Ubicación del referendo dentro del marco institucional
Existen algunos componentes clave del diseño que ayudan a definir los distintos tipos de referendos. El primero y quizá el más importante es el de la forma en que la figura del referendo se inserta dentro del marco legal de un país; ¿los referendos son obligatorios de acuerdo con la Constitución o alguna ley? ¿Pueden ser convocados por el gobierno, por la legislatura o por los ciudadanos?
Temas
Un segundo elemento clave es el relativo a los temas o asuntos en relación a los cuales se puede celebrar un referendo. Si en el marco legal se especifica claramente bajo qué circunstancias se celebra un referendo, entonces también se conocerá sobre qué temas versará. Usualmente, los temas tienen que ver con asuntos de gran significado constitucional o político, como la soberanía o las relaciones internacionales. Una gran parte de los referendos celebrados en Europa tienen que ver, por ejemplo, con el proceso de integración. Sin embargo, cuando los referendos son opcionales, la material con la que tienen que ver puede variar. Sin excepción, los referendos de carácter abrogativo se pueden relacionar con cualquier tema que sea objeto de legislación.
Algunos países que contemplan la realización de referendos opcionales o abrogativos imponen restricciones sobre los temas que se pueden someter a decisión del electorado. En Uruguay, por ejemplo, no se pueden realizar referendos relacionados con políticas fiscales o con asuntos del ejecutivo, mientras que en Colombia el tema de amnistía política no se puede someter a referendo.
Votaciones combinadas
Cuando se lleva a cabo un referendo, se debe decidir si se realiza en combinación con otro tipo de votación (por ejemplo, una elección ordinaria), o por separado. Algunas opiniones sostienen que las votaciones combinadas pueden incrementar el riesgo de que los electores confundan los asuntos sobre los que tienen que decidir (por ejemplo, la posición sobre el desempeño del gobierno en funciones puede ser confundido con el tema sujeto a referendo). Sin embargo, desde un punto de vista administrativo y de costo-efectividad, puede ser más conveniente celebrar un referendo al mismo tiempo que una elección ordinaria.
La pregunta del referendo o el texto en la papeleta de votación
Otro elemento importante se refiere al fraseo de la pregunta del tema sometido a referendo o al texto que se plasma en la papeleta de votación. Los estudios en la materia indican que el fraseo de la pregunta puede tener un efecto importante en el resultado de la consulta. Por tanto, es relevante quién decide los términos de la pregunta concreta que aparece en la papeleta. ¿Es el gobierno quien decide, aún en aquellos casos en que el propio gobierno el que convoca al referendo y tiene, por tanto, un interés en frasear la pregunta de tal forma que se incrementan las posibilidades de que logre el resultado deseado? ¿Está el organismo electoral encargado de supervisar la pregunta? Independientemente de quién decida sobre el fraseo de la pregunta, es importante que ésta sea clara y directa. Los estudios muestran que cuando el electorado tiene duda sobre el asunto puesto a su consideración en un referendo, tienden a asumir una posición conservadora y a votar a favor de mantener el estado de cosas existente.
Regulaciones sobre la campaña
En relación a la campaña para un referendo, es clave asegurarse que los electores tengan la oportunidad de conocer los argumentos en favor y en contra del tema que será puesto a su consideración. De ahí la conveniencia de que las regulaciones sobre la campaña se apliquen de tal forma que garanticen que existan condiciones de igualdad entre las organizaciones o grupos que apoyan y rechazan la moción del referendo. Las regulaciones pueden comprender límites a los gastos de campaña (aunque hay países en que esto es inconstitucional), controles para la recepción de contribuciones y para el uso de los medios de comunicación. En Quebec, todas las organizaciones interesadas en el tema de un referendo deben agruparse alrededor de dos organizaciones “sombrilla”, mientras que en otros lugares todas las organizaciones interesadas pueden realizar campañas a favor o en contra de manera independiente.
El papel del gobierno y el suministro de información. El papel del gobierno en un referendo también puede ser importante. ¿Se permite que el gobierno haga campaña a favor de la posición que defiende? ¿Distribuye su propio material informativo o conduce transmisiones oficiales en los medios en los que plantea su posición? De igual forma, ¿existe una fuente neutral de información, independiente del gobierno y de quienes hacen campaña en el referendo?. O bien, ¿existen exigencias para la difusión de información no partidista entre el electorado? ¿Cumple alguna función el organismo electoral en la provisión de información al electorado? Si la información se provee a través de un medio neutral, ¿quién puede difundir información por ese medio? Los electores pueden ser más proclives a confiar en la información difundida por fuentes distintas a las de los involucrados en el referendo y una fuente de información percibida como neutral puede ser más confiable e importante para muchos electores.
Participación y requisitos de mayoría
Finalmente, un asunto crítico es el de determinar cuándo ha sido aprobada una propuesta. En algunos países se requiere un determinado quórum de votación para que la propuesta sea aprobada, es decir, que un determinado porcentaje del electorado la respalde. En otros, la votación emitida sólo es vinculante si se logra un determinado umbral de votación. Por último, en algunos países se exige una doble mayoría (por ejemplo, una mayoría absoluta del total de votos emitidos, y además una mayoría absoluta en un determinado número de regiones o distritos electorales). Evidentemente, los requisitos que se imponen para la aprobación de un referendo influyen sobre sus probabilidades de éxito.
Consecuencias legales
El resultado de un referendo puede ser vinculante o no. Es legalmente vinculante si el gobierno o la autoridad involucrada está obligada a acatar sus resultados, y no lo es si su resultado sólo sirve como pauta o referente para la toma de decisión. Las consecuencias legales de la votación tienen que estar claramente especificadas en la Constitución o en la convocatoria legal para celebrar el referendo. En este contexto, es importante distinguir entre las consecuencias legales y las políticas. Aún y cuando un referendo sólo tenga carácter consultivo desde un punto de vista legal, puede ser difícil para un gobierno o una autoridad evadir sus resultados por razones políticas.
