El 8 de Marzo de 1992, un día antes de que se disolviera el Parlamento israelí (el Knesset), se reformó la ley electoral. Este trascendental cambio institucional fue aplicado en la décimo cuarta elección general celebrada en mayo de 1996.
La iniciativa para reformar la ley electoral emanó de la gran insatisfacción con desempeño gubernamental. Un movimiento de organizaciones de base, encabezado por prominentes profesores de derecho y miembros del Knesset, atribuyó a la política de coaliciones el estancamiento de la política durante los años ochenta. Los partidos pequeños, particularmente los religiosos, obtenían una influencia desproporcionada en la formación de coaliciones, debilitando la autoridad discrecional del primer ministro en la formulación de políticas públicas nacionales y mayores beneficios de los que merecían en términos de recursos públicos y compromisos simbólicos. Se suponía que el cambio institucional remediaría esta situación.
En un artículo posterior, Nachmias y Sened (1998), demuestran que la reforma de la legislación electoral disminuyó significativamente la fuerza de los grandes partidos e incremento inevitablemente el poder de negociación de los partidos pequeños o religiosos. Desde la perspectiva de los reformadores, el resultado del cambio electoral fue contraproducente. No obstante, desde una dimensión teórica, tales consecuencias eran previsibles. En la primera sección de esta colaboración se examinan la regla electoral usada en Israel entre 1951-92 y se analizan las razones políticas de la amplia insatisfacción con este acuerdo institucional. En la segunda sección, se describen los principales atributos de la nueva ley, junto con las infundadas expectativas de que constituiría un avance significativo en relación con la ley precedente. En la tercera sección se discuten los problemas inherentes a la nueva ley desde una perspectiva conceptual. En la última sección se abordan las implicaciones generales de la reforma en el contexto de la búsqueda por diseños pluralistas democráticos e institucionales.
El sistema electoral en Israel antes de 1996
La ley electoral vigente en Israel de 1951 a 1992 consagraba una de las formas más puras de la regla proporcional. El país formaba un único distrito. El número de escaños que cada partido obtenía en el Knesset era casi exactamente igual al número de votos obtenidos en las elecciones generales. El número mínimo de votos necesarios para tener representación en el Parlamento era del uno por ciento (de 1.5 por ciento desde 1992), un umbral de acceso muy bajo comparado con sistemas electorales similares.
Un efecto notable de esta forma pura de proporcionalidad fue que el Knesset israelí estuvo siempre compuesto de una multitud de partidos. En las trece elecciones celebradas entre 1949-92, ningún partido obtuvo la mayoría de los escaños en el Knesset. Esto exigía que el partido más grande realizara un proceso de negociación para formar coaliciones después de cada campaña electoral para poder formar un nuevo gobierno.
La formación de coaliciones en sistemas multi-partidistas implica un tedioso proceso de negociaciones sobre dos tipos de compensaciones o retribuciones: las relacionadas con cargos en el gobierno y las relativas a acuerdos políticos (Laver y Schofield 1990, Sened 1996). En sistemas multi-partidistas, el partido que articula la coalición debe lograr un balance entre los cargos que entrega y los apoyos que recibe en términos de formulación y ejecución de políticas. Es muy difícil que un gobierno pueda instrumentar una sola política que satisfaga a todos los socios de una coalición. El partido que articula la coalición debe conseguir el apoyo de sus socios más pequeños. Las retribuciones se les reparten para compensarlos por su insatisfacción con las políticas que el gobierno decide instrumentar. La insatisfacción a menudo lleva al colapso de los gobiernos de coalición, cuando las retribuciones en términos de cargos dentro del gobierno no son suficientes para compensar los compromisos con las políticas de los diferentes socios de la coalición (Mershon 1996, Sened 1996).
La nueva ley electoral
Hacia el final de los años ochenta, se formó un movimiento de organizaciones de base, el Comité Público por una Constitución para Israel, para abogar por reformas políticas y electorales. El liderazgo del grupo presentó una propuesta detallada de reformas, incluyendo recomendaciones específicas relacionadas con asuntos de derechos individuales, una estructura formal de pesos y contrapesos entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno, y una nueva ley electoral. A pesar de las objeciones públicas de la mayoría de los politólogos y de un considerable número de legisladores de diferentes partidos, y después de innumerables maniobras políticas y tácticas dilatorias, el Knesset modificó la propuesta original del movimiento y cambió la ley electoral. Se atribuyó el éxito de ese movimiento de reforma a su prominente campaña política en términos de alcance, recursos y presencia, la cual fue reforzada por el endoso de líderes de los dos partidos mayoritarios.
La nueva ley electoral incluye dos normas importantes que supuestamente reforzarán los poderes del primer ministro (PM) en el proceso de formación de coaliciones después de una elección general. En primer lugar, el PM es elegido directamente por los votantes, quienes depositan dos papeletas en la urna de votación; en la primera votan por el partido de su elección y, en la segunda, por el candidato de su preferencia para PM. Bajo la antigua ley electoral, después de una elección el presidente de Israel convocaba a los nuevos integrantes del Knesset y les consultaba antes de pedirle a uno de ellos que tratara de formar un gobierno de coalición. En la práctica, salvo en una ocasión, el presidente le hacía esa petición al líder del partido mayoritario. Con la nueva ley, el candidato a PM que reciba más del 50% de los votos es elegido directamente. Si ningún candidato recibe más de 50% de los votos, se celebra una segunda ronda. Los votos en blanco o inválidos no cuentan.
En consecuencia, el nuevo sistema asegura que uno de los dos contendientes obtenga más del 50% de los votos. Bajo este procedimiento, puede ocurrir que el PM no sea el líder del partido más grande del Knesset. De hecho, en la elección de 1996, Netanyahu ganó la elección para PM, mientras su partido Likud sólo obtuvo 32 escaños en el Knesset, dos menos que el partido Laborista, que ganó 34 escaños. Sin embargo, su líder Shimon Peres, perdió la elección de PM.
Para reforzar el poder del PM y asegurar la estabilidad de los gobiernos de coalición, la nueva ley disminuyó considerablemente el poder de la vieja institución parlamentaria llamada voto de “pérdida de la confianza”. Con la nueva ley, se necesita una mayoría absoluta de 61 miembros del Knesset para aprobar un voto de “pérdida de la confianza”, en comparación con en que era suficiente una mayoría simple de los miembros presentes en el plenario para aprobar tal voto. No obstante, de forma más significativa, bajo la nueva ley, si una mayoría absoluta apoya el voto de “pérdida de la confianza”, no sólo termina con el gobierno sino que también se disuelve el Knesset. Este cambio constituye un fuerte desincentivo para que los legisladores apoyen un voto de “pérdida de la confianza”. Para derrocar un gobierno de coalición sin disolver el Knesset, el voto de “pérdida de la confianza” debe ser apoyado por al menos 80 de sus miembros.
Las normas legales no cumplirán con su objetivo
Existen tres razones para esperar que el cambio institucional no cumpla con el principal propósito para el cual fue diseñado. El primero es muy conocido y fue advertido por académicos y algunos funcionarios antes de que se aprobara. La nueva ley electoral le permite a los partidos pequeños presionar a los grandes para acomodar sus preferencias políticas en tres rondas: a) antes de la primera ronda electoral, b) de nuevo antes de la segunda ronda (si se realizaba) y, c) una vez más durante el proceso de negociación para la formar el gobierno de coalición.
Con la vieja ley, los partidos pequeños sólo podían presionar a los grandes durante el proceso de formación de coalición y únicamente si eran claves para la construcción de la coalición. Bajo la nueva norma, los partidos pequeños en general y los religiosos en particular, tienen virtualmente garantizado un papel clave en la segunda ronda. La preclusión de la segunda ronda los hace claves en la primera ronda. El cambio institucional incrementa considerablemente la probabilidad de que los partidos pequeños, en particular los religiosos, se vuelvan genuinamente claves y, de esta forma, se incrementa su poder de negociación.
La segunda razón para esperar que la nueva ley falle en su propósito está directamente relacionada con otro resultado bastante previsible: los partidos grandes están destinados a perder escaños en el Knesset en favor de los pequeños. Desde que el Partido Laborista perdió su estatus dominante, el sistema de partidos israelí se ha vuelto bipolar: los dos partidos mayoritarios compiten, con el apoyo de los partidos satélites, por el control del Parlamento y, como consecuencia, del gobierno de coalición. Típicamente, al líder del partido mayoritario se le da primero la oportunidad para formar una coalición gobernante. Los votantes, completamente conscientes de esta práctica institucional, a menudo votan estratégicamente para incrementar las posibilidades del líder del partido en el Knesset, con el que a ellos les gustaría que se formara una coalición. Los votantes podrían estar más cerca ideológicamente, o por preferencia política, de uno de los partidos pequeños en el Knesset y aún así votar por el partido más grande del bloque para incrementar sus posibilidades de poder formar una coalición gobernante.
La nueva ley electoral eliminó el incentivo para votar por el partido más grande del bloque. Con la nueva ley, los electores pueden votar por el líder del partido que encabeza el bloque parlamentario que ellos prefieren y luego votar sinceramente por el partido de su elección. Esto conduce inevitablemente a una fragmentación adicional en el Parlamento, ya que condiciona a los electores a votar por los partidos pequeños en vez de por uno de los partidos grandes. Esta fragmentación agregada intensifica los problemas de gobernabilidad inherentes en los gobiernos de coalición en varias formas:
Primera, como lo demuestra Schoefield (1995), para efectos prácticos, una condición necesaria para no crear un vacío en el centro entre dos espacios políticos, como son los espacios políticos en Israel, es importante que el partido dominante tenga una ventaja considerable en tamaño y ocupe una posición determinante en el Parlamento.
La reducción del tamaño electoral de los partidos grandes, resultado del cambio en la ley electoral, así como el inevitable incremento de poder en los partidos pequeños y medianos, virtualmente elimina la posibilidad de un centro estable en el espacio político del Knesset. Un partido central dominante puede retribuirles menos cargos en el gobierno a sus socios de coalición, que un conjunto de partidos pequeños tratando de conformar una coalición. La ventaja que el partido central dominante tiene en el proceso de formación de una coalición le permite promover políticas relativamente consistentes y de largo plazo y recompensar a los socios de la coalición con ministerios y cargos secundarios a cambio de su apoyo. La escasa probabilidad de con la nueva ley electoral surja un partido dominante, dificulta la capacidad del gobierno para mantener políticas consistentes. Al mismo tiempo, incrementa el precio que los partidos que encabezan la coalición le tienen que pagar a sus socios para asegurar su apoyo.
La segunda razón por la que es probable que la pérdida de escaños en el Knesset de los líderes de bloques en favor de los partidos más pequeños reduzca su capacidad de distribuir ministerios y cargos en el gobierno entre sus socios tiene que ver con simple aritmética. El partido que forma la coalición debe obtener el apoyo de por lo menos 61 miembros del Knesset para poder someter a la coalición al voto de investidura, una institución fundamental en los sistemas parlamentarios multipartidistas y una formalidad indispensable para que la coalición se convierta en un gobierno formal.
La unidad de negociación en sistemas parlamentarios multipartidistas es el partido. Cada partido que forma parte de una coalición presenta, durante el proceso de negociación, sus demandas políticas y sus preferencias relativas al gabinete. Dado que el gobierno sólo puede buscar una posición política, el partido que forma la coalición debe recompensar a los socios de la coalición con ministerios y cargos al grado que comprometan sus preferencias políticas. Esto implica que el número de socios de la coalición debe estar correlacionado directamente con el número de carteras o cargos que se les pueden distribuir a los socios. La reducción en el número de escaños del Knesset que se espera que tengan los potenciales partidos que formen una coalición debido a la nueva ley, requiere de un incremento en el número de socios para poder formar una coalición que tenga condiciones mínimas para obtener el voto de investidura. En consecuencia, se espera que la nueva normativa incremente el número de ministerios o cargos que tengan que ser distribuidos entre los socios de una coalición.
La tercera razón para esperar que la nueva ley no cumpla su objetivo tiene que ver con la notable erosión que introduce en la fuerza de la institución parlamentaria de voto de “pérdida de la confianza”. Desde la perspectiva de una gobernabilidad efectiva, la importancia del voto de “pérdida de la confianza” como práctica parlamentaria ha sido bien explicada por Huber (1996: 279): "Al permitir al primer ministro hacer la propuesta política definitiva, los procedimientos de voto de confianza le dan una influencia sustancial sobre los resultados finales, aún cuando estos procedimientos no sean invocados." En otras palabras, al invocar el procedimiento de voto de “pérdida de la confianza” el PM puede obligar a los socios de la coalición a votar al lado del gobierno, aún y cuando no están de acuerdo con una política en particular.
Ya que bajo la nueva ley los miembros del Knesset carecen de incentivos para aprobar cualquier voto de “pérdida de la confianza”, el PM ha perdido un importante recurso de gobierno. Además, este tipo de voto dejó de ser una amenaza creíble de que excesivas demandas presupuestarias por parte de los pequeños socios de coalición podría llevar al colapso de la coalición gobernante. Esto, a su vez, provoca que los partidos más pequeños incrementen sus demandas de recompensas a cambio de apoyar las políticas de la coalición.
En suma, hay tres razones teóricamente fundamentadas para esperar que el cambio institucional tenga un efecto contrario al esperado. En vez de reducir la fragmentación en el gobierno y disminuir el poder de negociación de partidos pequeños, se espera que la nueva ley electoral incremente la fragmentación y el poder de los partidos pequeños, particularmente de los religiosos. Primero, la nueva ley institucionaliza más oportunidades para que los partidos pequeños negocien con los candidatos a PM y luego con el PM electo. Para incrementar sus oportunidades de ganar la elección, los candidatos prometerán una variedad de recompensas a los partidos pequeños a cambio de su apoyo tanto en la primera y segunda ronda, como durante el proceso de formación de una coalición. Segundo, la nueva regla invierte el incentivo para que los electores voten estratégicamente por el partido grande de un bloque en el Knesset. Inevitablemente los partidos grandes perderán escaños, reduciéndose considerablemente la probabilidad que un partido grande capture el centro parlamentario e instrumente políticas relativamente consistentes. Además, los partidos integrantes de una coalición tendrían que depender de más socios para formar y mantener gobiernos de coalición. Esto incrementaría tanto la fragmentación en el gobierno como las recompensas para los partidos pequeños en una coalición. Finalmente, al amenazar el rol preponderante del procedimiento del voto de confianza, la nueva ley impediría tanto la capacidad de gobernar de las coaliciones como la efectividad de la oposición parlamentaria.
