una lista sea electa en la primera ronda, no sólo debe obtener una mayoría absoluta de votos emitidos sino que también cumplir con el requisito de distribución de 20% de la votación en al menos la mitad de las provincias. Ya que es casi seguro que una mayoría ganadora logre lo anterior. Este requisito previene que una lista cuyo apoyo sea sólido en Java y mínimo en cualquier otra parte obtenga el triunfo en la primera ronda. En la primera elección presidencial directa en 2004, cinco listas contendieron en la primera vuelta en julio, sin que ninguna obtuviera más de 35%; durante la segunda ronda celebrada en septiembre, Susilo Bambang Yudhoyono obtuvo la victoria con 61% de la votación.
La realidad política: negociar un acuerdo
El acuerdo sobre el sistema electoral de 1999 tuvo que ser aceptado tanto por los partidos del nuevo orden (continúan manteniendo las palancas del poder), como por los nuevos partidos en las calles. La revisión constitucional que siguió a la elección de 1999 también requirió de acuerdos a lo largo del espectro político. La legislación electoral de 2004 es aún un acuerdo más, en principio muy parecido al de 1999, aunque con diferencias significativas en el detalle. En cada ocasión hubo un número limitado de soluciones prácticas dadas las tradiciones heredadas, el contexto político y las posturas de los actores; sin embargo, hay signos positivos para la democracia en el nuevo marco institucional: es una fortuna que exista una especie de visión de largo plazo, junto con las inevitables percepciones de ventajas de corto plazo entre los partidos e individuos que decidieron los cambios.
