Las elecciones parlamentarias y
provinciales celebradas en Sudáfrica en 1994 marcaron el clímax de un
tumultuoso periodo de cambio de un régimen autoritario a uno de democracia
multipartidista. En la medianoche del 27 de abril de 1994 se removió la última y
quizá la más odiada bandera colonial en África, conmemorando así el fin de 300
años de colonialismo y cuatro décadas de apartheid en el país. Estas primeras
elecciones democráticas multi-partidarias abrieron el escenario a aquellos
movimientos políticos que habían sido forzados a la clandestinidad por la
política de gobierno y división racial del régimen de Pretoria. El Congreso
Nacional Africano (CNA) de Nelson Mandela se balanceaba en el umbral del poder
mientras que el Congreso Panafricano de Azania (CPA) lo desafiaba dentro de la
misma comunidad y el Partido de Libertad Inkatha (PLI) de Mangosotho Buthelezi
esperaba construir su hegemonía en el norte de la provincia KwaZulu/Natal.
Estos nuevos partidos se sumaron al Partido Nacional (PN) de De Klerk, al
Partido Liberal Democrático (PLD) y al nuevo Frente de Libertad (FL) —el cual
descendía de los partidos de la “derecha blanca” del viejo orden
constitucional— en la batalla por el voto de millones de personas recién
registradas como electores.
Las elecciones para integrar la
Asamblea Nacional se realizaron bajo un sistema de RP por listas, en el que la
mitad de sus integrantes (200) se elegían a partir de nueve listas provinciales
y la otra mitad a través de una lista única nacional. En efecto, el país usó un
distrito nacional (con 400 miembros) para la conversión de votos en escaños y
no se impuso ningún umbral formal de representación.
El grueso de los escaños se
distribuyó mediante la fórmula de Droop y los remanentes mediante una
adaptación del método de resto mayor. En las primeras versiones de la ley
electoral, se imponía un umbral de representación de 5% de la votación
nacional, pero como una concesión a los partidos políticos más pequeños, el
Congreso Nacional Africano y el Partido Nacional acordaron a principios de 1994
eliminar cualquier umbral “obligatorio”. Sin embargo, sólo se les garantizaron
posiciones en el gabinete del primer gobierno de unidad nacional a los partidos
que obtuvieron más de 20 escaños en el Parlamento (5% del total).
El hecho de que el “gigantesco
movimiento de liberación de Mandela” hubiera ganado las elecciones a la
Asamblea Nacional casi con cualquier sistema electoral, no niega la importancia
del hecho que Sudáfrica haya elegido un sistema de representación proporcional
por listas (RPL) para sus primeras elecciones. El sistema de representación
proporcional, como parte integral del mecanismo de división de poderes en la
nueva Constitución, fue crucial para la creación de una atmósfera de inclusión
y reconciliación social que desactivó la violencia política e hizo de la
Sudáfrica post apartheid un faro de esperanza y estabilidad para el resto del
convulsionado continente. En 1990, a la salida de prisión de Nelson Mándela, no
existía una razón particular para creer que Sudáfrica optaría por un sistema de
RP. El Parlamento “sólo para gente blanca” siempre había sido elegido mediante
un sistema de mayoría simple, por lo que se esperaba que el CNA, ahora en una
fuerte posición para negociar, se beneficiara del sistema de mayoría simple.
Como sólo cinco de los casi 700 distritos electorales en que se dividía el país
contaban con una mayoría blanca, se esperaba que, en virtud de los atributos
del voto por mayoría simple, el CNA ganara fácilmente entre 70 y 80% de los
escaños parlamentarios con poco más de 50% de la votación nacional. Pero el CNA
no optó por esta alternativa porque se percató de que las desigualdades de un
sistema electoral donde “el ganador se lleva todo” serían, a la larga, un
factor desestabilizador tanto para los intereses de los grupos mayoritarios
como de los minoritarios. La opción de un sistema de RPL también evitaba el
asunto políticamente cargado y controversial de tener que trazar límites
distritales y, además, se ajustaba al espíritu de compartir el poder ejecutivo
que tanto el CNA como los nacionalistas consideraban como un principio clave de
la Constitución Interina.
Es probable que, incluso con sus
bastiones geográficos de apoyo electoral, el Frente de la Libertad (que ganó
nueve escaños en la nueva Asamblea Nacional), el Partido Democrático (con siete
escaños), el Congreso Pan Africanista (con cinco escaños) y el Partido
Demócrata Cristiano Africano (con dos escaños), no hubieran ganado ni un sólo
escaño parlamentario si las elecciones se hubieran celebrado bajo un sistema de
mayoría simple en distritos unipersonales. Si bien el voto conjunto de estos
partidos sólo representó 6% del total nacional, era claro que su importancia
dentro de las estructuras de gobierno excedía por mucho su fuerza numérica.
Una lectura detallada de los
resultados reveló un dato algo sorprendente, en 1994 el sistema de RPL podría
no haberle representado ninguna ventaja a los partidos de fuerza media, como el
Partido Nacional (PN) y el de la Libertad de Inkatha (PLI), más allá del número
de escaños que hubieran podido ganar bajo un sistema de mayoría simple. Esto se
debió primordialmente a la naturaleza del tipo “referéndum nacional” de la
campaña, que provocó una batalla bipartidista entre lo viejo y lo nuevo; entre
el CNA y el PLI en la provincia de KwaZulu-Natal, y el CNA y el PN en el resto
del país. Además, la naturaleza étnicamente homogénea de los distritos y las
fuertes concentraciones de apoyo en el país significaban que el PN y el PLI
podrían haber ganado solamente unos pocos escaños bajo un sistema de distritos
unipersonales. Sin embargo, en todo caso el sistema de mayoría simple le
hubiera dado al CNA un pequeño bono de escaños adicionales, incrementando así
su número dentro de la Asamblea Nacional más allá de su nivel de votación (el
cual fue de 62%) y por encima de los dos tercios necesarios para redactar la
nueva Constitución sin la participación de otros partidos políticos.
La práctica de tener una papeleta
para la Asamblea Nacional y otra para los parlamentos provinciales también fue
una importante innovación en el diseño del sistema electoral. Pocos meses antes
de la elección el CNA todavía insistía en el uso de una sola papeleta que
contara para ambas elecciones. Esta era una clara maniobra para favorecer a los
partidos más grandes con cobertura nacional, y sólo se modificó como resultado
de la presión ejercida por una alianza de líderes empresariales del Partido
Democrático y algunos asesores internacionales. Los resultados finales
mostraron que un gran número de electores había dividido su voto para las
elecciones provinciales y nacionales entre dos partidos y al parecer los
principales beneficiados fueron el pequeño Partido Democrático y el Frente de
Libertad. Ambos partidos lograron más de 200 mil votos en las elecciones
provinciales con relación en los que obtuvieron a nivel nacional, lo que
explica en buena medida la diferencia de casi 490 mil votos del Partido
Nacional en sus totales a nivel nacional y provincial.
La selección del sistema
electoral también tuvo un impacto sobre la composición del Parlamento en
términos étnicos y de género. La Asamblea Nacional Sudafricana que se instaló
en mayo de 1994 contaba con más de 80 ex miembros del Parlamento de
sóloblancos, pero hasta ahí llegaban las similitudes entre el nuevo y el viejo
parlamento. En contraste con la conflictiva historia de Sudáfrica, los negros
se sentaron con los blancos, los comunistas con los conservadores, los zulús
con los xhosas y los musulmanes con los cristianos. En buena medida, la diversidad
de de la nueva Asamblea Nacional fue resultado de utilizar el sistema de RPL.
El carácter nacional e inalterable (cerrado) de las listas le permitió a los
partidos presentar grupos de candidatos étnicamente heterogéneos, con lo cual
se esperaba captar el voto de amplios y diversos sectores sociales. La Asamblea
Nacional quedó conformada por 52% de negros en los que había gente de habla
xhosa, zulú, sotho, venda, tswana, pedi, swazi, shangaan y ndebele); un 32% de
blancos (de habla inglesa y afrikaans), 8% indios, y 7% de color. Datos que
contrastaron con un electorado conformado por 73% de negros, 15% de blancos, 9%
de color y 3% de indios. Las mujeres lograron 27% de los escaños.
En 1999 la proporción de
parlamentarios negros aumentó a 58% y la de los de color a 10%, mientras que la
de los blancos fue de 26 % y la de los indios de 5%. En 2004 la proporción de
representantes negros en el Parlamento (65%), se acercó más a su porcentaje
poblacional, mientras que los blancos lograron 22%. El número de parlamentarios
indios y de color se ha mantenido básicamente estable. La proporción de mujeres
parlamentarias alcanzó 30% en 1999 y 33% en 2004. Existe la creencia
generalizada en Sudáfrica de que si hubiera introducido el sistema de mayoría
simple, habría habido muchas menos mujeres, indios y blancos, frente a una
clara mayoría de parlamentarios varones y negros.
Finalmente, bajo un sistema de
mayoría simple se hubieran previsto formas más polarizadas de representación
parlamentaria, con blancos de diferentes partidos representando distritos de
mayoría blanca, xhosas representando xhosas, zulús representando zulús, etcétera. Si bien es perceptible la persistencia de
problemas de responsabilidad y rendición de cuentas, así como de
distanciamiento de los representantes con el sistema de RPL, no hay duda que
con este sistema los ciudadanos tienen una gran variedad de representantes
parlamentarios a los cuales acercarse en caso de necesidad.
Aun así existe un continuo debate
en el país sobre cómo incrementar la responsabilidad y la rendición de cuentas
de los representantes parlamentarios. Se aceptó de manera generalizada que la
primera elección no racista fue más que nada, un referéndum sobre qué partidos
políticos debían redactar la nueva Constitución. Pero las elecciones
posteriores han tenido que ver con la conformación de un parlamento
representativo por lo que
diversos actores políticos y electores comparten la idea que el sistema electoral
requiere ser modificado para tomar esto en cuenta.
Actualmente,
la mayoría de los principales partidos políticos todavía apoyan el sistema de
RPL; sin incrementar significativamente la complejidad de la papeleta de
votación, a los electores se les podría permitir optar entre los candidatos y
los partidos, sin afectar el carácter de representación proporcional del
Parlamento. Una opción es elegir parlamentarios en distritos plurinominales más
pequeños con la idea de desarrollar una conexión geográfica más fuerte entre
los electores y sus representantes. Por el momento, las listas regionales
representan áreas tan grandes que se pierde cualquier posibilidad de repromover
intereses locales. Una segunda opción es adoptar un sistema de representación
proporcional personalizada, en que la mitad de los miembros sean elegidos en
distritos uninominales y la otra mitad mediante RP por listas compensatorias.
Ambas opciones fueron consideradas por una comisión integrada por 12 miembros,
encabezada por Frederick van Zyl Slabbert, el ex líder del Partido Demócrata,
encargado de considerar alternativas de reforma en 2002. Esta comisión contaba
con una mayoría intrínseca de representes del Congreso Nacional Africano y de
la Comisión Electoral Independiente, y fue designada por el presidente para
revisar el sistema electoral a la luz de las inconformidades generadas porque
el sistema de representación proporcional por listas no comprende una adecuada
representación geográfica. La recomendación final de la comisión fue que Sudáfrica
debía mantener su sistema de RPL, pero cambiándolo a un sistema de dos niveles,
dividiendo al país en 69 distritos en que se eligieran entre tres y siete
parlamentarios y conservando 100 escaños a nivel nacional para efectos
“compensatorios”. Sin embargo, el gobierno del Congreso Nacional Africano
rechazó esta reforma para las elecciones generales de 2004 y parece poco
dispuesto a introducir un nuevo sistema para las elecciones de 2009.
