Sistemas electorales

 

 

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El área temática sobre Sistemas electorales se concentra en el diseño, mecanismos y efectos de los diferentes sistemas electorales a nivel nacional, local y supranacional. Se identifican, clasifican y describen 12 sistemas electorales distintos, y se examinan tanto su relación con el marco institucional como su impacto en cuestiones administrativas. Se le dedica especial atención al tema de la reforma de los sistemas electorales. Además, se abordan asuntos relacionados con las regulaciones y prácticas sobre instrumentos de democracia directa.

Para mayor información en la materia, diríjase a Panorama general.

 

Panorama general de Sistemas electorales

Con el término “sistemas electorales” nos referimos al repertorio muy específico de normas y procedimientos que se usan en una elección para decidir cómo se elige a quienes han de ocupar los cargos de elección popular en disputa.

Las elecciones se pueden diferenciar desde dos distintas perspectivas: una primera es la que se refiere a los diferentes niveles de gobierno en que se divide un país (nacional, estatal o local). En ellos se eligen autoridades diversas bajo sistemas distintos, que al considerar dos elementos adicionales, la naturaleza del Estado (unitario o federal) y del sistema legislativo (unicameral o bicameral), aumentan el número de variantes. Una segunda diferenciación esencial es la que tiene que ver con el hecho de que los cargos en disputa sean unipersonales o pluripersonales.

Esta diferenciación es indispensable para analizar el funcionamiento y el desempeño de los sistemas de gobierno en donde la conjunción entre los efectos producidos por las elecciones presidenciales y legislativas tiene una importancia crucial. Desgraciadamente, tiende a ser minimizada al punto de que la definición más empleada de sistema electoral sea la más elemental, la de convertir votos en escaños.

Sobre esta base, el repertorio de sistemas para integrar un cargo unipersonal es limitado y sólo puede producir un ganador entre los diversos contendientes, o dos en ciertos casos, cuando a la par del presidente se elige un vicepresidente, una sola fórmula ganadora.

Cuando la elección entraña la conformación o renovación de un órgano colegiado, el repertorio de opciones es más amplio, y su integración se puede guiar por distintos objetivos políticos, que no necesariamente se pueden conciliar en la práctica. Por una parte, garantizar una mayor proporcionalidad; por otra, procurar que el partido con el mayor número de votos sea recompensado con los escaños necesarios para obtener una mayoría parlamentaria que le permita gobernar sin que le resulte imperativo algún tipo de acuerdo o respaldo del resto de las fuerzas políticas (opositoras).

Estos dos objetivos son los que más han captado los imaginarios académico, político y público, y guiado los debates e iniciativas en la materia, pero no son los únicos que se han tratado de impulsar o asegurar en el diseño y operación de los sistemas electorales. Mientras que el objetivo de confeccionar un sistema electoral que arroje resultados más o menos proporcionales no comporta una tarea tan compleja, producir un gobierno de mayoría puede plantear serios desafíos que podrían terminar por imponerle serias restricciones al logro del objetivo deseado, no por la falta de instrumental normativo o procedimental, sino porque su concreción puede exigir complicados arreglos políticos.

El proceso de diseño y evaluación de los sistemas electorales para integrar órganos colegiados no sólo queda abierto a un abanico más amplio de posibilidades, sino que, además, dispone de un instrumental mayor y de más variantes que pueden hacer más complejos su arreglo y su operación.

¿Qué son los sistemas electorales?

En su acepción más elemental, los sistemas electorales convierten los votos emitidos en la elección general en escaños o cargos ganados por partidos y candidatos. Sus variables claves son la fórmula electoral utilizada (por ejemplo si se utiliza un sistema de pluralidad/mayoría, uno proporcional, uno mixto o algún otro y qué fórmula matemática es utilizada para calcular la distribución de escaños), la estructura de la papeleta de votación (por ejemplo si el elector vota por un candidato o un partido y si sólo puede hacer una selección o puede manifestar distintas preferencias) y la magnitud del distrito (no cuántos electores viven en un distrito, sino cuántos representantes a la legislatura se eligen en ese distrito).

También se debe subrayar que, aunque esta área temática no se enfoca en el tratamiento de los aspectos administrativos de las elecciones (como la distribución de los sitios de votación, la postulación de candidatos, el registro de electores, etc.), estos aspectos son de gran importancia y que en ocasiones pueden socavarse las posibles ventajas derivadas de la selección de un determinado sistema electoral a menos que se les ponga la debida atención. El diseño de un sistema electoral también afecta otros componentes de la legislación electoral: la forma en que se delimitan las demarcaciones electorales, en que se registran los electores, en que se diseñan las papeletas de votación, en que se cuentan los votos y muchos otros aspectos del proceso electoral.

La selección de un sistema electoral es una de las decisiones institucionales más importantes para cualquier democracia. Casi en todos los casos, la selección de un determinado sistema electoral tiene efectos profundos para el futuro de la vida política del país y, una vez adoptado, suele mantenerse estable por largo tiempo en la medida en que se cristalizan a su alrededor intereses políticos y el propio sistema responde a los estímulos que se le presentan. Si bien en los últimos tiempos se ha vuelto común el diseño consciente de los sistemas electorales, tradicionalmente que esto ocurriera, es decir, que se seleccionara de manera consciente y deliberada, era muy poco usual. Con frecuencia la selección de un sistema electoral ocurría de manera accidental, era el resultado de una excepcional combinación de circunstancias, de una tendencia pasajera o de un capricho de la historia, en el que generalmente gravitaron de manera decisiva los efectos del colonialismo o de un país vecino influyente.

Cualquier democracia emergente selecciona (o hereda) un sistema electoral para integrar su legislatura. De igual forma, una crisis política en una democracia establecida puede convertirse en una oportunidad para modificar el sistema electoral y cuando no existe crisis, los promotores de una reforma política pueden tratar de incorporar en la agenda política un cambio del sistema electoral. La decisión de modificar o conservar un sistema electoral suele verse influenciada por alguna de las siguientes circunstancias:

• Los actores políticos carecen del conocimiento e información básica para reconocer plenamente las variantes y consecuencias de los distintos sistemas electorales.
• Los actores políticos, por el contrario, utilizan su conocimiento sobre sistemas electorales para promover un diseño que piensan que va a operar en su propio beneficio.

Las decisiones tomadas pueden tener consecuencias que no se previeron en el momento de adoptarlas, como también efectos que sí lo fueron. Puede ocurrir que las decisiones no sean las mejores para la salud política del país a largo plazo e incluso, en ocasiones, pueden tener efectos desastrosos para sus perspectivas democráticas.

Por lo tanto, el contexto dentro del cual se selecciona un sistema electoral puede ser tan importante como la selección misma. La selección de un sistema electoral es más un proceso político que una cuestión en la que un grupo de especialistas técnicos independientes pueda dar una respuesta única correcta. De hecho, la consideración de las ventajas políticas es casi siempre un factor que influye en la selección del sistema electoral —a veces el único— mientras que el repertorio de alternativas disponibles con frecuencia se encuentra restringido. De igual forma, los cálculos de interés político a corto plazo pueden ocultar las consecuencias a largo plazo de un determinado sistema electoral así como los intereses del sistema político en su conjunto. En consecuencia, al mismo tiempo que reconoce tales condicionamientos prácticos, este texto también trata de enfocarse en los asuntos relacionados con la selección de un sistema electoral de la manera más amplia e integral posible.

Como la construcción de instituciones políticas no sólo es una tarea clave para las nuevas democracias sino también para las establecidas que están buscando modificar sus sistemas para reflejar de mejor forma las nuevas realidades políticas, esta área temática también aborda las probables inquietudes de aquellas personas que, en las democracias establecidas, pueden estar diseñando o rediseñando sistemas electorales. En virtud de la audiencia a la que se dirige, esta sección aborda algunos de los temas más complejos, al mismo tiempo que simplifica buena parte de la literatura académica en la materia. Si en algunas ocasiones este texto parece simplificar algunas cuestiones y tornar complejas otras, la explicación usualmente reside en los intentos de equilibrar los principios de claridad e integración.

Si bien los contextos en los que las democracias emergentes y las establecidas llevan a cabo sus selecciones institucionales pueden diferir significativamente, sus objetivos a largo plazo son generalmente los mismos: adoptar instituciones que sean lo suficientemente fuertes para promover una democracia estable, pero también lo suficientemente flexibles para ajustarse a circunstancias cambiantes. Cada democracia tiene mucho que aprender de otras. El diseño institucional es un proceso constante y esta área temática trata de extraer las lecciones aprendidas de los múltiples ejemplos de diseño institucional que existen en el mundo.

La tendencia global hacia la gobernabilidad democrática durante las décadas de 1980 y 1990, despertó un nuevo interés tanto en la búsqueda de modelos duraderos de instituciones representativas como en la reevaluación de los sistemas electorales, y se ha acentuado de manera considerable en los primeros años del siglo XXI. Este proceso fue alentado por la percepción de que la selección de las instituciones políticas puede tener un impacto significativo en el sistema político en su conjunto. Por ejemplo, se reconoce cada vez más que un sistema electoral puede ser diseñado tanto para brindar representación geográfica local como para promover el principio de proporcionalidad; puede promover el desarrollo de un sistema fuerte y viable de partidos políticos a nivel nacional y asegurar la representación de mujeres y minorías regionales y, puede ayudar a “manufacturar” la cooperación y los acuerdos en sociedades divididas mediante el uso creativo de determinados incentivos y restricciones. Hoy en día los sistemas electorales son percibidos como una de las instituciones políticas más influyentes y de una importancia crucial para temas más amplios de gobernabilidad.

Principios guía de los sistemas electorales

Cuando se selecciona un sistema electoral hay algunas cosas que se le pueden pedir que cumpla, o al menos que facilite: un gobierno estable y eficiente, partidos políticos vigorosos y coaliciones coherentes son algunas de ellas. Es probable que estos objetivos, y su orden de prioridad, difieran entre los distintos actores implicados en las elecciones.

Hay algunos principios generales que pueden emplearse para guiar tanto el proceso de selección como el de diseño de un sistema electoral. Algunos de los más significativos son los siguientes:

Representación

La función básica de un sistema electoral es convertir votos en escaños; transformar la voluntad expresada por los electores en las urnas en personas que los representen. Existen muchas ideas sobre lo que significa una representación justa, pero independientemente de la que prevalezca o se adopte en un determinado país, la representación es un principio clave para guiar el diseño del sistema electoral más apropiado.

Transparencia

Es importante que los mecanismos que integran el sistema electoral sean tan transparentes como sea posible y que sean conocidos oportunamente tanto por los partidos y los candidatos como por los electores, a fin de evitar confusiones y desconfianza en los resultados de la elección. Por las mismas razones, la aplicación del principio de transparencia al proceso a través del cual se selecciona un determinado sistema también puede resultar muy benéfico. Si durante el proceso de adopción, revisión o reforma de un sistema electoral se expresan de manera abierta las posiciones y opiniones de las distintas fuerzas o grupos interesados en las elecciones, es más probable que el resultado o acuerdo que se logre sea percibido como legítimo.

Inclusividad

El sistema electoral tendrá una mayor oportunidad de ser reconocido como justo y legítimo si se considera que funciona de una manera incluyente. Esto no sólo significa que la legislación electoral permita que vote el mayor número de ciudadanos posible (lo que comprende un sufragio incluyente, que asegure que el sistema es fácil de entender y que todos los electores tengan garantía de acceso a los sitios de votación), sino además que los mecanismos del sistema electoral no propicien ningún tipo de discriminación contra algún grupo o minoría social. Asimismo, si el proceso a través del cual se seleccionó el sistema es lo más inclusivo posible, tanto el proceso como el sistema mismo se pueden beneficiar en la medida en que se incrementan los sentidos de pertenencia y legitimidad, y en la medida en que un mayor número de interesados pueden aportar sus ideas y participar en el proceso de selección del sistema más apropiado para la sociedad en su conjunto.

Contexto de los sistemas electorales

La importancia de los sistemas electorales

Las instituciones políticas moldean las reglas del juego bajo las que se practica la democracia y con frecuencia se argumenta que, para bien o para mal, el sistema electoral es la institución política más fácil de manipular. En una elección, al transformar los votos emitidos en escaños para integrar la legislatura, la selección de un sistema electoral puede efectivamente determinar quién resulta elegido y qué partido accede al poder. Mientras que con frecuencia algunos de los componentes del marco político de un país están plasmados en la Constitución y, por lo tanto, son difíciles de reformar, los cambios al sistema electoral generalmente sólo requieren de una nueva legislación.

Incluso en el caso de que cada elector emita el mismo tipo voto y que cada partido obtenga exactamente el mismo número de votos, un sistema electoral puede propiciar la formación de un gobierno de coalición o de un gobierno de minoría, mientras que otro le puede permitir a un partido lograr una mayoría.

Sistemas electorales y sistemas de partidos

Los sistemas electorales generan otras consecuencias que van más allá de este efecto primario. Algunos sistemas alientan, o incluso refuerzan, la formación de partidos políticos; otros sólo reconocen la figura de candidaturas individuales. El tipo de sistema de partidos que se va desarrollando, en especial el número y tamaño relativo de los partidos con representación parlamentaria, es algo en lo que influye de manera decisiva el sistema electoral. También influye en la cohesión y disciplina interna de los partidos: algunos sistemas pueden alentar la formación de facciones, donde distintas corrientes de un partido están constantemente en desacuerdo entre ellas, mientras que otros sistemas pueden fomentar partidos que hablen con una sola voz y supriman el disenso interno. Los sistemas electorales también pueden influir en la forma en que los partidos realizan campañas electorales y en la forma en que se conducen las élites, contribuyendo así a determinar el contexto político general; pueden estimular o inhibir la formación de alianzas interpartidistas y pueden ofrecer incentivos para que los partidos busquen contar con una amplia base de soporte entre el electorado, o para que se concentren en bases de apoyo más restringidas de carácter étnico o de parentesco.

Sistemas electorales y manejo de conflictos

Esos distintos impactos subrayan el papel tan importante que los sistemas electorales con frecuencia tienen en el manejo de conflictos. Es claro que los distintos sistemas electorales pueden acentuar o moderar las tensiones y conflictos de una sociedad. Por un lado, existen claras diferencias entre los sistemas que privilegian la representación de grupos minoritarios y los que alientan la formación de gobiernos fuertes basados en un solo partido. Por otro lado, si un sistema electoral no es considerado justo y el marco político no permite que la oposición crea que puede ganar la próxima elección, los perdedores se pueden sentir inclinados a operar fuera del sistema, utilizando tácticas no democráticas, de confrontación e incluso violentas. Y finalmente, debido a que la selección del sistema electoral determina la facilidad o complejidad del acto de votar, inevitablemente impacta en los grupos minoritarios y menos privilegiados. Esto siempre es importante, pero lo es aún más en sociedades donde existe un gran número de electores sin experiencia o baja escolaridad.

Efectos psicológicos y mecánicos

Usualmente se considera que los sistemas electorales tienen tanto efectos “mecánicos” como “psicológicos”. El impacto mecánico es más evidente en la forma en que los sistemas electorales tienden a alentar distintos tipos de sistemas de partidos. Los sistemas de pluralidad/mayoría tienen a menudo un efecto restrictivo en el número de partidos, en tanto que los sistemas proporcionales tienden a ser más “permisivos” y, por consiguiente, se traducen en un mayor número de partidos. El impacto psicológico de los sistemas electorales refuerza el efecto mecánico: bajo las reglas del sistema de mayoría simple, los electores que desean apoyar a un partido minoritario se enfrentan con frecuencia al dilema de cómo evitar que su voto se “desperdicie”, ya que sólo se puede elegir a un candidato en cada distrito electoral. El resultado de este dilema es que muchos electores terminan por no expresar su preferencia más profunda sino por votar por un candidato que creen que tiene más oportunidad de ganar el cargo en disputa (el cual usualmente representa a uno de los grandes partidos). El efecto general de esto es el de fortalecer a los partidos más grandes a expensas de los pequeños. En contraste, es más probable que los sistemas proporcionales o los que le permiten al elector señalar preferencias múltiples faciliten la elección de partidos pequeños y, por lo tanto, que se reduzcan las presiones por votar de manera estratégica.

La importancia del contexto

Es importante advertir que un determinado sistema electoral no va a funcionar necesariamente de la misma forma en todos los países. Si bien existen experiencias comunes en diferentes regiones del mundo, los efectos de un determinado tipo de sistema electoral dependen en gran medida del contexto socio político en el cual opera. Por ejemplo, si bien existe el acuerdo más o menos generalizado de que los sistemas de pluralidad/mayoría tienden a restringir el espectro de la representación parlamentaria y los de representación proporcional tienden a fomentarlo, la idea convencional de que las reglas de mayoría producirán un sistema bipartidista y las de representación proporcional uno multipartidista parece cada vez más obsoleta.

En años recientes, el sistema de mayoría simple no siempre ha facilitado la cohesión del sistema de partidos en democracias establecidas como las de Canadá o la India, ni tampoco ha conducido a la formación de partidos fuertes y duraderos en Papúa Nueva Guinea. Han sido sistemas de representación proporcional los que han acompañado la formación de regímenes de partido dominante en países como Namibia y Sudáfrica, entre otros. En términos más generales, las consecuencias asociadas a la selección de un sistema electoral dependen de factores como la forma en que se encuentra estructurada la sociedad en función de divisiones ideológicas, religiosas, étnicas, raciales, lingüísticas o sociales; de si existen sistemas de partidos bien establecidos o en gestación y de cuántos partidos “serios” haya; y de qué tan concentrados o dispersos geográficamente se encuentren los simpatizantes de un determinado partido.

El andamiaje democrático en su conjunto

Es importante que no se considere a los sistemas electorales de manera aislada. Su diseño y efectos también dependen en muy buena medida de otras estructuras dentro y fuera de la Constitución. Los sistemas electorales sólo son un componente del complejo mosaico de relaciones que se establece entre los sistemas de gobierno y las reglas y vías de acceso al poder. El diseño exitoso de un sistema electoral tiene que ver con una apreciación integral del esquema de instituciones políticas: es probable que el cambio de una de las partes que integran este esquema provoque ajustes en la forma en que funcionan otras instituciones dentro de él.

Por ejemplo ¿cómo puede el sistema electoral seleccionado facilitar o fomentar la resolución de conflictos entre las dirigencias partidistas y sus activistas de base?, ¿qué tanto control tienen los dirigentes partidistas sobre los representantes populares elegidos de su partido?, ¿existen disposiciones constitucionales para celebrar referendos, promover iniciativas ciudadanas o aplicar instrumentos de “democracia directa” que pueden complementar a las instituciones de la democracia representativa?, ¿están especificadas en la Constitución las particularidades del sistema electoral o lo están en una legislación ordinaria? Estos factores determinarán qué tan afianzado está el sistema o qué tan abierto puede estar para ser objeto de modificaciones por parte de las mayorías parlamentarias.

Hay dos asuntos de este tipo que vale la pena considerar con mayor detalle. El primero es el grado de centralización. ¿El país es federal o unitario? y, si es federal, ¿las entidades que lo conforman tienen las mismas atribuciones? La segunda es la elección entre un sistema parlamentario y otro presidencial. Los dos sistemas tienen sus defensores y las tradiciones de cada país pueden influir en la selección de uno de ellos o incluso decidir el debate entre las opciones; aunque las distintas relaciones que se pueden establecer entre las instituciones legislativas y ejecutivas tienen importantes implicaciones para el diseño de los sistemas electorales que se han de aplicar en ambas. Los constantes debates sobre la elección directa de los alcaldes y los jefes de gobierno a nivel local combinan esas dos cuestiones.

En la mayoría de las legislaturas bicamerales de los sistemas federales de gobierno, las cámaras son elegidas por métodos diferentes (o incongruentes). Esto se explica por dos razones fundamentales que tienen que ver con las teorías que apuntalan al federalismo. Primera, la Cámara alta de una legislatura federal sirve para representar a las regiones o estados del país, y cada una de ellas recibe a menudo la misma representación independientemente del tamaño de su población o de su territorio (por ejemplo, el Senado de los Estados Unidos o el Consejo Nacional de las Provincias de Sudáfrica).

Segunda, no tiene mucho sentido crear una legislatura con dos Cámaras a menos que exista cierta diferencia en las funciones y quizá también en las atribuciones que tiene cada una de ellas y es más probable que de utilizarse el mismo sistema electoral para ambas se repita y refuerce el poder de la mayoría que controle la Cámara baja, sobre todo si las elecciones para ambas Cámaras se realizan de manera simultánea. Las Cámaras altas brindan la oportunidad de que se incorporen ciertas innovaciones de carácter electoral para garantizar la inclusión de comunidades de interés que no pueden estar plenamente representadas en las elecciones nacionales de la Cámara baja. Pero cuando se llevan a cabo elecciones en tres o más niveles distintos, por ejemplo, para la Cámara alta, para la Cámara baja y para las instituciones de gobierno a nivel regional o provincial, es clave que los sistemas utilizados se consideren de manera conjunta. Puede ser posible, por ejemplo, promover la representación de minorías a nivel regional al mismo tiempo que se cancela o incluso se prohíbe a nivel nacional. El que esto sea deseable o no, es un asunto de debate y decisión política.

A finales del siglo pasado los ejemplos de democracias duraderas que utilizaran sistemas presidenciales fueron más frecuentes. Por lo que la adhesión al presidencialismo en América Latina y en algunas partes del sureste de Asia sugiere que la interrogante que ahora se tiene que responder es: ¿qué aspectos del diseño institucional contribuyen a que el sistema presidencial funcione? Algunas experiencias de América Latina ofrecen evidencia de que la estabilidad puede ser problemática en países con constituciones presidenciales y sistemas de partidos altamente fragmentados y de que existen tensiones entre el ejecutivo y el legislativo cuando el sistema para la elección presidencial es de doble ronda, el sistema para las elecciones legislativas se basa en listas de representación proporcional y las elecciones no se celebran de manera concurrente. Sin embargo, parece que puede ser útil adoptar un sistema electoral que haga más probable que el partido o coalición que respalde al presidente tenga una porción significativa, aunque no necesariamente la mayoría absoluta de los escaños de la legislatura.

Las elecciones por mayoría simple para la presidencia y su celebración de manera simultánea con elecciones para la legislatura son frecuentemente percibidas como medidas que pueden ayudar a concentrar el sistema de partidos en un número más reducido y más viable de contendientes por el poder. Sin embargo, pueden crearse serios riesgos si se combina el gran poder que suele depositarse en manos de un presidente que es elegido directamente como jefe de gobierno, con el empleo de un sistema de pluralidad en un país dividido étnicamente donde ningún grupo cuenta con la mayoría absoluta. Los resultados pueden ser demoledores para la legitimidad o para el éxito de un proceso de paz. Un sistema electoral presidencial puede complementar a un sistema federal si se exige que el candidato ganador obtenga la mayoría de los votos no sólo a nivel nacional sino también en un número mínimo de los estados de la federación.

Colaboradores

Esta área temática se desarrolló en gran medida sobre la base del texto Diseño de Sistemas Electorales: El Nuevo Manual de IDEA Internacional (2005 y cuya versión en español fue publicada conjuntamente con el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México en 2006), escrito por Andrew Reynolds, Ben Reilly y Andrew Ellis, con la colaboración de José Antonio Cheibub, Karen Cox, Dong Lisheng, Jørgen Elklit, Michael Gallagher, Allen Hicken, Carlos Huneeus, Eugene Huskey, Stina Larserud, Vijay Patidar, Nigel S. Roberts, Richard Vengroff y Jeffrey A. Weldon. También se basó en los textos preparados para esta área temática en la versión original del Proyecto sobre Administración y Costo de Elecciones.

Stina Larserud, del Programa de Procesos Electorales de IDEA Internacional, fue la escritora principal de la versión actualizada de esta área temática. Stina Larserud se unió a IDEA Internacional en julio de 2003. Realizó estudios en Suecia y Australia y cuenta con un grado de maestría en política comparada y diseño institucional por la Universidad de Uppsala, Suecia.

Marie Hohwu-Christensen, Linda Ederberg, Therese Pearce Laanela, Antonio Spinelli y Sara Staino ofrecieron un valioso apoyo a la escritora principal para el desarrollo de esta área temática.

Criterios para el diseño

Cuando se diseña un sistema electoral es mejor empezar con una lista de criterios que comprendan lo que se quiera lograr, lo que se quiera evitar y, en un sentido amplio, el tipo de ejecutivo y de legislativo que se desea. Los criterios que se refieren a continuación cubren muchas áreas, pero la lista no es exhaustiva y el lector puede agregar otros igualmente válidos. También es cierto que algunos de los criterios esbozados se traslapan y pueden parecer contradictorios; esto ocurre porque a menudo lo son: es consustancial al diseño institucional que se tengan que buscar puntos de conciliación entre distintos deseos y objetivos. El proceso de diseño se trata con mayor profundidad en las secciones Proceso de cambio y Consejos para los diseñadores de sistemas electorales.

Por ejemplo, se puede querer dar la oportunidad a candidatos independientes de ser elegidos y, al mismo tiempo, fomentar un sistema sólido de partidos políticos. O bien, el diseñador de sistemas electorales puede pensar que es conveniente modelar un sistema que le ofrezca al elector un amplio rango de opciones para señalar sus preferencias entre partidos y candidatos, pero esto puede propiciar que se utilice una papeleta de votación muy complicada que le cause dificultades a los electores con menor escolaridad. La clave para seleccionar (o reformar) un sistema electoral es darle prioridad a los criterios que son más importantes y luego evaluar cuál sistema electoral facilita el alcance de esos objetivos.

Brindar representación

La representación puede tomar al menos cuatro formas.

• La primera es la representación geográfica, la cual implica que cada región, sea un distrito electoral, una provincia o una ciudad, cuente con miembros en la legislatura que esa misma región elija y que en última instancia sean responsables de rendirle cuentas a sus electores.
• Segunda, las divisiones ideológicas dentro de la sociedad pueden estar representadas en la legislatura, ya sea a través de representantes de partidos políticos, de representantes independientes, o de una combinación de ambos.
• Tercera, una legislatura puede ser representativa de la situación político-partidista que existe dentro del país, incluso si los partidos políticos no cuentan con una base ideológica. Si la mitad de los electores votan por un partido pero este sólo obtiene unos cuantos escaños en la legislatura, entonces no se puede decir que ese sistema represente adecuadamente la voluntad de la gente.
• Cuarta, el concepto de representación descriptiva implica que la legislatura debe ser en alguna medida un “espejo de la nación” que debe parecer, sentir y actuar de una forma que refleje a la población en su conjunto. En este sentido, una legislatura descriptiva apropiada sería aquella que incluya a hombres y mujeres, a jóvenes y a viejos, a ricos y a pobres, y que refleje las distintas filiaciones religiosas, comunidades lingüísticas y grupos étnicos de la sociedad.

Hacer que las elecciones sean accesibles y significativas

Las elecciones son buenas y para bien, pero pueden significar poco para la gente si es difícil votar o si al final del día su voto no hace ninguna diferencia en la forma en que el país es gobernado. La “facilidad para votar” está determinada por factores como el grado de complejidad de la papeleta, qué tan sencillo es para el elector acceder al recinto de votación, qué tan actualizado está el registro electoral y qué tantas garantías y confianza tiene el elector de que su voto será secreto.

También se cree que la participación electoral –al menos en lo que concierne a una elección libre- se incrementa cuando se percibe que el resultado de las elecciones, ya sea a nivel nacional o de cada distrito, va a marcar una diferencia significativa en la futura orientación del gobierno. Si el elector sabe que su candidato preferido no tiene oportunidad de resultar elegido o de ganar un escaño en su distrito, ¿cuál es su incentivo para votar? En algunos sistemas electorales los “votos no útiles” (es decir, los votos válidos que no se traducen en la elección de ningún candidato, en oposición a aquellos votos nulos o papeletas estropeadas que no son incluidas en el conteo) pueden representar un porcentaje significativo del total de los votos emitidos.

Finalmente, las atribuciones reales del órgano elegido contribuyen a determinar si las elecciones tienen algún significado. Las elecciones carentes de contenido, bajo regímenes autoritarios que no ofrecen ninguna opción genuina, donde las legislaturas tienen muy poca influencia real en la formación de los gobiernos o en sus políticas, son mucho menos importantes que las elecciones para legislaturas que tienen efectivamente la capacidad de determinar elementos importantes para la vida cotidiana de las personas.

Incluso dentro de los sistemas democráticos, la selección de un sistema electoral puede influir en la legitimidad de las instituciones. Por ejemplo, entre 1919 y 1946 el Senado de Australia fue elegido mediante un sistema poco proporcional (el sistema de voto alternativo en distritos plurinominales) que produjo resultados sesgados y poco representativos. Esto socavó la legitimidad del Senado, tanto entre el electorado como entre los políticos y, como algunos analistas sostuvieron, también minó el apoyo público a las instituciones del gobierno federal en su conjunto. Después de que en 1948 el sistema fue sustituido por uno más proporcional (voto único transferible) el Senado empezó a tener mayor credibilidad, representatividad y respeto, además de que se incrementó su importancia en los procesos de toma de decisiones.

Ofrecer incentivos para la conciliación

Los sistemas electorales pueden ser vistos no sólo como medios para integrar órganos de gobierno, sino además como instrumentos para el manejo de conflictos dentro de una sociedad. Algunos sistemas, bajo ciertas circunstancias, alentarán a los partidos a buscar apoyo electoral fuera de sus bases tradicionales; por ejemplo, sí un partido tiene su base de apoyo fundamental entre electores de color, un determinado sistema electoral puede brindarle incentivos para buscar respaldo entre las comunidades blancas o entre otros tipos de electores. Por lo tanto, la plataforma política del partido se tornará menos divisiva y excluyente y más unificadora e incluyente. Algunos incentivos de los sistemas electorales pueden hacer a los partidos políticos menos exclusivos o excluyentes en términos étnicos, regionales, lingüísticos o ideológicos. A lo largo de esta área temática se ofrecen varios ejemplos de cómo los distintos sistemas electorales han funcionado como herramientas para el manejo de conflictos.

Por otra parte, los sistemas electorales pueden alentar a los votantes a ver fuera de su propio grupo y contemplar la posibilidad de votar por partidos que tradicionalmente han representado a otros grupos. Ese comportamiento electoral promueve la búsqueda de acuerdos y la formación de comunidades de interés. Los sistemas que le ofrecen al elector más de un voto o le permiten ordenar a los distintos candidatos según sus preferencias les abren la oportunidad de cruzar fronteras sociales preconcebidas. Por ejemplo, los llamados acuerdos electorales del “buen viernes” que se celebraron en Irlanda del Norte en 1998 permitieron que las transferencias de votos bajo el sistema de voto único transferible (VUT) favorecieran a los partidos “pro pacifistas” al mismo tiempo que siguieron generando resultados altamente proporcionales. Empero, en las elecciones de 2003, un desplazamiento de las primeras preferencias hacia los partidos de línea dura contrarrestaron esos efectos.

Facilitar un gobierno estable y eficiente

Las perspectivas para un gobierno estable y eficiente no son determinadas por el sistema electoral, pero los resultados que genera el sistema electoral pueden contribuir de distintas maneras a la estabilidad. Las cuestiones clave son:

• Si el electorado percibe o no como justo al sistema,
• Si el gobierno puede aprobar leyes y gobernar de manera eficiente y;
• Si el sistema no discrimina contra determinados partidos o grupos de interés.

La percepción de que los resultados son o no justos varía sensiblemente de un país a otro. En dos ocasiones en el Reino Unido (en 1951 y en 1974) el partido que recibió el mayor número de votos a nivel nacional consiguió menos escaños que sus oponentes, pero esto fue considerado más una peculiaridad de un sistema básicamente sólido que una evidente injusticia que debía ser corregida. Por el contrario, se reconoce que la existencia de resultados análogos en Nueva Zelandia en 1978 y 1981, en los cuales el Partido Nacional mantuvo el poder a pesar de obtener menos votos que la oposición laborista, marcaron el punto de partida para un movimiento de reforma que desembocó en la sustitución del sistema electoral (ver el estudio de caso sobre Nueva Zelandia).

La cuestión de si el gobierno en funciones puede promulgar leyes de manera eficiente está parcialmente ligada a la posibilidad de que pueda formar una mayoría en la legislatura y esto a su vez está vinculado con el sistema electoral. Como regla general, es más probable que los sistemas electorales de pluralidad/mayoría den origen a gobiernos de coalición. Sin embargo se tiene que recordar que los sistemas de representación proporcional también pueden producir mayorías de un solo partido y que los sistemas de pluralidad/mayoría pueden provocar que ningún partido tenga la mayoría. Mucho depende de la estructura del sistema de partidos y de la naturaleza de la sociedad misma.

Por último, es importante que el sistema opere, hasta donde sea posible, de una manera electoralmente neutral hacia todos los partidos y candidatos, no debe discriminar abiertamente a ninguna agrupación política. La percepción de que las contiendas electorales en una democracia se desenvuelven en un terreno inequitativo es señal de que el orden político es débil y de que la inestabilidad no está muy lejana. Un ejemplo dramático de esto lo representa la elección de 1998 en Lesotho, en la cual el Congreso de Lesotho para la Democracia ganó todos los escaños de la legislatura con sólo 60% de los votos bajo un sistema de mayoría simple. El descontento popular que siguió a esto y que culminó en una solicitud de la Comunidad para el Desarrollo del Sur de África de intervención militar en el país, demostró que ese resultado electoral no sólo había sido injusto sino también peligroso y motivó que el sistema electoral fuera en consecuencia, cambiado para las siguientes elecciones.

Asegurar que el gobierno rinda cuentas

La rendición de cuentas es uno de los fundamentos del gobierno democrático. Su ausencia puede desembocar en condiciones de inestabilidad de largo aliento. Un sistema político en el que se rinden cuentas es aquel en que el gobierno es responsable ante los electores en el mayor grado posible. Los electores deben ser capaces de influir en la composición del gobierno, ya sea alterando la coalición de partidos en el poder o retirándole su apoyo a un partido que no cumplió con los compromisos contraídos. El diseño apropiado de algunos sistemas electorales puede facilitar el logro de este objetivo.

El conocimiento convencional en esta área puede ser resumido de manera muy simple. Tradicionalmente, se ha creído que los sistemas de pluralidad/mayoría permiten la formación de gobiernos de un solo partido, mientras que los sistemas de representación proporcional han sido asociados con coaliciones multipartidistas. Si bien la lógica fundamental de esta asociación sigue siendo válida hay numerosos ejemplos en los años recientes de elecciones por mayoría simple que han desembocado en gabinetes multipartidistas (como en la India) o de elecciones de representación proporcional que culminan en la elección de gobiernos fuertes de un solo partido (como en Sudáfrica), como para poner en duda la presunción automática de que un determinado tipo de sistema electoral va a generar ciertos resultados en términos de gobernabilidad. En todo caso es claro que los sistemas electorales tienen un efecto importante en los asuntos de gobernabilidad, tanto de los sistemas presidenciales como de los parlamentarios.

Asegurar que los representantes rindan cuentas

La rendición de cuentas a nivel individual reside en la capacidad del electorado de verificar efectivamente quienes, una vez elegidos, traicionan las promesas que hicieron durante la campaña o demuestran incompetencia en el cargo. Algunos sistemas enfatizan más el papel de candidatos populares a nivel local que el de aquellos nominados por un partido fuerte a nivel central.

Tradicionalmente se ha considerado que los sistemas de pluralidad/mayoría maximizan la capacidad de los electores para deshacerse de representantes que no satisfacen sus expectativas. Una vez más, este argumento sigue siendo válido. Sin embargo, la conexión se vuelve tenue cuando los electores se identifican más con los partidos que con los candidatos en lo individual, como ocurre en Gran Bretaña. Al mismo tiempo, las listas abiertas y libres y el sistema de voto único transferible han sido diseñados para permitirle a los electores indicar sus preferencias entre los candidatos en el marco de un sistema proporcional.

Fortalecer a los partidos políticos

La evidencia disponible, tanto en las democracias establecidas como en las emergentes, sugiere que la consolidación democrática a largo plazo –es decir, el grado en que un régimen democrático resguarda frente a desafíos domésticos la estabilidad del orden político- requiere el crecimiento y mantenimiento de un sistema de partidos fuerte y efectivo y, por lo tanto, que es importante que el sistema electoral aliente esto en lugar de promover la fragmentación partidista.

Se pueden modelar sistemas electorales para excluir específicamente a partidos con un reducido o mínimo nivel de apoyo. El desarrollo del papel de los partidos como un vehículo para la promoción de líderes políticos individuales es otra tendencia que puede ser facilitada u obstaculizada por las decisiones relacionadas con un sistema electoral. La mayoría de los expertos también concuerdan en que es importante que un sistema electoral estimule el desarrollo de un sistema de partidos basado en valores e ideologías políticas amplias y en programas políticos específicos y no en estrechas inquietudes de carácter étnico, racial o religioso. Al mismo tiempo que disminuyen las amenazas de conflictos sociales, es más probable que los partidos que cuentan con amplia base social que comprende a distintos grupos y sectores sociales reflejen la opinión nacional que aquellos que se basan predominantemente en asuntos sectarios o regionales.

Promover la oposición y supervisión legislativa

La gobernabilidad efectiva descansa no sólo en las personas en el poder, sino también, casi siempre, en sus opositores o quien los vigila. El sistema electoral debe ayudar a garantizar la presencia de grupos de oposición viables que de manera crítica puedan valorar la legislación, cuestionar el desempeño del ejecutivo, salvaguardar los derechos de las minorías, y representar a sus seguidores de manera efectiva.

Es importante que los grupos opositores cuenten con suficientes representantes para ser efectivos (en el entendido de que su desempeño en las urnas lo avala) y en un sistema parlamentario deben ser capaces de ofrecer una alternativa realista al gobierno en funciones. Evidentemente, la fuerza de la oposición depende de muchos otros factores además del relativo a la selección del sistema electoral, pero si el sistema mismo vuelve impotente a la oposición, la gobernabilidad democrática quedará intrínsecamente debilitada.

Una de las principales razones para adoptar un sistema de representación proporcional en Nueva Zelandia fue, por ejemplo, la sistemática subrepresentación de los pequeños partidos de oposición bajo el sistema de mayoría simple. Al mismo tiempo es importante que el sistema electoral dificulte el desarrollo de una actitud del tipo “el ganador se lleva todo” que vuelve insensibles a los gobernantes a otras opiniones y a las necesidades y deseos de los votantes de los partidos opositores y que concibe tanto a las elecciones como al gobierno mismo como juegos de suma cero.

En un sistema presidencial, es necesario que el presidente cuente con el apoyo confiable de un grupo sustancial de legisladores: sin embargo, es igualmente importante el papel de aquellos que se identifican con la oposición y vigilan las propuestas legislativas del gobierno. La separación de poderes entre el ejecutivo y el legislativo le brinda efectivamente a todos los legisladores la posibilidad de supervisar al ejecutivo, no sólo a los miembros de la oposición. Esto conlleva a concederle particular atención a los elementos del sistema electoral que tienen que ver con la importancia relativa de los partidos políticos y los candidatos, junto con la relación entre los partidos políticos y sus representantes que resultan elegidos.

Hacer de las elecciones un proceso sustentable

Las elecciones no se llevan a cabo en las páginas de los libros, en la academia, sino en el mundo real. Por esta razón, la selección de un sistema electoral depende, en cierta medida, de las capacidades presupuestales y administrativas del país. Si bien algunos países donantes proveen a menudo un apoyo financiero sustancial para las primeras, o incluso las segundas elecciones que celebran algunos países en transición democrática, es poco probable que esta tendencia se mantenga a largo plazo, aunque así se quiera.

Un marco político sustentable toma en cuenta tanto los recursos del país en términos de la existencia de personal con capacidad para realizar tareas de administración electoral, como en términos de la capacidad financiera del presupuesto nacional.

Un país con bajo nivel de desarrollo puede no estar, por ejemplo, en condiciones de hacer frente a los preparativos y gastos que exige un sistema electoral de doble ronda o de administrar con facilidad el complicado procedimiento de conteo de un sistema de voto preferencial.

Sin embargo, un imperativo de simplicidad a corto plazo puede ser incompatible con un principio de costo-efectividad a largo plazo. Un sistema electoral puede resultar económico y fácil de administrar pero no por ello dar respuesta a las necesidades urgentes de un país, y cuando un sistema electoral no es congruente con las necesidades del país, los resultados pueden ser desastrosos. Por el contrario, un sistema que en un principio parezca un poco más costoso y más difícil de entender puede a la larga ayudar a garantizar la estabilidad del país y su consolidación democrática.

Tomar en cuenta las “normas internacionales”

Finalmente, en la actualidad el diseño de un sistema electoral tiene lugar en el marco de un gran número de convenios internacionales, tratados y otras clases de instrumentos legales relacionados con asuntos políticos.

Si bien no existe un conjunto completo de normas internacionalmente reconocidas para realizar elecciones, sí es base de consenso que esas normas deben incluir los principios de:

• Elecciones libres, justas y periódicas que garanticen el sufragio universal de los adultos,
• La secrecía del voto, la libertad de emitirlo sin coerción alguna y;
• El compromiso con el principio un hombre un voto.

Más aún, si bien no existe ningún mandato legal que prescriba que un determinado sistema electoral es mejor que otro, cada vez se reconoce más la importancia de los asuntos que se ven afectados por los sistemas electorales, como la representación equitativa de todos los ciudadanos, la igualdad entre hombres y mujeres, los derechos de las minorías, una atención especial a las personas con capacidades diferentes, entre otros.

Estos asuntos están consagrados en instrumentos legales internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y el Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos de 1966, así como en varios convenios y declaraciones relativas a elecciones democráticas suscritas por organizaciones regionales como la Unión Europea (UE), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), la Organización de los Estados Americanos (OEA), el Consejo de Europa (CE) y la mancomunidad de naciones.

Criterios para el diseño: conclusiones

Los diez criterios delineados en ocasiones entran en conflicto entre sí e incluso llegan a ser mutuamente excluyentes. Por lo tanto, es importante que el diseñador de un sistema electoral lleve a cabo un cuidadoso proceso para determinar cuáles son los criterios prioritarios o más relevantes a un determinado contexto antes de evaluar qué sistema puede funcionar mejor.

Una forma útil de proceder puede ser la de enlistar primero todas las cosas que deben evitarse por todos los medios, como una catástrofe política que pueden desembocar en el colapso de la democracia. Por ejemplo, un país étnicamente dividido puede querer por encima de todo no excluir a las minorías étnicas de la representación a fin de promover la legitimidad del proceso electoral y evitar la percepción de que el sistema electoral fue injusto.

En contraste, si bien para una democracia emergente estos asuntos también pueden ser importantes, es probable que tenga prioridades distintas: quizá garantizar que un gobierno pueda promulgar leyes de manera eficiente sin temor a que los acuerdos se paralicen o que los electores puedan deshacerse de dirigentes desacreditados si así lo desean.

Establecer las prioridades entre criterios que pueden entrar en conflicto es una tarea que sólo puede ser llevada a cabo por los actores locales involucrados en el diseño del proceso de cambio institucional.

El proceso de cambio

El proceso a través del cual se moldea o modifica un sistema electoral tiene un gran impacto en el tipo de sistema que finalmente resulta, en su adecuación a la situación política y en el grado de legitimidad y apoyo popular del que finalmente disfrutará.

No es usual que los sistemas electorales sean diseñados en un tablero en blanco donde no existen precedentes, incluso los esfuerzos invertidos en su momento para el diseño de un sistema en Afganistán e Irak contaron con precedentes históricos de competencia multipartidista en los cuales basarse (aunque distantes en el tiempo y poco susceptibles de indicar lo que podía funcionar en el futuro). Ejemplos más recientes son los de países como Fiji, la República Democrática del Congo y Madagascar, que han transitado de procesos muy complejos, como golpes de estado, al establecimiento de sistemas e instituciones electorales, que de igual manera tomaron en cuenta ciertos referentes utilizados con anterioridad.

Algunas de las cuestiones clave en el diseño de un sistema electoral o en la modificación de uno ya existente son:

• ¿Quién lo diseña? es decir, ¿quién pone en la agenda política la idea de cambiar el sistema electoral y quién tiene la responsabilidad de delinear la propuesta para modificar o sustituir el sistema y mediante qué procedimiento?,
• ¿Cuáles son los mecanismos establecidos dentro del marco político y legal para llevar a cabo las reformas?,
• ¿Qué procesos de análisis y diálogo son necesarios para garantizar que el nuevo sistema o los cambios propuestos sean aceptados como legítimos? Una vez que los cambios han sido decididos ¿cómo se van a poner en práctica?

¿Quién diseña?

Hay distintas circunstancias que  dan origen a un proceso de revisión, ajuste, y en un grado extremo, a la completa sustitución de un sistema electoral, como pueden ser:

• Primera, puede ser heredado de una administración colonial o de ocupación sin alteraciones sustanciales (Malawi, Malí, Islas Salomón y Palau, son algunos ejemplos).
• Segunda, puede ser el resultado de las negociaciones de un proceso de paz entre grupos internos que buscan ponerle fin a una guerra o a sus divisiones (por ejemplo, Lesotho, Líbano y Sudáfrica). Bajo estas circunstancias, la selección de un sistema electoral puede no haber estado abierta a un debate pleno o al escrutinio público.
• Tercera, el sistema puede haber resultado de la imposición de los grupos responsables de la reconstrucción política posterior a un conflicto (por ejemplo, las autoridades de la coalición en Irak o el Consejo para la Transición Nacional que se designó en Afganistán).
• Cuarta, los elementos de un régimen autoritario previo pueden desempeñar un papel clave en el diseño de un nuevo sistema electoral durante el periodo en el que se va negociando su relevo del poder (como en Chile).
• Quinta, se puede crear una comisión de expertos con el único propósito de adoptar un sistema electoral (como en Reino Unido o Mauricio) o hacerlo como parte de un diseño constitucional más amplio (como en Fiji). Esto puede llevar a que las recomendaciones de la comisión sean sometidas a un referéndum nacional (como fue el caso de Nueva Zelandia).
• Sexta, los ciudadanos se pueden involucrar más ampliamente en el proceso de diseño a través del establecimiento de una asamblea ciudadana sobre el sistema electoral. Este fue el enfoque adoptado por la provincia canadiense de Columbia Británica que derivó en la recomendación para sustituir el sistema de mayoría simple por uno de voto único transferible, el cual ya fue sometido en dos ocasiones a referéndum en toda la provincia en 2005 y 2009.

¿Qué origina un proceso de reforma?

Si bien los sistemas electorales son una institución extremadamente importante que influye en la forma en que funciona el sistema de gobierno de un país, tradicionalmente no se encuentran consagrados en los textos constitucionales, la principal fuente del orden jurídico. Sin embargo, en los años recientes esta tendencia ha empezado a cambiar.

Hoy en día, un buen número de países ha incorporado detalles sobre su sistema electoral en su Constitución o en alguno de sus anexos. Este cambio es significativo para los reformadores electorales porque las normas consagradas en la Constitución son usualmente mucho más difíciles de modificar que las leyes ordinarias, ya que con frecuencia requieren una mayoría calificada en la legislatura, un referéndum nacional o algún otro tipo de mecanismo de ratificación que impide que los sistemas electorales sean fáciles de alterar.

Por ejemplo, la Constitución de Sudáfrica establece que el sistema para las elecciones de la Asamblea Nacional debe traducirse en resultados proporcionales, por lo que las opciones de reforma están limitadas a sistemas de representación proporcional, a menos que se realice una reforma constitucional.

Sin embargo, lo más común es que los detalles sobre el sistema electoral se encuentren en la legislación ordinaria y, por consiguiente, que puedan ser modificados por una mayoría simple de la legislatura. Esto puede tener la ventaja de que el sistema sea más sensible a los cambios en la opinión pública y en las necesidades políticas, pero también plantea el riesgo de que las mayorías en la legislatura modifiquen unilateralmente el sistema para obtener ventajas políticas.

Las oportunidades de reforma guardan relación tanto con los mecanismos legales como con el contexto político dentro del cual se producen las iniciativas. No todos los intentos para modificar un sistema electoral son exitosos. Casi todos los ejemplos recientes de cambios importantes han ocurrido bajo dos escenarios.

El primero es en el curso de un proceso de transición a la democracia, cuando el marco político en su conjunto está abierto a cualquier posibilidad.

El segundo es cuando existe una crisis de gobernabilidad en una democracia establecida. Ejemplos de ello son las percepciones de falta de legitimidad de dos gobiernos elegidos sucesivamente en Nueva Zelandia en los que un partido obtuvo la mayoría habiendo obtenido un menor número de votos que sus oponentes, así como la percepción de que los altos niveles de corrupción en Italia y Japón eran intrínsecos al sistema político y no el resultado de las acciones de individuos en lo particular.

Aún cuando existe un alto nivel de desconfianza e insatisfacción popular con el sistema político, los cambios requieren ser acordados por las fuerzas en el poder. Es probable que las elites políticas actúen sólo si consideran que se pueden beneficiar del cambio o si temen las consecuencias electorales que pueden padecer si no introducen ninguna reforma. Incluso cuando están convencidos de la necesidad de cambio tratarán de buscar, de manera casi inevitable y poco sorpresiva, un sistema que maximice sus beneficios. Si no están seguros de cómo se puede lograr un cambio con estas características o si distintos intereses proponen diferentes soluciones, puede ser probable que surjan compromisos negociados, que quizás impliquen la adopción de sistemas mixtos.

Sin embargo, es posible que los acuerdos o cambios no produzcan los efectos deseados por sus promotores o que produzcan efectos imprevistos. Las reformas diseñadas por el partido gobernante en México en 1994 para hacer concesiones a la oposición produjeron los resultados más desproporcionados en años posteriores.

Los casos de Sudáfrica y Chile ilustran el hecho de que la realidad política y el deseo de los partidos gobernantes por mantener su poder e influencia pueden ser tan importantes para obstruir un proceso de reforma al sistema electoral como para el establecimiento de obstáculos legales. En Sudáfrica ha habido numerosos llamados para incluir algún elemento de rendición de cuentas a nivel local en el sistema de representación proporcional mediante listas cerradas que se utiliza en distritos electorales de gran magnitud y bajo el cual se estima que los representantes elegidos están muy alejados de sus electores.

Esta percepción fue reforzada por los principales resultados de una comisión presidencial que preparó un reporte en enero de 2003, pero el gobierno se rehusó a promover cambios que hubieran reducido su control en el proceso de selección de candidatos y en los procedimientos de votación de las asambleas partidistas y declinó hacer cualquier reforma. En Chile, el legado del General Pinochet fue arreglar el sistema electoral para favorecer a sus aliados y no fue sino varias décadas después de su exclusión del poder que ese sistema electoral fue finalmente modificado.

En Nueva Zelandia, el empleo de la figura del referéndum durante el proceso de reforma derivó inicialmente de una maniobra política –el intento del líder de uno de los principales partidos por tomar desprevenido al dirigente de otro de los principales partidos durante una campaña electoral-. En el primer referéndum, se le preguntó al electorado si quería hacer algún cambio y, en su caso, que indicara el sistema de su preferencia entre cuatro opciones. En el segundo, el nuevo sistema seleccionado fue puesto a competir contra la opción de preservar el anterior sistema. Como resultado, el nuevo sistema de representación proporcional personalizada fue adoptado con un alto grado de legitimidad pública.

De manera inevitable es necesario que los sistemas electorales se ajusten con el tiempo para responder adecuadamente a las nuevas tendencias y exigencias políticas, demográficas y legislativas. Sin embargo, una vez que se ha establecido el sistema, es natural que quienes se benefician de él, se opongan a cualquier cambio. Sin una transición o una crisis política que opere como catalizador, parece que lo más probable son reformas marginales en lugar de algunas de carácter sustantivo. En las transiciones post-conflictos, se puede crear una tensión entre los límites prácticos que pueden influir en la instrumentación de elecciones guiadas, por ejemplo, por los imperativos políticos de un acuerdo de paz y el deseo de establecer un determinado sistema desde el primer momento.

Para tratar de introducir mejoras en los sistemas existentes, los reformadores pueden considerar la posibilidad de cambiar la magnitud de los distritos, los umbrales de votación o la fórmula para la distribución de escaños. Muchas de las reformas más significativas propuestas en los últimos años han implicado la incorporación de un componente de listas de representación proporcional a sistemas existentes de mayoría simple, para crear un sistema mixto más proporcional.

Consejos para el debate y el diálogo

Es responsabilidad de los reformadores no sólo comprender el procedimiento legal, los argumentos técnicos y las potenciales implicaciones de una reforma, sino además comprender y ser capaces de explicar los argumentos políticos y las implicaciones para el andamiaje político del país. Voces procedentes de la sociedad civil, de la academia y de los medios de comunicación pueden contribuir a desarrollar entre la opinión pública la percepción de que el cambio es necesario. Sin embargo, un número importante de las personas que están en el poder también requieren ser convencidas de los beneficios que la reforma traerá consigo, incluso para ellos mismos.

A pesar del creciente interés en los sistemas electorales, el número de personas, tanto en los círculos de poder como en la sociedad en general, que entienden el potencial impacto de los cambios, puede ser muy limitado. Esta situación se complica aún más por el hecho de que la operación de los sistemas electorales puede depender de manera considerable de cuestiones aparentemente insignificantes. Puede ser necesario que los reformadores no sólo trabajen arduamente y tengan que explicar los aspectos legales que serán necesarios para instrumentar un cambio, sino también que tengan que hacer proyecciones y simulaciones técnicas (con frecuencia utilizando datos de elecciones previas) para mostrar, por ejemplo, las implicaciones de las reformas propuestas en la delimitación de los distritos electorales o el potencial impacto en la representación de los partidos políticos. Los ejercicios de simulación técnica también se pueden utilizar para asegurar que todas las eventuales contingencias estén previstas, así como para evaluar resultados imprevistos: es mejor dar respuesta a las interrogantes que surgen mientras se está promoviendo el cambio que en medio de una crisis posterior.

Desde luego, no se pueden conocer por anticipado todos los efectos de un nuevo sistema electoral. Inclusive, el diseño de un sistema electoral del que no se sabe cuáles serán los resultados de su aplicación en términos de votos emitidos y de distribución de escaños puede ser útil cuando se trata de encontrar alguno que se considere como el más justo o equitativo para todos los contendientes.

Sin embargo, siempre es conveniente que se conozca y entienda por anticipado el mayor número de detalles sobre los aspectos técnicos y los efectos mecánicos de un sistema antes de cualquier cambio. El diseño de programas que promuevan la participación de los electores, por ejemplo, invitar a miembros del público a tomar parte en simulacros electorales en los que se utilice el nuevo sistema, pueden despertar la atención de los medios de comunicación e incrementar el conocimiento sobre las propuestas de cambio. Asimismo, la experiencia comparada puede brindar elementos importantes para el análisis e instrumentación de nuevas variantes en los sistemas electorales. Observar lo que sucede en la región o en el mundo entero, puede dar ideas sobre la manera en la que han funcionado los sistemas electorales bajo ciertas circunstancias político-sociales de naturaleza similar al caso en cuestión. Y si bien éstas nunca son iguales a las que prevalecen al interior de un determinado país, sí se pueden utilizar como base para hacer un análisis más consciente que eventualmente permita instrumentar acciones de mejora a partir del estudio de otras experiencias. De igual manera, a través de estos mecanismos también se puede ayudar a identificar y resolver los problemas potenciales que puede generar la adopción de un nuevo sistema electoral, por ejemplo, las dificultades del elector para manejar las papeletas de votación.

Consejos para la instrumentación

Los electores, los administradores electorales, los políticos y los analistas, tienden a sentirse cómodos con lo que les resulta familiar. Es posible que el correr de los años haya limado las aristas filosas de los sistemas establecidos. Por consiguiente, un nuevo sistema puede verse como un salto a lo desconocido y de la falta de familiaridad pueden derivarse problemas de instrumentación. Esto no se puede evitar por completo y quienes promueven el cambio no pueden cruzarse de brazos cuando se ponen en marcha los cambios legislativos. Un proceso de cambio sólo está completo con programas intensivos de información al elector que expliquen cómo funciona el nuevo sistema y con el diseño de disposiciones que faciliten su instrumentación.

Los programas más efectivos de información al elector –y a los administradores electorales- toman tiempo, por lo que resulta importante iniciarlos con la debida anticipación. Sin embargo, el tiempo a menudo es limitado para el organismo electoral que prepara una elección con un nuevo sistema. Todos los buenos negociadores utilizan el factor tiempo como un elemento de presión antes de llegar a un acuerdo final, y esto es particularmente cierto cuando el nuevo sistema es resultado de un complicado proceso de negociación entre distintos actores políticos. Un ejemplo de ello es lo ocurrido en El Salvador en 2012, cuando a escasas semanas de las elecciones legislativas la autoridad electoral no lograba ponerse de acuerdo sobre la contratación de la empresa que ejecutaría la campaña de orientación sobre cómo votar y se vio en la necesidad de firmar acuerdos con distintas organizaciones sociales con el fin de aumentar los niveles de difusión sobre la forma de votar. Por ello, un organismo electoral eficiente preparará una elección con la debida anticipación tanto como le sea posible.

Evaluación del impacto del cambio

Después de analizar con algún detalle el proceso de cambio, resultan necesarias algunas palabras de advertencia con relación a los efectos que estos tendrán en el futuro inmediato. En virtud de que los sistemas electorales comportan tanto efectos psicológicos como mecánicos, puede ser que los efectos de mayor alcance provocados por los cambios tomen algún tiempo para materializarse. Puede ocurrir que a los partidos, a los candidatos y a los electores les tome dos e incluso hasta tres procesos electorales percatarse y responder plenamente tanto a los aciertos como a los defectos derivados de determinados cambios. La tendencia a modelar sistemas mixtos puede acentuar este proceso, en la medida en que los efectos de incentivos combinados pueden parecer menos claros para los candidatos y los electores.

Puede tornarse necesario un juicio fundado para determinar si los problemas mostrados por un sistema electoral nuevo o recién modificado son simplemente pasajeros o en realidad exhiben fallas fundamentales que requieren de ajuste o reemplazo inmediato. Como ha ocurrido en Fiji, en donde los golpes de Estado de los años 2000 y 2006 volvieron a traer a debate la importancia de las cuestiones étnicas en la política. El sistema de voto alternativo utilizado trajo más división de la esperada a una sociedad tan dividida como la fiyiana, por lo que para las elecciones de septiembre de 2014, se optó por un sistema de representación proporcional —con un solo distrito— con la intención de fomentar la participación de más partidos políticos y lograr mayor estabilidad.

Tendencias en la reforma de los sistemas electorales

El referéndum italiano de 1993, que desembocó en la adopción de un sistema de representación proporcional personalizada para las elecciones del año siguiente, marcó el inicio de una serie de cambios importantes en los sistemas electorales en todo el mundo. Hasta entonces, en casi todos los casos, los cambios que se habían introducido eran marginales, relacionados con una nueva fórmula para distribuir los escaños, un nuevo número de distritos electorales o algunos escaños más en la legislatura, pero desde el referéndum italiano, otros países han seguido su ejemplo y han desarrollado procesos de reforma que han modificado drásticamente sus sistemas electorales, como la República Democrática del Congo y Madagascar, donde, tras un golpe de Estado y un periodo de transición, finalmente celebraron elecciones en 2006 y en 2013, respectivamente, bajo un sistema paralelo. Y Fiji, que después de una serie de golpes de Estado (en 1987, en 2000 y en 2006) realizó elecciones en septiembre de 2014 bajo un sistema de representación proporcional.

Aunque también existen casos en los que se ha reformado el sistema electoral sin éxito y se ha vuelto a utilizar el anterior, como por ejemplo en Kirguistán y, de manera más reciente, en Bulgaria, al pasar de un sistema de representación proporcional a uno mixto para una única elección en 2009, sólo para regresar al de representación proporcional en 2013.

Como lo indica el cuadro 1, la tendencia es muy clara. La mayoría de los países que han cambiado su sistema electoral lo han hecho en dirección de una mayor proporcionalidad, ya sea agregando algún componente de representación proporcional a un sistema de pluralidad (convirtiendo su sistema en paralelo o en uno de RPP) o sustituyendo por completo su viejo sistema por uno de listas de RP. Los cambios más comunes han sido de un sistema de pluralidad/mayoría a uno mixto, y no existe ningún ejemplo de un cambio en sentido contrario. Todos los nuevos sistemas de pluralidad/mayoría proceden de la misma familia. El debate en torno a la pertinencia de reformar los sistemas electorales, como una manera de lograr mayor representatividad, sigue estando presente en las agendas de muchos países. Tal es el caso del Reino Unido, donde en 2011 se llevó a cabo un referendo para reformar su sistema electoral; no obstante, la propuesta fue rechazada con 67.90% (13’013,123) de los votos en contra y el 32.10% (6’152,607) a favor.

 

* Bhután llevó a cabo elecciones, por primera vez en 2008, bajo el sistema de mayoría simple, y en 2013 bajo el sistema de doble ronda.

* La República Democrática del Congo realizó elecciones por primera vez en 2006, bajo un sistema mixto.

* Madagascar adoptó el sistema electoral mixto en 2013.

* Bulgaria cambió de un sistema de representación proporcional a uno mixto en 2009, y volvió a emplear el de representación proporcional en las elecciones de 2013.

Componentes del diseño

Una vez que se ha tomado una decisión sobre los objetivos importantes que se busca alcanzar —y los problemas que se quieren evitar— hay una serie de variables y elementos que se deben considerar durante el proceso  de diseño de los sistemas electorales  para lograr esos objetivos. Entre éstas se encuentran:

• las familias y tipos de sistemas electorales,
• la magnitud de los distritos,
• el papel que se les quiere conceder a los partidos y a los candidatos,
• el formato de la papeleta de votación,
• el procedimiento para delimitar los distritos electorales,
• los mecanismos para el registro de los electores,
• la sincronización de las elecciones, y
• las cuotas o los umbrales.

Estas variables funcionarán de manera distinta dependiendo de sus combinaciones. Su uso puede depender del nivel de información que se encuentre disponible dentro de una sociedad, por ejemplo, la magnitud, diversidad y distribución de la población. Sus efectos también dependerán de otros componentes del marco institucional, como la existencia de un sistema presidencial o uno parlamentario, los requisitos para el registro y funcionamiento de los partidos políticos y el papel de los instrumentos de democracia directa: referéndum, iniciativa ciudadana y revocación de mandato. Vale la pena insistir una vez más que nunca existe una sola solución “correcta” que pueda ser aplicada en el vacío.

Los sistemas electorales y sus consecuencias

Existen incontables variaciones dentro de los sistemas electorales, pero esencialmente pueden clasificarse en 12 tipos fundamentales, la mayoría de los cuales se ubica en tres grandes familias. La forma más común de estudiar los sistemas electorales es agruparlos en función del grado de precisión con el que traducen los votos obtenidos a nivel nacional en escaños legislativos, esto es, de acuerdo con su nivel de proporcionalidad. Para lograrlo, es necesario observar tanto la relación votos-escaños como el nivel de votos “no útiles”.

Si tomamos en consideración el principio de proporcionalidad, junto con otros elementos como el número de miembros elegidos en cada distrito y el número de votos que tiene el elector, las familias de sistemas electorales quedan conformadas como en la Gráfica 1.

Por ejemplo, Sudáfrica utilizó un típico sistema proporcional para sus elecciones de 2004, y con 69.69% del voto popular el Congreso Nacional Africano (ANC), obtuvo 69.75% de los escaños a nivel nacional. El sistema electoral fue altamente proporcional y el número de votos “no útiles” (v.gr. aquellos que fueron emitidos por partidos que no obtuvieron escaños en la Asamblea) fue sólo de 0.74% del total. En contraste directo, en Mongolia en 2000, un sistema de doble ronda que sólo requería de una mayoría simple de 25% de los votos para que un candidato resultara elegido dio como resultado que el Partido Revolucionario del Pueblo de Mongolia (MPRP) obtuviera 72 de los 76 escaños del Parlamento con alrededor de 52% del voto popular. Este resultado se repitió en la elección por medio del sistema de voto en bloque por partido de Djibouti de 2003, cuando la Unión Popular para el Progreso (Rassemblement Populaire pour le Progrès) consiguió la totalidad de los 65 escaños legislativos con tan solo 62.7% de la votación.

Sin embargo, bajo ciertas circunstancias los sistemas electorales no proporcionales (como el sistema de mayoría simple) pueden dar lugar a resultados globales relativamente proporcionales, por ejemplo, cuando el apoyo de un partido está concentrado en bastiones regionales. Esto fue lo que ocurrió en otro país sudafricano, Malawi, en 2004. En esa elección, el Partido del Congreso de Malawi obtuvo 30% de los escaños con 25% de la votación, el Frente Democrático Unido se adjudicó 27% de los escaños con 25% de los votos y la Alianza por la Democracia obtuvo poco más de 3% de los escaños con poco menos de 4% de los votos. El nivel global de proporcionalidad fue elevado, pero la clave que indica que este no es un sistema intrínsecamente proporcional y, por lo tanto, que no puede ser clasificado como tal, reside en que el volumen de votos no útiles representó casi la mitad de los votos emitidos.

De igual forma, algunos factores asociados al diseño acentúan la desproporcionalidad. Los sistemas en los que existe una distribución desigual de electores entre los distritos electorales producen con frecuencia resultados desproporcionados, al igual que lo hacen los sistemas proporcionales con umbrales elevados —que pueden provocar altos niveles de votos no útiles, como en el caso de Turquía en 2002, donde un umbral de 10% provocó que casi 46% de los votos tuvieran esa característica.

Sistemas de pluralidad/mayoría

El principio de los sistemas de pluralidad/mayoría es muy simple. Después de que los votos han sido emitidos y contados en su totalidad, los candidatos o partidos que obtuvieron la mayor cantidad de votos son declarados ganadores (aunque puede haber algunas condiciones adicionales).

Sin embargo, la forma en que esto se concreta en la práctica difiere ampliamente. Se pueden identificar cinco variantes de sistemas de pluralidad/mayoría:

• Mayoría simple (MS),
• Voto en bloque (VB),
• Voto en bloque por partido (VBP),
• Voto alternativo (VA) y
• Doble ronda (DR)

El rasgo distintivo de los sistemas de pluralidad/mayoría es que normalmente utilizan distritos unipersonales o uninominales. En un sistema de mayoría simple (en ocasiones conocido como sistema de mayoría relativa en distritos uninominales) el ganador es el candidato que haya obtenido la mayor cantidad de votos, aunque esto no necesariamente signifique que obtenga la mayoría absoluta de los votos.

Cuando este sistema se utiliza en distritos pluripersonales o plurinominales se convierte en un sistema de voto en bloque. Los electores tienen tantos votos como escaños a elegir y estos les corresponden a aquellos candidatos que obtienen los más altos índices de votación independientemente del porcentaje que representen Cuando los electores votan por listas partidistas y no por candidatos individuales, este sistema se convierte en uno de voto en bloque partidista (VBP).

Los sistemas mayoritarios, como el voto alternativo en Australia y la doble ronda, tratan de asegurar que el candidato ganador obtenga una mayoría absoluta (más de 50%). En esencia, estos sistemas hacen uso de las segundas preferencias de los electores para producir un ganador por mayoría absoluta si ninguno de ellos obtiene esa mayoría en la votación inicial, es decir, en la de primeras preferencias.

Mayoría simple (MS)

El sistema mayoría simple o relativa, en el que se utilizan distritos uninominales y la votación se enfoca en los candidatos, es el más sencillo de los sistemas de pluralidad/mayoría. Al elector se le presentan los nombres de los candidatos postulados y vota seleccionando solamente uno de ellos. El candidato ganador es simplemente el que obtuvo la mayor cantidad de votos; en teoría, un candidato puede ganar con sólo dos votos, si cada uno de los otros candidatos únicamente logra un voto.

Además del prototípico del Reino Unido, los casos más analizados que se ubican dentro de esta categoría son los de Canadá, India y Estados Unidos.

Papeleta de la India (Mayoría Simple)

Ventajas y desventajas del sistema de mayoría simple

Ventajas

El sistema de mayoría simple, al igual que otros de pluralidad/mayoría, es defendido fundamentalmente por su simplicidad y por su tendencia a propiciar ganadores que sean responsables de un área geográficamente bien delimitada. Las ventajas citadas con mayor frecuencia son:

• Brinda una opción claramente definida a los electores entre dos partidos u opciones principales. En muchos casos, las desventajas intrínsecas que enfrentan los otros partidos y minorías fragmentadas bajo el sistema de mayoría simple provocan que el sistema de partidos gravite hacia una alternancia en el poder entre un partido de “izquierda” y otro de “derecha”. Los terceros partidos a menudo se debilitan y casi nunca alcanzan el apoyo popular necesario a nivel nacional para obtener un porcentaje análogo de escaños en la legislatura.
• Permite la formación de gobiernos de un solo partido. Los “escaños adicionales” que es común que obtenga el partido más grande bajo un sistema de mayoría simple (por ejemplo, que con 45% de los votos obtenga 55% de los escaños) implican que los gobiernos de coalición sean más una excepción que una regla. Esta situación es objeto de elogios por permitir la formación de gabinetes que no están maniatados por las restricciones que impone la necesidad de negociar con el socio minoritario de una coalición.
• Da lugar a una oposición coherente en la legislatura. En teoría, la otra cara de la moneda de un gobierno fuerte de un solo partido es que la oposición obtiene los escaños suficientes para cumplir con su función de vigilancia crítica y presentarse como una alternativa real de gobierno.
• Favorece a los partidos de base amplia. En sociedades étnica o regionalmente muy divididas, se recomienda el sistema de mayoría simple para alentar a los partidos a “predicar para todos los credos”, a ser instancias muy abiertas e incluyentes que abarquen distintos segmentos de la sociedad, particularmente cuando sólo hay dos partidos mayoritarios y muchos y muy diversos grupos sociales. Estos partidos pueden postular a un amplio espectro de candidatos. En Malasia, por ejemplo, el gobierno “Barisan Nasional” está conformado por un movimiento “sombrilla” de muy amplia base que postula candidatos malayos, chinos e indios en áreas de gran diversidad étnica.
• Excluye a los partidos extremistas de alguna representación en la legislatura. A menos que el apoyo electoral de un partido minoritario extremista se encuentre geográficamente concentrado, es poco probable que obtenga escaños bajo un sistema de mayoría simple. (En contraste, bajo un sistema de listas de representación proporcional con un solo distrito nacional, una fracción de 1% de la votación nacional les puede asegurar representación en la legislatura).
• Promueve la formación de vínculos entre los electores y sus representantes, en tanto da lugar a una legislatura conformada por representantes de áreas geográficas definidas. Es decir, los miembros elegidos representan áreas definidas de ciudades, poblaciones o regiones, en lugar de sólo etiquetas partidistas. Algunos analistas han argumentado que esta “responsabilidad geográfica” es particularmente importante en sociedades agrarias y en países en desarrollo.
• Permite a los electores elegir entre candidatos y no sólo entre partidos. Los electores pueden evaluar el desempeño de candidatos individuales en lugar de únicamente tener que aceptar una lista de candidatos presentada por un partido, como sucede bajo algunos sistemas de listas de representación proporcional.
• Brinda la oportunidad de elegir a candidatos independientes. Esto puede ser particularmente importante para el desarrollo de sistemas de partidos, cuando la política sigue girando alrededor de vínculos familiares, de grupo o parentesco y no sobre la base de fuertes organizaciones partidistas.
• Finalmente, los sistemas de mayoría simple son particularmente elogiados por ser de fácil aplicación y entendimiento. Un voto válido sólo requiere de una marca sobre o junto al nombre o símbolo de algún candidato. Incluso si el número de candidatos en la papeleta es muy extenso, es fácil para los oficiales electorales realizar el conteo.

Desventajas

A su vez, los sistemas de mayoría simple son a menudo objeto de crítica por razones como las siguientes:

• Priva a los partidos minoritarios de una representación “justa”, en el sentido de que aquel partido que obtiene, por ejemplo, alrededor de 10% de la votación debería ganar aproximadamente 10% de los escaños legislativos. En las elecciones federales de Canadá en 1993 el Partido Progresista Conservador obtuvo 16% de la votación, pero sólo 0.7 % de los escaños, y en las elecciones generales de 1998 en Lesotho el Partido Nacional Basotho obtuvo 24% de la votación, pero sólo 1% de los escaños. Este es un patrón que se repite una y otra vez en los sistemas de mayoría simple.
• Excluye a las minorías de una representación justa. Como regla general, bajo los sistemas de mayoría simple los partidos presentan al candidato de mayor aceptación en un distrito específico para evitar alejarse de una buena parte de los electores. Por lo tanto, es muy raro que se postule a un candidato de color en un distrito donde la población se compone predominantemente de gente blanca y existe fuerte evidencia de que es menos probable que las minorías étnicas y raciales alrededor del mundo obtengan representación en legislaturas elegidas bajo sistemas de mayoría simple, como pasa en Reino Unido o en Estados Unidos de América. En consecuencia, si el comportamiento electoral no coincide con las divisiones étnicas, el hecho de que los miembros de grupos étnicos minoritarios no tengan posibilidad de representación puede tener efectos desestabilizadores sobre el sistema político en su conjunto.
• Excluye a las mujeres de la legislatura. El síndrome del “candidato más ampliamente aceptado” también afecta las posibilidades de las mujeres a ser elegidas para cargos legislativos debido a que con frecuencia son menos susceptibles de ser seleccionadas como candidatas por estructuras de partido dominadas por hombres. Aunque la evidencia disponible por todo el mundo sugiere que es menos probable la elección de mujeres a la legislatura bajo sistemas de pluralidad/mayoría que bajo sistemas de representación proporcional, es pertinente mencionar algunas variaciones que resultan al comparar los datos de dos estudios llevados a cabo por la Unión Interparlamentaria durante 2004 y 2013: mientras que para 2004 las mujeres tenían una representación equivalente al 15.6% de los escaños en las cámaras bajas de los diferentes parlamentos, para 2012, este porcentaje equivalía al 20.1%. Por otra parte, y aquí es donde encontramos la variación más representativa, es que en una comparación efectuada en 2004 en las democracias establecidas, se mostró que en los países con sistemas de mayoría simple el promedio de mujeres en la legislatura era de 14.4%, mientras que en los países que aplicaban algún sistema de representación proporcional, esta cifra aumentaba a 27.6%, es decir, casi el doble; en esta misma comparación, pero ahora efectuada en 2012, la brecha disminuye un poco, pues el promedio de mujeres en legislaturas con sistemas de mayoría es de 14% y el mismo en sistemas de representación proporcional es de 25% . Esto puede explicarse, en parte, por la instrumentación de políticas que han regulado o propiciado la equidad de género al interior de los países, como por ejemplo los asientos reservados para mujeres en el parlamento.
• Puede fomentar el desarrollo de partidos políticos estructurados sobre una base étnica, regional o de clan, susceptibles de sustentar sus campañas y plataformas políticas en concepciones que pueden ser atractivas para la mayoría de la población de su distrito o región, pero resultar hostiles o excluyentes para otras comunidades. Este ha sido un problema continuo en países de África como Malawi y Kenia, donde grandes grupos comunitarios tienden a estar regionalmente concentrados. Por lo tanto, el país está dividido en bastiones partidistas geográficamente aislados y existen pocos incentivos para que los partidos puedan buscar apoyo fuera de su región o base político-cultural.
• Exagera el fenómeno de los “bastiones regionales”, donde un solo partido obtiene la totalidad de los escaños de una provincia o área específica. Si un partido tiene una gran base de apoyo en una determinada área del país, el hecho de obtener una mayoría simple de los votos le permitiría obtener todos, o casi todos, los escaños con que cuente esa área en la legislatura. Esto no sólo provoca que las minorías queden sin representación en esa área, sino que además refuerza la percepción de que la política es un campo de batalla que se define en función de quién se es y en dónde se vive, y no en qué se cree. Por mucho tiempo esta cuestión ha sido esgrimida como un argumento en contra del sistema de mayoría simple en Canadá.
• Se vuelven no útiles un gran número de votos que no influyen en la elección de ningún candidato. Esta situación puede ser especialmente arriesgada si se combina con bastiones o feudos de votación regionales, debido a que los ciudadanos que apoyan a partidos minoritarios en ciertas regiones pueden llegar a sentir que no tienen posibilidades reales de elegir alguna vez a un candidato de su simpatía. Asimismo, puede representar un peligro cuando la sensación de distanciamiento respecto al sistema político puede incrementar la posibilidad de que grupos extremistas sean capaces de organizar movimientos en contra del sistema.
• Puede provocar una votación dividida. Cuando dos partidos o candidatos similares compiten bajo un sistema de mayoría simple, el voto de sus eventuales seguidores suele dividirse con frecuencia entre ambos, creando la posibilidad de que pueda ganar un partido o candidato con menor respaldo popular. Papúa Nueva Guinea nos brinda un claro ejemplo de esto.
• Puede ser insensible a cambios en la opinión pública. Un patrón de apoyo electoral geográficamente concentrado en un país significa que un partido puede mantener el control ejecutivo a pesar de una disminución significativa en los índices de apoyo popular. En ciertas democracias que emplean el sistema de mayoría simple, una caída de 60 a 40% en el apoyo popular a nivel nacional puede significar una caída de 80 a 60% en el número de escaños obtenidos por un partido, sin que ello afecte su posición general de predominio. A menos que haya suficientes escaños altamente competitivos, el sistema puede mostrarse insensible a los cambios en la opinión pública.
• Finalmente, los sistemas de mayoría simple dependen de la revisión y ajuste periódicos de las demarcaciones electorales. Todas las demarcaciones electorales tienen consecuencias políticas; no existe un proceso técnico capaz de producir una sola “respuesta correcta” independientemente de consideraciones políticas o de otra índole. La delimitación de distritos electorales puede demandar mucho tiempo y recursos sustanciales si se desea que los resultados sean aceptados como legítimos. Puede haber presiones para alterar o sesgar el proceso de demarcación electoral a través de una manipulación deliberada de los límites (gerrymandering) o de una distribución desigual de los electores (malapportionment). Esto fue particularmente visible en las elecciones de Kenia de 1993 cuando hubo enormes disparidades en la magnitud de los distritos electorales –el más grande era 23 veces mayor que el más pequeño- lo que contribuyó a que el partido gobernante, la Unión Nacional Africana, obtuviera una amplia mayoría en la legislatura con sólo 30% del voto popular.

Voto en bloque (VB)

El voto en bloque consiste sencillamente en la aplicación del principio de mayoría simple en distritos plurinominales. Los electores disponen de un número de votos equivalentes al de los escaños con que cuenta el distrito respectivo y, generalmente, tienen la libertad de usarlos para votar por candidatos en lo individual, independientemente de los partidos a los que representen. En la mayoría de los sistemas de VB los electores pueden hacer uso sólo de los votos que deseen, es decir, no tienen que emplear todos los votos con los que cuentan.

Jordania lo aplicó en 1989, Mongolia en 1992 y Filipinas y Tailandia hasta 1997 pero en todos estos países fue reemplazado como resultado del descontento que provocaron sus resultados.

Ventajas y desventajas del voto en bloque

Ventajas

Al sistema de voto en bloque se le reconoce con frecuencia su capacidad para preservar la facultad de los electores de votar por candidatos en lo individual y para permitir la formación de distritos de una extensión geográfica razonable, al mismo tiempo que incrementa, en comparación con los sistemas de mayoría, el papel de los partidos políticos y fortalece a aquellos que muestran una mayor coherencia y capacidad organizacional.

Desventajas

Sin embargo, el voto en bloque puede tener efectos impredecibles y a menudo indeseables sobre los resultados de la elección. Por ejemplo, cuando los electores destinan todos sus votos a los candidatos de un sólo partido, el sistema tiende a exagerar la mayoría de las desventajas del sistema de mayoría simple, particularmente su desproporcionalidad. Esto es particularmente probable cuando los partidos nominan candidatos para todos los escaños en disputa y alientan a los electores a votar por todos los candidatos de su lista. En Islas Mauricio en 1982 y 1995, por ejemplo, el partido de oposición antes de la elección ganó todos los escaños de la legislatura con sólo 64% y 65% de la votación, respectivamente. Esto creó graves dificultades para el efectivo funcionamiento de un sistema parlamentario basado en los conceptos de gobierno y oposición. El uso de escaños para “el mejor perdedor” en Mauricio sólo compensa parcialmente esta debilidad.

En Tailandia, se considera que el sistema de voto en bloque fomentó la fragmentación del sistema de partidos. En virtud de que le permite a los electores votar por candidatos de distintos partidos políticos en un mismo distrito, los miembros de un mismo partido pueden ser orillados a competir entre sí para obtener el apoyo popular. Por consiguiente, este sistema es visto en este país como un factor que contribuyó a la corrupción y a la formación de facciones al interior de los partidos políticos, lo cual al final condujo a su sustitución.

Además de Tailandia, otros  países han abandonado el sistema de voto en bloque. A finales de la década de 1990, tanto Tailandia como Filipinas lo sustituyeron por un sistema mixto. En ambos casos, la principal justificación del cambio fue la necesidad de combatir la compra de votos y fortalecer el desarrollo de los partidos políticos.

Voto en bloque por partido (VBP)

En el sistema de voto en bloque por partido, a diferencia de lo que sucede en el sistema de mayoría simple, se utilizan distritos plurinominales. Los electores cuentan con un solo voto y eligen entre listas de candidatos partidistas y no entre candidaturas individuales. El partido que logra la mayor cantidad de votos obtiene todos los escaños en el distrito y, por lo tanto, su lista de candidatos resulta vencedora por completo. Al igual que en el sistema de mayoría simple, al ganador no se le exige obtener la mayoría absoluta de la votación. Hacia 2004, el VBP era utilizado como el único sistema o bien como el principal componente de un sistema mixto en cuatro países: Camerún, Chad, Djibouti y Singapur.

Ventajas y desventajas del voto en bloque por partido

Ventajas

El sistema de VBP es fácil de usar, alienta la formación de partidos fuertes y les permite presentar listas combinadas de candidatos a fin de facilitar la representación de las minorías. Puede contribuir a asegurar una representación étnica equilibrada, ya que le permite a los partidos presentar listas de candidatos étnicamente variadas y de hecho puede ser diseñado para cumplir con ese objetivo.

Desventajas

El sistema de VBP padece la mayoría de las desventajas del sistema de mayoría simple y puede realmente producir resultados muy poco proporcionales, en los que un solo partido gana casi todos los escaños con una mayoría simple de votos. En las elecciones de Djibouti de 1997 la coalición en el poder, la Unión para la Mayoría Presidencial, ganó todos los escaños y dejó a los dos principales partidos de oposición sin representación en la legislatura. Para 2012, el gobierno de Djibouti introdujo enmiendas a su ley electoral mediante las cuales algunos asientos se asignarían de manera proporcional y otros conservarían el componente mayoritario. Ello arrojó resultados más equitativos para otros partidos en la elección de 2013.

Voto alternativo (VA)

Las elecciones bajo el sistema de voto alternativo generalmente se verifican en distritos uninominales, al igual que las celebradas bajo sistema de mayoría simple. Sin embargo, el sistema de voto alternativo le brinda a los electores una mayor variedad de opciones al momento de marcar su papeleta. Más que simplemente indicar a su candidato favorito, los electores los ordenan de acuerdo a su preferencia, marcando con el número "1" a su favorito, con el "2" a su segunda opción, con el "3" a la tercera y así sucesivamente. De esta manera, el sistema le permite a los electores expresar sus preferencias entre los diferentes candidatos en lugar de sólo hacerlo por su favorito. Por esta razón, en los países que lo utilizan suelen denominarle “voto preferencial” (los sistemas de Borda, voto único transferible y voto complementario también son sistemas preferenciales).

El sistema de voto alternativo también difiere del sistema de mayoría simple en la forma en la que se cuentan los votos. Al igual que los sistemas de mayoría simple y de doble ronda, si un candidato obtiene la mayoría absoluta de los votos (50% más uno) automáticamente es elegido. Sin embargo, si ningún candidato obtiene esa mayoría, bajo el sistema de voto alternativo el candidato que obtiene el menor número de primeras preferencias es “eliminado” del conteo y se toman en cuenta las segundas preferencias indicadas en sus papeletas. La segunda preferencia indicada en cada una de estas papeletas se convierte entonces en un voto adicional para los candidatos indicados. Este proceso se repite hasta que un candidato obtiene la mayoría absoluta y es declarado debidamente electo. Por lo tanto, al de VA se le considera un sistema mayoritario.

Es posible, aunque no indispensable, que bajo los sistemas preferenciales como el sistema de voto alternativo, se les pida a los electores que enumeren a todos o a la mayoría de los candidatos incluidos en la papeleta. Esto cancela la posibilidad de que los votos terminen siendo “no útiles” en una etapa posterior del conteo debido a que no indiquen una preferencia válida. Sin embargo, también pueden provocar un incremento en el número de votos no válidos y, en ocasiones, le pueden conferir una importancia sustancial a las preferencias entre candidatos a los que el elector es indiferente o que no son de su agrado.

Papeleta de Australia (Voto Alternativo)

Ventajas y desventajas del voto alternativo

Ventajas

Una de las ventajas de la transferencia de votos es que permite que se acumulen entre distintos candidatos, por lo que existe la posibilidad de que pueden combinarse intereses diversos pero relacionados para obtener representación. El sistema de VA también le permite a los seguidores de candidatos con pocas expectativas de éxito influir, a través de su segunda preferencia o de las subsecuentes, en la elección de un candidato más fuerte. Por esta razón, algunas veces se ha argumentado que el sistema de VA es el mejor para promover una política centrista, ya que no sólo obliga a los candidatos a buscar los votos de sus propios seguidores, sino también las “segundas preferencias” de otros electores. Para atraer estas preferencias, los candidatos deben hacer una convocatoria de amplio espectro y no enfocarse en intereses muy específicos.

La experiencia del voto alternativo en Australia puede sustentar estos argumentos: los partidos más grandes tienden generalmente a buscar acuerdos con los partidos minoritarios para efectos de la definición de las segundas preferencias de sus militantes antes de una elección –un proceso conocido como “intercambio de preferencias”. Además, debido a que este sistema exige una mayoría absoluta de los votos para obtener escaños incrementa el consentimiento que el electorado le otorga a los candidatos elegidos y, por consiguiente, realza sus percepciones de legitimidad.

La experiencia de VA en Papúa Nueva Guinea y en Australia sugiere que puede brindar importantes incentivos para una política de negociación y cooperación. En años recientes, el sistema de VA o su variante de voto suplementario, han sido adoptados para elecciones presidenciales y municipales en Bosnia, Londres y San Francisco.

Desventajas

Sin embargo, el VA también tiene algunas desventajas. Primero, requiere de un grado razonable de alfabetización y un conocimiento básico de nociones matemáticas del electorado para ser utilizado de manera efectiva y, en virtud de que opera en distritos uninominales, a menudo puede producir resultados poco proporcionales en comparación con los sistemas de representación proporcional –e incluso, en ciertos casos, con los sistemas de mayoría simple-. Asimismo, la capacidad potencial del VA para producir resultados centristas está subordinada a la existencia de ciertas condiciones sociales y demográficas: si bien es cierto que durante las décadas de 1960 y 1970 propició un acomodo interétnico exitoso y ha vuelto a ser recientemente reintroducido en Papúa Nueva Guinea, también lo es que ha sido criticado en otro país del Pacífico, en Fiji, desde su adopción en 1997. Más aún, como se destacó en el examen previo sobre su uso para las elecciones del Senado en Australia de 1919 a 1946, el VA no funciona adecuadamente en distritos plurinominales de gran magnitud.

Doble ronda (DR)

La característica fundamental del sistema de doble ronda es la que su nombre mismo sugiere: se trata de una sola elección pero que se efectúa en dos rondas de votación, la segunda de las cuales se celebra una o varias semanas después. La primera ronda se conduce de la misma manera que en una elección de pluralidad/mayoría. La modalidad más conocida del sistema de DR es aquella que se lleva a cabo utilizando el principio de mayoría simple. Sin embargo, también es posible aplicar el sistema de doble ronda en distritos plurinominales utilizando el voto en bloque (como en Kiribati) o el voto en bloque por partido (como en Malí). El candidato o partido que recibe un determinado porcentaje de la votación es electo directamente, sin necesidad de una segunda votación. Normalmente el porcentaje que se exige es el de una mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, aunque algunos países utilizan porcentajes distintos al aplicar el sistema de doble ronda para elegir presidente. Si ningún candidato o partido obtiene la mayoría absoluta, entonces se lleva a cabo una segunda ronda en donde el ganador es declarado electo.

Los detalles sobre la forma en que se lleva a cabo la segunda ronda varían de un caso a otro. El método más común es el de una contienda directa entre los dos candidatos que hayan obtenido la mayor cantidad de votos en la primera ronda; de esta forma se asegura que, al haber sólo dos contendientes, el ganador obtenga una mayoría absoluta de los votos válidos emitidos en la segunda vuelta. Un método alterno, el de pluralidad/mayoría de doble ronda, se utiliza para las elecciones legislativas en Francia, país comúnmente asociado con el sistema de doble ronda. En estas elecciones, cualquier candidato que haya recibido en la primera ronda un porcentaje superior a 12.5% de los votos puede contender en la segunda ronda. Luego, el candidato que obtiene el mayor número de votos en la segunda vuelta es declarado electo, sin importar si obtuvo o no una mayoría absoluta. A diferencia de la doble ronda directa entre los dos candidatos más votados, esta variante del sistema no es realmente mayoritaria, porque puede haber más de dos candidatos contendiendo en la segunda ronda y no necesariamente el ganador obtendrá la mayoría absoluta.

Ventajas y desventajas del sistema de doble ronda

Ventajas

• Primera y muy importante, el sistema de doble ronda le brinda a los electores una segunda oportunidad para votar por el candidato de su preferencia, e incluso de cambiar de opinión entre una ronda y otra. Comparte, por lo tanto, algunas de las características de los sistemas preferenciales, como el sistema de voto alternativo, en los que se les pide a los electores ordenar a los candidatos de acuerdo a su preferencia, al mismo tiempo que les permite hacer una selección totalmente distinta en la segunda ronda, si así lo desean.
• Alienta la integración de intereses diversos en torno a una candidatura exitosa en la primera ronda de cara a la segunda, por lo que fomenta la realización de negociaciones y acuerdos entre partidos y candidatos. También le permite a los partidos, y al mismo electorado, reaccionar a los cambios que ocurren en la arena política entre la primera y segunda rondas de votación.
• Atenúa el problema del “voto dividido”, situación común en varios sistemas de pluralidad/mayoría donde dos partidos o candidatos similares se dividen el voto de su electorado común, lo que abre la posibilidad de que triunfe un candidato menos popular. Asimismo, debido a que los electores no tienen que ordenar a los candidatos para expresar su segunda selección, este sistema se adapta mejor a países en donde el analfabetismo es más generalizado que los sistemas que aplican numeración preferencial como los de voto alternativo o voto único transferible.

Desventajas

• Ejerce una considerable presión sobre el organismo electoral al exigirle organizar una segunda ronda electoral muy poco tiempo después de la primera, aumentando significativamente tanto el costo global del proceso electoral como el tiempo que transcurre entre la celebración de la elección y la declaración de los resultados. Esto puede provocar inestabilidad e incertidumbre. Asimismo, el sistema de DR le impone una carga adicional al elector y, en ocasiones, se registra un marcado descenso de la participación electoral entre la primera y la segunda vuelta.
• El sistema de DR comparte muchas de las desventajas de los sistemas de mayoría simple. Diversos estudios han mostrado que en Francia se producen los resultados menos proporcionales de las democracias occidentales y que el sistema tiende a fragmentar los sistemas de partidos en las nuevas democracias.
• Uno de los problemas más serios que comporta la aplicación de un sistema de doble ronda son sus implicaciones en sociedades profundamente divididas. En Angola en 1992, en la que se suponía que era una elección pacífica, el líder rebelde Jonas Savimbi se ubicó en segundo lugar en la primera ronda de la elección presidencial con 40% de los votos, atrás de José Dos Santos quien había obtenido 49%; como quedaba claro que perdería en la segunda ronda, Savimbi tenía pocos incentivos para estar en el juego de la oposición democrática e inmediatamente reinició la guerra civil en ese país, que duró 10 años más. En Congo (Brazzaville) en 1993, las perspectivas de que el gobierno arrasara en la segunda vuelta provocaron que la oposición la boicoteara y tomara las armas. En ambos casos, una señal clara de que una de las partes perdería muy probablemente las elecciones fue el detonante para la violencia. En Argelia en 1992, el candidato del Frente Islámico para la Salvación (FIS) llevaba la ventaja en la primera ronda, pero los militares intervinieron para cancelar la celebración de la segunda. En Liberia los resultados de la elección de 2011 ocasionaron enfrentamientos y actos de violencia luego de que el candidato opositor, Winston Tubman, llamara a boicotear la segunda vuelta alegando fraude durante la primera. No obstante, en ambas rondas resultó vencedora la entonces presidenta Ellen Johnson Sirleaf.

Sistemas de representación proporcional

El sustento lógico de todos los sistemas de representación proporcional es reducir deliberadamente la disparidad que pueda existir entre el porcentaje de la votación nacional que le corresponde a un partido político y su porcentaje de escaños en el parlamento: si un partido grande obtiene 40% de los votos, debe obtener alrededor de 40% de los escaños, y si un partido pequeño obtiene 10% de la votación, debe obtener 10% de los escaños legislativos. La interrelación y congruencia entre el porcentaje de votos obtenidos por un partido y los escaños que obtiene le brinda un incentivo a todos los partidos para apoyar y participar en el sistema.

La RP requiere el uso de distritos electorales en los que se elija más de un representante: es imposible dividir un solo escaño de manera proporcional. Hay dos tipos principales de sistemas de RP –por listas y el voto único transferible (VUT). Con frecuencia se considera que la mejor forma de lograr la proporcionalidad es mediante el empleo de listas de partido, donde los partidos políticos presentan a los electores listas de candidatos sobre una base nacional o regional, aunque el voto preferencial puede funcionar igualmente bien: el sistema de voto único transferible (VUT), en donde los electores ordenan a los candidatos en distritos plurinominales, es otro sistema proporcional bien establecido.

Hay otros elementos importantes que pueden tener un impacto significativo sobre la forma en que un sistema de RP funciona en la práctica. Entre mayor sea el número de representantes que se elijan en un distrito será más proporcional el sistema electoral. Los sistemas de RP también difieren en el rango de alternativas de votación que se le ofrecen al elector: puede elegir entre partidos políticos, entre candidatos o entre ambos.

Ventajas de los sistemas de RP

Ventajas

En varios sentidos, la argumentación más fuerte en favor de los sistemas de RP deriva de la forma en que evitan los resultados anómalos de los sistemas de pluralidad/mayoría y de que están en mejores condiciones de producir una legislatura representativa. Para muchas democracias emergentes, particularmente aquellas que enfrentan profundas divisiones sociales, la inclusión de todos los grupos significativos en la legislatura puede ser una condición casi esencial para la consolidación de la democracia. El que no se logre asegurar que tanto grupos minoritarios como mayoritarios estén comprometidos con el desarrollo del sistema político puede generar consecuencias catastróficas, como la búsqueda del poder por medios ilegales.

En general, a los sistemas de RP se les reconocen las siguientes virtudes:

• Convertir fielmente los votos obtenidos en escaños ganados y, por lo tanto, evitar algunos de los resultados más desestabilizadores e “injustos” que propician los sistemas de pluralidad/mayoría. Minimizan el número de los “escaños adicionales” que les corresponden a los partidos más grandes y les ofrecen a los partidos pequeños más posibilidades de acceder a la legislatura aún y cuando obtengan un número reducido de votos.
• Fomentar o exigir la formación de partidos o grupos políticos de candidatos con propósitos comunes para la formación de listas. Esto puede clarificar las diferencias políticas, ideológicas y de liderazgo dentro de la sociedad, especialmente cuando no existe un sistema de partidos establecido, como era el caso de Timor-Leste durante su proceso de independencia.
• Impedir que haya un número elevado de votos “no útiles”. Cuando los umbrales para acceder a la distribución de escaños son bajos, casi todos los votos emitidos terminan en la elección de los candidatos seleccionados. Esto incrementa la percepción del electorado de que vale la pena ir a votar, de que su voto puede hacer la diferencia en el resultado de la elección.
• Facilitar la representación de los partidos minoritarios. A menos que el umbral sea excesivamente elevado, o que la magnitud del distrito sea inusualmente baja, cualquier partido político puede alcanzar la representación en la legislatura, aun con un porcentaje reducido de votos. Esto satisface el principio de inclusión, que puede ser crucial para la estabilidad en sociedades divididas y puede reportar beneficios en los procesos de toma de decisiones en las democracias establecidas.
• Alentar a los partidos a desplegar sus campañas de búsqueda del voto más allá de los distritos en los que tienen fuerza electoral o se espera una lucha cerrada. El incentivo bajo los sistemas de RP es maximizar la votación global sin importar de qué lugar procedan los votos. Cada voto, incluso de áreas donde un partido es electoralmente débil, puede ser útil para obtener otro escaño.
• Restringir el crecimiento de “bastiones regionales”. En virtud de que los sistemas de RP compensan a los partidos minoritarios con una pequeña porción de los escaños, son menos susceptibles de propiciar situaciones en las que un solo partido obtenga todos los escaños de una provincia o distrito específico. Esto puede ser particularmente importante para minorías de una provincia en la que no cuenten con concentraciones significativas o con vías alternativas de acceso al poder.
• Propiciar una mayor continuidad y estabilidad de las políticas. La experiencia de Europa Occidental sugiere que los sistemas parlamentarios de RP tienen un mejor desempeño en términos de duración de los gobiernos, participación ciudadana y desempeño económico. La lógica de este argumento es que la alternancia continua en el gobierno entre dos partidos ideológicamente polarizados, como sucede en los sistemas de mayoría simple, dificulta la planeación económica a largo plazo, mientras que los gobiernos de coalición de RP ayudan a generar una estabilidad y coherencia en la toma de decisiones que permite el desarrollo nacional.
• Hacer más visible el ejercicio compartido del poder entre partidos y grupos de interés. En muchas democracias emergentes, el poder compartido entre la mayoría numérica de la población que mantiene el poder político y la pequeña minoría que detenta el poder económico, es una realidad inevitable. Cuando la mayoría numérica domina la legislatura y la minoría ve expresados sus intereses en el control de la esfera económica, las negociaciones entre los diferentes bloques de poder son menos visibles, menos transparentes y menos confiables (por ejemplo, en Zimbabwe durante sus primeros 20 años de independencia). Se ha argumentado que los sistemas de RP, al incluir a todos los intereses en la legislatura, ofrece una mejor expectativa de que las decisiones serán tomadas a la luz pública y por una muestra más representativa e inclusiva de la sociedad.

Desventajas de los sistemas de RP

La mayoría de las críticas que se le hacen a los sistemas de RP se basan en su tendencia a crear gobiernos de coalición y sistemas de partidos fragmentados. Los argumentos citados con mayor frecuencia en contra de los sistemas de RP apuntan en el sentido de que conducen a:

• Gobiernos de coalición, los cuales a su vez generan parálisis legislativas y la consecuente incapacidad de instrumentar políticas coherentes. Existen riesgos especialmente altos durante el periodo inmediato que sucede a una situación de conflicto, cuando las expectativas populares en un nuevo gobierno son muy elevadas. Los gabinetes de coalición y los gobiernos de unidad nacional que están divididos en facciones pueden obstruir un proceso de toma de decisiones rápido y coherente.
• Una fragmentación desestabilizadora del sistema de partidos. Los sistemas de RP pueden reflejar y facilitar la fragmentación del sistema de partidos. Es posible que un pluralismo extremo permita a los partidos minoritarios chantajear o maniatar a los grandes partidos en los procesos de negociación dentro de una coalición. En este sentido, el grado de inclusión de los sistemas de RP es citado como una desventaja. En Israel, por ejemplo, los partidos religiosos extremistas son con frecuencia indispensables para la formación de un gobierno, mientras que Italia soportó muchos años de cambios inestables de coaliciones gubernamentales. Los países en proceso de democratización temen a menudo que los sistemas de RP permitan la proliferación de fuerzas políticas basadas en liderazgos personales o en divisiones étnicas dentro de sus muy incipientes sistemas de partidos.
• Una plataforma para los partidos extremistas. A los sistemas de RP con frecuencia se les crítica por brindarle a los partidos extremistas de derecha o de izquierda un espacio en la legislatura. Se ha argumentado que el colapso de la República de Weimar en Alemania se debió en parte a la forma en que el sistema electoral de RP le abrió las puertas a los grupos extremistas radicales de la derecha y de la izquierda.
• Gobiernos de coalición con insuficientes bases de acuerdo a sus políticas o de sus bases de apoyo. En ocasiones se compara a estas coaliciones de conveniencia con las de compromisos que son producidas por otros sistemas (v.gr. mediante la aplicación de sistemas de voto alternativo), en donde los partidos tienden a ser recíprocamente dependientes de los votos de los militantes de otros partidos para la elección y la coalición puede ser, por lo tanto, más fuerte.
• Los partidos pequeños consiguen un poder desproporcionado. Los partidos más grandes son forzados a formar coaliciones con los partidos más pequeños, dando a un partido que sólo cuenta con un limitado apoyo en la votación, el poder de vetar cualquier propuesta que provenga de los partidos grandes.
• La incapacidad del elector para hacerle frente a su responsabilidad al quitar del poder a un partido político. Bajo los sistemas de RP remover a un partido de razonable magnitud puede resultar un tanto complicado. Generalmente, cuando los gobiernos son coaliciones, algunos partidos políticos mantienen una presencia en el gobierno, a pesar de su débil desempeño electoral de tiempo en tiempo. A excepción de ocho años, el Partido Libre Democrático en Alemania fue miembro del gobierno de coalición por 50 años, de 1949 a 1998, aunque nunca obtuvo más del 12% de la votación.
• En algunas ocasiones, dificultad de los electores para entender y del administrador electoral para instrumentar las complejas reglas del sistema. Ciertos sistema de RP son considerados más difíciles de entender que otras modalidades y pueden necesitar de una mayor capacitación y entrenamiento a los funcionarios electorales para trabajar exitosamente.

Representación proporcional por listas (RPL)

En su acepción más simple, la RP por listas implica que cada partido político presenta una lista de candidatos en cada uno de los distritos electorales pluripersonales o plurinominales. Los electores votan por los partidos y éstos reciben un número de escaños proporcional a su volumen de votación en el distrito electoral. Los candidatos ganadores son tomados de las listas de acuerdo con el orden en el que aparecen anotados.

La selección de la RPL no determina completamente por sí misma el sistema electoral: se deben especificar más detalles. La fórmula utilizada para calcular la adjudicación de escaños después de que se han contado todos los votos puede ser la del divisor o cifra mayor o la de la cuota o cifra repartidora. La fórmula seleccionada suele tener un efecto marginal, aunque en ocasiones crítico, sobre los resultados de las elecciones bajo un sistema de RP. En Camboya en 1998, el cambio efectuado en la fórmula pocas semanas antes de la jornada electoral provocó que al partido con más fuerza electoral se le otorgaran 64 escaños, en lugar de 59, de los 121 que integraban la Asamblea Nacional. El cambio no fue suficientemente publicitado y fue muy difícil que la oposición aceptara los resultados. Este ejemplo muestra claramente la importancia que tienen los detalles supuestamente menores para los diseñadores de sistemas electorales.

Papeleta de Camboya (Representación Proporcional por Listas)

Cuando se trate de definir de manera más precisa cómo va a funcionar un sistema de RP mediante listas hay que considerar otros elementos importantes. Se puede exigir un umbral de votación para poder tener representación en la legislatura: es probable que un umbral muy elevado (como el 10% que se usa en Turquía) excluya a los partidos pequeños, mientras que uno bajo (como el 2% que se aplica en Israel) promueva su representación. En Sudáfrica no se exige ningún umbral para efectos de representación, por lo que en 2004 el Partido Demócrata Cristiano Africano obtuvo seis de los 400 escaños con sólo 1.6% de la votación nacional. Los sistemas de RP también difieren en cuanto a las alternativas de que disponen los electores para optar entre candidatos y/o partidos, esto es, si las listas son abiertas, cerradas o libres (panachage). La selección determina el nivel de complejidad de la papeleta de votación.

Otras decisiones importantes bajo un sistema de RP mediante listas incluyen las posibilidades que se les pueden ofrecer a los partidos políticos para formar alianzas o coaliciones electorales y la determinación de la magnitud de los distritos electorales.

Ventajas y desventajas de la RP por listas

Ventajas

• Además de las ventajas que se le imputan generalmente a los sistemas de RP, los basados en listas hacen más probable la elección de representantes de grupos o culturas minoritarias. Cuando el comportamiento electoral se da conforme a las divisiones sociales y culturales de la sociedad, como con frecuencia es el caso, los sistemas de listas pueden ayudar a asegurar que la legislatura incluya tanto a miembros de los grupos mayoritarios como de los minoritarios. Esto se debe a que los partidos pueden ser incentivados por el sistema a integrar listas balanceadas de candidatos capaces de atraer el interés del más amplio espectro de electores. La experiencia en cierto número de democracias emergentes (Sudáfrica e Indonesia) sugiere que la RP por listas provee el espacio político que les permite a los partidos presentar listas multirraciales y multiétnicas de candidatos. La Asamblea Nacional de Sudáfrica elegida en 1994 estuvo conformada por 52% de gente de raza negra (11% de extracción Zulu y el resto de extracción Xhosa, Sotho, Venda, Tswana, Pedi, Swazi, Shangaan y Ndebele); 32% de raza blanca (un tercio de habla inglesa y dos tercios del habla Afrikaan), siete por ciento de mestizos y ocho por ciento de indios. El Parlamento en Namibia está compuesto en forma parecida, con representantes de las comunidades Ovambo, Damara, Herero, Nama, Baster y de raza blanca (de habla inglesa y alemana).
• La RP por listas hace más probable la elección de mujeres. Los sistemas de RP son casi siempre más accesibles que los de pluralidad/mayoría para la elección de mujeres. En esencia, los partidos están en condiciones de utilizar las listas para promover el ascenso de las mujeres en el plano político y proporcionar a los electores la posibilidad de elegirlas como representantes, al mismo tiempo que pueden seguir basando su selección sobre asuntos políticos distintos al de género. Como se apuntó líneas arriba, en los distritos uninominales la mayoría de los partidos políticos son alentados a presentar candidatos con el “más amplio nivel de aceptación” y ese candidato muy pocas veces es una mujer. En todas las regiones del mundo los sistemas de RP reportan mejores cifras que los sistemas de mayoría cuando se trata de elegir mujeres y 15 de las 20 naciones que tienen un mayor número de representantes del sexo femenino aplican un sistema de RP por listas. En 2013, el número de mujeres elegidas como representantes en legislaturas integradas mediante el sistema de RP por listas fue 6.3% más alto que el promedio de 21.8%, mientras que el promedio para legislaturas integradas por el sistema de mayoría simple fue 2.8% menor al promedio general.

Desventajas

Además de las cuestiones generales ya señaladas para los sistemas de RP en su conjunto, se pueden considerar las siguientes desventajas con relación a los sistemas de RP por listas:

• Una débil vinculación entre los legisladores elegidos y su base electoral. Cuando se aplica el sistema de RP por listas y los escaños son adjudicados en un solo distrito a nivel nacional, como en Namibia o Israel, el sistema es objeto de críticas por destruir los vínculos entre los electores y sus representantes. Cuando las listas son cerradas, los electores no tiene la oportunidad de determinar la identidad de las personas que los van a representar, no existe un representante claramente identificado con su distrito, ciudad o localidad y, por lo tanto, tampoco tienen la posibilidad de rechazarlo cuando consideran que no está ejerciendo su cargo de manera adecuada. Más aún, en algunos países en desarrollo donde la sociedad está compuesta principalmente por población rural, la identificación de los electores con su región o zona de residencia es en ocasiones considerablemente más fuerte que su identificación con cualquier grupo o partido político. Estas críticas, sin embargo, pueden estar más relacionadas con las distinciones que se pueden establecer entre sistemas en que los electores votan por partidos y los sistemas en que votan por candidatos.
• Excesiva concentración del poder en manos de los dirigentes nacionales del partido, especialmente en sistemas de listas cerradas. La posición de un candidato en las listas de partido y, por lo tanto, sus expectativas de éxito, dependen de los términos de su relación con los jefes de partido, no con el electorado, que pasa a ocupar un lugar de segunda importancia. En un inusual giro de los sistemas de RP, en Guyana los partidos publican sus listas de candidatos tan sólo ordenados alfabéticamente, es decir, sin orden de preferencia. Esto les brinda a los líderes partidistas un mayor margen de maniobra para compensar lealtades y castigar posturas independientes, ya que los escaños sólo se distribuyen entre los candidatos que decide la dirigencia una vez que se conocen los resultados de la votación.
• La necesidad de que existan ciertos partidos o grupos políticos. Esto hace particularmente difícil aplicar un sistema de RP por listas en sociedades que no cuentan con partidos o que cuentan con estructuras muy débiles o embrionarias, como ocurre en mucho de los pequeños países del Pacífico. Si bien técnicamente es posible que se puedan postular candidatos independientes bajo distintas formas de RP, está posibilidad es problemática e incorpora dificultades adicionales, sobre todo en lo relativo a los votos desperdiciados.

Voto único transferible (VUT)

Por mucho tiempo el sistema de VUT ha sido considerado por expertos en ciencia política como uno de los sistemas electorales más atractivos, aunque su uso para efectos de elecciones legislativas se ha limitado a unos pocos casos —República de Irlanda desde 1921, Malta desde 1947 y Estonia por única vez en 1990. También se le aplica en Australia para las elecciones de las asambleas legislativas de Tasmania, de la Capital del Territorio y del Senado Federal; en Irlanda del Norte para elecciones locales y fue el sistema adoptado para la Asamblea Ciudadana de Columbia Británica.

Los principios fundamentales de este sistema fueron inventados de manera independiente en el siglo XIX por Thomas Hare en Reino Unido y por Carl Andræ en Dinamarca. El VUT se utiliza en distritos plurinominales y los electores marcan sus papeletas de acuerdo con el orden de preferencia de sus candidatos, de la misma forma que se hace en el sistema de voto alternativo. En la mayoría de los casos la marcación preferencial es opcional y los electores no están obligados a marcar en orden a todos los candidatos; si así lo desean, sólo pueden marcar a uno.

Después de que se ha sumado el número total de votos de primera preferencia, se procede a determinar la cuota de votos requeridos para la elección de un candidato. En algunos contextos a esta cuota también se le denomina cociente o cifra repartidora. La cuota o cifra repartidora que generalmente se aplica es la basada en la llamada fórmula de Droop, que se calcula de la siguiente forma:

Cuota o cifra repartidora = (votos / (escaños + 1)) + 1

El resultado se determina a través de una serie sucesiva de conteos. En el primero, se establece el número total de votos de primera preferencia para cada candidato. El candidato que obtiene un número de votos de primera preferencia superior a la cuota establecida es elegido en forma inmediata.

En el segundo conteo y los subsecuentes, los votos excedentes de los candidatos que han resultado elegidos (es decir, los votos que obtuvieron por arriba de la cuota o cifra repartidora) se distribuyen entre los otros candidatos en función de las segundas preferencias que se hayan marcado en la papeleta. Por razones de equidad, todas las papeletas de los candidatos elegidos son redistribuidas, pero a cada papeleta se le otorga un valor equivalente a una fracción de voto de tal forma que el total de papeletas redistribuidas sea igual al de los votos excedentes del candidato que ha resultado elegido (excepto en la República de Irlanda, donde se les asigna un peso ponderado). Así, por ejemplo, si un candidato obtiene 100 votos, y su excedente al cubrir la cuota y resultar elegido es de cinco votos, entonces todas sus papeletas (votos de segunda preferencia o subsecuentes) son redistribuidas con un valor de 1/20 de voto (el valor de sus 100 papeletas sumaría cinco votos).

Sí después de cualquier conteo ningún candidato tiene votos excedentes respecto a la cuota establecida, se elimina al candidato con el menor número de votos. En el siguiente conteo sus votos se redistribuyen entre los candidatos que siguen en la competencia de acuerdo con el orden de preferencias indicadas en las papeletas. El proceso de conteos sucesivos —después de cada uno de los cuales se redistribuyen los votos excedentes o se elimina un candidato— continúa hasta que todos los escaños que le corresponden a un distrito electoral son distribuidos entre los candidatos que hayan alcanzado la cuota establecida o sólo queda en el conteo un número de candidatos que excede en uno al número de escaños por asignar, en cuyo caso todos los candidatos que quedan, salvo el último, son elegidos aunque no hayan obtenido la cuota requerida.

Ventajas y desventajas del VUT

Ventajas

Las ventajas que se le imputan a los sistemas de RP también son generalmente aplicables a los sistemas de VUT. Adicionalmente, como mecanismo para elegir representantes, el sistema de VUT es quizás el más sofisticado de todos los sistemas electorales, al permitir optar entre partidos y entre candidatos al interior de los partidos. El resultado final conserva un alto grado de proporcionalidad y el hecho de que en la mayoría de los ejemplos actuales de VUT los distritos plurinominales sean relativamente pequeños significa que se mantiene un vínculo geográfico entre el elector y su representante.

Además, los electores pueden influir en la composición de las coaliciones postelectorales, tal y como se ha observado en el caso de la República de Irlanda, y el sistema brinda incentivos para la búsqueda de acuerdos interpartidistas mediante el intercambio recíproco de preferencias. El sistema de VUT también ofrece una mayor oportunidad, en comparación con los sistemas de RP por listas, para elegir a candidatos independientes ya que los electores pueden optar más entre candidatos que entre partidos (si bien a un sistema de VUT se le pueden agregar como opción listas de partido: como ocurre en el caso del Senado australiano).

Desventajas

Las desventajas que en general se le imputan a los sistemas de RP también se hacen extensivas a los sistemas de VUT. Además, suelen agregarse los siguientes:

• A veces se les critica porque el voto preferencial es poco conocido en muchas sociedades y demanda, como mínimo, cierto grado de alfabetización y de conocimientos matemáticos.
• Las operaciones requeridas para realizar el conteo son muy complejas, lo que a veces es percibido como un inconveniente. Esta ha sido citada como una de las razones por las que Estonia decidió abandonar este sistema después de su primera elección. El VUT requiere de un recálculo continuo de los valores excedentes que han de ser transferidos. En virtud de lo anterior, los votos tienen que ser contados en centros de escrutinio y no directamente en el sitio de la votación. Cuando la integridad de la elección es un aspecto relevante del proceso electoral, el conteo de los votos en los sitios de votación puede convertirse en una exigencia para asegurar la legitimidad de la votación y, por lo tanto, puede ser necesario seleccionar el sistema electoral de manera consecuente.
• A diferencia del sistema de RP por listas, el sistema de VUT puede generar tendencias hacia la fragmentación al interior de los partidos políticos, ya que sus miembros no sólo compiten por el voto con sus adversarios sino también entre ellos. Esto puede promover un “clientelismo” político, donde los políticos ofrecen sobornos a algunos grupos de electores.
• El VUT puede propiciar que un partido que haya obtenido la mayoría simple de los votos emitidos obtenga menos escaños que sus rivales. Malta reformó su sistema a mediados de la década de 1980 para introducir cierto número de escaños adicionales para compensar a un partido en caso de que se encontrara en esta situación.

Sin embargo, muchas de estas críticas han mostrado ser poco problemáticas en la práctica. Las elecciones bajo un sistema VUT en la República de Irlanda, Malta y Tasmania han tendido a producir gobiernos legítimos y relativamente estables, conformados por uno o dos grandes partidos.

Temas relacionados con los sistemas de RP

Los sistemas de RP requieren, en mayor medida que otros sistemas, que el diseñador considere varios elementos además de la selección del tipo de sistema electoral. Estos elementos influirán en los resultados de las elecciones tanto en términos mecánicos como psicológicos, modificando los incentives tanto de los contendientes como de los electores. Con frecuencia, estos efectos se consideran menores, y puede que así sea en la práctica.

Sin embargo, una pequeña diferencia en los resultados puede tener en ocasiones serias implicaciones en la integración de la legislatura y en la formación de un gobierno y quizá, y esto es lo más importante, en la percepción de la legitimidad de las elecciones y de sus resultados. Además, aún y cuando es probable que la selección de estos elementos solo afecte ligeramente los resultados de la elección, algunos de ellos —como la magnitud de los distritos—, puede tener serias implicaciones en el proceso de conversión de votos en escaños y, por consiguiente, es probable que se convierta en un tema político muy sensible.

Magnitud de los distritos

Existe un consenso casi universal entre los especialistas electorales de que el determinante crucial de la capacidad de un sistema electoral para convertir los votos en escaños de manera proporcional es la magnitud de los distritos, es decir, el número de miembros que se eligen en cada distrito electoral. Bajo sistemas como los de mayoría simple, voto alternativo o de doble ronda, la magnitud del distrito es uno, porque son distritos uninominales, es decir los electores eligen a un solo representante. Por el contrario, todos los sistemas de RP, algunos de pluralidad/mayoría como el voto en bloque o el voto en bloque partidista y otros sistemas como el voto limitado y el voto único no transferible, requieren de distritos electorales en los que se elija más de un miembro. Bajo cualquier sistema proporcional, el número de miembros que han de ser elegidos en cada distrito determina, en buena medida, qué tan proporcionales serán los resultados de la elección.

Los sistemas que alcanzan el más alto grado de proporcionalidad son los que utilizan distritos muy grandes, porque estos distritos son capaces de asegurar que hasta los partidos más pequeños estén representados en la legislatura. En distritos más pequeños, el umbral efectivo es más alto. Por ejemplo, en un distrito donde sólo se eligen tres representantes, un partido debe obtener al menos 25% más 1 de la votación para asegurar un escaño. Es poco probable que un partido que sólo tenga el apoyo de 10% del electorado consiga un asiento, por lo que se puede decir que los votos emitidos por este partido han sido “no útiles”. Por el contrario, en un distrito de nueve escaños, 10% más 1 de los votos garantiza que un partido obtenga al menos un escaño en la legislatura.

El problema es que entre más grandes son los distritos —tanto en términos de su número de escaños como de sus dimensiones geográficas— más débiles son los vínculos entre los miembros elegidos y el electorado. Esto puede tener graves consecuencias en aquellas sociedades donde los factores locales juegan un papel clave en la política o donde los electores esperan mantener un fuerte vínculo con sus representantes y que éstos actúen como sus “delegados” en la legislatura.

Debido a lo anterior, ha existido un animado debate acerca de cuál es la mejor magnitud de un distrito. La mayoría de los especialistas concuerdan en que, como principio general, un distrito de entre tres y siete escaños funciona muy bien y han sugerido que un número non de escaños como tres, cinco o siete opera mejor en la práctica que un distrito con una magnitud de número par, sobre todo en sistemas bipartidistas. No obstante, esto es en términos generales, ya que existen muchas situaciones en las cuales un número elevado de escaños puede ser tan deseable como necesario para asegurar una representación y una proporcionalidad satisfactorias. En muchos países, los distritos electorales se ajustan a las divisiones administrativas preexistentes, que pueden ser estatales o provinciales, lo que implica que puede haber variaciones significativas en su magnitud. Sin embargo, este enfoque no sólo elimina la necesidad de trazar y ajustar nuevas demarcaciones para fines electorales, sino que además permite vincular a los distritos electorales con comunidades existentes claramente identificadas y aceptadas.

Los distritos cuya magnitud se ubica en los extremos superior e inferior del espectro tienden a arrojar resultados extremos. En un extremo del espectro, un país entero puede formar un solo distrito electoral, lo que generalmente significa que el número de votos requeridos para obtener un escaño es extremadamente bajo y que aún los partidos más pequeños pueden tener representación. En Israel, por ejemplo, el país forma un solo distrito de 120 miembros, lo que significa que los resultados de la elección son altamente proporcionales, pero también que los partidos con una reducida votación puede obtener representación y que el vínculo entre los representes elegidos y el electorado es extremadamente débil. En el otro extremo del espectro, los sistemas de RP pueden aplicarse a situaciones en donde la magnitud del distrito es de sólo dos escaños. Por ejemplo, en Chile se utiliza un sistema de RP por listas en distritos de dos miembros o binominales. Tal como el estudio de caso sobre ese país lo muestra, este sistema arroja resultados altamente desproporcionados, porque sólo dos partidos pueden obtener representación en cada distrito. Casos como este han tendido a debilitar los beneficios de los sistemas de RP en términos de representación y legitimidad.

Estos ejemplos, de los extremos opuestos del espectro, sirven para subrayar la crucial importancia de la magnitud de los distritos en cualquier sistema electoral de RP. Se puede sostener que la magnitud de los distritos es la selección institucional más importante cuando se diseña un sistema de RP, aunque también es un factor de crucial importancia para otros tipos de sistemas electorales. El sistema de voto único no transferible, por ejemplo, tiende a arrojar resultados proporcionales moderados a pesar de que, en esencia, no es un sistema proporcional, justo porque se utiliza en distritos plurinominales. De igual manera, cuando el sistema de voto único transferible se aplica en distritos uninominales se convierte en voto alternativo, conservando algunas de las ventajas del VUT, pero no su proporcionalidad. En los sistemas de voto en bloque y voto en bloque por partido, parece que a medida que se incrementa la magnitud del distrito decrece su nivel de proporcionalidad. Resumiendo, cuando se diseña un sistema electoral, la magnitud del distrito es en muchos sentidos el factor clave para determinar cómo va a operar el sistema en la práctica, la fortaleza del vínculo entre los electores y los representantes elegidos y la proporcionalidad global de los resultados de la elección.

En un tema relacionado, la magnitud del partido (el número promedio de candidatos ganadores de un partido en el mismo distrito electoral) es un factor importante para determinar quién será elegido. Si sólo un candidato de un partido es elegido en un distrito, bien puede ser que se trate de un varón y pertenezca al grupo social o étnicamente mayoritario en el distrito. Si resultan elegidos dos o más miembros de un mismo partido, quizá una lista balanceada tenga más importancia, haciendo probable que más mujeres y más candidatos provenientes de grupos minoritarios resulten ganadores. Los distritos de mayor magnitud (siete o más escaños) y un número relativamente reducido de partidos incrementan la magnitud del partido.

Umbrales

Todos los sistemas electorales tienen umbrales de representación: esto es, un nivel mínimo de apoyo que el partido necesita para obtener representación. Los umbrales pueden imponerse por la vía legal (umbrales formales) o existir como una propiedad matemática del sistema electoral (umbrales efectivos o naturales).

Los umbrales formales están incluidos dentro de las disposiciones constitucionales o legales que definen el sistema de RP. En los sistemas mixtos de Alemania, Nueva Zelandia y Rusia, por ejemplo, hay un umbral de 5% para la sección correspondiente al sistema de RP: los partidos que no obtienen este 5% de la votación a nivel nacional no tienen derecho a obtener escaños de las listas de RP. Este dispositivo tuvo su origen en el deseo de limitar la elección a grupos extremistas en Alemania y está diseñado para frenar las ambiciones de los partidos pequeños por hacerse de una representación. Sin embargo, tanto en Alemania como en Nueva Zelandia existen “puertas traseras” mediante las cuales los partidos pueden acceder a escaños de las listas: en el caso de Nueva Zelandia un partido debe ganar al menos un escaño en un distrito uninominal y, en el caso de Alemania, tres escaños para sortear el umbral requerido. En Rusia en 1995, no hubo “puertas traseras” y casi la mitad de los votos emitidos por listas de partido terminaron siendo no útiles.

En otras partes, el rango del umbral legal va de 0.67% en Países Bajos a 10% en Turquía. Los partidos que obtienen menos de este porcentaje de la votación son excluidos del escrutinio. Un ejemplo sorprendente de esta situación se dio en las elecciones de Turquía en 2002, en la que fueron tantos los partidos que no alcanzaron el umbral de 10% que cerca de 46% de los votos terminaron siendo no útiles, es decir, no tuvieron ningún efecto en los resultados. En todos estos casos, la existencia de un umbral formal tiende a incrementar el nivel global de desproporcionalidad, en virtud de que los votos emitidos a favor de los partidos que no alcanzan representación terminan siendo no útiles. En 1993 en Polonia, aun con un umbral comparativamente bajo de 5% para partidos y de 8% para coaliciones, poco más de 34% de los votos fueron para partidos y coaliciones que no lo alcanzaron.

Un umbral efectivo o natural, se crea como un subproducto matemático de las características de los sistemas electorales, de las cuales, la magnitud del distrito es la más importante. Por ejemplo, en un distrito con cuatro escaños bajo un sistema de RP, prácticamente cualquier candidato con más de 20% de la votación resultará elegido, mientras que es poco probable que lo sea un candidato que obtenga menos de 10% de los votos (la cifra exacta variará dependiendo de la configuración de los partidos, los candidatos y los votos).

Listas abiertas, cerradas y libres

Si bien los sistemas de RP por listas se basan en el principio de que los partidos o grupos políticos presentan candidatos, es posible que se les dé a los electores cierto margen para efectuar su selección entre los candidatos de las listas o entre los partidos. Esencialmente, existen tres opciones que pueden elegirse: listas abiertas, cerradas y libres.

La mayoría de los sistemas de RP por listas utilizan las “cerradas”, lo que significa que los candidatos resultan elegidos en el orden en que aparecen en las listas, el cual es determinado por el propio partido político, y los electores no tienen la posibilidad de expresar su preferencia por alguno en particular. El sistema de RP por listas usado en Sudáfrica es un buen ejemplo de listas cerradas. La papeleta contiene los nombres y símbolos de los partidos, así como una fotografía de su líder, pero no los nombres de los candidatos que integran la lista. Los electores simplemente eligen al partido de su preferencia; los candidatos individuales que resultan elegidos son determinados por los propios partidos. Esto significa que los partidos pueden incluir algunos candidatos (quizá miembros de una minoría étnica o lingüísticos, o mujeres) para quienes podría resultar muy difícil ser elegidos de otra forma.

El lado negativo de las listas cerradas es que los electores no tienen posibilidad de determinar quién será el representante de su partido. Las listas cerradas también son insensibles a cambios repentinos. En las elecciones de 1990, para la preunificación en Alemania Oriental, el candidato colocado en primer lugar de uno de los partidos fue denunciado como informante de la policía secreta sólo cuatro días antes de la jornada electoral e inmediatamente expulsado por el partido; sin embargo, como las listas eran cerradas, los electores no tuvieron otra opción que votar por él si querían apoyar a su partido.

Muchos sistemas de RP por listas de Europa Occidental utilizan las listas abiertas, en las que los electores no sólo pueden indicar el partido de su preferencia, sino también a su candidato favorito dentro de la lista de ese partido. En la mayoría de estos sistemas el voto por un candidato, así como por un partido, es opcional, pero como la mayoría de los electores orientan su voto más en función de los partidos que de los candidatos, la opción de votar por un determinado candidato tiene con frecuencia un efecto limitado. Sin embargo, en Suecia cerca de 25% de los electores regularmente votan por un determinado candidato, por lo que resultan elegidos algunos individuos que no lo lograrían si las listas fueran cerradas.

En Brasil y Finlandia, los electores deben votar por candidatos: el número de escaños que recibe cada partido depende del número total de votos que hayan obtenido sus candidatos y resultan elegidos aquellos que hayan recibido el mayor número de votos en forma individual. Al mismo tiempo que le brinda a los electores una mayor libertad para elegir al candidato de su preferencia, también provoca una serie de efectos colaterales menos deseables. En virtud de que los candidatos de un mismo partido están compitiendo por los votos, el sistema de listas abiertas puede provocar conflictos internos y fragmentación del partido. También significa que los potenciales beneficios que le puede representar a un partido presentar listas balanceadas se pueden revertir.

En las elecciones por listas abiertas en Sri Lanka, por ejemplo, los intentos de los principales partidos de filiación sinhalese por incluir candidatos de minorías tamiles en posiciones ganadoras de sus listas fueron poco efectivos ya que muchos electores deliberadamente votaron por candidatos sinhaleses ubicados en posiciones menos ventajosas en las listas. En Kosovo, el cambio de listas cerradas por abiertas alentó, de hecho, la presencia de más candidatos extremistas. En el mismo orden de ideas, en ocasiones las listas abiertas han mostrado ser menos ventajosas para la representación de mujeres en sociedades altamente patriarcales, aunque en Polonia los electores han demostrado estar dispuestos a usar las listas abiertas para elegir a un mayor número de mujeres del que se hubiera registrado si las nominaciones hubieran sido hechas por los partidos bajo el sistema de listas cerradas.

En un reducido número de países se han utilizado otros dispositivos para hacer más flexibles los sistemas de listas abiertas. En Ecuador, Luxemburgo y Suiza, los electores tienen un número de votos idéntico al de los escaños que se van a elegir y pueden distribuirlos entre los distintos candidatos de una sola lista o entre los candidatos de varias listas. La posibilidad de votar por más de un candidato de las diferentes listas de partidos (conocida como panachage) o la de emitir más de un voto por un solo candidato (conocida como acumulación) le ofrecen al elector una medida adicional de control y son clasificadas para efectos de este texto como sistemas de listas libres.

Coaliciones electorales

Un umbral elevado puede efectivamente servir para discriminar a los partidos pequeños - por cierto, en algunos casos ese es su propósito expreso. Empero, en muchos casos se considera indeseable cualquier dispositivo intrínseco de discriminación en contra de los partidos pequeños, particularmente cuando existen varios con una base de apoyo similar que se “dividen” los votos de ese electorado y, consecuentemente, quedan por debajo del umbral requerido, cuando si actuaran como un frente común podrían tener suficientes votos combinados para obtener algunos escaños en la legislatura.

Para sortear este problema, algunos países que usan sistemas de RP por listas permiten que los partidos pequeños se alíen para efectos electorales, es decir, formen una coalición o cartel —apparentement o stembusaccoord en otros contextos— para contender en las elecciones. Esto significa que los partidos subsisten como entidades independientes y aparecen por separado en la papeleta, pero que los votos obtenidos por cada uno son contabilizados como si pertenecieran a la coalición o cartel y, por consiguiente, aumentan sus posibilidades de que la votación combinada les permita rebasar el umbral y obtener una mayor representación. Este dispositivo es característico de algunos sistemas de RP por listas en Europa Continental, en América Latina (como en Uruguay, donde los partidos coaligados son llamados lema) y en Israel. Sin embargo, es una rareza dentro de los sistemas de RP en África y en Asia, y fue suprimido en Indonesia en 1999 después de que algunos partidos pequeños descubrieron que, aunque su coalición obtuvo representación, ellos como partidos en lo individual perdieron escaños. En la actualidad, y debido a las nuevas reglas electorales, el sistema de coaliciones se ha convertido en una vía importante para poder contender en las elecciones de Indonesia, pues únicamente el partido político o coalición de partidos que obtenga el 25% de los votos o al menos el 20% de los asientos en la legislatura puede nominar candidatos para presidente.

Candidaturas independientes y sistemas de RP

Un equívoco frecuente es considerar que los candidatos independientes no pueden contender en sistemas de RP. En rigor, esto no es cierto, aunque sí lo es el que en la mayoría de las elecciones que se realizan conforme a sistemas de RP sólo compiten candidatos postulados por partidos políticos. Sin embargo, el sistema de VUT está centrado en candidatos en lo individual y es usual que compitan candidatos independientes, como ocurre en la República de Irlanda.

En ocasiones, a los candidatos individuales se les trata como si fueran un partido unipersonal, por lo que presentan una lista que sólo contiene su nombre y obtiene en escaño si logra el umbral de votación requerido para ello.

Sistemas mixtos

Los sistemas electorales mixtos tratan de combinar los atributos positivos de los sistemas de pluralidad/mayoría (o de “otros”) y de los de RP. En un sistema mixto coexisten dos sistemas electorales que utilizan fórmulas diferentes. Los electores votan y contribuyen a la elección de los representantes bajo ambos sistemas. Uno de ellos es el sistema de pluralidad/mayoría, generalmente un sistema de distrito uninominal, y el otro es uno de RP por listas.

Existen dos modalidades de sistemas mixtos. Cuando los resultados de los dos tipos de elección están vinculados, la asignación de escaños a nivel de RP depende de lo que suceda con los escaños de los distritos de pluralidad/mayoría (o de otro tipo) y sirve para compensar cualquier desproporción que ocurra con estos, al sistema se le conoce como representación proporcional personalizada (RPP). Cuando los dos componentes se aplican por separado y no guardan ninguna relación para efectos de la adjudicación de escaños, estamos en presencia de un sistema paralelo (SP). Mientras que un sistema de RPP generalmente produce resultados proporcionales, es probable que uno paralelo produzca resultados en los que el grado de proporcionalidad se ubique en algún punto entre un sistema pluralidad/mayoría y uno de RP.

Los sistemas de RPP y los paralelos han sido adoptados ampliamente por democracias emergentes de África y la antigua Unión Soviética.

Representación proporcional personalizada (RPP)

Bajo los sistemas de representación proporcional personalizada, los escaños de RP sirven para compensar cualquier desproporcionalidad producida por los resultados en distritos uninominales. Por ejemplo, si un partido obtiene 10% de la votación nacional pero ningún escaño de mayoría, entonces recibirá un número de escaños de RP que le permita tener una representación de hasta 10% en la legislatura. Los electores pueden disponer de una papeleta para cada tipo de elección, como sucede en Alemania y Nueva Zelandia. O bien, los electores sólo pueden marcar una papeleta, en cuyo caso la votación total de cada partido resulta de la suma de todos los votos que obtuvieron sus candidatos en los diferentes distritos uninominales.

La proporción de escaños asignados conforme a los dos componentes del sistema varían de un país a otro. El sistema electoral adoptado por Lesotho en 2002, después de su conflicto, contiene 80 escaños de mayoría simple y 40 compensatorios de RP, en tanto que en el alemán se asignan 299 por igual bajo cada modalidad.

Aunque los sistemas de RPP están diseñados para producir resultados proporcionales, es posible que la desproporción en los distritos uninominales sea tan alta que los escaños de RP no la puedan compensar totalmente. Es más probable que esto suceda cuando los distritos se conforman a nivel regional o provincial y no a nivel nacional. En estos casos, un partido puede obtener en una región o provincia más escaños de pluralidad/mayoría que los que le corresponderían de acuerdo con su votación agregada. Para enfrentar esta situación, se puede lograr una mayor proporcionalidad si se incrementa ligeramente el tamaño de la legislatura: a los escaños adicionales que se crean para estos efectos se les denomina mandatos “excedentes” o Überhangsmandaten. Esto ha sucedido en casi todas las elecciones alemanas y también es factible en Nueva Zelandia. En Lesotho, por el contrario, el tamaño de la legislatura es fijo y los resultados de las primeras elecciones con el sistema de RPP, en 2002, no fueron totalmente proporcionales.

 

Ventajas y desventajas de los sistemas de RPP

Al mismo tiempo que conserva los beneficios de proporcionalidad característicos de los sistemas de RP, un sistema de RPP también asegura que los representantes elegidos estén vinculados con determinados distritos geográficos. Sin embargo, cuando los electores disponen de dos votos —uno para la lista de partido y otro para su representante local— no siempre comprenden que el voto para el representante local es menos importante que el otro para determinar la distribución global de escaños en la legislatura. Además, el sistema de RPP puede crear dos clases de legisladores —uno responsable y comprometido ante el electorado de una determinada demarcación y otro, sin nexos geográficos específicos, comprometido con la dirigencia partidista. Esto puede tener implicaciones para la cohesión de los diferentes grupos de representantes elegidos por un partido.

Al convertir votos en escaños, un sistema de RPP puede ser tan proporcional como uno de RP por listas y, por consiguiente, comparte muchas de las ventajas y desventajas que se han comentado a propósito de éste último. Sin embargo, una de las razones por las que a veces se considera que el sistema de RPP es menos preferible que el sistema de listas es que puede provocar lo que se denomina anomalías de una “votación estratégica”. En Nueva Zelandia en 1996, en el distrito de Wellington Central, algunos estrategas del Partido Nacional llamaron a sus electores a no votar por el candidato de su partido porque habían calculado que, bajo el sistema de RPP, esto no le significaría un escaño adicional en la legislatura sino el simple reemplazo de uno de los representantes que serían elegidos de su lista de partido. Por lo tanto, para el Partido Nacional era preferible la elección de un candidato de otro partido, que hubiera manifestado simpatía con sus ideas e ideología, que el hecho que los votos se hubieran “desperdiciado” en apoyo de su propio candidato.

Sistemas paralelos (SP)

Los sistemas paralelos también utilizan componentes tanto de RP como de pluralidad/mayoría aunque, a diferencia de los sistemas de RPP, el componente de RP no compensa ninguna desproporcionalidad de los distritos de pluralidad/mayoría. (Asimismo, es posible que los componentes que no sean de RP en un sistema paralelo, provengan de la familia de “otros” sistemas, como en Taiwán.)

En un sistema paralelo, al igual que en uno de RPP, cada elector puede recibir una sola papeleta, en la que puede emitir su voto tanto para un candidato como para su partido, tal y como ocurre en Corea del Sur, o dos papeletas distintas, una para votar por el escaño de mayoría y otra para los escaños de RP, como sucede por ejemplo en Japón, Lituania y Tailandia. Los sistemas paralelos son producto de la ingeniería de los sistemas electorales a lo largo de los últimos tres lustros, debido en gran medida a su tentativa de combinar los beneficios de la RP por listas y de otros tipos de representación, como los de pluralidad/mayoría.

Ventajas y desventajas de los sistemas paralelos

Ventajas

En términos del grado de proporcionalidad, los sistemas paralelos usualmente arrojan resultados que se ubican en un punto medio entre los sistemas puros de pluralidad/mayoría y los de RP. Una ventaja es que, cuando hay suficientes escaños de RP, los partidos pequeños que no han tenido mucho éxito en las elecciones por pluralidad/mayoría pueden verse compensados en la distribución de escaños de RP. Además, en teoría, un sistema paralelo debe fragmentar menos un sistema de partidos que un sistema puro de RP.

Desventajas

Como ocurre con los sistemas de RPP, es probable que se creen dos clases de representantes. Además, los sistemas paralelos no aseguran ningún tipo de proporcionalidad global y algunos partidos pueden verse privados de representación a pesar de haber captado un buen número de votos. Los sistemas paralelos también pueden ser un tanto complejos y crear confusión entre los electores acerca de su naturaleza y operación.

Otros sistemas electorales

Existen tres sistemas que no se ajustan claramente a ninguna de esas categorías. Los de voto único no transferible (VUNT) son sistemas centrados en los candidatos en que los votantes sólo disponen de un voto. Los de voto limitado (VL) se parecen mucho a los de VUNT, aunque les ofrecen a los electores más de un voto (pero, a diferencia de los de voto en bloque, no un número igual al de los escaños a elegir). Y los de Conteo de Borda (CB), que son sistemas preferenciales susceptibles de aplicarse tanto en distritos unipersonales como pluripersonales.

Estos sistemas tienden a convertir los votos en escaños de una forma que se ubica entre la proporcionalidad de los sistemas de RP y los resultados que puede arrojar un sistema de pluralidad/mayoría.

Voto único no transferible (VUNT)

Bajo un sistema de VUNT cada elector emite un voto por un candidato pero, a diferencia de un sistema de mayoría simple en distritos uninominales, en cada distrito se disputa más de un escaño. Obtienen los escaños los candidatos que obtienen el mayor número de votos. El sistema de VUNT puede plantearle a los partidos políticos varios desafíos. Por ejemplo, en un distrito donde se disputan cuatro escaños, el candidato que obtenga 20% de la votación habrá asegurado un escaño. Si un partido obtiene 50% de los votos, puede tener la expectativa de ganar dos de los cuatro escaños en disputa. Si cada uno de sus candidatos obtiene alrededor de 25% de los votos totales, es seguro que eso ocurrirá. Sin embargo, si un candidato consigue 40% y el otro sólo 10%, puede ocurrir que el segundo candidato no resulte elegido. Si el partido postula tres candidatos, los riesgos de un “voto dividido” hacen aún menos probable la elección de dos de ellos.

Hoy en día, el VUNT se utiliza para las elecciones legislativas en Afganistán, Islas Pitcairn, Vanuatu, para 90 de los 150 asientos de la Cámara Baja de Jordania, para las del Senado en Indonesia y para 6 de los 113 escaños que se emplean bajo el sistema paralelo en Taiwán. No obstante, su aplicación más conocida fue para la integración de la Cámara baja de Japón entre 1948 y 1993.

Ventajas y desventajas del sistema de VUNT

Ventajas

• La diferencia más importante respecto a los sistemas de pluralidad/mayoría que se describieron anteriormente estriba en que los sistemas de VUNT ofrecen mayores facilidades para la representación de partidos minoritarios y candidatos independientes. Entre mayor sea la magnitud de los distritos que se empleen, más proporcionales pueden ser sus resultados. En Jordania, el sistema de VUNT ha permitido que resulten elegidos un buen número de candidatos no partidistas pro- monárquicos, lo que es considerado como una ventaja dentro de su embrionario sistema de partidos.
• Un sistema de VUNT puede fomentar que los partidos se organicen de mejor forma e instruyan a sus electores para que distribuyan sus votos entre los distintos candidatos de forma que se maximicen sus posibilidades de obtener un mayor número de escaños. Si bien el sistema de VUNT les brinda a los electores la posibilidad de optar entre los distintos candidatos que integran la lista de un partido, también se esgrime que tiende a fragmentar menos un sistema de partidos de lo que lo haría un sistema puro de RP. Con 45 años de experiencia con un sistema de VUNT, Japón exhibió un muy sólido sistema de “partido dominante”.
• Permiten que se postulen y compitan candidatos independientes.
• Finalmente, se admite que es un sistema fácil de entender y de utilizar.

Desventajas

• Puede suceder que los partidos pequeños con votación muy dispersa no obtengan ningún escaño y que los partidos más grandes obtengan un número sustancial de escaños adicionales que conviertan una mayoría simple de la votación a nivel nacional en una mayoría absoluta de escaños en la legislatura. Aunque la proporcionalidad del sistema se puede incrementar, aumentando el número de escaños que conforman cada distrito, esto puede debilitar la relación del representante con el electorado que es tan preciada por aquellos que defienden la idea de distritos bien delimitados geográficamente.
• Como con cualquier otro sistema donde varios candidatos de un mismo partido están compitiendo por el mismo voto, se pueden acentuar la discordia y la fragmentación internas. Esto puede promover políticas de corte clientelista en las que los políticos ofrezcan sobornos a los electores.
• Los partidos requieren considerar cuestiones estratégicas complejas tanto para la postulación de candidatos como para el manejo del voto, postular muchos candidatos puede ser tan contraproducente como postular muy pocos y la tarea de orientar a sus electores sobre la forma de distribuir sus votos de manera óptima entre sus distintos candidatos puede ser descomunal.
• Ya que el sistema de VUNT les confiere a los electores un solo voto, no incentiva mucho a los partidos a buscar respaldo más allá de sus bases convencionales de apoyo. Mientras cuenten con porcentaje razonable de “voto duro”, pueden ganar escaños sin necesidad de buscar el respaldo de votantes “externos”. Sin embargo, pueden ganar más escaños captando votos de otros partidos si postulan candidatos que les resulten atractivos.
• Un sistema de VUNT usualmente provoca que se tornen no útiles muchos votos, especialmente si los requisitos de postulación son incluyentes y le permiten contender a muchos candidatos.

Voto limitado (VL)

Como el sistema de VUNT, el sistema de voto limitado es un sistema de pluralidad/mayoría que se aplica en distritos plurinominales. Pero a diferencia de aquel, los electores disponen de más de un voto, aunque el número de votos es invariablemente menor al de escaños en disputa. El conteo es análogo al del VUNT, los escaños los ganan los candidatos con el mayor número de votos. Este sistema se utiliza para distintas elecciones a nivel local, aunque su aplicación a nivel nacional se reduce a Gibraltar y al Senado español, en donde se utiliza desde 1977. En este caso los electores disponen de un voto menos que el número de escaños que se pelean en cada uno de los grandes distritos plurinominales.

Ventajas y desventajas del sistema de voto limitado

Como el sistema de VUNT, el sistema de voto limitado es fácil de comprender para los electores y sencillo de manejar para el conteo. Sin embargo, tiende a producir resultados menos proporcionales que aquel. Muchos de los argumentos relativos a la competencia interna partidista, al manejo de asuntos internos del partido y a la política clientelista que se le imputan al VUNT son aplicables al sistema de voto limitado.

Conteo de Borda (CB)

Un ejemplo final y único en el diseño de sistemas electorales es el denominado Conteo de Borda modificado que se utiliza en Nauru, una pequeña nación de las islas del Pacífico. El sistema de Conteo de Borda es un sistema electoral preferencial en el que los electores ordenan a los candidatos según sus preferencias, como en el sistema de voto alternativo. Se puede aplicar tanto en distritos uninominales como plurinominales. Sólo se realiza un conteo, no se elimina a ningún candidato y las preferencias simplemente son contabilizadas como “fracciones de voto”: en el Conteo de Borda concebido por Nauru, una primera preferencia vale un voto, una segunda preferencia una mitad, una tercera un tercio y así sucesivamente. Todas las fracciones se van sumando y al final resulta elegido el o los candidatos con el mayor número de votos.

Ventajas y desventajas de los sistemas de Conteo de Borda

Las ventajas y desventajas de este sistema son análogas a las de los otros sistemas de tipo preferencial. Los votantes pueden expresar sus preferencias con gran detalle, pero su operación requiere cierta familiaridad con los números y puede ser difícil de comprender para algunos electores. El nivel de proporcionalidad y de votos desperdiciados depende de la magnitud de los distritos electorales.

Niveles de aplicación de los sistemas electorales y sistemas híbridos

Muchos sistemas electorales, tanto de pluralidad/mayoría como proporcionales, se aplican en un solo nivel o a un solo tipo de representación: los electores del país votan una sola vez y existe una sola serie de representantes elegidos. En los sistemas de RP por listas de un solo nivel, las listas pueden ser de carácter nacional, como en Namibia o en Países Bajos, o regionales, como en Finlandia y Suiza.

En los sistemas mixtos, existen normalmente dos niveles o tipos de representantes, los elegidos bajo el sistema de pluralidad/mayoría y los elegidos bajo el sistema proporcional. Sin embargo, en Hungría hay tres niveles: representantes de pluralidad/mayoría elegidos mediante el sistema de doble ronda en distritos uninominales y los representantes elegidos a nivel regional y a nivel nacional utilizando la RP por listas.

También es posible que un sistema electoral cuente con dos niveles sin combinar principios distintos de elección. Los sistemas proporcionales en dos niveles pueden operar tanto con listas nacionales y regionales (caso de Sudáfrica) como con listas regionales únicamente (caso de Dinamarca). En el sistema de dos niveles de pluralidad/mayoría que prevalece en las Islas Vírgenes Británicas, existen representantes elegidos en distritos uninominales por mayoría simple y representantes elegidos por la Isla en su conjunto utilizando el sistema de voto en bloque.

Es necesario diferenciar a los sistemas electorales que cuentan con dos o más niveles de los sistemas híbridos, en los cuales una parte del país elige a sus representantes utilizando un sistema electoral y otra parte utilizando un sistema diferente. En Panamá, cerca de dos tercios de los representantes son elegidos en distritos plurinominales utilizando listas de RP, mientras que el tercio restante es elegido en distritos uninominales por mayoría simple, sin que existan traslapes entre ambos tipos de distritos.

Es importante tener en mente que las ventajas y desventajas planteadas pueden variar de un caso a otro y dependen de múltiples factores. Por ejemplo, el nivel de participación puede en efecto ser mayor bajo un sistema de mayoría simple y un sistema de RP por listas puede provocar un amplio apoyo legislativo para un presidente. Además, lo que es visto como una ventaja en un contexto o por un determinado partido puede ser visto como algo negativo en otro contexto o por otro partido.

Consideraciones sobre la representación

Las disposiciones electorales pueden influir en distintas áreas relacionadas con la representación ciudadana. Muchos de esos efectos son resultado de la selección del sistema electoral mismo, en tanto que otros derivan de elementos más explícitos del diseño o de otras disposiciones constitucionales o legales.

Representación de las mujeres

Hay muchas formas de mejorar la representación de las mujeres, y los sistemas proporcionales tienden a provocar que un mayor número de ellas sea elegido. Los sistemas electorales que utilizan distritos de mayor magnitud alientan a los partidos a postular mujeres, sobre la base de que una lista equilibrada incrementará sus posibilidades electorales. Algunos países que utilizan RP por listas exigen que las mujeres conformen un determinado porcentaje de los candidatos postulados por cada partido.

Además de la selección de un determinado sistema electoral, hay otras estrategias que se pueden utilizar para incrementar el número de mujeres representantes.

• Primera, se pueden reservar escaños para mujeres en la legislatura. Estos escaños se pueden ocupar por representantes de las regiones o de los partidos políticos en proporción directa a su porcentaje de votación a nivel nacional. Este tipo de escaños son más comunes en los sistemas electorales de pluralidad/mayoría y a menudo están consagrados en la Constitución. Esto ocurre en grupo de países entre los que se encuentran Afganistán (en donde 68 asientos de la Cámara Baja están reservados para mujeres, es decir, al menos dos mujeres por cada una de las 34 provincias o alrededor de 25% de los escaños), Uganda (una mujer por cada uno de los 112 distritos y por cada uno de los grupos representados en el Parlamento como fuerzas de defensa del pueblo, jóvenes, personas con discapacidad y trabajadores) y Rwanda (donde 24 mujeres son elegidas a través de una papeleta exclusiva, representando el 30% estipulado de los escaños). En algunos estados de la India, los escaños a nivel local se dividen en tres grupos para cada elección, para uno de esos grupos sólo se pueden postular mujeres, lo que garantiza que por lo menos ese tercio sea ocupado por mujeres, lo que además se combina con la imposición de un límite para una sola reelección de los hombres.
• Segunda, la legislación electoral puede exigir que los partidos políticos postulen un determinado número de mujeres. Esta estrategia generalmente se aplica en sistemas de RP, como en Namibia (30% de las candidaturas a nivel local) y en Perú (30% de las candidaturas a nivel nacional). También se aplica en el componente de RP mediante listas del sistema de RPP de Bolivia (respetando la paridad y alternancia de género). Sin embargo, este tipo de leyes no siempre asegura que se cumpla con el objetivo a menos que se establezca un mandato para ubicarlas en lugares donde tienen posibilidades de resultar elegidas y mecanismos para garantizar su cumplimiento. Este es el caso de Argentina (30% de las candidaturas en posiciones preferenciales), Bélgica (los dos primeros candidatos deben de ser de distinto género) y Costa Rica (50% en posiciones que permitan su elección).
• Tercera, los partidos políticos pueden fijar internamente sus propias cuotas para mujeres a cargos legislativos. Este es el mecanismo más común para promover la participación de las mujeres en la vida política y ha sido utilizado con distintos grados de éxito por todo el mundo: por el CNA en Sudáfrica, el Partido Peronista y el Partido Radical en Argentina, Conciencia de Patria (CONDEPA) en Bolivia, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) en México y los partidos laboristas en Australia, Reino Unido y los países escandinavos. El uso de listas pequeñas conformadas únicamente por mujeres por parte del Partido Laborista Británico en las elecciones de 1997 casi duplicó el número de mujeres que resultaron elegidas, al pasar de 60 a 119. En 2012, 20 países habían establecido cuotas en su Constitución , en 59 las cuotas estaban previstas en la legislación electoral y al menos 125 partidos de 65 países habían adoptado sus propias cuotas de manera voluntaria. En términos de los distintos tipos de sistema electoral, existen cuotas en 24 sistemas de pluralidad/mayoría, en 64 de RP y en 23 mixtos. Afganistán es uno de los países con sistema electoral de otro tipo que cuenta con cuotas.

En términos de su grado de éxito e implicaciones, hay variaciones entre los distintos sistemas que garantizan la representación de las mujeres en la legislatura. Por ejemplo, los escaños reservados pueden asegurar que las mujeres ocupen cargos de elección popular, pero algunas mujeres han denunciado que las cuotas han terminado siendo una forma de tranquilizar y, en última instancia, de hacer a un lado a las mujeres o de privilegiar a las mujeres que son familiares o amigas de políticos tradicionales en lugar de alentar a las mujeres a desarrollar una carrera política, lo que puede tomar muchos años. Toda vez que, incluso en el caso de los hombres, la entrada en la política normalmente se realiza a nivel local, puede tener más sentido instituir las cuotas, al menos inicialmente, a nivel local que al nacional.

El hecho de que resulten elegidas para un cargo legislativo no necesariamente significa que tengan injerencia en los procesos de toma de decisiones y, en algunos países, las mujeres legisladoras son marginadas de las responsabilidades de dichos procesos, sobre todo aquellas elegidas en escaños especiales o reservados. No obstante, hay algunos países en que las mujeres han podido utilizar las posiciones a las que tienen acceso a través de las cuotas para hacer contribuciones decisivas en los procesos de toma de decisiones.

Para mayores detalles y más datos, consulta la Base de datos mundiales de Cuotas para Mujeres de IDEA y la Universidad de Estocolmo en www.quotaproject.org/es/.

Representación de las minorías

También hay muchas formas de fortalecer la representación de minorías y grupos comunitarios. Una vez más, los sistemas electorales que utilizan distritos de mayor magnitud alientan a los partidos a postular candidatos de minorías sobre la base de que una lista combinada incrementa sus expectativas electorales. Un umbral muy bajo o la completa eliminación de un umbral formal en sistemas de RP puede también facilitar la representación de grupos subrepresentados o sin representación. En los sistemas de pluralidad/mayoría, en ocasiones se reservan escaños para minorías y grupos comunitarios.

Los escaños reservados pueden ser utilizados para asegurar la representación de grupos minoritarios específicos en la legislatura. Existen escaños reservados para minorías étnicas o religiosas claramente identificadas en países tan diversos como Colombia (comunidades negras), Croacia (minorías húngaras, italianas, checas, eslovacas, rutenias, ucranianas, alemanas y austriacas), la India (tribus y castas), Jordania (cristianos y circasianos), Níger (tuareg), Nueva Zelandia (maorí), Pakistán (minorías no musulmanas), Palestina (cristianos y samaritanos), Samoa (minorías no indígenas), Eslovenia (húngaros e italianos), Taiwán (comunidad aborigen) y de manera reciente Irak (cristianos, yazidis, sabeos y shabaks).

Los representantes para ocupar estos escaños reservados son usualmente elegidos de la misma forma que otros representantes, pero en ocasiones los eligen únicamente los miembros de las comunidades minoritarias especificadas en la ley. Esto requiere la existencia de una lista comunitaria. Si bien a menudo se considera que constituye una buena norma darle representación a pequeñas comunidades de interés, también se ha argumentado que constituye una mejor estrategia diseñar estructuras que den origen a una legislatura representativa sin manipular la legislación electoral o establecer obligaciones legales y que los escaños reservados pueden generar resentimiento entre las poblaciones mayoritarias y desconfianza entre los distintos grupos culturales.

En lugar de reservar formalmente ciertos escaños, se le puede conceder una mayor representación a ciertas regiones para facilitar una mayor presencia de grupos geográficamente concentrados. En Reino Unido, Escocia y Gales cuentan con un mayor número de representantes en la Cámara de los Comunes de los que les corresponderían sólo en función de su volumen de población. Lo mismo ocurre en las regiones montañosas de Nepal. Otra posibilidad es el sistema de “mejor perdedor” actualmente en uso en Mauricio, en la que algunos de los candidatos derrotados de algún grupo étnico que hayan alcanzado el mayor número de votos son compensados con escaños en la legislatura para equilibrar la representación étnica general.

Los límites electorales también se pueden manipular para promover la representación de grupos específicos. En Estados Unidos, una ley de derechos políticos permitió que en el pasado el gobierno trazara distritos con formas totalmente arbitrarias pero con el único propósito de formar distritos de mayoría negra, latina o asiático-americana, algo a la que podría denominarse “manipulación afirmativa de los distritos electorales”. Sin embargo la manipulación de cualquier sistema electoral para promover o proteger la representación de minorías por lo general resulta controversial.

Representación comunitaria

Algunas sociedades étnicamente heterogéneas han llevado el concepto de escaños reservados a su extensión lógica. Los escaños no sólo son divididos sobre una base comunitaria, sino que el sistema de representación en la legislatura en su conjunto se basa de igual forma en consideraciones comunitarias. Existe un registro electoral por separado para cada comunidad específica, la cual sólo elige a miembros de su “propio grupo” a la legislatura.

En Líbano existen distritos plurinominales en cada uno de los cuales se predetermina una distribución de escaños entre distintos grupos confesionales. Los representantes son elegidos por un sistema de voto en bloque a partir de listas comunitarias separadas para ocupar los escaños que le corresponden a cada grupo confesional.

Sin embargo, cabe destacar que la mayoría de los arreglos adoptados para integrar listas comunitarias separadas fueron abandonados una vez que se hizo evidente que si bien los electorados comunitarios garantizaban su representación, con frecuencia generaban el efecto de socavar los esfuerzos para integrar a los distintos grupos sociales, ya que eliminaban todo incentivo para su interrelación política. Las tareas para determinar la pertenencia a un determinado grupo y distribuir los escaños de manera justa entre ellos también estaban plagadas de errores.

En la India, por ejemplo, los distritos independientes que habían existido bajo el dominio colonial para representar a los musulmanes, cristianos, sikhs y otros fueron abolidos en la independencia, aunque siguen existiendo algunos escaños reservados para representar a ciertas tribus y castas. Algunos sistemas de listas comunitarias similares que se llegaron a utilizar en Pakistán, Chipre y Zimbabwe, también fueron abandonados. En Fiji, a partir de las elecciones de 2014 se descontinúa el uso de este tipo de listas con distinción comunal.

Si bien algunos registros electorales comunitarios le confieren la responsabilidad de determinar quién cae dentro de cada categoría a algún tipo de autoridad, otros le confieren esta posibilidad al propio individuo. Un ejemplo destacado de un sistema de lista comunitaria que todavía opera entre las democracias contemporáneas es el registro opcional separado que existe para los electores maoríes en Nueva Zelandia. Los electores maoríes pueden elegir su inclusión en la lista nacional o en una lista maorí específica, que hoy en día elige siete representantes a la legislatura. Sin embargo, se puede afirmar que los resultados de las primeras elecciones bajo un sistema de RP que se llevaron a cabo en Nueva Zelandia desde 1996, debilitaron los fundamentos del sistema comunitario: se han elegido más del doble de representantes maoríes a la legislatura de las listas generales que de las listas particulares.

Fecha de las elecciones

Las elecciones, sean para cargos nacionales, ejecutivos, legislativos, estatales o locales, no tienen necesariamente que celebrarse un mismo día (o ciertos días en particular), ya que puede realizarse de manera escalonada. Las razones para separar las elecciones a lo largo de un periodo significativo pueden ser tanto prácticas como políticas. Las elecciones normalmente se programan de manera escalonada cuando se requieren enormes preparativos logísticos (por ejemplo, las elecciones de la cámara baja en la India) o cuando así lo exigen preocupaciones relacionadas con su seguridad.

Las consideraciones administrativas y de seguridad implican que es mucho más fácil para la Comisión Electoral de la India escalonar la celebración de las elecciones tanto en el tiempo como en las distintas regiones geográficas. Pueden mediar varias semanas entre la realización de las elecciones legislativas en un estado y en otro. Las dificultades que enfrenta el escalonamiento de elecciones comprenden la seguridad de las papeletas. Para que las áreas en las que se vota después no se vean influenciadas por las áreas en que se vota antes, es necesario que las papeletas de votación sean almacenadas de forma segura en un sitio centralizado hasta que se haya efectuado toda la votación, cuando todos los votos se pueden contar al mismo tiempo.

Es más común que se escalone en el tiempo las elecciones presidenciales, legislativas y estatales. Existe evidencia para sugerir que la celebración de elecciones presidenciales y legislativas simultáneas puede beneficiar al partido que gane la presidencia y hacer menos probable una fragmentación en las relaciones ejecutivo-legislativo, lo que puede propiciar un gobierno más coherente, especialmente en democracias embrionarias. Sin embargo, si se desea acentuar la separación de poderes o se tienen que ponderar las capacidades logísticas, entonces puede ser necesario separar las elecciones presidenciales y legislativas.

Voto a distancia

El voto a distancia se utiliza en muchos países del mundo, tanto en democracias añejas como emergentes, para alentar la participación. El voto a distancia puede realizarse de manera personal en un lugar o en un momento distinto al de la votación ordinaria, enviado por correo emitido por medio de un representante o apoderado facultado para ello. Cuando los requisitos para calificar como un elector a distancia son mínimos, este tipo de votación puede representar un porcentaje significativo del total emitido. En Finlandia ha llegado a representar 37% de los votos emitidos y en Islas Marshall fue de 58%. En Suecia, donde es usualmente de 30%, los electores pueden incluso modificar el voto que ha hayan emitido si se trasladan a la mesa de votación que les corresponde el día de la jornada electoral. Sin embargo, su utilización puede tener implicaciones para el diseño de un sistema electoral, entre las que ocupan un lugar relevante las cuestiones relacionadas con la integridad de la elección.

La votación a distancia es más fácil de administrar bajo un sistema de RP por listas a nivel nacional en la que cada partido presenta una sola lista, y presentar mayores complicaciones bajo un sistema basado en distritos uninominales. Si se va a aplicar un dispositivo de voto en el extranjero, es sobre todo necesario considerar con cuidado los retos que plantea hacerle llegar a cada elector la papeleta de votación apropiada. Un sistema que implique que las embajadas sean encargadas de distribuir las papeletas de votación puede plantear complejidades en un sistema basado en un gran número de distritos electorales, debido al reto logístico que implica asegurar que cada embajada reciba el tipo y número apropiado de papeletas y le provea la correcta a cada elector. Por otra parte, el que se prevea que las papeletas sean distribuidas por vía postal tiene un impacto en el cronograma electoral ya que tienen que estar listas con antelación.

Los votos emitidos en el extranjero pueden incluirse en el distrito donde haya residido el elector (como en Nueva Zelandia); contados dentro de un distrito único (o múltiple) para electores en el extranjero (como en Croacia); asignados a uno o más distritos específicos (como en Indonesia) o simplemente agregados al total de votos nacionales cuando los escaños son distribuidos bajo un sistema de listas de RP a nivel nacional (como en Países Bajos).

Cuestiones relacionadas con la participación electoral

Existe una relación bien establecida entre el nivel de participación en las elecciones y el sistema electoral seleccionado. En términos generales los sistemas de RP están asociados con un mayor volumen de participación. En los sistemas de pluralidad/mayoría, la participación tiende a ser mayor cuando se espera que los resultados sean muy cerrados que cuando parece claro que un partido va a ganar, y también es mayor en los distritos individuales en donde se espera una contienda más cerrada.

Como un mecanismo para fortalecer la legitimidad electoral, algunos países, sobre todo las ex repúblicas soviéticas, han introducido niveles mínimos obligatorios de participación electoral: por ejemplo, si la participación en un distrito electoral no supera el 50%, la elección no es válida. Sin embargo, el uso de niveles de participación obligatorios puede provocar pesadillas administrativas si las elecciones no satisfacen ese requisito en reiteradas ocasiones, dejando a los distritos electorales en el limbo. Ucrania, por ejemplo, suprimió los niveles mínimos de participación obligatorios para las elecciones de 1998 después de que en distintas elecciones extraordinarias no se alcanzaron los niveles exigidos en 1994.

Algunos países enfrentan el asunto de la participación utilizando el voto obligatorio, como Australia, Bélgica, Grecia y muchos países en América Latina. Sin embargo, muchos otros países rechazan de manera categórica el voto obligatorio. Si bien este mecanismo es probablemente compatible con cualquier sistema electoral, su uso puede ser considerado de manera conjunta con otros dispositivos relacionados con la participación electoral.

Temas relevantes adicionales para elecciones en contextos de transición o posteriores a conflictos

En contextos de transición o posteriores a conflictos, con frecuencia hay poco tiempo para el debate y la reflexión. El momento político generado por un acuerdo de paz o la caída de un régimen autoritario puede crear presiones para que se realicen elecciones a la mayor brevedad posible. Si bien el examen general sobre los alcances y límites políticos que rodean a una elección de transición se ubica más allá de los límites de este texto, hay algunas cuestiones específicas que se relacionan con el diseño de un sistema electoral.

El tiempo necesario para instalar la infraestructura de los diferentes sistemas electorales varía. Por ejemplo, la delimitación de distritos electorales y el registro de votantes son actividades que requieren de tanto tiempo que pueden crear problemas de legitimidad. En un extremo, si todos los electores tienen que votar de manera personal y ser identificados en la mesa de votación, un sistema de RP por listas en un solo distrito nacional puede ser factible sin necesidad de la delimitación de distritos y del registro electoral. En el otro extremo, un sistema de pluralidad/mayoría con distritos uninominales puede requerir ambas actividades, si no existe ningún otro marco aceptable. En todo caso, el sistema adoptado para una primera elección en un contexto de transición puede que no sea el más apropiado a largo plazo —como tampoco lo sería un proceso continuo de cambio en el que ni los partidos ni los electores son capaces de adaptarse a los efectos del sistema.

Las personas que negocian un nuevo marco institucional o una nueva ley electoral pueden querer ser tan incluyentes como sea posible y, por lo tanto, estar dispuestos a facilitar cuanto sea posible el acceso a la contienda estableciendo tanto criterios mínimos para la postulación de candidatos, así como un sistema electoral en el que cualquier umbral —formal o efectivo— sea bajo. Por el contrario, con frecuencia hay inquietudes relacionadas con la fragmentación del sistema de partidos por cuestiones étnicas o de liderazgo y por ello los negociadores o diseñadores de sistema querrán elevar el umbral para tener representación. Sin embargo, la emergencia de una gran diversidad de partidos parece un rasgo característico de las elecciones en países que transitan de un régimen autoritario y los partidos con arraigo tienden a desaparecer.

En ocasiones se propone que cuando se trata de construir una democracia en una sociedad frágil o políticamente dividida puede ser deseable, desde un punto de vista político, empezar con elecciones a nivel local y acceder gradualmente a elecciones provinciales y nacionales a medida que la infraestructura y la situación política lo permitan, como se llegó a plantear en Sudán. Si se elige una estrategia de ese tipo, es importante que el sistema no sólo sea diseñado para atender las necesidades políticas de las elecciones locales sino que además resulte factible organizarlo dentro de los plazos establecidos.

Las disposiciones para permitir el voto de refugiados y personas desplazadas puede ser particularmente importantes en elecciones post-conflicto. La influencia y relevancia del voto en el extranjero está bien ilustrada por el caso de Bosnia y Herzegovina, donde se registraron en 1998 alrededor de 314 mil electores en el extranjero sobre un universo de 2 millones aproximadamente, de los cuales la mitad se registró en Croacia y la ex República Federal de Yugoslavia (hoy Serbia y Montenegro), y la otra mitad en otros 51 países. De los electores registrados 66% votó en las elecciones.

Sistemas electorales, marcos institucionales y gobernabilidad

Durante mucho tiempo se ha considerado que los sistemas electorales tienen efectos específicos sobre asuntos relativos a la gobernabilidad, la formulación de políticas y la estabilidad política. Los distintos sistemas electorales tienen evidentes implicaciones en la gobernabilidad de los sistemas parlamentarios. En especial, hay una tensión intrínseca entre los sistemas electorales que maximizan el potencial de formar gobiernos de un solo partido (por ejemplo los sistemas de pluralidad/mayoría) y aquellos que hacen más probable la formación de coaliciones multipartidistas (por ejemplo los sistemas proporcionales).

Ambas constelaciones tienen un claro impacto político: los gobiernos de un solo partido hacen mucho más fáciles los procesos de toma de decisiones política y de claridad de responsabilidades, mientras que es más probable que los de coalición produzcan políticas más representativas y procesos de toma de decisiones más incluyentes. De igual forma, es más fácil lograr cambios en las políticas gubernamentales bajo gobiernos monocolores, en tanto que en los de coalición es más probable que esos cambios se tengan que analizar y debatir ampliamente antes de ser adoptados.

Casi todos los países que cuentan con una constitución presidencial o semipresidencial eligen a su presidente de manera directa. Además, algunas repúblicas que tienen constituciones parlamentarias también eligen a sus jefes de Estado de manera directa.

En los sistemas presidenciales, el grado en que un presidente elegido puede reclamar que cuenta con un mandato y legitimidad popular depende significativamente de la forma en que haya sido elegido. Es probable que los presidentes que cuentan con un claro apoyo mayoritario tengan un mayor grado de legitimidad y estén en una posición más cómoda para promover su propia agenda política que aquellos que resultaron elegidos con una pequeña mayoría de los votos. Esto tiene un impacto importante en las relaciones entre el presidente y la legislatura. Un presidente elegido por una clara mayoría absoluta de la población puede contar con una mayor legitimidad en cualquier conflicto con la legislatura. En contraste, la elección de Salvador Allende como presidente de Chile en 1970 con sólo 36% de los votos y la oposición de un congreso controlado por la derecha ayudaron a crear las condiciones para el golpe militar de 1973.

La relación entre la legislatura y el ejecutivo varía entre los sistemas parlamentarios, semipresidenciales y presidenciales. En un sistema presidencial o semipresidencial, la posición del presidente no depende de la confianza de la legislatura: no puede ser removido del cargo sólo por razones políticas. Sin embargo, las experiencias de América Latina en particular indican que un presidente elegido directamente que no cuente con un apoyo sustancial de la legislatura tendrá muchas dificultades para gobernar.

Elección presidencial

En principio, cualquiera de los sistemas basados en distritos uninominales se pueden utilizar para elección directa del presidente. Cuando se va a elegir un presidente como jefe del ejecutivo de un Estado, a menudo hay una fuerte preferencia normativa y práctica por un sistema que asegure su victoria por mayoría absoluta. La mayoría de los países que celebran elecciones presidenciales directas utilizan un sistema de doble ronda.

La separación de las dos rondas de votación permite que los candidatos punteros desarrollen esfuerzos para obtener el respaldo de aquellos candidatos que quedaron eliminados en la primera vuelta. Ese tipo de esfuerzos están en ocasiones orientados por el afán de triunfo. Por ello, es poco probable que reflejen una compatibilidad de políticas y programas que sí están presentes en aquellos acuerdos que se llevan a cabo antes de la votación en los sistemas preferenciales. Asimismo, las elecciones celebradas bajo el sistema de doble ronda incrementan el costo de las elecciones y los recursos requeridos para organizarlas, además de que la disminución en los niveles de participación entre la primera y segunda ronda suele ser a menudo severa y dañina. Por esta razón, cada vez se discuten con mayor frecuencia opciones como la del voto alternativo y la del voto suplementario.

Elección presidencial por mayoría simple

La forma más directa de elegir a un presidente consiste en simplemente concederle el cargo al candidato que obtenga la mayoría de los votos, incluso si ésta no constituye la mayoría absoluta. Este es el caso de las elecciones presidenciales en Bosnia-Herzegovina, Camerún, Corea del Sur, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Guyana, Honduras, Islandia, Kiribati, Malawi, México, Palestina, Panamá, Paraguay, Rwanda, Singapur, Taiwán, Túnez, Venezuela y Zambia.

Evidentemente, se trata de un sistema simple, económico y eficiente, pero en una contienda muy competida entre varios candidatos deja abierta la posibilidad de que el presidente sea elegido con tan pocos votos que no se le perciba como la opción preferida de una mayoría sustancial del electorado, y en verdad pueda contar con la oposición de esa mayoría que no votó por él. Entre los ejemplos de esto se puede incluir el de Venezuela en 1993, cuando Rafael Caldera ganó la presidencia con tan sólo 30.5% de los votos y el de Filipinas en 1992, cuando Fidel Ramos resultó elegido entre siete contendientes con sólo 24% de los votos. Taiwán experimentó un fuerte cambio político en 2000 cuando el opositor Chen Shuibian obtuvo la presidencia con 39% de los votos y apenas 3% más que el siguiente candidato más votado.

Estados Unidos constituye un caso único en la conducción de su elección presidencial mediante el sistema de mayoría simple a nivel de los estados que lo integran. El ganador por mayoría simple en cada estado federal obtiene todos los votos que le corresponden al estado en el colegio electoral, con sólo dos excepciones, Maine y Nebraska, donde al ganador por mayoría simple en todo el estado se le asignan dos votos, en tanto que al ganador en cada distrito en específico se le asigna un voto. A su vez, el colegio electoral elige al presidente por mayoría absoluta. Esto puede provocar una situación en la que el candidato ganador obtenga menos votos que su contrincante, como ocurrió en 2000 cuando el candidato republicano George W. Bush triunfó a pesar de que obtuvo casi un millón de votos menos que el candidato demócrata Al Gore.

Elección presidencial por doble ronda

Como en el caso de las elecciones legislativas, una forma de evitar que los candidatos resulten elegidos con sólo una pequeña porción del voto popular es celebrar una segunda elección si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta en la primera vuelta. Esta segunda ronda puede ser entre los dos candidatos con mayor votación (donde queda asegurada la elección por mayoría absoluta) o entre más de dos candidatos (donde la mayoría absoluta es una opción pero no queda garantizada), como se ha descrito anteriormente. Francia, la mayoría de los países de América Latina, las cinco repúblicas postsoviéticas de Asia Central y muchos países francófonos de África utilizan el sistema de doble ronda para elegir a sus presidentes. En África este sistema también se utiliza en Angola, Cabo Verde, Gambia, Ghana, Guinea Bissau, Kenia, Mozambique, Namibia, Nigeria, Santo Tomé y Príncipe, Seychelles, Sierra Leona, Sudán, Tanzanía, Uganda y Zimbabwe. En Europa, además de Francia, se utiliza en Armenia, Azerbaiyán, Austria, Belarús, Bulgaria, Croacia, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Finlandia, Georgia, Lituania, Macedonia, Polonia, Portugal, Rumania, Rusia y Ucrania; y también se le encuentra en Afganistán, Haití, Indonesia, Irán, Timor-Leste y Yemen.

Existen algunas variantes de las reglas clásicas de segunda ronda entre dos o más candidatos. En Costa Rica un candidato puede ganar en la primera vuelta con 40% de los votos; por el contrario, en Sierra Leona sólo se evita la segunda vuelta si un candidato obtiene 55% en la primera. En Argentina, un candidato gana con 45% de los votos o bien con 40% pero siempre y cuando exista una ventaja de más de 10 puntos sobre su más cercano perseguidor. En Ecuador también existe una regla similar de 40% con un margen de ventaja de 10 puntos.

Algunos países también exigen un mínimo de participación para que resulten válidas las elecciones presidenciales, normalmente 50%, como ocurre en algunas de las repúblicas exsoviéticas. Este es un mecanismo adicional para asegurar la legitimidad del resultado, pero comporta importantes implicaciones presupuestales y logísticas si no se alcanza el umbral de votación requerido y se tiene que celebrar una nueva elección.

Aparte de aquellos países donde los partidos pueden crear alianzas ganadoras antes de la elección para que sus candidatos resulten elegidos en la primera ronda (como en Brasil en 1994 y en Chile en 1989 y 1994), la aplicación del sistema de doble ronda ha resultado problemática en América Latina. Por ejemplo, en las elecciones de 1990 en Perú, Alberto Fujimori obtuvo 56% de los votos en la segunda ronda, pero su partido sólo obtuvo 14 de los 60 escaños del Senado y 33 de los 180 en la Cámara de Diputados. En Brasil en 1999, Fernando Collor de Mello fue elegido en la segunda ronda con poco menos de la mitad de los votos pero su partido sólo ganó, en las elecciones legislativas no concurrentes, tres de los 75 escaños del Senado y 40 de los 503 de la Cámara de Diputados. Ningún presidente en Ecuador contó con mayoría en la legislatura desde que se introdujo el sistema de doble ronda para las elecciones presidenciales en 1978 hasta 2006.

Los problemas de gobernabilidad que se han derivado de todo esto demuestran la importancia de considerar de manera conjunta las disposiciones de instituciones que están interrelacionadas. Si bien, los sistemas de doble ronda producen presidentes que obtienen la mayoría de los votos del electorado en la segunda vuelta, coexisten junto con sistemas para las elecciones legislativas que no les garantizan esos presidentes un apoyo parlamentario significativo. Esta combinación ha provocado en Brasil en particular una fragmentación partidista. Si bien los candidatos triunfadores lograron conseguir el apoyo de otros partidos entre la primera y segunda ronda, no existía casi nada que les permitiera mantener ese apoyo después de las elecciones.

Elección presidencial por voto preferencial

Una forma de darle la vuelta a las desventajas del sistema de doble ronda es fundir la primera y la segunda ronda en una sola elección. Hay varias maneras de hacerlo. El voto alternativo es una solución obvia, se le utiliza para elegir al presidente de la República en Irlanda. Un candidato mal ubicado pero que obtiene un alto número de votos de segunda preferencia puede vencer a candidatos mejor colocados. El ejemplo más reciente de un presidente que resultó elegido mediante la transferencia de preferencias en este sentido fue Mary Robinson en la elección de 1990.

Una segunda opción es la del sistema preferencial utilizado para las elecciones presidenciales en Sri Lanka y para las elecciones de alcaldes en Londres, al que se le conoce como voto complementario. A los electores no sólo se les piden que marquen a su candidato favorito sino también una segunda preferencia (e incluso en Sri Lanka una tercera preferencia). La forma de hacerlo no es la misma: en Sri Lanka, a los electores se les pide que coloquen los números “1”, “2” y “3” junto a los nombres de los candidatos, de la misma forma que se hace en los sistemas de voto alternativo y de voto único transferible. En Londres no se requieren números: las papeletas contienen dos columnas, una para marcar el voto por la primera preferencia y otra para la segunda. A los electores se les pide que se limiten a marcar sus dos preferencias, por lo que no tienen que escribir algún número.

El conteo se realiza de la misma forma en ambos casos: si un candidato obtiene la mayoría absoluta de los votos de la primera preferencia, inmediatamente se le declara electo. Sin embargo, si ninguno obtiene esa mayoría, se elimina a todos los candidatos excepto a los dos punteros y las segundas preferencias (terceras incluso en el caso de Sri Lanka) de los candidatos eliminados se distribuyen entre los dos candidatos que permanecen en la contienda. Aquel que alcance el mayor número de votos al final de este proceso es declarado electo.

Entre las desventajas del sistema de voto complementario se pueden mencionar sus complejidades adicionales, así como el hecho de que los electores se ven prácticamente forzados a adivinar quiénes serán los dos candidatos punteros a fin de utilizar plenamente sus votos preferenciales. A pesar de estas diferencias, tanto los sistemas de voto alternativo como los de voto complementario apuntan al logro del mismo objetivo: asegurarse de que quien gane la elección cuente con el apoyo de una mayoría absoluta del electorado. El uso del voto preferencial para expresar una segunda opción implica que no es necesaria una segunda ronda de elecciones, y esto se traduce en ahorros significativos, así como en beneficios en términos administrativos, logísticos y de seguridad.

Elección presidencial: requisitos de distribución geográfica del voto

Algunos países combinan sus elecciones presidenciales con el llamado “requisito de distribución”, el cual exige que los candidatos obtengan un determinado porcentaje de votos regionales, además de la mayoría absoluta del total nacional, para que puedan ser declarados formalmente electos. En Indonesia, que celebró su primera elección presidencial directa en 2004, la fórmula de presidente-vicepresidente ganadora requiere conseguir la mayoría absoluta de la votación nacional y al menos 20% de la emitida en la mitad de las provincias para evitar una segunda ronda. Este requisito se basó en la experiencia de Nigeria, otro país extenso y regionalmente diverso, donde los candidatos presidenciales no sólo requieren la mayoría absoluta de la votación nacional sino al menos un tercio de la emitida en dos terceras partes de las provincias.

Los requisitos de distribución tienen la ventaja de alentar a los candidatos presidenciales a buscar respaldo fuera de su base étnica o regional y, si lo hacen de manera apropiada, puede funcionar muy bien. Sin embargo, la exigencia de un doble requisito para obtener la victoria siempre plantea la posibilidad de que ningún candidato la satisfaga. Es importante que los diseñadores de sistemas tomen nota de esta posibilidad y adopten previsiones para resolverla, porque un sistema que no genera un ganador y no cuenta con un método para lograrlo puede crear un vacío de poder con los consecuentes riesgos de inestabilidad.

La segunda ronda en Indonesia sólo requiere una mayoría simple para que el ganador sea declarado electo, pero en Nigeria el requisito de distribución se conserva en la segunda vuelta, lo que abre la posibilidad de una tercera ronda de votación. Si esto ocurriera, podría tener implicaciones tanto para la duración del periodo electoral como para los recursos financieros y administrativos requeridos. Los requisitos de distribución introducen imperativos estratégicos para los candidatos. En Kenia, para ser elegido presidente un candidato tiene que recibir la mayoría simple de la votación nacional pero al menos 25% de la emitida en cinco de las ocho provincias. Aún así, a lo largo de la década de 1990 una oposición dividida le permitió a Daniel Arap Moi seguir en la Presidencia con menos de la mayoría absoluta de la votación emitida. Los requisitos de distribución geográfica del voto también se pueden incorporar en la legislación electoral.

Elección de la Cámara Alta

No todas las legislaturas son unicamerales, los países grandes, por lo general, llegan a tener dos cámaras legislativas. En el mundo, cerca de dos tercios de los países tienen una sola cámara, mientras que en el tercio restante tienen dos.

La mayoría de las segundas cámaras (a menudo llamadas Cámara Alta o Senado) existen por dos razones principales. La primera, es ofrecer un tipo distinto de representación o representar diferentes intereses, frecuentemente de las regiones o provincias de un país. La segunda, es la de actuar como “cámara revisora”, para actuar como freno o contención contra decisiones apresuradas de la Cámara Baja. Las atribuciones de la Cámara Alta son por lo regular menores que las de la Cámara Baja, especialmente cuando operan como cámaras revisoras. Las estructuras de estas cámaras difieren significativamente, pero, en general, su uso más frecuente se da en sistemas federales para representar a las unidades constitutivas de la federación. Por ejemplo, los estados en Australia y en Estados Unidos, los Länder en Alemania y las provincias en Sudáfrica están representadas por separado en una Cámara Alta. Generalmente, esta representación implica una compensación a favor de las provincias o estados más pequeños, ya que tiende a asumirse la igualdad de representación entre todos ellos. Además, muchas Cámaras Altas se renuevan de manera escalonada: la mitad de la Cámara se renueva cada tres años en Australia y Japón, y un tercio de la Cámara se renueva cada dos años en Estados Unidos y en la India, entre otros casos.

Algunos países cuya Cámara Alta opera como “cámara revisora” suelen imponerles algunas restricciones. En Tailandia, por ejemplo, el Senado se integra por voto popular, pero a los senadores se les prohíbe pertenecer a algún partido político o realizar campañas electorales. Un modelo alternativo menos común de representación es el del uso deliberado de la Cámara Alta para representar grupos étnicos, lingüísticos, religiosos o culturales particulares.

Una Cámara Alta puede también integrar de manera deliberada a representantes de la sociedad civil. En Malawi, por ejemplo, hasta antes de ser abolido el Senado en 2001, la Constitución disponía que 32 de los 80 senadores fueran escogidos por aquellos senadores elegidos popularmente a partir de una lista de candidatos postulados por grupos sociales de interés. Entre estos grupos se encontraban organizaciones de mujeres, de personas con discapacidades, asociaciones educativas y de salud, los sectores empresarial y agropecuario, uniones sindicales, miembros distinguidos de la sociedad y líderes religiosos. La muy cuestionada Cámara de los Lores en Gran Bretaña con frecuencia es defendida con el argumento de que está conformada por personas con experiencia en políticas específicas, que pueden revisar la legislación preparada por políticos con conocimientos generales. De igual forma, las Cámaras Altas en países como Botswana y Fiji son utilizadas para representar a líderes tribales tradicionales, aunque estos son primero designados y sólo después elegidos popularmente.

Debido a estas variaciones, muchas Cámaras Altas se integran sólo de manera parcial por miembros elegidos popularmente, son elegidas de manera indirecta o incluso son integradas sólo por miembros designados. De aquellas que son integradas por voto popular, la mayoría han decidido reflejar las distintas funciones que cumple cada Cámara utilizando un sistema electoral distinto para elegir cada Cámara.

En Australia, por ejemplo, la Cámara Baja es elegida mediante un sistema mayoritario (VA), mientras que la Cámara Alta, que representa a los distintos estados, se elige mediante un sistema proporcional (VUT). Esto ha significado que los intereses minoritarios que normalmente no están en condiciones de ganar una elección para la Cámara Baja tienen oportunidad de obtener un triunfo, en el contexto de la representación de los estados, en la Cámara Alta. En Indonesia, la Cámara Baja es elegida mediante el sistema de RP por listas, mientras que la Cámara Alta utiliza el sistema de VUNT para elegir cuatro representantes por provincia. En Colombia, si bien ambas Cámaras son elegidas por un sistema de RP, el Senado es elegido sobre la base de un solo distrito nacional, por lo que es más probable que los partidos pequeños y los intereses minoritarios estén representados en esa Cámara.

Diferentes niveles de gobierno

Como se ha indicado, los requisitos para diseñar un sistema electoral varían dependiendo del tipo de órgano que ha de ser elegido, así como de sus funciones y atribuciones. Cuando un órgano ha sido diseñado para atender intereses supranacionales, provinciales o locales, las consideraciones implicadas en la elección del sistema son diferentes a aquellas que se tienen que considerar cuando se diseña un órgano legislativo nacional.

Elección de órganos supranacionales

Los organismos supranacionales con importantes atribuciones en los procesos de toma de decisiones que comprenden a distintos países, como es el caso del Parlamento Europeo, son todavía excepcionales pero pueden volverse más comunes con la globalización de la política y la agregación de intereses a nivel regional. La Unión Europea ha adoptado y ha hecho efectivo un requisito para que todos los estados miembros adopten un sistema de representación proporcional para las elecciones del Parlamento Europeo: 26 estados utilizan el sistema de RP por listas —incluida Croacia que se incorporó en julio de 2013— y dos (República de Irlanda y Malta) el sistema de VUT. Los escaños son distribuidos entre los estados miembros no sólo en función de su población, sino también sobre la base de un sistema compensatorio que les concede un igual número de representantes a los países con más o menos el mismo volumen de población, pero que también sobre representa a los países más pequeños.

Los diseñadores de esos sistemas le conceden prioridad a la selección de sistemas que produzcan equilibrios regionales y partidistas, sobre aquellos que se enfoquen en la representación geográfica. Actualmente, el Parlamento Europeo cuenta con 766 diputados que representan a más de 700 millones de personas, lo que torna imposible tratar de establecer una conexión entre electores y representantes a nivel de pequeños distritos.

Elección de congresos federales/estatales y de jurisdicciones autónomas

Las legislaturas de los estados o de las regiones de una federación pueden utilizar el mismo sistema electoral que la legislatura nacional (sistemas simétricos), como sucede en Sudáfrica donde se emplea el sistema RP por listas cerradas, o uno diferente (asimétricos), como ocurre en Reino Unido, donde el Parlamento de Escocia y la Asamblea Nacional de Gales son elegidas por un sistema de RPP y la legislatura nacional por uno de mayoría simple. El sistema electoral de una legislatura estatal puede darle prioridad a la inclusión de grupos minoritarios o tratar de equilibrar la representación entre intereses urbanos y rurales. Entre mayor autonomía tenga una región, será menor la presión para que adopte arreglos electorales que reflejen los de otros estados o provincias. El simple hecho de ser una jurisdicción autónoma implica que sus atributos y necesidades son muy distintos de los de otras áreas.

Elección de autoridades locales

Cualquiera de los sistemas electorales bosquejados en esta área temática puede ser utilizado a nivel local o municipal, pero el papel específico que cumplen los gobiernos locales plantea a menudo una serie de consideraciones especiales. Debido al hecho de que el gobierno local tiene que ver más con las cuestiones de la vida cotidiana, suele dársele prioridad a la representación geográfica.

Los distritos uninominales pueden usarse para darle voz a cada uno de los vecindarios en los asuntos locales, especialmente cuando los partidos políticos son débiles o inexistentes. Cuando estos distritos son pequeños, suelen ser mucho más homogéneos. Esto a menudo se percibe como algo bueno, pero si se requiere que haya cierta diversidad dentro de un distrito de gobierno local, se puede aplicar el principio de “rayos de bicicleta” en la delimitación de los distritos. En este caso, los límites de los distritos no son círculos trazados alrededor de vecindarios claramente delimitados, sino porciones de un círculo que parten del centro de la ciudad y terminan en los suburbios. Esto significa que un distrito incluye electores tanto de las áreas urbanas como de las suburbanas y combina distintos estratos económicos y étnicos.

En contraste, las municipalidades de algunos países que emplean sistemas de RP para elegir a los gobiernos locales cuentan con un solo distrito de RP por listas que puede reflejar proporcionalmente las distintas opiniones políticas de la municipalidad. Sin embargo, para lograr esto puede ser necesario que las asociaciones locales que no están identificadas con ideologías político partidistas tengan la oportunidad de presentar sus listas de candidatos y quizá también que se permita la postulación de listas de candidatos independientes.

También es cierto que la selección del sistema electoral para el nivel local puede ser parte de un acuerdo relacionado con la selección del sistema para la legislatura nacional. Por ejemplo, en países de democratización reciente como Congo (Brazzaville) y Malí, las tradiciones y la influencia francesa resultaron en la adopción de un sistema de doble ronda para la legislatura nacional, mientras que el deseo de lograr una mayor inclusión y reflejar de manera más plena los intereses regionales y étnicos derivaron en la selección de un sistema de RP para las elecciones municipales.

El debate entre parlamentarismo y presidencialismo a nivel de las constituciones nacionales tiene su contraparte en las discusiones sobre la estructura de los gobiernos locales. Los gobernadores y alcaldes elegidos directamente, que encabezan autoridades ejecutivas separadas de los órganos legislativos elegidos a nivel local, se están volviendo cada vez más populares en el mundo a costa de autoridades elegidas con estructuras colegiadas responsables de la provisión de servicios. El repertorio de sistemas que se pueden utilizar para elegir gobernadores y alcaldes es básicamente el mismo que para elegir presidentes y también se puede establecer una analogía cuando se consideran las cuestiones relacionadas con la relación entre el sistema electoral y la relación ejecutivo-legislativo a nivel local.

Sistemas electorales y partidos políticos

Lo usual es que los distintos tipos de sistemas electorales fomenten distintos tipos de organizaciones partidistas y de sistemas de partidos. Si bien es importante que los sistemas de partidos tengan el mayor grado de representatividad posible, la mayoría de los especialistas se inclinan por sistemas que alienten el desarrollo de partidos basados en valores e ideologías políticas muy amplias y en propuestas programáticas muy específicas, en lugar de partidos enfocados en intereses muy reducidos de carácter étnico, racial o regional. Al mismo tiempo que reducen la amenaza de conflictos sociales, es probable que los partidos que están basados en este tipo de “divisiones transversales” reflejen de manera más apropiada la opinión nacional que aquellos que se basan predominantemente en intereses sectarios o regionales.

Es probable que los sistemas políticos altamente centralizados que utilizan RP por listas cerradas estimulen organizaciones partidistas fuertes; por el contrario, los sistemas más descentralizados y basados en distritos uninominales, como el sistema de mayoría simple, pueden generar el efecto opuesto. Pero existe un gran abanico de variables electorales que pueden ser utilizadas para influir en el desarrollo de un sistema de partidos. Por ejemplo, nuevas democracias como las de Rusia e Indonesia han tratado de moldear el desarrollo de sus incipientes sistemas de partidos ofreciendo incentivos institucionales para la formación de partidos nacionales, en lugar de partidos regionales. Otros países como Ecuador y Nueva Guinea han utilizado los requisitos para el registro y el financiamiento de los partidos para alcanzar los mismos objetivos. El acceso a financiamiento público y/o privado es un asunto clave para el diseño de un sistema electoral y también es a menudo el principal obstáculo para la emergencia de nuevos partidos que resulten viables.

En la misma medida en que la selección del sistema electoral afecta la forma en que se desarrolla el sistema de partidos, el sistema de partidos establecido afecta la selección del sistema electoral. Es poco probable que los partidos existentes respalden cambios que los coloquen en una posición de desventaja o que abran la posibilidad de que entren nuevos partidos en la contienda que rivalicen con ellos, a menos que exista un fuerte imperativo político. Por consiguiente, el rango de opciones para modificar un sistema electoral puede enfrentar limitaciones prácticas.

Los diferentes tipos de sistemas electorales también afectan la forma en que se relacionan los candidatos con sus simpatizantes. En general, se considera que los sistemas que utilizan distritos uninominales, como los de pluralidad/mayoría, permiten que los candidatos se perciban a sí mismos como delegados de una zona geográfica en particular y vinculados a los intereses de su electorado local. En contraste, es probable que los sistemas que utilizan grandes distritos plurinominales, como es el caso de la mayoría de los de RP, produzcan representantes cuya lealtad primaria tenga que ver con su partido o con asuntos nacionales. Ambas opciones tienen sus ventajas, lo que explica el crecimiento en la popularidad de los sistemas mixtos que combinan representantes a nivel local y nacional.

La cuestión de la rendición de cuentas se plantea a menudo en las discusiones sobre partidos políticos y sistemas electorales, especialmente en relación con la elección de representantes en lo individual. Las relaciones entre los electores, los representantes elegidos y los partidos políticos no sólo se ven afectadas por el sistema electoral sino también por disposiciones establecidas en el marco legal como la duración de los mandatos, las normas que regulan las relaciones entre los partidos y sus miembros que resultan elegidos o aquellas que prohíben que los representantes elegidos cambien de partido si no renuncian antes a la legislatura.

La libertad de los electores para elegir entre candidatos y no entre partidos es otro aspecto de la rendición de cuentas. En años recientes muchos países han incorporado un mayor número de elementos centrados en los candidatos en lo individual dentro de sus sistemas electorales, por ejemplo, introduciendo listas abiertas para elecciones por RP.

Opciones de democracia directa

Democracia directa es el término utilizado para describir determinadas formas de votar dentro de un sistema democrático. Se le utiliza para referirse a tres tipos distintos de votación:

• El referendo, que consiste en el pronunciamiento del electorado mediante su voto sobre un asunto de interés público como lo puede ser una reforma constitucional o una iniciativa de ley, ya sea porque así lo dispone una norma legal o por solicitud expresa de poder ejecutivo o del legislativo.
• La iniciativa ciudadana, que le permite a un determinado número de ciudadanos convocar a una votación del electorado sobre una propuesta delineada por ese mismo grupo de ciudadanos para, por ejemplo, reformar la constitución o bien modificar o derogar una ley existente.
• La revocatoria de mandato, que le permite a un determinado número de ciudadanos pedir que el electorado decida mediante su voto si el ocupante de un cargo de elección popular debe ser separado o no del mismo antes de que concluya el periodo para el que fue elegido.

La característica común de estos instrumentos es que les confieren a los ciudadanos el derecho de intervenir directamente en el proceso de toma de decisiones políticas. Es por ello que, en ocasiones, se considera que la democracia directa entra en conflicto con la democracia representativa, toda vez que en esta los electores eligen a quienes han de tomar las decisiones en su representación. Desde otra perspectiva, se puede concebir a la democracia directa como un medio necesario para que los electores corrijan o limiten los excesos de los representantes o de los gobiernos que han elegido. Se pueden encontrar argumentos tanto a favor como en contra de la democracia directa.

Los que están a favor sostienen que la democracia directa puede ayudar a reducir el “déficit democrático”, esto es, la pérdida de confianza e interés de los electores en los modelos tradicionales de la democracia representativa. Señalan que al volver a poner el poder en manos de la gente, esta tendrá un mayor interés y jugará un papel más activo en temas de gobierno y, por consiguiente, se incrementará la legitimidad de los sistemas democráticos.

En contraste, los críticos argumentan que vulnera y debilita al gobierno representativo y que al poner el poder en manos de la gente se amenazan los derechos de las minorías. También plantean que muchos electores no tienen el conocimiento necesario para tomar decisiones informadas sobre los asuntos que suelen someterse a referendo, especialmente en el caso de complicados temas constitucionales. Por ello, las campañas de información y de orientación al votante suelen ser asuntos de la mayor importancia en los casos de democracia directa.

En los apartados subsecuentes se analizan con mayor detalle los tres instrumentos de democracia directa, destacando la forma en que se diseñan y operan y delineando las principales ventajas y desventajas que comporta el uso de cada uno de ellos.

Referendo

“Referendo” es el término que se le da a la convocatoria efectuada por mandato de ley o solicitada por el poder ejecutivo o el legislativo para que el electorado emita su voto directamente sobre un asunto de interés público, en oposición al voto que emite en una elección para indicar su preferencia por un determinado partido o candidato para ocupar un puesto de elección popular. Los referendos se pueden realizar a propósito de hechos concretos (por ejemplo, para reformar la constitución) o respecto a temas políticos específicos (por ejemplo, la adhesión o no a un organismo internacional), pero en general se relacionan con acontecimientos de gran importancia política. El término utilizado para caracterizar a un referendo puede diferir de un país a otro.

Tipos convencionales de referendo

Los siguientes son algunos de los tipos de referendo más comunes que se celebran por todo el mundo.

Referendo obligatorio

Un referendo obligatorio es aquel que se debe celebrar automáticamente cuando se dan determinadas circunstancias claramente establecidas en la constitución o en la ley. Sus consecuencias suelen ser vinculantes. Por consiguiente, si una propuesta es aprobada por el electorado, el gobierno o la autoridad competente está obligada a darle cumplimiento. Los referendos suelen ser obligatorios cuando tienen que ver con ciertos asuntos. Usualmente, esos asuntos son de gran importancia nacional, por ejemplo, la adopción de tratados internacionales, la transferencia de autoridad a organismos internacionales o supranacionales o compromisos que impliquen una carga fiscal o una afectación del gasto público. Además, en muchos países, las propuestas de reforma a la constitución deben ser aprobadas mediante referendo.

También puede ocurrir que los referendos sean obligatorios en situaciones predeterminadas. Por ejemplo, en algunos sistemas presidenciales puede ser necesario un referendo para resolver un desacuerdo entre el Presidente y el Congreso.

Referendo opcional o facultativo

La segunda categoría es la del referendo opcional o facultativo. La convocatoria al electorado puede derivar de una solicitud formal planteada por el ejecutivo, el legislativo, un determinado número de electores o algún otro agente facultado al efecto. Las consecuencias de la votación pueden o no ser vinculantes. Un gobierno puede decidir someter a referendo un tema político importante, bien sea por presión de la opinión pública o porque se encuentra dividido sobre un tema objeto de controversia. En Europa han sido frecuentes los referendos iniciados por el gobierno a propósito de la integración europea (aunque en algunos casos han sido obligatorios porque implican reformas a la constitución del país). Aunque puede ocurrir que estos referendos no sean vinculantes, puede ser políticamente muy difícil para un gobierno ignorar sus resultados.

Otro tipo de referendo opcional es el de carácter derogativo, es decir, aquel en que el electorado se pronuncia sobre la conservación o anulación de una ley o decreto que ha sido acordado y promulgado por la legislatura y ya se encuentra vigente. Usualmente, los ciudadanos fuerzan su celebración al reunir un determinado número de firmas de apoyo a su moción de abrogación.

Diseño y temas políticos asociados a los referendos

Ubicación del referendo dentro del marco institucional

Existen algunos componentes clave del diseño que ayudan a definir los distintos tipos de referendos. El primero y quizá el más importante es el de la forma en que la figura del referendo se inserta dentro del marco legal de un país; ¿los referendos son obligatorios de acuerdo con la Constitución o alguna ley? ¿Pueden ser convocados por el gobierno, por la legislatura o por los ciudadanos?

Temas

Un segundo elemento clave es el relativo a los temas o asuntos en relación a los cuales se puede celebrar un referendo. Si en el marco legal se especifica claramente bajo qué circunstancias se celebra un referendo, entonces también se conocerá sobre qué temas versará. Usualmente, los temas tienen que ver con asuntos de gran significado constitucional o político, como la soberanía o las relaciones internacionales. Una gran parte de los referendos celebrados en Europa tienen que ver, por ejemplo, con el proceso de integración. Sin embargo, cuando los referendos son opcionales, la material con la que tienen que ver puede variar. Sin excepción, los referendos de carácter abrogativo se pueden relacionar con cualquier tema que sea objeto de legislación.

Algunos países que contemplan la realización de referendos opcionales o abrogativos imponen restricciones sobre los temas que se pueden someter a decisión del electorado. En Uruguay, por ejemplo, no se pueden realizar referendos relacionados con políticas fiscales o con asuntos del ejecutivo, mientras que en Colombia el tema de amnistía política no se puede someter a referendo.

Votaciones combinadas

Cuando se lleva a cabo un referendo, se debe decidir si se realiza en combinación con otro tipo de votación (por ejemplo, una elección ordinaria), o por separado. Algunas opiniones sostienen que las votaciones combinadas pueden incrementar el riesgo de que los electores confundan los asuntos sobre los que tienen que decidir (por ejemplo, la posición sobre el desempeño del gobierno en funciones puede ser confundido con el tema sujeto a referendo). Sin embargo, desde un punto de vista administrativo y de costo-efectividad, puede ser más conveniente celebrar un referendo al mismo tiempo que una elección ordinaria.

La pregunta del referendo o el texto en la papeleta de votación

Otro elemento importante se refiere al fraseo de la pregunta del tema sometido a referendo o al texto que se plasma en la papeleta de votación. Los estudios en la materia indican que el fraseo de la pregunta puede tener un efecto importante en el resultado de la consulta. Por tanto, es relevante quién decide los términos de la pregunta concreta que aparece en la papeleta. ¿Es el gobierno quien decide, aún en aquellos casos en que el propio gobierno el que convoca al referendo y tiene, por tanto, un interés en frasear la pregunta de tal forma que se incrementan las posibilidades de que logre el resultado deseado? ¿Está el organismo electoral encargado de supervisar la pregunta? Independientemente de quién decida sobre el fraseo de la pregunta, es importante que ésta sea clara y directa. Los estudios muestran que cuando el electorado tiene duda sobre el asunto puesto a su consideración en un referendo, tienden a asumir una posición conservadora y a votar a favor de mantener el estado de cosas existente.

Regulaciones sobre la campaña

En relación a la campaña para un referendo, es clave asegurarse que los electores tengan la oportunidad de conocer los argumentos en favor y en contra del tema que será puesto a su consideración. De ahí la conveniencia de que las regulaciones sobre la campaña se apliquen de tal forma que garanticen que existan condiciones de igualdad entre las organizaciones o grupos que apoyan y rechazan la moción del referendo. Las regulaciones pueden comprender límites a los gastos de campaña (aunque hay países en que esto es inconstitucional), controles para la recepción de contribuciones y para el uso de los medios de comunicación. En Quebec, todas las organizaciones interesadas en el tema de un referendo deben agruparse alrededor de dos organizaciones “sombrilla”, mientras que en otros lugares todas las organizaciones interesadas pueden realizar campañas a favor o en contra de manera independiente.

El papel del gobierno y el suministro de información. El papel del gobierno en un referendo también puede ser importante. ¿Se permite que el gobierno haga campaña a favor de la posición que defiende? ¿Distribuye su propio material informativo o conduce transmisiones oficiales en los medios en los que plantea su posición? De igual forma, ¿existe una fuente neutral de información, independiente del gobierno y de quienes hacen campaña en el referendo?. O bien, ¿existen exigencias para la difusión de información no partidista entre el electorado? ¿Cumple alguna función el organismo electoral en la provisión de información al electorado? Si la información se provee a través de un medio neutral, ¿quién puede difundir información por ese medio? Los electores pueden ser más proclives a confiar en la información difundida por fuentes distintas a las de los involucrados en el referendo y una fuente de información percibida como neutral puede ser más confiable e importante para muchos electores.

Participación y requisitos de mayoría

Finalmente, un asunto crítico es el de determinar cuándo ha sido aprobada una propuesta. En algunos países se requiere un determinado quórum de votación para que la propuesta sea aprobada, es decir, que un determinado porcentaje del electorado la respalde. En otros, la votación emitida sólo es vinculante si se logra un determinado umbral de votación. Por último, en algunos países se exige una doble mayoría (por ejemplo, una mayoría absoluta del total de votos emitidos, y además una mayoría absoluta en un determinado número de regiones o distritos electorales). Evidentemente, los requisitos que se imponen para la aprobación de un referendo influyen sobre sus probabilidades de éxito.

Consecuencias legales

El resultado de un referendo puede ser vinculante o no. Es legalmente vinculante si el gobierno o la autoridad involucrada está obligada a acatar sus resultados, y no lo es si su resultado sólo sirve como pauta o referente para la toma de decisión. Las consecuencias legales de la votación tienen que estar claramente especificadas en la Constitución o en la convocatoria legal para celebrar el referendo. En este contexto, es importante distinguir entre las consecuencias legales y las políticas. Aún y cuando un referendo sólo tenga carácter consultivo desde un punto de vista legal, puede ser difícil para un gobierno o una autoridad evadir sus resultados por razones políticas.

Ventajas y desventajas del referendo

Existen varios argumentos tanto a favor como en contra de los referendos.

Sus promotores sostienen que el uso de los referendos puede ayudar, en un contexto de creciente apatía y desencanto de los electores con las formas tradicionales de democracia, a volver a involucrarlos en la política y la democracia. Otro argumento en su favor es que puede usarse para resolver problemas políticos, sobre todo de los gobiernos en funciones, en los que un partido en el gobierno tiene opiniones divididas sobre un tema y en los que la celebración del referendo puede contribuir a lograr una solución sin provocar rupturas en el partido (un ejemplo de esto ocurrió en 1975 en el Reino Unido, cuando se sometió a referendo si el país debía permanecer o no en la Comunidad Económica, tema sobre el cual estaba profundamente dividido el Partido Laborista, entonces en el poder). También se argumenta que los gobiernos requieren un mandato popular específico para llevar a cabo cambios trascendentales que no formaban parte de su programa o plataforma de campaña.

También hay varios argumentos en contra. Uno de ellos es que debilita la democracia representativa al minar el papel e importancia de los representantes elegidos popularmente. En este sentido, se agrega que los referendos son a veces vistos como un medio para que los representantes populares eviten tomar una posición impopular sobre un tema controvertido. Otro argumento es que los electores no siempre tienen los elementos necesarios para tomar una decisión informada y que, por ello, a veces toman decisiones basadas en un conocimiento parcial o en factores que nada tienen que ver con el tema del referendo, como la situación económica del país. Sus críticos también sostienen que esta tendencia se puede acentuar en el caso de referendos que versan sobre temas complejos como cambios constitucionales o acuerdos internacionales, con los que es poco probable que el elector promedio esté familiarizado.

Los críticos de los referendos también sostienen que, si el Ejecutivo tiene la capacidad de determinar cuándo se realiza un referendo, lo pueden utilizar como un arma política para satisfacer los intereses del partido en el poder y no los de la democracia. También argumentan que, como en muchos países la participación en los referendos es menor que en las elecciones ordinarias, la tesis de que los referendos incrementan legitimidad de las decisiones políticas no tiene fundamento. Sin embargo, los especialistas de Suiza (país en que un gran número de instrumentos de democracia directa se llevan a cabo cada año), creen que aunque los índices de participación en los referendos rondan el 45%, en realidad el número de electores que participa en ellos es mayor, ya que son distintos los electores que participan en cada uno de ellos en función de sus intereses.

Iniciativa ciudadana

Este tipo de instrumentos le permiten a un determinado número de ciudadanos convocar al electorado para que se manifieste sobre una propuesta determinada formulada por esos mismos ciudadanos. La propuesta puede, por ejemplo encaminarse a reformar la constitución, a abolir e enmendar una ley existente o exigir que la legislatura adopte una nueva legislación. El número de firmas requeridas para poner en marcha una iniciativa de este tipo puede variar, pero usualmente representa un determinado porcentaje de los electores que tomaron parte en la última elección o un porcentaje fijo de los electores registrados. Dependiendo de las características del proceso, si la propuesta es aprobada por los electores, se puede convertir en parte de la legislación nacional. El proceso de iniciativa le brinda a los ciudadanos la oportunidad de influir en el diseño de la constitución o de las leyes que los rigen. El uso de estos instrumentos varía sustancialmente entre los distintos países.

Diferentes tipos de iniciativa ciudadana

Los siguientes son algunos de los ejemplos más comunes:

Constitucional

Las iniciativas de carácter constitucional pueden ser utilizadas para proponer reformas al texto constitucional de un estado o país. El número de firmas requerido para su celebración es usualmente mayor que el que se requiere para otro tipo de iniciativas.

Estatutario

Por esta vía los ciudadanos pueden proponer que se sometan a consideración del electorado medidas de carácter estatutario o legal. Generalmente requieren un menor número de firmas para su celebración.

Directa

Una iniciativa es directa si al ser aprobada por los electores automáticamente se convierte en ley, sin que se requiera alguna intervención de la legislatura.

Indirecta

En contraste, las iniciativas indirectas contemplan la intervención de la legislatura en la elaboración de las leyes que surgen de un proceso de iniciativa ciudadana. La intervención de la legislatura puede adoptar varias formas. En algunos estados o países, cuando una solicitud ha logrado el umbral de firmas requeridas para su celebración, la legislatura también tiene la posibilidad de preparar su propia propuesta e incluirla en la papeleta de votación, de tal forma que los electores puedan optar por la iniciativa ciudadana o la respuesta de la legislatura. En otros casos, la legislatura puede participar una vez que la medida ha sido aprobada por los electores, por ejemplo, teniendo la capacidad de modificar la medida aprobada o de elaborar una iniciativa de ley que resulte consecuente con la propuesta aprobada.

Iniciativas de agenda y referendos de carácter abrogativo

Existen otros dos tipos de instrumentos de democracia directa a los que, al menos en su acepción en inglés, suele denominárseles iniciativas, porque se celebran cuando se reúne un determinado número de firmas ciudadanas que los apoyen. Una iniciativa de agenda es un instrumento (especial) de democracia directa porque le permite a un determinado número de ciudadanos una propuesta que debe ser considerada por la legislatura, aunque no es sometida a la votación del electorado. Los detalles sobre el referendo abrogativo se pueden encontrar en la acepción sobre referendos.

Diseño y asuntos políticos

El proceso de preparación, celebración y aprobación de una iniciativa ciudadana plantea varios asuntos importantes. Sin embargo, el significado de cada uno de estos asuntos varía de acuerdo con el contexto constitucional y político de referencia.

Iniciación del proceso

A fin de poner en movimiento una iniciativa, es necesario que sus promotores reúnan las firmas de un determinado número de adherentes y presenten la solicitud formal ante la autoridad correspondiente. El texto que se ha de colocar en la papeleta usualmente es propuesto por los promotores de la iniciativa y aprobado por el organismo electoral o por la oficina legal de mayor jerarquía en la jurisdicción correspondiente, por ejemplo, la fiscalía general.

Texto de la papeleta

Una vez que se cumple con las formalidades para llevar a cabo la consulta, el primer asunto clave es el de determinar el fraseo del texto que va a aparecer en la papeleta. Usualmente, el texto consiste en un breve resumen de la iniciativa propuesta, que normalmente es preparada por el grupo que la promueve o un conjunto de asesores legales integrados al efecto, en tanto que el título texto final que aparece en la papeleta normalmente es responsabilidad de la autoridad responsable de conducir de conducir o supervisar el proceso. Llegar a un acuerdo sobre el texto que ha de aparecer en la papeleta puede ser un proceso complicado, ya que mientras la autoridad busca que refleje de manera clara y precisa la medida propuesta, los promotores buscan que el texto maximice las posibilidades de aprobación.

Recolección y verificación de firmas

Una vez que se ha convenido el texto de la iniciativa, los promotores deben iniciar el proceso de recolección de las firmas requeridas para que se lleve cabo la consulta del electorado. Tanto las firmas como los datos de identificación de los electores que se requieren, como su número de registro electoral o su dirección, generalmente se recaban en formatos elaborados por el organismo electoral que incluyen el texto completo o un resumen de la propuesta.

El número de firmas requerido puede ser expresado como un porcentaje o como una cifra fija de los electores registrados; estos porcentajes pueden variar entre uno o dos por ciento o hasta un diez ó 20%. Además, en algunos casos puede ser necesario que el número de firmas requerido cumpla con requisitos de distribución geográfica. La verificación de las firmas suele realizarla la autoridad encargada de conducir o supervisar la consulta y generalmente se basa en una muestra representativa. A los opositores de la iniciativa algunas veces se les da la oportunidad de verificar las solicitudes y de formular objeciones por presunto incumplimiento de los requisitos legales previstos. Es usual que un cierto porcentaje de las firmas recolectadas sea invalidado, por lo que los promotores generalmente deben de reunir una cifra mayor de la requerida para sortear estos problemas.

Campañas y suministro de información

Durante la fase de difusión de la iniciativa y, en particular, una vez que se han cumplido con todos los requisitos para que se convoque al electorado, los promotores y los opositores de la iniciativa llevan a cabo sus campañas a favor y en contra. Como en el caso de las campañas relacionadas con referendos, en algunos casos las actividades de campañas están reguladas y las aportaciones o los gastos pueden tener límites. En otros, sin embargo, puede haber complicaciones para poner en práctica controles debido a disposiciones constitucionales. En muchos de los estados de la Unión Americana, por ejemplo, los tribunales han resuelto que es inconstitucional imponer límites a los gastos, ya que estos han sido equiparados con la libertad de expresión, la cual no puede ser restringida. Este tema se ha vuelto muy controversial debido a las inquietudes que hay en los Estados Unidos (y en otros lugares) acerca del papel del dinero y lo que ya, eufemísticamente, se puede denominar “industria de las iniciativas”.

Además de las campañas conducidas por las organizaciones que están a favor o en contra de la iniciativa, es usual que la autoridad encargada de conducir o supervisar el proceso ofrezca información al electorado. Usualmente, esta información comprenderá tanto los argumentos o planteamientos centrales de los promotores y los opositores, como un análisis no partidista sobre la medida.

Número de iniciativas en una papeleta de votación

Como es normal que no existan límites respecto al número de iniciativas que puedan ser incluidas en una papeleta de votación, puede ocurrir que su número sea considerable. El número final suele depender simplemente del total que hayan cumplido con los requisitos necesarios al efecto en el periodo previo a la votación (los promotores de algunas iniciativas deliberadamente las activan a fin de asegurar que se ponga a consideración del electorado en una elección en particular). En el estado de Oregón en los Estados Unidos, para la elección presidencial de 2000 figuraron 26 iniciativas distintas en la papeleta de votación.

La “industria de las iniciativas”

En varios de los estados de la Unión Americana en particular, se han expresado inquietudes relacionadas con el hecho de que el uso de la iniciativa ciudadana se ha vuelto un asunto de profesionales y que es la industria creada alrededor de ello la que determina las propuestas que han de aparecer en la papeleta y ya no los ciudadanos. Hay firmas profesionales que pueden hacerse cargo prácticamente de todos los aspectos relacionados con una iniciativa como su bosquejo inicial, el levantamiento de encuestas e investigaciones a grupos focalizados; las negociaciones para la definición del texto; conseguir los apoyos que han de hacerse públicos en las campañas; proponer contra iniciativas y diseñar las campañas una vez que la iniciativa ha calificado para figurar en la papeleta.

Un área de especial preocupación para algunos observadores ha sido el uso de personas remuneradas para reunir las firmas requeridas. Esta preocupación se debe seguramente al hecho de que el uso de compañías que buscan un lucro para reunir las firmas requeridas entra en clara contradicción con el concepto de iniciativas promovidas y respaldadas por ciudadanos que creen en las bondades de una iniciativa. En algunos países prácticamente se acepta que, sin el concurso de personas remuneradas para recolectar las firmas, sería prácticamente imposible cumplir con los requisitos para que aparezca en la papeleta, lo que implicaría que sólo los promotores de una iniciativa que cuenten con el financiamiento suficiente puede lograr su objetivo. Algunos de los mismos estados de la Unión Americana han tratado de legislar contra esta práctica prohibiendo el uso de personas pagadas para recaudar firmas, o exigiendo que las firmas profesionales les paguen por hora y no por el número de firmas conseguidas. Sin embargo, estas medidas se han declarado inconstitucionales en algunas jurisdicciones. También han sido foco de controversias las medidas destinadas a garantizar que las personas a quienes se les pague para recaudar firmas sean electores registrados dentro de la demarcación en la que llevan a cabo su trabajo.

Contra iniciativas

En algunos lugares donde se proponen iniciativas ciudadanas con singular frecuencia, una tendencia entre los opositores es la de proponer contra iniciativas a la medida original. Esta táctica puede tener éxito en la medida en que la presencia de dos iniciativas relacionadas pero opuestas incremente la incertidumbre y confusión del elector sobre un tema, aumentando la probabilidad de que simplemente se oponga a ambas medidas. El uso de esta táctica puede ser efectivo para los opositores de algunas medidas específicas, pero también incrementa el número de iniciativas activadas y que potencialmente puedan aparecer en la papeleta.

El papel de las legislaturas, los gobiernos y los tribunales en relación a las iniciativas ciudadanas puede estar estrictamente circunscrito y ser muy limitado. Como se indicó previamente. La legislatura puede jugar algún papel en relación a las iniciativas indirectas, en las que puede tener la posibilidad de modificar las medidas propuestas o de plantear sus propias iniciativas. Sin embargo, en aquellos casos en que el proceso no contempla ninguna participación de la legislatura, la única intervención que se le permite a las autoridades en relación a las iniciativas propuestas es la de determinar si cumplen o no con los requisitos impuestos para su realización.

Una tarea administrativa adicional puede ser la de convenir el título o el texto de la iniciativa que debe aparecer en la papeleta. En algunos lugares, donde existen estrictos controles sobre el alcance de las iniciativas, las autoridades también pueden ser responsables de verificar que la iniciativa se circunscriba a un solo tema o sólo aborde aquellos que están estrechamente relacionados. En los lugares en que las iniciativas tienen que ser traducidas a otros idiomas o lenguas, las autoridades también son responsables de certificar la corrección y precisión de la traducción en los distintos idiomas o lenguas. Sin embargo, más allá de estas actividades administrativas estrictamente delimitadas, generalmente los oficiales del gobierno o los tribunales no desempeñan ningún papel relevante en el proceso de elaboración de una propuesta de iniciativa salvo su constitucionalidad, de ser el caso.

Ventajas y desventajas de la iniciativa ciudadana

Ventajas

Se suele argumentar que la simple existencia de este instrumento actúa como un contrapeso a las funciones de la legislatura. Esto debido a que es más probable que los legisladores introduzcan ciertas reformas o medidas en caso de que existan estos mecanismos, porque de no hacerlo, es probable que se active una iniciativa sobre el tema en cuestión. Un ejemplo que han mostrado las investigaciones en los Estados Unidos es que, es más probable que los estados que cuentan con este tipo de mecanismos promuevan reformas a las políticas públicas (por ejemplo, límites a la duración de los cargos o controles sobre el financiamiento de campañas) que aquellos que no los contemplan. Otro indicador de ello es el número de iniciativas que se proponen y luego se retiran en Suiza, porque la simple presentación de una iniciativa ha provocado que la legislatura lo atienda. Por ello, se afirma que el proceso de iniciativa ciudadana hace que las legislaturas sean más responsables y sensibles las demandas de la ciudadanía.

Desventajas

Una de las desventajas que más a menudo se le imputan a las iniciativas ciudadanas es que se traducen en leyes más elaboradas, toda vez que (salvo en el caso de las iniciativas indirectas) el texto inicial de la medida propuesta termina siendo definitivo si la medida se aprueba. Se argumenta que el hecho de no utilizar el conocimiento y experiencia de que disponen los abogados del gobierno que están familiarizados con el procedimiento para la elaboración de leyes provoca que las medidas aprobadas resulten poco efectivas o tengan que ser reformuladas debido a que las personas que intervinieron en su formulación no cuentan con la experiencia necesaria para ello. Además, se ha encontrado que en algunos casos las legislaciones derivadas de los procesos de iniciativa son inconstitucionales.

Una desventaja adicional tiene que ver con el gran número y complejidad de los asuntos sobre los que se espera que el electorado se manifieste. Se sostiene que es imposible para los electores tomar una decisión informada cuando hay demasiadas iniciativas en la papeleta. Un argumento conexo es que no se puede esperar que los ciudadanos tomen decisiones sobre temas complejos sobre los que, a diferencia de los representantes popularmente elegidos, no tienen tiempo de conocer a profundidad. Otra crítica frecuente es que las iniciativas ciudadanas sólo son realmente accesibles para organizaciones e intereses que cuentan con un buen financiamiento, por lo que el proceso termina siendo rehén de grupos de interés que promueven sus propias agendas.

La evidencia empírica respecto al existencia de grupos de interés bien financiado es mixta: algunas investigaciones han encontrado que el dinero en realidad no tiene un efecto importante en el resultado de las iniciativas ciudadanas, mientras que otros han destacado la influencia que tiene el dinero, en especial para derrotar a algunas propuestas. Sin embargo, es difícil poner en duda la importancia que pueden tener compañías profesionales en la etapa inicial de un proceso, sobre todo para la reunión de firmas de adhesión.

Una crítica común a las iniciativas ciudadanas (y a otras formas de democracia directa) es que permiten la “tiranía de la mayoría”. Este término hace referencia al hecho de que el poder electoral de los grupos mayoritarios de la sociedad se puede utilizar para restringir o anular los derechos de los grupos minoritarios. Los críticos argumentan que sin la influencia moderadora de la legislatura se podrían aprobar leyes capaces de afectar los derechos de los grupos minoritarios de la sociedad. Sin embargo, las investigaciones realizadas en Estados Unidos han generado distintas conclusiones relacionadas con la capacidad que tienen las iniciativas de restringir los derechos de las minorías.

Revocatoria de mandato

Es el término que se le da al instrumento a través del cual un determinado número de ciudadanos puede solicitar que se convoque al electorado para que decida si un representante elegido popularmente debe ser removido de su cargo antes de que concluya el periodo para el cual fue elegido. Al combinar elementos de la iniciativa y de la elección ordinaria de un candidato, una revocatoria se puede poner en marcha cuando se realiza una solicitud formal ante la autoridad competente.

Presentada la solicitud, es necesario que los promotores reúnan un determinado número de firmas o manifestaciones de adhesión a su propuesta. Lo usual es que el número de firmas requerido represente un determinado porcentaje de los votos que fueron emitidos para el oficial o representante objeto de la iniciativa de revocatoria durante la última elección en la que fue electo. Cuando la solicitud reúne los requisitos para celebrarse, los electores tienen que determinar, en primer lugar, si el representante en cuestión debe ser revocado o no y, en ocasiones y de ser el caso, quien debe sustituirlo si la revocatoria fue aceptada.

La revocatoria es el menos común de los tres mecanismos de democracia directa. Aunque muchos de los estados de la Unión Americana incluyen disposiciones relacionadas con la revocatoria en sus constituciones, no se aplica a nivel nacional. Las disposiciones legales para su aplicación fuera de los Estados Unidos y a nivel nacional no son frecuentes, incluso en países donde los instrumentos de democracia directa se utilizan ampliamente (por ejemplo), en Suiza. Venezuela fue el primer país en aplicar, en 2004, una revocatoria para el mandato del presidente. En ocasiones se imponen límites sobre el momento en que se puede llevar a cabo una revocatoria (usualmente no se permite en el primero o en el último año de un mandato), así como sobre las personas que pueden emitir sus votos para estos fines. En Colombia, por ejemplo, sólo las personas que votaron en la elección original pueden votar en un acto de revocatoria de mandato.

Diseño y asuntos políticos de las revocatorias de mandato

Restricciones sobre los cargos para los que se puede aplicar

Cuando la constitución de un estado o país prevé el uso de este mecanismo es necesario que las disposiciones legales procedentes especifiquen a que representantes elegidos popularmente los puede resultar aplicable. Sólo en Venezuela se le puede aplicar al presidente de la República, en su calidad de jefe de estado y de gobierno. En la mayoría de los estados de la Unión Americana se le puede aplicar al grueso de los representantes elegidos a nivel estatal, desde los representantes a nivel local o de condado, o hasta el gobernador. Incluso los jueces pueden ser sujetos de una iniciativa de revocatoria.

Restricciones para la aplicación del mecanismo de revocatoria

En algunos lugares que han adoptado el mecanismo de revocatoria, los representantes u oficiales sólo pueden ser sujetos de él si se puede probar que han actuado de manera indebida (en el estado de Minnesota, por ejemplo, la revocatoria sólo procede en casos de serio mal ejercicio de la función y, en Colombia donde se debe comprobar que el oficial o representante no ha cumplido con sus compromisos de campaña). En otros lugares no se imponen requisitos de procedencia relacionados con incompetencia o actuación indebida y el simple hecho de reunir las firmas requeridas es suficiente para llevar a cabo un acto de revocatoria.

Número de firmas requerido para celebrar la votación

El número de firmas requerido para celebrar una revocatoria tiene un efecto significativo en las posibilidades de que se verifique. Entre menor sea el número de firmas requerido, mayor será la probabilidad de que el acto se lleve a cabo. En la revocatoria para el mandato del gobernador en California en 2003, se exigió a los promotores reunir un número de firmas equivalente al 12% de los que habían votado en la elección correspondiente en un periodo de 160 días. El umbral requerido en California es el menor en los Estados Unidos, ya que las mayoría de los estados exige que un 25% de los electores respalden la iniciativa.

Verificación de firmas

Al igual que en el caso de las iniciativas ciudadanas, la exigencia de reunir un determinado número de firmas para celebrar la revocatoria crea la necesidad de verificarlas. Normalmente las firmas sólo son válidas si corresponden a personas registradas para votar dentro de la jurisdicción en la que fue elegido el representante al que se dirige la iniciativa. La verificación de las firmas la lleva a cabo la autoridad encargada de conducir o supervisar la revocatoria. La importancia del proceso de recolección y verificación de firmas quedó demostrada por el alto perfil que adquirió la iniciativa de revocatoria del mandato del presidente Chávez en Venezuela, en la que el organismo electoral, el Consejo Nacional Electoral, resolvió que a un gran número de las firmas recabadas era inelegible.

Combinación de la votación para la revocatoria y la elección del sucesor

Un elemento del mecanismo de revocatoria que difiere de un lugar a otro es el de determinar si al mismo tiempo que se realiza la votación para decidir la revocatoria se vota para elegir al sucesor, lo que evidentemente sólo tiene efecto si la revocatoria es aceptada. En algunos lugares, las dos votaciones ocurren de manera simultánea, por lo que el elector tiene que decidir sobre los dos asuntos. En esos casos, si la revocatoria no es aprobada, la votación para designar al sucesor es irrelevante y simplemente se ignora. Sin embargo, si la revocatoria es aceptada, el candidato que obtiene el mayor número de votos para sucederlo es el que pasará a ocupar su lugar. En otros casos, en la votación para la revocatoria sólo se decide la permanencia o no del representante implicado, y sólo si es aprobada, con posterioridad se realiza una nueva votación para elegir a su sucesor.

Existen argumentos a favor y en contra de esas dos opciones. Un argumento en contra de combinar la votación es que puede confundir a los electores sobre el procedimiento y evita que se concentren exclusivamente en el tema de la permanencia o no en el cargo del representante involucrado. Por otra parte, se argumenta que combinar las dos votaciones reduce costos e incrementa la eficiencia administrativa. Un asunto controversial es que la combinación de la revocatoria y la elección de un sucesor puede generar un problema de legitimidad, si, por ejemplo, la votación que originalmente obtuvo el representante que pierde la revocatoria es mayor que el que pueda obtener su sucesor. Este escenario se puede evitar utilizando sistemas electorales como el de voto alternativo o suplementario. Sin embargo no se puede perder de vista que tanto el voto combinado como el uso de otros sistemas electorales puede hacer el asunto muy complejo para los electores.

La revocatoria es un sistema electoral basado en partidos. En términos más generales, hay una cuestión de compatibilidad entre la revocatoria y el sistema electoral. Si el sistema electoral está basado en candidatos, no hay problema. Sin embargo, si se basa en partidos, se plantea la siguiente interrogante: ¿deben tener los electores el derecho de revocar a un representante en lo particular postulado por un partido? ¿Habría alguna diferencia entre representantes elegidos en una lista abierta? Más en general, en un sistema de listas ¿quién decide sobre la ocupación del escaño vacante provocada por una revocatoria exitosa, el partido o los electores?

Ventajas y desventajas de la revocatoria

Los promotores de la revocatoria sostienen que actúa como una medida disciplinaria sobre los representantes popularmente elegidos, en la medida que es menos probable que tomen decisiones impopulares si eso puede provocar que sean sometidos a un acto de revocatoria. Empero, el mismo argumento se utiliza en contra: los opositores argumentan que la revocatoria erosiona complemente el gobierno representativo al inhibir a los representantes elegidos de tomar medidas necesarias, aunque no sean populares.

Un argumento adicional a favor de la democracia directa es que le ofrece a los electores la oportunidad recurrente de tomar una decisión democrática sobre quien los gobierna, ya que no sólo tendrán oportunidad de elegir a quien los represente una cada vez cada tres o cinco años, ya que conservan cierto grado de control sobre esa decisión a lo largo de todo el tiempo que dura un mandato.

Sin embargo, sus opositores esgrimen que la revocatoria puede ser usada de manera irresponsable y como un arma política contra los contendientes. El reclamo de que la revocatoria fue usada como un arma política fue planteada por muchos demócratas en contra de activistas republicanos en ocasión de la revocatoria del gobernador de California que se realizó en 2003.

Implicaciones presupuestales y administrativas de los sistemas electorales

En cualquier país, la capacidad logística y la disponibilidad de recursos humanos calificados, así como de recursos financieros, pueden limitar el rango de opciones asequibles para la selección de un sistema electoral. Incluso cuando existe la posibilidad de financiamiento externo, son muy importantes las cuestiones relativas a la sustentabilidad a largo plazo para la selección de un sistema. Sin embargo, esto no significa que el sistema más sencillo y menos costoso constituye siempre la mejor opción. Se puede tratar de una falsa economía, ya que un sistema electoral disfuncional puede tener un impacto negativo en el sistema político de un país y en su estabilidad democrática. La selección de cualquier sistema electoral comporta un gran número de consecuencias administrativas, como las que se ilustran en los siguientes apartados.

Sistemas electorales y delimitación de distritos

Cualquier sistema de distritos uninominales demanda la realización de procesos generalmente costosos y prolongados de revisión y ajuste de los límites electorales en demarcaciones relativamente pequeñas. La forma en que se demarcan estos límites dependerá de asuntos como el tamaño de la población, el grado de cohesión, las “comunidades de interés” y la contigüidad geográfica. Más aún, muy pocas veces esta es una actividad que se realice de una vez y para siempre, ya que los límites tienen que ajustarse regularmente para hacer frente a los cambios demográficos. En este sentido, los sistemas de mayoría simple, VA y DR, producen los mayores dolores de cabeza. Los sistemas de VB, VBP, VUNT, VL y VUT también requieren que se delimiten distritos electorales, pero son más fáciles de manejar porque son menos, de carácter plurinominal y de mayor tamaño. La delimitación de distritos en sistemas mixtos plantea desafíos similares.

Cuando se utilizan distritos plurinominales, se puede evitar la necesidad de ajustar periódicamente los límites de los distritos si, a cambio, se modifica el número de representantes que han de ser elegidos en cada uno de ellos —un método particularmente valioso cuando alguna unidad administrativa, las provincias por ejemplo, se utiliza como distrito electoral. Los sistemas de RP por listas son a menudo los más económicos y fáciles de administrar ya sea porque utilizan un solo distrito nacional, lo que implica que no se tienen que demarcar distritos en absoluto, o bien distritos plurinominales de gran tamaño que coinciden con límites estatales o provinciales preexistentes. Las elecciones llevadas a cabo con asistencia de la ONU en Sierra Leona en 1996, en Liberia en 1997 y en Kosovo en 2000, fueron organizadas de acuerdo a un sistema nacional de RP por listas debido, al menos en parte, a que el desplazamiento de personas y la falta de datos censales precisos implicaron que las autoridades electorales no contaron con la información demográfica necesaria para delimitar distritos más pequeños.

Sistemas electorales y registro de electores

El registro de electores es la parte de la administración electoral más compleja, controversial y, en ocasiones, menos exitosa. Por su naturaleza, implica recabar en un formato estandarizado información específica de un gran número de electores y, después, ordenarla y distribuirla de tal forma que se pueda utilizar durante el periodo electoral, además garantizar que sólo los electores debidamente registrados tomen parte en el proceso electoral y evitar que ocurran irregularidades como el voto múltiple o la suplantación de identidad de un elector. La sensibilidad política de estas materias y la naturaleza tan laboriosa de las actividades que comprende, generalmente implican que el registro electoral sea una de las partes más costosas y prolongadas del proceso electoral en su conjunto.

Los requisitos para el registro electoral se ven influenciados por el diseño del sistema electoral. Un sistema que utiliza distritos uninominales generalmente requiere que cada elector sea registrado dentro de los límites de un distrito específico. Esto significa que los sistemas de mayoría simple, VA, DR y CB (cuando emplea distritos uninominales) sean los más costosos y laboriosos desde un punto de vista administrativo, junto con los sistemas paralelos y de RPP que comprenden distritos uninominales. Los sistemas que requieren un menor número de distritos plurinominales, como los de VB, VBP, VUNT y VUT facilitan más este proceso, mientras que los sistemas de RP por listas basados en distritos de gran magnitud son los menos complicados.

Los arreglos para llevar a cabo el registro bajo un dispositivo de voto en el extranjero pueden ser especialmente difíciles. La simpleza del sistema de RP por listas ha sido un factor que, sin duda, ha contribuido a su adopción en algunas de las más importantes elecciones transicionales, como la primera elección democrática de Sudáfrica en 1994. Sin embargo, se debe enfatizar que las variaciones en los sistemas electorales sólo tienen un impacto menor en los costos —con frecuencia extremadamente elevados— del registro electoral.

Sistemas electorales y diseño y producción de las papeletas

A fin de maximizar la participación de los electores y reducir el número de votos “no válidos”, las papeletas deben ser lo más fáciles de usar. Esto frecuentemente implica el uso de símbolos para los distintos partidos y candidatos, de fotografías y de colores. Las papeletas que se emplean en los sistemas de mayoría simple y VA son a menudo más fáciles de imprimir y, en la mayoría de los casos, contienen un número relativamente reducido de nombres. Las papeletas para los sistemas de DR son igualmente simples, pero en muchos casos se tiene que realizar una nueva impresión para la segunda vuelta electoral, duplicándose así los costos de producción, además que se tiene que considerar también el tiempo requerido para su impresión.

Los sistemas paralelos y de RPP con frecuencia requieren la impresión de al menos dos papeletas para una sola jornada electoral y el uso de dos (o más) sistemas electorales muy distintos entre sí, lo que comporta importantes implicaciones tanto para la capacitación de los oficiales de votación como para la forma en que los electores determinan sus preferencias. Las papeletas que se utilizan en los sistemas de VUNT, VB, CB y VUT son más complicadas que las de los sistemas de mayoría simple porque suelen contener un mayor número de candidatos y, por consiguiente, de fotografías y símbolos (si es que estos se utilizan). Finalmente, las papeletas en los sistemas de RP por listas pueden alinearse en los distintos polos del espectro. Pueden ser muy simples, como en un sistema de listas cerradas y bloqueadas, o muy complejas, como el sistema de listas abiertas en donde se vota por uno o varios candidatos de una lista y en el cual existe la posibilidad de emitir un voto preferencial o de elegir candidatos de distintos partidos (panachage) —el caso de Suiza o Ecuador, en donde el elector puede votar por todos los candidatos de una sola lista, sólo por algunas preferencias dentro de una lista, e incluso entre listas.

Es por ello que resulta de gran importancia que, además de elegir el sistema electoral más conveniente para cada país, se dedique especial atención al diseño y producción de papeletas de fácil entendimiento para toda la población, sobre todo para las personas con escaso nivel educativo.

Sistemas electorales y orientación al elector

Evidentemente la naturaleza y la necesidad de desarrollar campañas de educación electoral variarán de manera significativa de una sociedad a otra, pero cuando se trata de informarles a los electores sobre la forma de marcar sus papeletas, existen claras diferencias entre los sistemas electorales. Los principios que guían la votación bajo sistemas preferenciales como los sistema de Voto Alternativo, VUT o Conteo de Borda son muy complicados y, cuando se les utiliza por primera vez, la información al votante tiene que considerar con toda seriedad esta complejidad, sobre todo si el elector está obligado a numerar a todos los candidatos según su orden de preferencia, como en el caso de Australia. El creciente uso de sistemas mixtos, muchos de los cuales implican que el elector marque dos papeletas, también plantean un nivel adicional de complejidad. En contraste, los principios que nutren los sistemas de voto único, como los sistemas de Mayoría Simple, Voto en Bloque por Partido o VUT, son muy fáciles de comprender. El resto de los sistemas se ubican en algún punto entre estos dos extremos.

De ahí que resulte, por demás pertinente, que además de poner especial énfasis en el desafío que conlleva la instrumentación de un nuevo sistema electoral o la modificación de algunos de sus componentes, también se tenga mucho cuidado en la información y orientación que se brinda al electorado sobre estos, pues se pueden generar confusiones, sobre todo cuando no existe el conocimiento necesario acerca de la nueva forma de votar. La orientación sesgada e inoportuna, podría dar como resultado que gran parte de la población deje de ejercer el sufragio, lo haga de forma incorrecta o simplemente lo anule.

Sistemas electorales y duración de la votación

Los sistemas de Mayoría Simple, de Voto Alternativo, de Voto en Bloque, de VUT, de RP por listas y de Conteo de Borda, generalmente requieren que la elección se celebre un solo día, como también ocurre con los sistemas paralelos y de RPP. Los sistemas de Doble Ronda son más costosos y difíciles de administrar porque a menudo requiere que todo el proceso electoral vuelva a ser operado unas semanas después de la primera ronda.

Sistemas electorales y elecciones extraordinarias

Si un escaño o cargo queda vacante entre elecciones, los sistemas de RP por listas generalmente lo cubren con el siguiente candidato de la lista del partido por el que se eligió el anterior representante, con lo que se elimina la necesidad de celebrar una nueva elección. Sin embargo, los sistemas de pluralidad/mayoría a menudo requieren que se realice una elección extraordinaria para cubrir los escaños o cargos vacantes. Cuando se utiliza algún otro sistema, se puede aplicar cualquiera de estos enfoques: la República de Irlanda celebra elecciones extraordinarias para cubrir escaños vacantes en la legislatura, pero en Australia no se utilizan para cubrir vacantes en el Senado. También es posible evitar elecciones extraordinarias si se eligen representantes sustitutos o alternos al mismo tiempo que a los titulares, como se hace por ejemplo en Bolivia.

Las elecciones extraordinarias son más pequeñas y, por consiguiente, menos costosas que las elecciones ordinarias; sin embargo, dado que en algunos países pueden imponer una carga significativa sobre el presupuesto, en ocasiones los cargos o escaños quedan vacantes por mucho tiempo debido a la dificultad de realizar los arreglos necesarios para la elección extraordinaria. Este es un problema especialmente relevante en algunos países del sur de África, donde la epidemia de VIH/SIDA a menudo provoca un gran número de vacantes entre elecciones. En algunas circunstancias, las elecciones extraordinarias pueden tener un impacto político mayor que el del simple reemplazo de personas, ya que pueden ser consideradas como una prueba intermedia sobre el desempeño del gobierno. Además, si el número de escaños vacantes durante un periodo parlamentario es grande, esto puede propiciar cambios en la composición de la legislatura y alterar la base de respaldo del gobierno.

Sistemas electorales y conteo de votos

Existen elementos asociados al sistema electoral que influyen de manera determinante en el conteo de votos y que, de acuerdo a su complejidad, pueden retardar más el proceso de escrutinio en sí. Por ejemplo, los sistemas de Mayoría Simple, VUT y RP mediante listas cerradas facilitan el conteo, ya que sólo se requiere una cifra total de votos en favor de cada partido o candidato para producir los resultados. Los sistemas de voto en bloque y de voto limitado requieren que los oficiales cuenten distintos votos de una sola papeleta y los sistemas Paralelos y de RPP con frecuencia requieren que se cuenten dos papeletas. Los sistemas preferenciales, como los sistemas de Voto Alternativo, Conteo de Borda o VUT, que requieren que se marquen u ordenen distintas opciones en la papeleta, hacen más complejas las operaciones de conteo, pues puede implicar primero un conteo del total de votos que obtuvo cada partido político o lista de partido, y posteriormente del total de votos recibidos por cada candidato en cada lista.

Por lo que, entre más complejo sea un sistema electoral, más tiempo será necesario invertir en el conteo de votos, y también existirá mayor probabilidad de encontrar actas con inconsistencias, pues no hay que olvidar que el conteo de votos va de la mano de la capacitación de los oficiales electorales.

Implicaciones presupuestales y administrativas de los sistemas electorales: conclusiones

Las presiones que cualquier sistema electoral imponga en la capacidad administrativa de un país estarán determinadas fundamentalmente por su historia, contexto, experiencia y recursos, pero una mirada rápida a las distintas variables presupuestales y administrativas puede ofrecer algunas pistas sobre los costos potenciales de distintos sistemas. Los sistemas de RP por listas, especialmente de listas cerradas a nivel nacional, tienen buenos registros cuando se trata de economizar recursos para operarlos. Lo mismo ocurre con el sistema de Voto en Bloque por Partidos. Le siguen en ese orden los sistemas de Voto Único No Transferible y de Voto Limitado, los de Voto en Bloque y de Mayoría Simple y, un poco más abajo, los de Voto Alternativo, VUT, Sistemas Paralelos, Conteo de Borda y RPP. Los sistemas que probablemente impongan una mayor presión sobre la capacidad administrativa de un país son los de Doble Ronda.

Consejos para diseñadores de sistemas electorales

Una de las conclusiones más claras que se puede extraer del estudio comparado de los sistemas electorales se refiere sencillamente al rango y utilidad de las opciones disponibles. A menudo, los diseñadores y redactores de marcos constitucionales, políticos y electorales simplemente eligen el sistema electoral que conocen mejor —a veces, en las democracias emergentes, el sistema de la antigua potencia colonial— en lugar de examinar integralmente todas las alternativas. En algunos casos, los elementos de un acuerdo de paz o ciertas presiones externas restringen las opciones disponibles.

El principal propósito de esta área temática es ofrecer algunos conocimientos que permitan tomar una decisión informada. No se aboga necesariamente por cambios radicales a los sistemas electorales existentes; de hecho, la experiencia comparada de los procesos de reforma electoral que se han llevado a cabo hasta la fecha sugiere que una reforma moderada, construida a partir de aquellos elementos del sistema vigente que funcionan bien, constituye con frecuencia una mejor opción que cambiar súbitamente a un sistema totalmente nuevo y desconocido.

Hay mucho que aprender de la experiencia de otros. Por ejemplo, un país con un sistema de mayoría simple que desee pasar a un sistema más proporcional pero manteniendo un vínculo geográfico con los electores podría considerar la experiencia de Nueva Zelandia, que adoptó un sistema de RPP en 1993, o de Lesotho que lo hizo en 2002. De igual forma, un país que quisiera mantener sus distritos uninominales pero alentar el acomodo y compromiso entre distintos grupos podría evaluar la experiencia del voto alternativo en algunos países de Oceanía (Fiji o Nueva Guinea, en particular). A un país profundamente dividido que desee emprender un proceso de transición democrática se le podría sugerir que considere tanto la experiencia multiétnica de un gobierno compartido bajo un sistema de RP por listas, como el de Sudáfrica, como la historia más conflictiva de la Asamblea de Irlanda del Norte, elegida bajo un sistema de voto único transferible. Finalmente, un país que simplemente desee reducir los costos y la inestabilidad provocada por un sistema de doble ronda para la elección de su presidente podría examinar la opción del voto alternativo utilizada por la República de Irlanda. En todos estos casos, la selección del sistema electoral ha tenido un claro impacto en la política del país.

Las siguientes directrices sintetizan las sugerencias contenidas en esta área temática.

Mantenerlo simple y claro

Es más probable que un diseño efectivo y sustentable del sistema electoral resulte más fácil de comprender para el elector y el político. Una excesiva complejidad puede provocar malos entendidos, consecuencias no deseadas y desconfianza de los electores en los resultados.

No tener miedo de innovar

Muchos de los sistemas electorales más exitosos que se aplican hoy en día en el mundo han resultado de enfoques innovadores para resolver problemas específicos que han probado funcionar de manera adecuada. Hay mucho que aprender de la experiencia de otros, tanto de los países vecinos como de casos que parecen ser muy distintos.

Poner atención a factores contextuales y temporales

Los sistemas electorales no operan en el vacío. Su éxito depende de la comunión entre instituciones políticas y tradiciones culturales. El primer punto de partida de cualquier diseñador potencial de un sistema electoral reside en preguntarse: ¿cuál es el contexto político y social al que se tiene que hacer frente? El segundo podría ser, ¿se trata de diseñar un sistema permanente o sólo uno que permita avanzar en un periodo de transición?

No subestimar al electorado

Si bien la simplicidad es importante, es igualmente riesgoso subestimar la capacidad de los electores para entender y utilizar de manera apropiada diferentes sistemas electorales. Por ejemplo, los complejos sistemas preferenciales se han utilizado de manera exitosa en países en desarrollo de la región de Asia-Pacífico, al mismo tiempo que la experiencia de varias elecciones recientes en democracias emergentes ha subrayado la importancia de distinguir entre alfabetismo “funcional” y alfabetismo “político”. Incluso en países muy pobres, los electores a menudo desean y tienen la posibilidad de expresar preferencias relativamente sofisticadas en términos de opciones políticas.

Errar del lado de la inclusión

Siempre que sea posible, ya sea en sociedades divididas o relativamente homogéneas, es conveniente que el sistema electoral “falle” en el sentido de incluir a todos los intereses representativos en la legislatura. Independientemente de que las minorías estén basadas en identidades ideológicas, étnicas, raciales, lingüísticas, regionales o religiosas, la exclusión de franjas importantes de opinión de la legislatura, sobre todo en países en desarrollo, a menudo ha mostrado ser contraproducente de manera catastrófica.

El proceso es un factor clave de la selección

La forma en que un sistema electoral en específico es seleccionado también reviste gran importancia para garantizar su legitimidad. Es probable que un proceso en el que todos o la mayoría de los grupos estén comprendidos, incluyendo al electorado en su conjunto, se traduzca en un mayor nivel de aceptación de los resultados finales que una decisión que se percibe como motivada sólo por intereses particulares o partidistas. Si bien las consideraciones de carácter partidista resultan inevitables cuando se discute la selección de un sistema electoral, un amplio apoyo público y de las distintas fuerzas partidistas, es crucial para que se acepte y respete la decisión adoptada. Por ejemplo, el proceso de reforma que llevó a la sustitución del sistema de mayoría simple por uno de RPP en Nueva Zelandia, comprendió dos referendos que sirvieron para legitimar el resultado final. En contraste, la decisión del gobierno socialista francés de sustituir el sistema de doble ronda por uno de RP en 1986 fue claramente percibida como una maniobra que respondía a consideraciones partidistas y fue revertida tan pronto como el gobierno perdió el poder en 1988.

Crear confianza y legitimidad entre todos los actores clave

Es importante que todas las fuerzas y grupos que deseen tomar parte en el proceso democrático consideren que el sistema electoral que se va a aplicar es justo y les brinda a todos la misma oportunidad de triunfo. El cometido fundamental debe ser que quienes “pierden” la elección no conviertan su decepción en un rechazo al régimen o utilicen el sistema electoral para desviar la ruta de consolidación democrática. En Nicaragua en 1990, los sandinistas fueron separados del gobierno por la vía electoral, pero aceptaron su derrota porque, al menos en parte, aceptaron la equidad del sistema electoral. Camboya, Mozambique y Sudáfrica fueron capaces de poner fin a sus sangrientas guerras civiles mediante arreglos institucionales que fueron ampliamente aceptados por todas las partes.

Tratar de maximizar la influencia de los electores

Es importante que los electores sientan que las elecciones les brindan una posibilidad de influir en la formación del gobierno y en sus políticas. Su selección puede ser optimizada de distintas formas. Los electores pueden tener la opción de elegir entre distintos partidos, entre candidatos de diferentes partidos o de un mismo partido. También pueden tener la posibilidad de expresar sus preferencias utilizando distintos sistemas electorales cuando se trate de comicios presidenciales, legislativos, regionales o locales. Es igualmente importante que tengan confianza de que su voto tiene un impacto genuino en la formación del gobierno y no sólo en la composición de la legislatura.

Pero equilibrar esa influencia con la necesidad de fomentar partidos políticos coherentes

Es recomendable que el deseo de optimizar la influencia del elector se concilie con la necesidad de fomentar partidos políticos viables y coherentes. El hecho de que se les ofrezca a los electores el rango más amplio de opciones al emitir su voto puede provocar la formación de una legislatura tan fragmentada que nadie termina teniendo el resultado esperado. Existe un amplio consenso entre los politólogos de que la formación de partidos políticos coherentes y de amplia base es uno de los factores más importantes para promover una democracia realmente sustentable.

La estabilidad a largo plazo y las ventajas a corto plazo no son siempre compatibles

Cuando los actores políticos están negociando un nuevo sistema electoral, con frecuencia platean propuestas que creen que van a beneficiar a sus partidos en las próximas elecciones. Sin embargo, ésta es una estrategia muy poco aconsejable, sobre todo en los países en desarrollo, ya que el éxito o predominio de un partido político a corto plazo puede en ocasiones desembocar en inconformidad social o colapsos políticos a largo plazo. Por ejemplo, en las negociaciones previas a las elecciones de transición de 1994 en Sudáfrica, el partido del Congreso Nacional pudo haber reivindicado razonablemente la preservación del sistema electoral de mayoría simple, que probablemente le pudo haber reportado, en su calidad de partido mayoritario, un porcentaje de escaños mucho mayor a su nivel de votación. El hecho de que al final se haya manifestado en favor de la adopción de un sistema de RP y de que haya obtenido un menor número de escaños de los que hubiera alcanzado bajo el sistema de mayoría simple, fue una muestra clara de que consideraba más importante la estabilidad política a largo plazo que una ventaja electoral a corto plazo.

De igual forma, los sistemas electorales requieren ser sensibles a la necesidad de reaccionar y ajustarse a cambios en las condiciones políticas y al surgimiento de nuevos movimientos políticos. Incluso en democracias establecidas, el apoyo a favor de los grandes partidos rara vez es estable, mientras que la política en las nuevas democracias casi siempre es muy dinámica y un partido que se beneficie de los arreglos electorales en una elección puede no necesariamente beneficiarse de ellos en la siguiente.

No concebir al sistema electoral como una panacea de todos los males

Si bien es cierto que si se quiere cambiar la naturaleza de la competencia política el sistema electoral puede ser el instrumento más efectivo, también es cierto que los sistemas electorales nunca pueden ser la panacea para todos los males de un país. Los efectos globales de otras variables, en especial la cultura política de un país, a menudo tienen un impacto mucho mayor en sus perspectivas democráticas que factores institucionales, como puede ser el sistema electoral. Más aún, los efectos positivos de un sistema electoral bien concebido y diseñado pueden ser fácilmente anulados por un marco constitucional inapropiado, el predominio de fuerzas internas discordantes o el peso de amenazas externas a la soberanía de país.

Pero tampoco subestimar su influencia

En todo el mundo, los condicionamientos sociales a la democracia son considerables, pero aún así crean espacios para estrategias políticas intencionadas que pueden fomentar o subvertir un proceso exitoso de democratización. Los sistemas electorales no son una panacea, pero son claves para crear las condiciones de estabilidad de cualquier política. Una ingeniería electoral hábil puede ser insuficiente para prevenir o erradicar enemistades profundas, pero la existencia de instituciones apropiadas puede orientar el sistema político en el sentido de reducir los conflictos sociales e incrementar la responsabilidad gubernamental. En otras palabras, si bien la mayoría de los cambios que se pueden lograr mediante el diseño o modificación de los sistemas electorales se ubican necesariamente en los márgenes, con mucha frecuencia son estos impactos marginales los que hacen la diferencia entre el hecho de que una democracia se consolide o se socave.

Ser receptivo a la disposición del electorado de aceptar cambios

Una reforma del sistema electoral puede parecerle una buena idea a los políticos experimentados que conocen las fallas del sistema existente, pero a menos que las propuestas de reforma se presenten de manera apropiada a la opinión pública, ésta puede rechazar la idea por considerarla una simple tentativa de los políticos de modificar las reglas para su propio beneficio. Las situaciones más nocivas son aquellas en que el cambio es percibido como una flagrante maniobra para obtener ventajas políticas (como ocurrió en Chile en 1989, en Jordania en 1993 y en Kirguistán en varias ocasiones desde 1995) o cuando el sistema se modifica tan frecuentemente que los electores no tienen idea de dónde se encuentran (como algunos observadores han comentado sobre el caso de Bolivia).

No asumir que los defectos pueden arreglarse fácilmente después

Todos los sistemas electorales determinan ganadores y perdedores y, por lo tanto, enfrentan intereses creados. Cuando un sistema se ha establecido, pasa a formar parte del régimen político. Sin embargo, en épocas de cambio puede no ser nada acertado asumir que será fácil contar después con la aceptación requerida para solucionar problemas que puedan surgir. Si se pretende someter a revisión el sistema, puede ser recomendable incorporar una disposición en este sentido en el instrumento legal en que se establezcan los cambios.

Evitar ser un esclavo de los sistemas del pasado

Con mucha frecuencia, los sistemas electorales que resultan inapropiados para las necesidades de una nueva democracia han sido heredados del tiempo colonial sin haber pensado cómo van a funcionar en la nueva realidad política. Por ejemplo, casi todas las antiguas colonias británicas en Asia, África y el Pacífico adoptaron sistemas de mayoría simple en distritos uninominales. En muchas de estas nuevas democracias, particularmente aquellas que padecen divisiones étnicas, ese sistema ha mostrado ser muy inapropiado para atender sus necesidades. De igual forma, se ha argumentado que muchas de las antiguas colonias francesas de África Occidental que conservaron el sistema de doble ronda (como Malí) experimentaron como resultado una grave polarización, y muchos regímenes post-comunistas conservaron los principios de mayoría absoluta o los requisitos de un mínimo de participación como condición de validez de las elecciones como legado de la era soviética.

Evaluar el potencial impacto de cualquier nuevo sistema en el conflicto social

Como se indicó justo al inicio de este tema, los sistemas electorales pueden ser vistos no solamente como mecanismos para elegir legislaturas o presidentes, sino también como herramientas para manejar conflictos dentro de las sociedades. Algunos sistemas, bajo ciertas circunstancias, van a alentar a los partidos a buscar votos fuera de sus bases tradicionales de apoyo. Desafortunadamente, cada vez es más frecuente en el mundo de hoy en día que la existencia de sistemas electorales inapropiados sirva, de hecho, para acentuar tendencias negativas preexistentes, por ejemplo, la de inducir a los partidos a ver las elecciones como juegos de “suma cero” y, por consiguiente, a actuar de manera hostil y excluyente fuera de sus bases de apoyo. Cuando se diseña cualquier institución política, la premisa es que incluso si no contribuye a reducir las tensiones dentro de la sociedad, por lo menos no debe empeorarlas.

Tratar de imaginar contingencias inusuales o poco probables

Con mucha frecuencia, se diseñan sistemas electorales para evitar errores del pasado, especialmente en el pasado inmediato. Es importante que al hacerlo no se sobre reaccione y se cree un sistema que vaya demasiado lejos al tratar de corregir los problemas precedentes. Más aún, es conveniente que los diseñadores del sistema se planteen algunas interrogantes poco comunes para evitarse problemas en el largo plazo: ¿qué hacer si nadie gana bajo el sistema propuesto?, ¿es posible que un solo partido obtenga todos los escaños?, ¿qué tal si se tiene que distribuir más escaños de los que existen en la legislatura?, ¿qué hacer en caso de empate?, ¿puede el sistema funcionar de tal manera que, en algunos distritos, sea preferible para los simpatizantes de un partido no votar por el partido o candidato de su preferencia?

Una lista de control para el diseño

• ¿Es el sistema claro y comprensible?
• ¿Se ha tomado en cuenta el contexto?
• ¿Es el sistema apropiado para los tiempos que se viven?
• ¿Son claros los mecanismos para sus reformas a futuro?
• ¿Evita el sistema subestimar al electorado?
• ¿Es el sistema lo más incluyente posible?
• ¿Se percibirá como legítimo el proceso de diseño del nuevo sistema?
• ¿Serán considerados legítimos los resultados electorales?
• ¿Se han tomado en cuenta contingencias inusuales?
• ¿Es el sistema sustentable en términos financieros y administrativos?
• ¿Se está alentando un sistema competitivo de partidos?
• ¿Se ajusta el sistema a un marco constitucional integral?
• ¿Contribuirá el sistema a reducir los conflictos y no a exacerbarlos?

Estudios de caso

Alemania: el sistema original de
representación proporcional personalizada

Argentina: cambios y dilemas de un
sistema presidencial bipartidista

Australia: el sistema de voto alternativo

Bolivia: reforma electoral en América Latina

Brasil: representación proporcional centrada
en los candidatos en un sistema presidencial

Canadá: el sistema de mayoría simple
en un extenso país federal

Canadá, Columbia Británica:
participación reforzada de los ciudadanos

Chile: un sistema congelado de intereses de elite

China: la elección de comités aldeanos,
¿los primeros pasos de un largo camino?

Ecuador: la búsqueda de una
gobernabilidad democrática

España: el sistema electoral español,
un accidente histórico

Estados Unidos: minorías étnicas y distritos uninominales

Finlandia: selección de candidatos y
proporcionalidad partidista

India: sistema de mayoría simple a gran escala

Indonesia: continuidad, acuerdos y consenso

Irlanda: el voto único transferible en acción

Israel: reforma electoral y formación de coaliciones

Japón: adaptación a un nuevo sistema electoral

Jordania: diseño del sistema electoral
en el mundo árabe

Kirguistán: manipulación electoral en Asia Central

Lesotho: primer sistema electoral africano de
representación proporcional personalizada (RPP)

Mali: un sistema de doble ronda en África

Malta: el sistema de voto único transferible
con algunos cambios

México: democratización a través de
reformas electorales

Namibia: representación proporcional
por listas nacionales en el sur de África

Nueva Zelandia: aprendiendo a vivir con el
sistema de representación proporcional

Países bajos

Palestina: la realidad política moldea el sistema

Papúa Nueva Guinea: incentivos electorales
para los acuerdos interétnicos

Parlamento Europeo: elección de
una instancia supranacional

Polonia: entre la fragmentación y la polarización

Reino Unido: la experimentación con sistemas
electorales en la cuna del sistema de mayoría simple (MS)

Rusia: un sistema paralelo en desarrollo

Senegal: un sistema paralelo en África

Sri Lanka: cambios para dar cabida a la diversidad

Sudáfrica: sistemas electorales,
manejo de conflictos e inclusión

Suiza

Suiza: democracia directa

Tailandia: combate de la corrupción
a través de la reforma electoral

 

Alemania: el sistema original de representación proporcional personalizada

Después de utilizar un  sistema de mayoría absoluta a dos rondas (SDR) durante el imperio alemán y de uno de representación proporcional pura bajo la República de Weimar, el Consejo Parlamentario adoptó en 1949 un novedoso sistema electoral: el de la representación proporcional personalizada (RPP). El sistema fue creado por la Ley Básica de la República Federal de Alemania – la Constitución de Alemania Occidental. Fue el resultado de negociaciones inter partidistas entre las fuerzas democráticas de Alemania Occidental y, al igual que la Ley Básica, originalmente se consideró que el sistema sería provisional, pero se ha mantenido sin cambios esenciales desde entonces.

El sistema electoral alemán está clasificado como un sistema proporcional personalizado. Su esencia es la forma en que combina un voto personal en distritos uninominales con el principio de representación proporcional.

Actualmente, el parlamento alemán (Bundestag) tiene 656 escaños, sin incluir los posibles escaños complementarios que se pueden utilizar para garantizar el principio de proporcionalidad. Cada votante tiene dos votos. El primero (Erststimme) es un voto personal mediante el cual el elector elige al candidato de su preferencia en uno de los 328 distritos unipersonales en que se divide el país para fines electorales. El segundo (Zweitstimme) es un voto de partido, que el elector le da a una lista de partido al nivel federal (Landesliste). A los candidatos se les permite competir simultáneamente en un distrito uninominal y en una lista del partido. En cada distrito unipersonal gana el candidato que obtiene la mayoría simple de los votos (Direktmandate). Empero, es el segundo voto el que determina cuantos representantes de cada partido serán enviados al Bundestag.

Todos los segundos votos para los partidos su suman a nivel nacional pero únicamente los partidos que obtienen más del 5% de los votos al emitidos al nivel nacional o los que lograron tres escaños de mayoría son considerados en la distribución de los escaños de RP por lista. El número total de representantes que le corresponde a cada partido que ha superado el umbral legal se calcula de acuerdo con la fórmula Hare.

Al total de escaños que le corresponden a cada partido de acuerdo con el cálculo proporcional se le restan los que haya ganado en los distritos uninominales y, al final, se le asignan los  escaños proporcionales necesarios conforme al orden de las listas presentadas en cada uno de los 16 estados federados que integran el país. Si un partido gana en alguno de los estados federados un número de escaños de mayoría superior al que le corresponde de acuerdo con la fórmula proporcional, los conserva pero esto activa automáticamente el mecanismo de asignación de escaños compensatorios (berhangmandate). En tal caso, el número total de escaños en el Bundestag se incrementa temporalmente.

El sistema alemán no es, como en ocasiones se supone, un sistema mixto, sino uno de RP. Sólo difiere de la representación proporcional pura en que el umbral del 5% de votos requeridos para obtener escaños proporcionales excluye a los partidos muy pequeños de obtener representación parlamentaria y, gracias a la representación proporcional, un amplio espectro de fuerzas sociales y políticas tiene representación en el parlamento. Además, el sistema electoral está, hasta cierto grado, abierto a cambios sociales y políticos. A pesar del umbral, los nuevos partidos políticos apoyados por una parte sustancial del electorado tienen acceso al parlamento. Además de la Unión Democrática Cristiana/Unión Social Cristiana (UDC/USC), del Partido Socialdemócrata (PSd) y del Partido Liberal Democrático (PLD), que han contado con representación en el Bundestag desde 1949, un nuevo Partido Verde ganó escaños en 1983 y 1987. En 1990, después de caer debajo del umbral, los Verdes en coalición con Alianza 90 regresaron al parlamento en 1994.

Después de la unificación alemana, incluso algunos partidos pequeños de Alemania Oriental lograron escaños parlamentarios. En las elecciones de 1990, la Alianza 90 de Alemania Oriental/Verdes y el Partido del Socialismo Democrático (PSD) superaron el umbral del 5% el cual fue aplicado, para esa elección en particular, por separado en los territorios de la ex - Alemania Oriental y la ex - Alemania Occidental. Cuatro años después, el PSD tomó ventaja de la "cláusula alternativa" para beneficiarse de escaños de representación al ganar uno más de los tres escaños de mayoría requeridos para ello.

El voto personal para los candidatos en los distritos uninominales busca asegurar una relación estrecha entre los votantes y sus representantes. En la práctica, sin embargo, la presunta ventaja de estos distritos no debe ser sobrestimada. Las elecciones en los distritos uninominales se basan en preferencias por los partidos y no en la personalidad de los candidatos. La expectativa inicial de que la RPP garantizara una estrecha relación entre los votantes y sus representantes sólo se ha materializado parcialmente, a pesar de los esfuerzos de los representantes por establecer fuertes vínculos con sus distritos. Sin embargo, la incorporación del componente uninominal dentro de un sistema RP ayuda por lo menos a tender un puente entre la distancia que separa a los votantes y los representantes, distancia que suele ampliarse en los sistemas de RP por lista cerrada.

Además, el sistema de doble voto le permite a los electores dividir sus votos estratégicamente entre socios reales o potenciales de una coalición. De hecho, la división del voto es común entre los seguidores de partidos pequeños. Ya que los candidatos de estos partidos tienen pocas probabilidades de ganar en distritos uninominales, sus seguidores frecuentemente dan su primer voto a un candidato del distrito perteneciente al partido más grande de la coalición. De igual forma, los seguidores de partidos grandes pueden "prestar" sus segundos votos a un partido minoritario dentro de la coalición, a fin de asegurar que supere el umbral legal del 5%. Así, los electores utilizan la división de votos  de manera estratégica para apoyar al socio de la coalición de "su" partido o, por lo menos, para indicar su preferencia dentro de la coalición.

Al producir resultados altamente proporcionales, es muy poco probable que este sistema electoral cree mayorías prefabricadas, en las que un partido gana una mayoría absoluta de los escaños parlamentarios con una minoría de los votos populares. De hecho, durante las últimas cinco décadas nunca se han dado mayorías prefabricadas en Alemania. Los gobiernos de mayoría han sido usualmente gobiernos de coalición y cualquier cambio de gobierno ha resultado de cambios en la configuración de la coalición. Los gobiernos de coalición alemanes son generalmente estables y considerados legítimos por el electorado y, en virtud de los incentivos de cooperación inherentes a la coalición, muchos alemanes prefieren un gobierno de coalición a un gobierno de partido único. La importante función de vigilancia y contrapeso, es ejecutada por una oposición justamente representada. Es importante hacer notar que la relación entre el gobierno y la oposición en la política alemana es más consensual y cooperativa que hostil o conflictiva. Sin embargo, esto es más el resultado de la historia y la cultura política que del sistema electoral mismo.

Hasta la fecha, el sistema de RPP no ha mostrado ningún retroceso fundamental en Alemania. Ha durado lo suficiente como para tener un alto nivel de legitimidad institucionalizada. Los principios básicos de los distritos uninominales y de la RP por listas, no han sido alterados desde 1949. No obstante, han ocurrido algunos pequeños cambios en el sistema electoral. El principal ha sido el cambio a dos votos separados en 1953, con anterioridad el votante tenía un sólo voto tanto para el distrito como para la distribución de RP a nivel nacional.

Sin embargo, desde 1949 se han realizado varios intentos para reformar sustancialmente el sistema y, con mayor intensidad, en los años sesenta, cuando opositores al sistema RP demandaron la introducción de un sistema de mayoría simple. Esto se debió, en buena medida, a maniobras políticas para fortalecer la posición de los partidos grandes y a la influencia de una escuela teórica de pensamiento que favorecía el modelo británico. Pero todos los intentos de cambio fueron fallidos. Más recientemente, el sistema electoral ha sido criticado por producir demasiados escaños adicionales sin compensar a los partidos en desventaja en el parlamento.

Argentina: cambios y dilemas de un sistema presidencial bipartidista

El 10 de diciembre de 1983, Argentina retornó a la democracia después de casi ocho años de gobiernos autoritarios y, desde entonces, ha tenido elecciones libres y transparentes. Cuando Raúl Alfonsín transfirió la banda presidencial a Carlos Saúl Menem en 1989, fue la primera vez en la historia argentina en que el presidente electo de un partido le transfería la presidencia a un  presidente electo de otro partido.

En abril de 1994 hubo elecciones para formar una Asamblea Constituyente. Dentro de las reformas que se hicieron a la constitución de 1853, estaban las relativas a la reelección presidencial, a la reducción del período presidencial, a la abolición del sistema electoral colegiado y a la adopción de una segunda ronda de votación, bajo determinadas circunstancias. El período presidencial fue reducido de seis a cuatro años y se contemplo una segunda ronda de votación en caso de que ningún candidato recibiera el 45% de los votos emitidos en la primera ronda o al menos el 40% siempre y cuando la diferencia, en este caso, respecto al candidato más cercano fuera mayor al 10%. Sin embargo, la reforma dejó intactas algunas de las características prominentes del sistema electoral argentino: un fuerte federalismo, la representación proporcional, las papeletas de lista cerrada, y un umbral del 3% para participar en la asignación de escaños en cada distrito.

Bajo la nueva constitución, el presidente, quien es al mismo tiempo jefe de estado y del gobierno, es elegido directamente por un término de cuatro años por sufragio universal. El Congreso Nacional tiene dos cámaras. La Cámara de Diputados con 257 miembros electos para un período de cuatro años por medio de un sistema de RP por listas, los cuales se renuevan por mitad cada dos años y pueden ser reelegidos. En cuanto a los senadores, antes eran electos indirectamente por un período de 9 años por las legislaturas provinciales. Como resultado de la reforma ahora se les elige en 25 distritos electorales (24 provincias y la ciudad de Buenos Aires) de tres escaños cada uno, por un término de seis años, los cuales se renuevan por tercios cada dos años. En cada uno de los 25 distritos se eligen tres senadores directamente: dos escaños le corresponden al partido con el mayor número votos y el otro al partido que le sigue. Los gobernadores, alcaldes municipales y autoridades locales son electos de acuerdo a las constituciones provinciales o municipales.

Los diputados son elegidos por medio de listas cerradas, lo cual significa que los ciudadanos no pueden cambiar el orden de los candidatos o eliminar nombres de la lista. Además, la mayoría de los partidos realizan elecciones primarias cerradas para seleccionar y ordenar sus listas. Por ello, las élites partidarias que definen los puestos y el orden en las listas, influyen de manera importante en la conducta del legislador.

Cada una de las provincias que conforman los 25 distritos electorales tiene sus propias leyes electorales. Sin embargo, es de destacar que 11 provincias practican un “doble voto simultáneo " como en Uruguay. Este procedimiento permite al mismo tiempo la competencia intra e inter-partidista. Los partidos políticos presentan varios candidatos quienes compiten entre ellos y cuyos votos se suman para definir qué partido obtuvo el número mayor de votos. El ganador es el candidato que obtuvo más votos del partido que, a su vez, obtuvo más votos.

Dos características institucionales y partidarias contribuyeron al éxito de la democracia Argentina desde 1983 hasta la reforma constitucional de 1994. Primera, un sistema bipartidista que aseguró que el presidente tuviera un considerable bloque de legisladores en el congreso. Segunda, el hecho de que entre los legisladores imperara un buen nivel de disciplina partidista, lo que permitía aprobar con relativa facilidad las iniciativas de ley presentada por los presidentes.

Sin embargo, cuatro elementos que se iniciaron con la reforma de 1994 pareen estar socavando la marcha del sistema democrático. Primero, el gobierno federal controlaba el flujo de recursos a las provincias. Segundo, la capacidad del presidente de interferir en el Poder Judicial, deterioró el sistema de pesos y contrapesos. Tercero, las listas cerradas de partido para las elecciones legislativas provocaron un alto grado de inconformidad entre los ciudadanos, quienes les reclamaban a los legisladores que tuvieran más lealtad con los líderes de los partidos que con sus representados. Finalmente, el abuso de decretos presidenciales de urgencia y necesidad debilitó la capacidad del congreso de controlar al ejecutivo.

La reforma a la constitución de abril de 1994, fue el resultado de un acuerdo extra-parlamentario, conocido como "Pacto de los Olivos", firmado por el ex -presidente Raúl Alfonsín y el entonces presidente en funciones, Carlos Menem. Por un lado, el principal objetivo de Menem era su reelección, y lo logró. Por el otro, los objetivos de Alfonsín eran más difusos y difíciles de comprender. Esencialmente, quería darle un estilo parlamentario más pronunciado a la política Argentina. Esta es la razón por la que se creó el cargo de "jefe del gabinete": un funcionario que podría ser removido por el congreso. Sin embargo, la creación de este puesto no redujo la alta concentración de poder en la presidencia.

En mayo de 1995, el presidente Menem logró su reelección con el 49.8% del voto, pero ocurrió una importante transformación en el sistema de partidos: una tercera fuerza. el denominado Frente por un País Solidario (FREPASO), llegó al segundo lugar con el 29.3% del voto, relegando al tradicional Partido Radical a un histórico tercer lugar con 17% de los votos.

En las elecciones legislativas de Octubre de 1997, el opositor Partido Radical y el FREPASO formaron en muchas provincias una coalición llamada "Alianza" para vencer al gobernante partido peronista. Como resultado de estas elecciones, los peronistas no sólo fueron vencidos en las grandes provincias, sino que también perdieron el control de la provincia de Buenos Aires, donde se concentra casi el 40% de los votantes argentinos. La líder del FREPASO, Graciela Fernández Mejide, una activista de los derechos humanos, se convirtió en la más fuerte contendiente del candidato del partido peronista en la contienda electoral de 1999.

Las elecciones legislativas de Octubre de 1997 levantaron una importante pregunta acerca del futuro político argentino. El gobernante partido peronista perdió casi 10% de su apoyo y su mayoría en la cámara baja, por lo que se vería obligado a negociar con la oposición si quería que se aprobaran sus iniciativas legislativas. La pregunta que se abrió es si Argentina se convertirá en un sistema de tres partidos o mantendrá su formato bipartidista. Después de la elección de 1997, el FREPASO y los radicales tenían los mismos incentivos tanto para mantener su alianza, como para competir por separado. Por un lado, ambos partidos tienen suficientes razones para permanecer juntos. Mientras los radicales carecen de líderes tan populares como los del FREPASO, éste no posee el fuerte aparato de partido del que disfrutan los radicales. Por otro lado, si estos dos partidos de oposición deciden mantener su alianza, tendrán que competir en elecciones abiertas antes de 1999 para decidir la fórmula presidencial, lo cual podría provocar una división entre ellos.

Australia: el sistema de voto alternativo

Australia es, sin duda, el ejemplo más conocido y mejor establecido de un sistema de voto alternativo (VA). El sistema fue introducido en 1918 por el gobierno nacionalista para reemplazar el entonces existente sistema de mayoría simple MR, tan pronto comprendió que el alineamiento de varios candidatos conservadores bajo el sistema mayoría simple, entonces vigente, podía dividir sus votos y facilitar la victoria del Partido Laborista, que era menos popular pero más disciplinado. Al final, la adopción del sistema de VA estuvo íntimamente relacionada con la necesidad de oponerse a las posibilidades de división su voto, así como de estimular y generar ventajas para la colaboración entre los partidos. Esta capacidad para sumar intereses, en lugar de dividirlos, ha sido por largo tiempo una característica (hasta hace poco no muy reconocida) de la política electoral australiana; y cada vez se ha hecho más evidente todo su potencial para la distribución de preferencias, así como su capacidad para influir en decisiones políticas.

Existe una diferencia sustancial entre las versiones del voto alternativo “completo" y el "opcional". Es opcional si la decisión de marcar el orden de preferencias más allá de la primera se deja a criterio del votante, en vez de ser obligatoria. Bajo esta fórmula, el candidato ganador debe obtener, en el recuento, la mayoría absoluta de los votos, pero no necesariamente la mayoría de los emitidos como primera preferencia. Se dice que una papeleta está “agotada” cuando las preferencias no han sido o no pueden ser asignadas a otros candidatos. En Australia, por el contrario, es un requisito legislativo que todas las preferencias sean marcadas para que el voto sea válido. Una consecuencia de ello es que los partidos distribuyen entre sus seguidores tarjetas que les indican "como votar" el día de las elecciones, precisándoles el orden de las preferencias del partido para todos los candidatos, el cual es simplemente copiado por muchos electores en su papeleta al momento de votar.

Históricamente, los analistas de la política australiana han considerado el sistema de voto alternativo como una variación del sistema de mayoría simple, ya que en muchos casos genera consecuencias casi idénticas a ese sistema, en términos de resultados electorales y de estructura del sistema de partidos. Douglas Rae, por ejemplo, en su trabajo pionero acerca de las consecuencias de las leyes electorales, sostuvo sin reparos que: "el sistema australiano se comporta en todos sus aspectos como si fuera una fórmula de mayoría simple en distritos uninominales". Otros observadores han argumentado que el voto preferencial no hace mucha diferencia en los resultados electorales australianos y que no ha sido determinante en la forma en que integran los gobiernos.

El elemento común de todos estos análisis reside en  el hecho de que estaban basados fundamentalmente en las elecciones federales australianas de los años cincuenta y sesenta, donde, con la notable excepción del papel del Partido Democrático del Trabajo (PDT), la distribución de preferencias tuvo un efecto marginal en los resultados electorales. Hoy en día, la distribución de preferencias juega un papel mucho más importante en la determinación de los resultados electorales que el que jugó en el pasado. A la vista de los resultados de las elecciones de 1961, 1969, y 1990, no  se podría asumir que las primeras opciones de los votantes serían replicadas bajo un sistema de mayoría simple, pues lo que se advierte es precisamente lo contrario: los resultados se hubieran revertido.

La declinación de lo que fue un sistema bipartidista estable, el ascenso de partidos minoritarios y la creciente influencia de los candidatos independientes, han provocado que  el impacto del voto preferencial sea  mayor en los años noventa que en cualquier época anterior. La tabla 1 fija la proporción de los escaños en los que la distribución de preferencias ha sido necesaria para determinar el resultado. La segunda columna muestra el porcentaje de escaños en los que el triunfador no fue el candidato que obtuvo el mayor número de primeras preferencias y, de esta manera, el sistema produjo resultados diferentes de los que se habrían obtenido bajo uno de mayoría simple.

Tabla 1: Proporción de escaños en los que la distribución de preferencias modificó los resultados: 1963-1996

 

Año de elección	Preferencias distribuidas (%)	Variación de resultados (%)
1963	19.2	6.6
1966	25.0	4.0
1969	32.0	9.6
1972	39.2	11.2
1974	26.0	7.9
1975	18.9	5.5
1977	36.2	3.1
1980	32.0	4.8
1983	24.8	1.6
1984	29.7	8.8
1987	36.5	2.7
1990	60.1	6.1
1993	42.2	8.2
1996	39.2	4.7

 

 

 

Tal como lo muestra la Tabla, casi la mitad de los escaños en las elecciones recientes fueron decididos por la distribución de preferencias, aunque en la mayoría de los casos el número de ganadores que "vinieron de atrás" para ganar un escaño fue pequeño, promediando alrededor del 6% en los años noventa. Sin embargo, aún esta pequeña cantidad habría sido suficiente para cambiar al gobierno en varias elecciones.

El ejemplo más gráfico de cómo el voto preferencial afectó directamente la elección de un gobierno ocurrió en la elección federal de 1990, cuando el gobernante Partido Laborista Australiano (PLA) estaba obteniendo malos resultados y parecía dirigirse hacia una derrota electoral y el apoyo de los votantes para los partidos de centro izquierda, como el Demócrata Australiano y el Verde, parecía llegar a su clímax. El PLA, bajo la conducción del senador y gran estratega Graham Richardson, cortejó asiduamente el voto de los verdes, tanto indirectamente a través de los grandes grupos de cabildeo ambientalista como directamente a través de exhortos  a los potenciales votantes verdes en los medios de comunicación. A cambio de una segunda o tercera preferencia les ofreció concesiones en políticas sobre asuntos claves, argumentando que el PLA estaba más cercano a sus verdaderos intereses que la otra alternativa, la coalición Liberal/Nacional. Esta estrategia fue notablemente exitosa: con niveles de apoyo bastante altos de los partidos minoritarios (alrededor de un 17%), el PLA fue el beneficiario de alrededor de dos tercios de las preferencias de los votantes demócratas y verdes, lo cual probablemente determinó la diferencia entre el triunfo y la derrota. Esa fue una situación de "ganar-ganar" para ambos grupos: el PLA logró el gobierno con menos del 40% de los votos de primeras preferencias, mientras que los partidos minoritarios, que no consiguieron escaños en la cámara baja, lograron que el principal partido de su preferencia alcanzará el gobierno y se comprometiera a impulsar políticas favorables en sus áreas de interés.

Para ver como este tipo de intercambio de preferencias funciona en la práctica, basta examinar la victoria de Neville Newell del PLA por el escaño de Richmond en la elección federal de 1990. Newell sólo consiguió el 27% de las primeras preferencias. El candidato de la coalición y entonces líder del Partido Nacional (PN), Charles Blunt, obtuvo más del 41% de las primeras preferencias y parecía encaminarse a una victoria segura. Sin embargo, el conteo produjo una combinación de preferencias de partidos minoritarios e independientes, especialmente los de la activista antinuclear Helen Caldicott, favorables a Newell que le permitieron ganar el escaño con el 50.5% del total de votos preferenciales.

Candidato	Primer Conteo	Segundo Conteo	Tercer Conteo	Cuarto Conteo	Quinto Conteo	Sexto Conteo	Conteo Final
Gibbs (demócratas australianos)	4346	4380	4420	4504	4683	Excluido	Excluido
Newell (Partido Laboral Australiano)	18423	18467	18484	18544	18683	20238	34664 (Electo)
Baillie (independiente)	187	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido
Sims (Partido del Llamado a Australia)	1032	1053	1059	1116	Excluido	Excluido	Excluido
Paterson (independiente)	445	480	530	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido
Leggett (independiente)	279	294	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido
Blunt (Partido Nacional)	28257	28274	28303	28416	28978	29778	33980
Caldicott (independiente)	16072	16091	16237	16438	16658	18903	Excluido

 

 

 

Newell logró el escaño porque fue capaz de asegurar más del 77% de las preferencias de Caldicott cuando ella fue excluida en el séptimo conteo. La misma Caldicott había recibido la mayoría de las preferencias de los otros candidatos independientes. En Richmond, como en otros escaños, el PLA fue así el beneficiario de una estrategia dirigida hacia la maximización no sólo de su propio voto, sino de las preferencias de otros: la estrategia de las “segundas preferencias”. En la misma medida en que el apoyo por los demócratas y los verdes alcanzó su pináculo en 1990, de igual forma la asidua campaña de “segundas preferencias” del PLA logró reportarle alrededor de dos tercios de las segundas preferencias de estos partidos, lo cual resulto decisivo para su victoria electoral.

El éxito de la estrategia del PLA en 1990  fue no menos notable porque históricamente el proceso de transferencias de preferencias había tendido a beneficiar a los partidos no-laboristas y no al PLA. El voto alternativo ha tenido dos efectos positivos en los partidos no-laboristas: facilitó el acuerdo de coalición entre los partidos Liberal y del País (ahora Nacional) al permitirles postular candidatos a ciertos escaños sin temor a dividir el voto y  permitió que las preferencias de un pequeño partido político, el PLD, fluyeran predominantemente en contra del PLA, ayudando enormemente a la coalición a mantenerse en el poder en los años sesenta. Durante los años setenta, el PLA promovió un regreso al sistema de mayoría simple,  pero cuando volvió al poder,  en 1983, su política fue la de conservar el VA, pero estableciendo que la selección de preferencias fuera opcional en vez de obligatoria.

VA con preferencia opcional

El VA opcional es idéntico al completo, excepto que no se requiere que los votantes expresen una preferencia por cada candidato; si lo desean, sólo pueden expresar una preferencia. En las palabras del primer ministro Gough Whitlam, el voto con preferencia opcional es tal vez "el único procedimiento electoral en el mundo que le permite a los electores expresar su indiferencia a los candidatos". Una encuesta nacional realizada en 1979 mostró que la mayoría de los electores australianos favorecían la versión opcional, el 72% apoyó la versión opcional y sólo el 26% la versión de preferencia obligatoria. Una clara ventaja de la versión opcional es que elimina la mayoría de los problemas ocasionados por las papeletas desperdiciadas debido a errores de numeración asociados con el sistema preferencial completo. Por esta razón, el marcado de la preferencia opcional es probablemente la única forma de VA apropiada para condiciones de bajo alfabetismo y conocimiento de matemáticas.

El VA con preferencia opcional es actualmente utilizado para las elecciones estatales en Nuevo Galés del Sur (NGS), donde fue introducido en 1981 por el gobierno Laborista de Wran; y en Queensland donde fue introducido en 1992, por recomendación de la Comisión Electoral y de Revisión Administrativa, la cual consideró que el VA con preferencia completa obligaba a los votantes a expresar sus preferencias por candidatos de quienes sabían poco o nada. El porcentaje de "inflación" para un solo candidato, cuando no se marcan preferencias posteriores, se ha incrementado significativamente en ambos casos. La decisión de expresar preferencias también parece estar bastante relacionada con las recomendaciones que hacen los partidos en las tarjetas de "cómo votar". En una encuesta conducida en dos elecciones extraordinarias celebradas en 1992, el 75% de los electores siguieron las directrices de votación de los partidos,  lo que se tradujo en porcentajes "inflados" del 43% en un distrito (Gordon) y del 63% en otro (Kuring-gai). En este último caso, menos del 33% de los votantes llenó todos los espacios de la papeleta. En Queensland, los porcentajes "inflados" alcanzaron un 23% en la primera elección con voto preferencial opcional (VOP) en 1992, pero fueron más altos en aquellos casos en que las tarjetas sobre "como-votar" distribuidas por los partidos mayoritarios no sugerían preferencias. También existe un claro elemento partidista en la explicación de porcentajes "inflados", el cual refleja los viejos acuerdos de coalición entre los partidos Liberal y Nacional: tanto en NGS como en Queensland, es más probable que los votantes laboristas "inflen" su primera y única preferencia que los seguidores de los partidos de la coalición.

Los efectos del VA

En Australia, el interés en el VA preferencial tiende a incrementarse a la par de supuesto efecto partidista. La influencia de las preferencias en los resultados electorales se ha incrementado en años recientes y jugó un papel clave en la victoria laborista de 1990. El colapso del voto demócrata en 1993 y la debacle de la coalición en la elección federal de 1996 han provocado que los efectos de la distribución de preferencias haya recibido menos atención desde entonces, aunque ha facilitado la elección de un creciente número de candidatos independientes (dos en 1993 y cinco en 1996), la mayoría de los cuales ganaron sus escaños al vencer por preferencias a los candidatos de partidos mayoritarios.

Los análisis realizados sobre los efectos del VA en Australia se han concentrado casi exclusivamente en sus impactos partidarios. Algunos analistas han observado el sistema como un instrumento para mantener el dominio de los dos partidos mayoritarios, el PLA y la coalición Liberal/Nacional,  y para reducir el papel de los partidos minoritarios en la cámara baja al de simplemente influir en las políticas  de los partidos mayoritarios en vez de pelear para ganar las elecciones. Otros argumentan que el VA preferencial puede aumentar el poder y mejorar la posición de los partidos pequeños, especialmente si tienen el potencial necesario para mantener el balance de poder entre los dos partidos mayoritarios.

Existe un amplio consenso en que el VA ha facilitado acuerdos de coalición, como los que se han dado entre los partidos Liberal y Nacional, y que ha operado a favor de los partidos y candidatos del centro, estimulando posiciones políticas moderadas y la búsqueda de un "camino intermedio". La retórica de la política australiana, a veces fiera y agresiva, con frecuencia ha desviado la atención de los observadores que no alcanzan a reconocer que tanta cooperación existe entre los partidos – a través, por ejemplo, de acuerdos de intercambio de preferencias - y que tan cercanos se encuentran los partidos mayoritarios, sobretodo en asuntos de trascendencia política. Hay pocas dudas que el sistema de VA genera un estímulo institucional significativo para las tendencias centristas.

Bolivia: reforma electoral en América Latina

La experiencia democrática boliviana se ha caracterizado por la búsqueda de fórmulas para resolver el problema básico de los regímenes presidencialistas latinoamericanos, los cuales han caído frecuentemente en un estancamiento entre el ejecutivo y el legislativo bajo gobiernos de minoría. La mayoría de los sistemas presidenciales en América Latina plantean el problema fundamental de encontrarse sumergidos en sistemas multipartidistas con representación proporcional; al cual se le ha definido como la "difícil ecuación del presidencialismo" y ha sido una fuente permanente de conflicto político que ha afectado negativamente las posibilidades de una consolidación democrática.

En Bolivia, el problema ha sido parcialmente resuelto por medio de un giro institucional básico del "presidencialismo" de gobiernos minoritarios a una especie de "presidencialismo parlamentario" basado en gobiernos mayoritarios. Este sistema de gobierno es un "producto mestizo", con características parlamentarias y presidenciales. Es presidencialista porque el presidente sirve por un período fijo y, aunque es escogido por el Congreso, no depende de su confianza permanente. Pero es "parlamentario" porque el presidente es elegido por la legislatura sobre la base de negociaciones post-electorales, de tal forma que se asegura el apoyo legislativo mayoritario y la compatibilidad de los poderes ejecutivo y legislativo. La columna vertebral del sistema es una dinámica común en todos los regímenes parlamentarios: las políticas de coalición.

Como todos los partidos, los bolivianos buscan maximizar su porcentaje de votos, pero no esperan que el voto popular sea el que diga la última palabra. Van más allá, concentran su interés en negociaciones post-electorales que son las que realmente determinan quién obtiene la mayoría en el congreso y el poder ejecutivo. El patrón dominante ha sido el de coaliciones gubernamentales y congresionales, lo cual ha garantizado tanto la estabilidad del ejecutivo como la compatibilidad de funciones ejecutivas y legislativas.

Desde el restablecimiento de elecciones "libres y justas" en 1979, el sistema de partidos boliviano ha evolucionado de uno altamente fragmentado a uno multipartidista moderado conformado por seis partidos efectivos; ha probado ser incapaz de producir un partido único dominante e incluso mayorías alternativas. El artículo 90 de la Constitución ha establecido la principal directriz para estructurar el sistema electoral al definir el método normal para elegir al presidente. No contiene disposiciones explícitas para la celebración de pactos políticos, pero fija como requisito que el presidente sean elegido por el congreso cuando ningún candidato consigue la mayoría absoluta del voto popular, lo cual genera un amplio espacio para la negociación y la formación de coaliciones entre los partidos políticos.

Una dimensión clave del "presidencialismo parlamentarizado" boliviano es el sistema electoral de RP por listas. De hecho, a lo largo de los años ochentas y noventas, el sistema electoral ayudó a reforzar los patrones de competencia inter-partidista y la creación de coaliciones, pero también tenía muchas carencias y se prestaba al fraude y a la manipulación. Uno de los asuntos cruciales de la estabilidad y la legitimidad democráticas ha sido el establecimiento de reglas de juego coherentes.

Las reformas electorales bolivianas de 1986, 1991 y 1994, estuvieron caracterizadas por cálculos de corto plazo y reacciones contingentes a presiones políticas, en vez de ser el resultado de investigaciones serias o estrategias de ingeniería política. Además, los líderes de los partidos carecían de experiencia y fueron incapaces de desarrollar una estrategia de reforma coherente. El resultado fue que las elecciones de 1985, 1989 y 1993 se realizaron bajo diferentes fórmulas de RP. La fórmula d'Hondt, introducida en 1956, fue sustituida en 1986 por una llamada de doble cociente  de votación y distribución de escaños, la cual obstruyó el acceso de los partidos pequeños al Congreso. En 1989, un nuevo cambio introdujo la fórmula Saint-Lagüe para las elecciones parlamentarias y presidenciales de 1993, que vino a estimular la representación de los partidos pequeños.

Paradójicamente, la primera ola de cambios sustanciales tuvo que ver menos con el cambio del sistema de RP vigente, que con el establecimiento de una Corte Electoral autónoma, la validación de las papeletas en los sitios de votación y la abolición de los mecanismos que hacían posible que las cortes electorales regionales distorsionaran los resultados. Sin embargo, una reforma constitucional de agosto de 1994 introdujo una segunda ola de cambios y trajo consigo el mayor cambio introducido en el sistema de RP hasta entonces, al establecer un sistema electoral de RPP como el de Alemania y Nueva Zelanda, pero con algunas modificaciones. Al principio esta reforma trajo consigo la "contradictoria" adopción de un sistema paralelo que combinaba un componente de mayoría simple y otro de RP, el cual podría concebirse como un sistema mixto de RP en términos de criterios de votación, pero no de resultados.

Así, en agosto de 1996 el Congreso tuvo que aprobar una nueva ley relacionada con la aplicación del artículo 60 de la Constitución para eliminar algunos defectos evidentes. Restableció la formula d'Hondt y creó un umbral del 3% para la asignación de escaños de RP en la Cámara de Diputados. De ahí en adelante, 68 de los 130 diputados serían elegidos por mayoría simple en distritos uninominales, y los 62 restantes por medio de listas de partido en nueve distritos regionales pluripersonales. A diferencia de Alemania y Venezuela, no existe una previsión para asignar escaños adicionales. Los escaños se le asignan directamente a los candidatos que ganen en los distritos uninominales, aunque su partido solo gane un escaño por esta vía y no obtenga ningún escaño de RP. Sin embargo, como en Alemania, la distribución general de escaños se decide aplicando la fórmula de RP en forma compensatoria con un umbral del 3% para representación a nivel nacional. Si un partido gana 10 escaños a través del voto general de RP por listas y cinco escaños en distritos uninominales, en última instancia solo tiene derecho a diez escaños parlamentarios.

El fenómeno más sobresaliente en la experiencia boliviana de reforma electoral ha sido el uso de procedimientos y mecanismos democráticos. Las reformas fueron discutidas en comisiones multipartidistas y alcanzar el consenso fue una condición sine qua non para su aprobación en el Congreso. No se sometieron a referendo porque la Constitución boliviana no prevé este mecanismo de legitimación. De 1989 a 1992, el debate inter-partidista &se desarrolló alrededor de dos propuestas clave que fueron rechazadas. El partido Acción Democrática Nacionalista (ADN) y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) propugnaron por la mayoría simple para las elecciones presidenciales, con lo que el Congreso sólo tendría que confirmar al candidato que obtuviera la mayoría de los votos, en tanto que el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) propuso el sistema francés de doble ronda para que el presidente fuera elegido por mayoría absoluta. Ambas propuestas partían de la premisa de que la elección del presidente por parte del Congreso a través de las negociaciones partidistas no respetaba la voluntad del pueblo y las decisiones eran tomadas a puerta cerrada; el pueblo votaba, pero no elegía al presidente.

Finalmente se logró un consenso basado en la propuesta del MNR: adoptar un sistema de RPP para la legislatura, reducir de tres a dos el número de candidatos entre los que podía elegir el parlamento al futuro presiente y establecer un mandato de cinco años para el presidente, el vicepresidente y los miembros del parlamento. El verdadero motor del cambio para adoptar el sistema de RPP fue el descontento generado por la manipulación del voto en la elección general de 1989, pero las causas específicas de las reformas eran tres: la inquietud por un proceso de deslegitimación de la representación partidista debido a que las listas cerradas del anterior sistema de RP debilitaban los vínculos entre los representantes y los votantes; la desilusión de los ciudadanos por la falta de responsabilidad y rendición de cuentas de los partidos gobernantes y; finalmente, el deseo de reducir la creciente alienación entre los partidos y la sociedad, mediante el fortalecimiento de la representación de los electores.

En las elecciones presidenciales y parlamentarias de junio de 1997, estas reformas electorales no tuvieron los efectos esperados y el sistema de partidos se volvió más fragmentado y polarizado que el de 1993. Por ejemplo, en 1993 el partido más grande obtuvo 35.6% del voto, mientras que en 1997 el partido más grande – que fue uno diferente –consiguió sólo el 22.3%. Sólo siete partidos lograron escaños en 1997, en comparación con los nueve que lo hicieron en 1993, pero las delegaciones eran similares en tamaño, propiciando un congreso más fragmentado.

Tres razones permiten explicar  este inesperado resultado. Primera, el MNR del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada perdió casi la mitad de su porcentaje de votación, privándolo así de una posición de dominio temporal con respecto a sus competidores. Segunda, los dos principales rivales del MNR en 1993, ADN y MIR, conformaron una alianza llamada el Acuerdo Patriótico, que se rompió antes de 1997, por lo que tanto ADN como MIR presentaron candidatos presidenciales y listas al congreso separadas. Es tentador argumentar que habría habido menos partidos si estos dos acontecimientos no hubieran ocurrido, sin embargo, parece que  la aplicación del sistema de RPP agudizó esta fragmentación. Tercera, debido al inusual alto grado de concentración regional en el apoyo partidario, fue mayor el número de partidos que gano escaños en los nuevos distritos uninominales (siete) que en los pluripersonales (cinco). En general, los nuevos partidos parecen más personalistas que los de antes, pero es difícil atribuir este resultado al sistema electoral mixto, ya que muchos de los diputados caracterizados por su liderazgo personal fueron elegidos por medio de las listas de RP.

Brasil: representación proporcional centrada en los candidatos en un sistema presidencial

En 2002 el electorado brasileño asistió a las urnas para elegir un nuevo presidente, a los miembros de la legislatura nacional integrada por dos cámaras, a los gobernadores de los estados miembros de la federación (26 estados más el Distrito Federal de Brasilia) y a los miembros para las asambleas legislativas unicamerales locales. Esa fue la cuarta elección directa de presidente y de todos los demás cargos legislativos y ejecutivos desde el fin del régimen militar en 1985.

Las elecciones presidenciales en Brasil se celebran bajo un sistema de mayoría absoluta de doble ronda (DR), donde los candidatos compiten por los votos en un país con un área de 8, 511, 968 km². Como resultado de una reforma constitucional aprobada en junio de 1997, a los presidentes se les permite ahora reelegirse una vez al cargo. Fernando Henrique Cardoso, presidente en funciones en el momento en que se aprobó la reforma, se reeligió en la primera ronda de 1998 con 53.1% de la votación. A su vez, Luis Inácio Lula da Silva obtuvo 46% en la primera ronda en las elecciones de 2002 y fue elegido como presidente en la segunda ronda.

Las disposiciones legales que regulan las elecciones legislativas se han mantenido sin cambios esenciales desde que fueron establecidas en 1946. En el Senado están representadas las distintas regiones del país: cada uno de los 26 estados que componen la federación y el Distrito Federal de Brasilia están representados por tres senadores elegidos por mayoría simple para servir un periodo de ocho años. Los escaños del Senado se renuevan parcialmente cada cuatro años, en razón de un tercio y dos tercios alternadamente: cuando se eligen dos senadores en un estado, los electores disponen de dos votos bajo el sistema de voto en bloque (VB).

La Cámara de Diputados se integra por 513 miembros que compiten en 27 distritos plurinominales, correspondientes a los 26 estados y a Brasilia. El número de escaños (magnitud) que le corresponde a cada estado se determina en función de su volumen de población, pero ninguno puede tener menos de ocho y más de 70 representantes. Las elecciones se llevan a cabo bajo el sistema de representación proporcional (RP) por listas abiertas. Cada elector dispone de un solo voto, que puede emitir a favor de un partido político o de un candidato en lo individual. Los votos que recibe cada candidato de un partido se suman para formar un gran total partidista, el cual es utilizado para determinar el número de escaños que le serán asignados al partido. Los candidatos con el mayor número de votos de la lista de cada partido obtienen los escaños. Desde 1950, la distribución de escaños se hace mediante la fórmula D’Hondt. Sin embargo, los partidos que no alcanzan a cubrir una cuota de votos requerida en cada distrito quedan excluidos de la distribución de escaños. Hasta 1998 el cálculo de esta cuota estuvo basado en el número total de votos emitidos, incluyendo tanto los votos válidos como los votos en blanco, lo que tornaba más elevado el umbral para obtener representación.

Desproporción deliberada de la magnitud de los distritos

Las reglas para las elecciones de la Cámara de Diputados son probablemente el elemento más controvertido del sistema electoral brasileño. Los límites que se fijan para determinar la magnitud de los distritos implican que la representación poblacional de los estados en la Cámara sea desigual, lo que viola flagrantemente el principio de “una persona-un voto-un valor”, ya que el número de votos necesarios para elegir a un representante en Sao Paulo, estado que cuenta con más de 25 millones de electores y 70 escaños, es 10 veces más grande que el que se requiere en Amapá, que cuenta con 290 mil electores y ocho escaños. La desproporción beneficia a los estados con menos población, que suelen ser los más pobres y más dependientes de la agricultura, pero resulta desfavorable para los estados más grandes, que son más ricos e industrializados. Por esta razón, las reglas para la distribución de los escaños han sido criticadas como uno de los principales mecanismos para el reforzamiento del tradicionalismo en la política y, por lo tanto, del debilitamiento de los partidos políticos.

Sin embargo, este argumento requiere ser matizado. El único perdedor ostensible de esta mala distribución de los escaños es el estado de Sao Paulo, en donde podrían elegirse otros 40 representantes, si la magnitud del distrito electoral reflejara estrictamente el tamaño de la población. Algunos otros estados están marginalmente subrepresentados, correspondiendo a Minas Gerais la segunda perdida más significativa (cerca de cuatro representantes). Por consiguiente, las pérdidas originadas por la mala distribución están básicamente concentradas. Asimismo, reflejan los objetivos de los forjadores de la Constitución de 1946, quienes se preocuparon por encontrar una fórmula que previniera a Sao Paulo (y en menor medida a Minas Gerais) de dominar la federación, como lo habían hecho durante el periodo conocido como la Primera República (1899-1930).

En la medida en que esta mala distribución favorece políticamente a los estados relativamente pobres, puede ayudar a promover una redistribución regional de la riqueza, lo que no es un beneficio menor para un país con los grandes niveles de desigualdad regional que muestra Brasil.

Además, la frecuente creencia de que los estados sobre-representados son capaces de bloquear sistemáticamente la legislación a nivel nacional aún está por probarse. No se ha dado el caso de que el patrón de la forma de hacer política que caracteriza a los estados sobre representados sea diferente de aquel que prevalece en los estados sub representados. Las prácticas clientelistas existen en todos los estados y las elecciones son un fenómeno masivo que genera un alto grado de competitividad. Si es cierto que el clientelismo caracteriza a la política brasileña, es poco probable que la mala distribución de los escaños en la Cámara de Diputados sea una causa fundamental.

Competencia entre partidos y dentro de los mismos

Una de las características distintivas del sistema de listas abiertas de representación proporcional que se utiliza para la Cámara de Diputados es que induce la competencia inter e intrapartidista. Estas elecciones son altamente competitivas; por ejemplo, en 2002 un total de 4091 candidatos contendieron por los 513 escaños en la Cámara, en sólo nueve de los 27 distritos se postularon menos de 100 candidatos siendo la cifra más baja la de Tocantes donde contendieron 66 candidatos por los ocho escaños disponibles. En Sao Paulo contendieron 793 candidatos por 70 escaños, en Río 602 candidatos por 46 escaños y en Minas Gerais 544 candidatos por 53 escaños. Los partidos compiten entre sí y los candidatos de un mismo partido también lo hacen para ganar los escaños que les corresponden a sus partidos. Se considera que esto propicia una política personalista a la que se considera como la raíz de las debilidades de los partidos políticos en Brasil, vínculos clientelares entre los electores y sus representantes y una legislatura nacional que está más preocupada por temas locales que por temas nacionales y también más preocupada por cuestiones clientelares que programáticas.

De nueva cuenta, estos puntos de vista tienen que ser matizados. Primero, la percepción de que la personalidad de los candidatos es la fuerza motora de las preferencias del electorado en las elecciones legislativas no ha sido demostrada. Aunque la proporción de votos preferenciales (que se dan cuando el elector elige a un candidato específico y no sólo a un partido) es mayor que la de votos estrictamente partidistas, estas cifras no dicen mucho sobre la forma en que los electores deciden el sentido de su voto. Si los electores le concedieran mayor importancia a los candidatos que a los partidos, muchos electores que hubieran votado por un determinado candidato posiblemente lo hubieran hecho de la misma forma si ese candidato hubiera cambiado de partido. Si bien no hay estudios que hayan tratado de examinar este asunto de manera directa, la escasa evidencia disponible sugiere que es poco probable que los representantes que cambian de partido a la mitad de una legislatura sean reelegidos, lo que indicaría que no son capaces de llevarse con ellos los votos que les permitieron ser elegidos la primera vez.

Los electores y sus representantes

Es poco lo que se sabe sobre los vínculos entre los electores y sus representantes. Se han hecho grandes esfuerzos por tratar de descubrir los patrones de clientelismo y concesión de favores que podrían servir de base para una campaña electoral y una carrera legislativa exitosas. Se dice que los candidatos exitosos son aquellos capaces de dar favores y regalos a sus electores; sin embargo, en el sistema de distritos plurinominales que prevalece en Brasil, parece difícil que un representante en lo individual, que sólo es uno de al menos ocho que representan a un distrito, pueda establecer vínculos personales a partir de un nuevo proyecto de gasto o inversión. Aun cuando algunos candidatos pueden y de hecho intentan “delimitar” de facto ciertas zonas geográficas de un distrito electoral para su beneficio, esta no es la única forma, y quizá tampoco la más efectiva de obtener un lugar en la Cámara de Diputados.

Un estudio sobre la distribución geográfica de los votos de los candidatos ganadores demostró que en 1994 y en 1998 sólo cerca de 17% de los representantes adoptaron esa estrategia, esto es, fueron capaces de captar la parte más significativa de sus votos de una serie de localidades geográficamente concentradas, los demás adoptaron estrategias diferentes, tales como compartir con sus contendientes áreas geográficas relativamente definidas, dominar localidades distantes entre sí u obtener porciones pequeñas de su votación total en áreas geográficamente dispersas. Dado el nivel de competencia de las elecciones y la carencia de distritos legalmente protegidos, es poco probable que un representante se sienta seguro acerca de su área de “dominio”. Por cierto, las tasas de reelección no son muy elevadas: las estimaciones las colocan alrededor de 60 % entre quienes buscan la reelección. De este modo, el clientelismo no caracteriza, al menos en exclusiva, los vínculos entre representantes y electores.

¿Contribuye el sistema electoral a la fragmentación de los partidos políticos?

Todavía es mucho lo que se necesita saber con relación a la forma en que opera el sistema de RP por listas abiertas en grandes distritos plurinominales, como los de Brasil. Sabemos, sin embargo, que las elecciones son extremadamente competitivas, que las ventajas de estar en el cargo son relativamente débiles y que las relaciones de los diputados con su distrito electoral difieren, por lo que no hay una estrategia dominante para que una candidatura sea exitosa.

Al menos es cuestionable la medida en la que el sistema electoral induce al clientelismo y al individualismo dentro de la Cámara de Diputados. Aunque está fuera del alcance de esta colaboración examinar los mecanismos que el presidente y los líderes partidistas pueden utilizar para determinar el comportamiento de los diputados en lo individual, es claro que los diputados enfrentan otro tipo de presiones, además de las demandas planteadas por grupos de electores muy localizados y particulares. Estas presiones son un contrapeso a una creciente fragmentación partidista.

Se ha responsabilizado a la fragmentación partidista en la legislatura brasileña de algunos de los males que ha experimentado el país a lo largo de los últimos 15 años. Generalmente se atribuye el elevado nivel de fragmentación del sistema de partidos a una combinación de factores, que incluyen al sistema electoral y sus tendencias hacia la individualización, las características de los sistemas presidenciales y al federalismo acentuado adoptado por la Constitución de 1988; sin embargo, el grado de fragmentación en la Cámara de Diputados se ha mantenido constante, en alrededor de ocho partidos efectivos, desde las elecciones de 1990. Ciertos aspectos de la ley electoral tienden a favorecer a los partidos más grandes y a operar en contra de la fragmentación. Entre ellos se pueden mencionar la inclusión de los votos en blanco a la base sobre la que se calcula la cuota electoral (lo que contribuye a incrementarla y, por lo tanto lo hace más difícil de alcanzar) y la exclusión de todos los partidos que no alcanzan dicha cuota de la posibilidad de participar en la distribución de escaños en el distrito correspondiente.

Los vínculos entre el presidencialismo y los sistemas de partidos aún no son bien comprendidos. Esto abre la posibilidad de que el federalismo sea una posible causa de la fragmentación del sistema de partidos. Algunos de los partidos nacionales en Brasil son coaliciones de facto de partidos regionales. Los partidos más pequeños surgen de estas coaliciones simple y llanamente por razones locales, lo que conduce a la multiplicación de partidos a nivel nacional. Ya sea que esta sea la principal o la única razón por la que emergen nuevos partidos, sigue siendo poco claro si el federalismo es una causa de la fragmentación o simplemente un reflejo de la variedad de intereses regionales que en un país tan grande como Brasil deben acomodarse para operar democráticamente.

Canadá: el sistema de mayoría simple en un extenso país federal

Cuando tres de las restantes colonias británicas de Norte América se unieron a la Federación en 1867 - el mismo año que Inglaterra hizo extensivo el sufragio al 10% del electorado - el nuevo Dominio de Canadá adoptó de manera natural las instituciones británicas de la democracia electoral. Los próceres canadienses, a diferencia de lo que hicieron sus contrapartes australianos dos generaciones más tarde, no se preguntaron si el sistema de mayoría simple (MS) era apropiado para un país federal disperso en áreas lejanas. Aunque después de que las provincias del Oeste se unieran a la federación a principios del siglo XX, se realizaron algunos experimentos a nivel local y provincial con diferentes sistemas electorales, al final no duraron mucho. Hoy en día tanto los 301 miembros del parlamento como los de las diez legislaturas provinciales y las de los dos territorios se eligen  por medio de un sistema de MS. De hecho, con el paso de los años, el sistema electoral federal se ha movido cada vez más hacia un modelo puro de MS, a medida que se fueron eliminando gradualmente los distritos binominales que existían.

En Canadá se ha dado por descontado que el sistema de mayoría simple resulta apropiado, en buena medida debido a que la familiaridad de los canadienses con experiencias electorales más allá de sus fronteras se reducen, por lo general, a los Estados Unidos y Gran Bretaña. Sin embargo, esto no explica a plenitud como un país tan preocupado con su reforma constitucional no se haya mostrado dispuesto a modificar sus instituciones electorales, especialmente cuando han producido varias anomalías, como veremos más adelante. Esto no quiere decir que no se hayan intentado reformas para introducir un sistema más proporcional; lo que sucede es que no han sido incorporadas en la agenda política. En su reporte de 1979, el denominado "Grupo de Trabajo sobre la Unidad Canadiense" (la Comisión Pepin-Robarts), recomendaba que al menos un 20% de los escaños en la Cámara de los Comunes fueran distribuidos proporcionalmente entre los partidos de acuerdo con su votación y que así ocurriera también en aquellas provincias en que había sub-representación. El Nuevo Partido Democrático (NDP), una fuerza de izquierda que era la que padecía el mayor grado de sub-representación bajo el sistema de MS, formulo una propuesta un poco diferente. Sin embargo, el gobierno de Trudeau rechazó tajantemente el reporte de la Comisión Pepin- Robarts y la reforma electoral para la Cámara de los Comunes fue archivada.

El hecho que el tema había sido suprimido de la agenda política se volvió claro diez años más tarde cuando Pierre Lortie, presidente de la Comisión Real sobre Reforma Electoral y Financiamiento de Partidos, creada por el gobierno de Mulroney en 1990, dejó fuera de toda duda que la modificación del sistema electoral estaba fuera de su mandato. La discusión sobre la reforma electoral de las instituciones federales legislativas se concentró en una propuesta apoyada por las provincias del Oeste para que los integrantes de la cámara alta (Senado) fueron elegidos popularmente en lugar de simplemente designados. Pero cuando la propuesta de reforma del Senado fue rechazada junto con la iniciativa de enmienda constitucional en el referendo en 1992, se cerró la posibilidad de explorar otros regímenes electorales al margen del sistema de MS.

Irónicamente, los efectos distorsionantes del sistema de mayoría simple en la representación de la Cámara de los Comunes, combinados con la tendencia de los canadienses a identificarse políticamente con sus intereses regionales, probablemente nunca fueron más grandes que en dos de las elecciones federales más recientes. En 1993, los votantes repudiaron al gobernante Partido Progresista Conservador (PPC), pero el sistema electoral casi aniquilo al partido canadiense más antiguo. En lugar de tener 46 de los 295 escaños que les hubiera reportado un sistema de RP, el PPC se tuvo que conformar con los dos que le retribuyo el sistema vigente. Por el contrario, dos partidos de fuerte base regional, el Bloque Quebequense (BQ) y el de la Reforma, obtuvieron 54 y 52 representantes con el 13.5 % y el 19% del voto popular, respectivamente.

En 1997, de los 301 escaños en el parlamento, los liberales ganaron 155, los reformistas 60, el BQ 44, el NDP 21 y los conservadores 20. Si los escaños se hubieran distribuido de acuerdo al apoyo popular de los partidos, los conservadores hubieran quedado en tercer lugar con 58 escaños, sólo uno debajo de los reformistas que habrían obtenido 59, en tanto que el NDP y el BQ habrían bajado a 33 escaños, dejando a los liberales con 118. Dos tercios de los escaños de los liberales venían de Ontario, mientras que los reformistas dominaba en las provincias del Oeste y el BQ en Quebec -"partiendo a Canadá en cuatro", tal como caracterizó a esta situación el semanario inglés The Economist-, y produciendo lo que algunos canadienses llamaban un "parlamento arcoíris".

Si los escaños se hubieran distribuido de acuerdo con el apoyo popular recibido por los partidos, los liberales, los conservadores y el NDP habrían ganado escaños en todas las provincias o regiones y los reformistas también en todas, menos en Quebec. Esto, por supuesto, dejaba al margen el hecho que bajo un sistema de RP, los partidos habrían tenido un incentivo para expandir sus esfuerzos y recursos más allá de las regiones donde siempre salían bien: los conservadores habrían hecho un esfuerzo más grande en el Oeste, el NDP y los reformistas habrían trabajado más duro por obtener apoyo en Quebec. De hecho, hay buenas razones para suponer que la baja votación (sólo dos tercios de los electores registrados), está relacionada con el hecho que en la mayoría de distritos sólo uno o dos de los partidos eran verdaderos contendientes y que los seguidores de los otros partidos quedaban efectivamente excluidos de la competencia.

Las propuestas de reforma para avanzar hacia un sistema más proporcional fueron planteadas por numerosos columnistas y editorialistas en la víspera de esas dos elecciones y asumidas por los líderes del Partido Progresista Conservador, pero sin un compromiso genuino. En noviembre de 1997, una iniciativa de ley formulada por un parlamentario en lo individual fue asumida por un líder del NDP, en ella se proponía que el parlamento adoptara un sistema de RP y nombrara un comité multipartidista para que realizará una consulta popular y luego presentara una propuesta concreta que sería sometida a un nuevo referendo nacional para su aprobación. Sin embargo, como otras iniciativas de ley presentadas por congresistas en lo individual, quedará en letra muerta. Por mucho, los políticos no ven la reforma electoral como un platillo apetitoso en el que estén dispuestos a invertir su precioso capital político.

Si bien esto es comprensible, no deja de ser lamentable. Sí bien el sistema de MS ha producido algunos gobiernos de mayoría, su tendencia a polarizar en lugar de promover la cooperación no le hace precisamente un bien a Canadá. Como un ejercicio mental, uno se puede imaginar el resultado que hubiera tenido uno de los más serios intentos de reforma a nivel provincial, si hubiera sido exitoso. Este ocurrió en Quebec a principios de los años ochenta, cuando una comisión de investigación abogo por la adopción de un sistema RP por lista regional. Su propuesta fue respaldada por el gabinete de Quebec, pero debido a la falta de apoyo de la oposición, e incluso de un consejo del partido gobernante, nunca fue presentada al Congreso. Si hubiera sido adoptada, el equilibrio de poder estaría hoy en manos del 25% de los quebequenses que desean cambios pero prefieren un compromiso distinto al de la soberanía que favorece el BQ.

Los únicos esfuerzos de reforma electoral que llegaron a la agenda política fueron las normas adoptadas en ciertas provincias del Oeste para permitir la revocatoria del mandato de los legisladores. En lo que concierne a la reforma del sistema electoral, el único prospecto real para Canadá podría ser el seguir una vez más el ejemplo británico. Si Gran Bretaña está seriamente preparada para considerar cambios en el sistema electoral que legó a Canadá, bien podrían ser que los canadienses los siguieran pronto.

Canadá, Columbia Británica: participación reforzada de los ciudadanos

El gobierno de la provincia canadiense de Columbia Británica, contando con la plena aprobación de la Asamblea Legislativa Provincial, realizó un proceso histórico único y sin precedentes de reforma electoral a través del establecimiento de una Asamblea Ciudadana sobre Reforma Electoral. Esta es la primera ocasión en que un gobierno le ha otorgado a un grupo de ciudadanos seleccionado de manera aleatoria, la oportunidad y responsabilidad de revisar de forma totalmente independiente el sistema electoral y de someter sus recomendaciones al veredicto público mediante un referendo.

En la elección de la legislatura provincial de Columbia Británica celebrada en 1996 bajo un sistema de mayoría simple en distritos uninominales, el Nuevo Partido Democrático (NDP) obtuvo 39 escaños con 39% de los votos, superando los 33 escaños conseguidos por el Liberal, que sin embargo había recibido 42% de los votos. De esta forma, con un menor apoyo popular que el Partido Liberal, el NDP fue el que constituyó el gobierno para los siguientes cinco años. Este resultado motivó que el Partido Liberal planteara una reforma electoral como la primera prioridad de su campaña política para los siguientes comicios. En 2001, después de una victoria electoral que le otorgó 97% de los escaños en la legislatura con 58% de los votos, el Partido Liberal prometió llevar a cabo una reforma electoral a través de una Asamblea Ciudadana, pues era claro que había recibido un mandato para alcanzar esos objetivos.

El método tradicionalmente utilizado por el gobierno en Canadá para tratar de introducir cambios en las políticas públicas consiste en establecer una comisión o junta de consulta pública, normalmente dirigido por jueces, expertos o líderes políticos. Después de invitar al público a presentar propuestas y de un amplio periodo de consulta, el gobierno toma una decisión sobre las acciones a seguir, considerando el informe elaborado por la Comisión.

El proyecto sobre la Asamblea Ciudadana y la elaboración de sus términos de referencia fueron preparados de manera conjunta por el Sr. Gordon Gibson –un especialista en temas de democracia, ex líder de un partido político y activo en el mundo de los negocios y asuntos públicos- y el nuevo gobierno, en consulta con expertos en reforma electoral. En ellos se fijaron dos rasgos sin precedente para la Columbia Británica: las personas designadas para integrar la Asamblea no serían expertos o especialistas en materia de reforma electoral, sino ciudadanos de la provincia seleccionados al azar y, si se terminaba por proponer alguna modificación al sistema, el asunto sería sometido a consulta directa de la ciudadanía de la provincia a través de un referendo y no sería filtrado a través del gobierno.

La Asamblea Ciudadana que se integró fue formada por un grupo apartidista e independiente de 160 hombres y mujeres de todas las edades, provenientes de toda la provincia de la Columbia Británica, elegidos al azar del registro de electores. La fase de selección fue diseñada para integrar una muestra representativa de toda la provincia, que comprendiera una distribución equilibrada de hombres y mujeres, que reflejara la distribución por edades de la población conforme a los resultados del censo de 2001 y que incluyera a dos miembros de la comunidad aborigen. Luego se desarrollo una intensa fase de aprendizaje para la Asamblea durante la cual distintos expertos en sistemas electorales produjeron materiales didácticos (también disponibles para el público en general) y sostuvieron sesiones con los integrantes de la Comisión para informarles sobre los distintos sistemas disponibles y examinar las ventajas y desventajas de cada uno de ellos.

Al término de la fase de aprendizaje, se preparó y envió un informe, denominado Declaración Preliminar al Pueblo de la Columbia Británica, a distintos grupos de la sociedad, incluidos los miembros de la Asamblea Legislativa, bibliotecas, oficinas municipales, escuelas y universidades, en el que se daba cuenta de las conclusiones preliminares de la Asamblea Ciudadana. Después de la distribución de este informe se llevó a cabo una fase que comprendió cerca de 50 audiencias públicas en todas las áreas de la provincia, en las que participaron cerca de tres mil personas. Durante la fase subsecuente de deliberación, se realizaron sesiones plenarias y grupos de discusión en las cuales la Asamblea limitó a dos el número de opciones para seleccionar un sistema electoral y, de manera conjunta, esbozó los detalles de cada uno de ellos. En el primer día de esta fase se repitieron algunas de las mejores exposiciones presentadas durante las audiencias públicas en las que se proponían y detallaban diferentes sistemas electorales.

Los objetivos de estas fases fueron identificar los elementos esenciales para un sistema electoral de la Columbia Británica, revisar exhaustivamente todas las opciones disponibles a la luz de esos elementos y, lo más importante, incrementar los niveles de conciencia, inclusión y participación pública. Los tres elementos esenciales que se definieron al final de esta revisión fueron la capacidad de elegir del votante, la representación local y la proporcionalidad. Por último, a finales de octubre de 2004, la Asamblea presentó sus recomendaciones, en las cuales apoyaba (por 146 votos a favor y siete en contra) la idea de sustituir el sistema de mayoría simple por uno de voto único transferible (VUT). La conclusión del proceso de la Asamblea Ciudadana requería la publicación del informe final y someter su propuesta a un referendo.

Este modelo de participación despertó un gran interés entre distintos grupos de todo el país. El concepto fue recomendado a otros gobiernos de Canadá como una buena estrategia para involucrar a los ciudadanos en aspectos que deben ser de su dominio. Sobre esta base, el gobierno de Ontario puso en marcha un proceso análogo al de la Columbia Británica.

Otras elecciones en Canadá también han contribuido al creciente apoyo para que se revisen los procesos electorales. Los gobiernos federales de mayoría a menudo han sido elegidos con menos de 50% de la votación popular. Como resultado, han surgido muchas iniciativas para cambiar el sistema electoral a nivel federal, incluyendo la denominada “Voto Justo Canadá”, así como muchos promotores de propuestas en lo individual.

Hay razones para creer que la experiencia con la Asamblea Ciudadana de la Columbia Británica tendrá un importante impacto en el futuro del debate sobre el cambio de sistema electoral y, en particular, sobre el proceso de revisión y cambio a nivel federal en Canadá. Como resultado de las presiones ejercidas tanto por el NPD como por el Partido Conservador, en octubre de 2004 el Parlamento aceptó de manera unánime la siguiente enmienda al discurso de la Corona: “una Orden de Referencia al Comité Permanente sobre Procedimientos y Asuntos Locales, que lo instruye para recomendar un proceso que comprometa a los ciudadanos y parlamentarios en una evaluación de nuestro sistema electoral con la revisión de todas las opciones”.

Está por verse el impacto de la Asamblea Ciudadana de la Columbia Británica sobre el proceso de evaluación y cambio de sistema electoral a escala internacional, sin embargo, es posible sostener que su establecimiento y funcionamiento han despertado interés y agregado conocimiento empírico a los procesos de participación en todo el mundo.

Chile: un sistema congelado de intereses de elite

El sistema electoral chileno sólo puede ser entendido en el contexto del largo periodo de gobierno autoritario del general Augusto Pinochet (1973-1990), cuyo objetivo fue establecer un régimen autoritario de democracia protegida, del cual formó parte el sistema electoral. La dictadura abolió el sistema de representación proporcional (RP), que había estado vigente hasta el golpe militar del 11 de septiembre de 1973. El sistema de RP fue la respuesta a las divisiones de la estructura social chilena desde el siglo XIX y produjo un sistema multipartidista. Para la década de los sesenta se había consolidado un sistema de seis partidos –dos de izquierda (el Socialista y el Comunista), dos de centro (el Demócrata Cristiano y el Radical) y dos de derecha (el Liberal y el Conservador, que se fusionaron en 1966 para formar el Partido Nacional).

El sistema binominal: un legado del autoritarismo

Dentro del sistema constitucional bicameral de Chile, la Cámara de Diputados está integrada por 120 miembros elegidos en 60 distritos binominales (dos por distrito) para servir por un periodo de cuatro años. El Senado se integra de 38 miembros elegidos popularmente, dos en cada uno de los 19 distritos en que se divide el país para estas elecciones, para servir un periodo de ocho años. La mitad de los 38 escaños se renueva cada cuatro años en forma simultánea con la elección de los diputados. Existen además nueve senadores que no se eligen popularmente, los denominados senadores “institucionales” o “designados”, de los cuales, cuatro son nombrados por el Consejo Nacional de Seguridad, tres por la Suprema Corte de Justicia y dos por el presidente de la República, así como escaños senatoriales vitalicios para los expresidentes que hayan culminado su periodo de gobierno, el único de los cuales lo ocupa actualmente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. En 1989 se elevó de 13 a 19 el número de distritos senatoriales establecidos originalmente en la Constitución de 1980, con el propósito de reducir el poder de los senadores no elegidos; estas reformas fueron negociadas por Pinochet y sus seguidores mientras se retiraban del poder durante el periodo de transición democrática.

Los partidos políticos, las coaliciones y los grupos independientes presentan listas de candidatos que normalmente contienen el máximo de dos candidatos por distrito, tanto para las elecciones de la Cámara de Diputados, como para la de senadores. Los electores votan por el candidato de su preferencia. El primer escaño le corresponde a la lista que haya recibido el mayor número de votos del total emitido: resulta elegido el candidato de esa lista que haya recibido más votos. Una lista puede ganar ambos escaños si obtiene más del doble de los votos que haya conseguido la segunda lista más votada. El sistema fuerza a los partidos políticos a formar coaliciones electorales, ya que el umbral efectivo es muy alto: se requiere 33.4% del total de la votación para ganar un escaño. Sin embargo, una lista necesita recibir 66.7% del total de votos para obtener ambos escaños.

Existen dos grandes coaliciones electorales en Chile, que en 2001 ganaron casi todos los escaños en la Cámara de Diputados, excepto uno. Una coalición de centro-izquierda, la Concertación por la Democracia, formada por cuatro partidos políticos que se oponían al régimen de Pinochet (el Socialista, el Demócrata, el Cristiano Demócrata y el Radical), que ha gobernado el país desde el retorno a la democracia en marzo de 1990. Y una coalición opositora de derecha, la Alianza por Chile (conformada por la Unión Demócrata Independiente -UDI y Renovación Nacional –RN), que apoyó al régimen de Pinochet. En la práctica, la lista de la “Concertación” contiene un candidato de cada uno de los dos grandes agrupamientos que la conforman, es decir, un candidato de la Democracia Cristiana y otro en representación de los socialistas, los demócratas y los radicales. No hay ningún distrito en el que compitan entre sí la DC y los socialistas. En la lista opositora, la UDI y Renovación Nacional normalmente presentan un candidato, cada uno, en las listas para todos los distritos.

El resultado de este sistema electoral es que en casi todos los distritos se elige un representante de cada coalición, uno de la Concertación y otro de la Alianza por Chile. Este sistema podría provocar competencia entre los dos candidatos de cada lista para obtener el escaño que les corresponde, pero en la práctica esta posibilidad queda neutralizada por los arreglos que llevan a cabo las elites dentro de ambas coaliciones. Este sistema electoral es único porque en la práctica favorece a la principal minoría, no a la mayoría. Por lo tanto, no es un sistema mayoritario. Es más bien un sistema que utiliza un mecanismo proporcional, pero que produce resultados no proporcionales, toda vez que permite que una lista electoral obtenga uno de los dos escaños con tan sólo 34% de los votos. La única razón por la cual esta distorsión no ha ocurrido en la práctica reside en los límites que se imponen en la competencia electoral.

El sistema electoral fue establecido por el régimen militar después del plebiscito del 5 de octubre de 1988, el cual tenía dos objetivos: aprobar la Constitución de 1980 y lograr la elección de Pinochet como presidente por otros ocho años. En esa consulta, la cual no fue competitiva (pues no había otros candidatos), Pinochet fue derrotado por la Concertación. Este resultado detonó la transición a la democracia, mediante la celebración de elecciones presidenciales y legislativas en 1989, en las que triunfó como presidente el candidato de la oposición Patricio Aylwin (demócrata cristiano). El sistema electoral fue diseñado para favorecer a los dos partidos de derecha, que habían respaldado la candidatura de Pinochet, frente a una previsible victoria electoral de sus opositores.

En las tres elecciones presidenciales y las cuatro elecciones legislativas celebradas desde 1990, la Concertación ha recibido un mayor número de votos, pero nunca ha controlado el Senado porque la mayoría de los senadores institucionales o designados han apoyado a la coalición opositora.

Las desventajas del sistema binominal para los partidos y para la democracia

Se han esgrimido varias objeciones al sistema electoral. Primera, que fuerza a los partidos a formar coaliciones electorales, debido al alto umbral de votación requerido para ganar un escaño. Segunda, que genera un impacto negativo sobre la representación debido a que ha mantenido al Partido Comunista fuera del Congreso, a pesar de la relevancia que tuvo hasta 1973 y al nivel de entre 5% y 7% de la votación nacional que ha mantenido en la nueva democracia. Tercera, ya que cada coalición gana normalmente un escaño, la verdadera competencia tiene lugar entre los partidos que las integran y no entre las coaliciones y los partidos rivales. Estas disputas ponen en riesgo la estabilidad de las coaliciones: en las elecciones para senadores de 2001, la UDI y RN evitaron coaligarse y nombraron un solo candidato de consenso en siete de los nueve distritos senatoriales en disputa o se limitaron a presentar un débil competidor que no representaba mayor riesgo para el candidato postulado por la dirigencia. Cuarta, el sistema les confiere un enorme poder a los líderes de los partidos, que virtualmente eligen a los ganadores cuando integran las listas de candidatos comunes. Sin una competencia real en varios distritos, las elecciones revisten poco interés para los electores, que es menor aún cuando no hay candidatos de su propio partido por los cuales votar.

Estas deficiencias han llevado al gobierno a proponer reformas electorales y a sugerir que, en lugar de distritos binominales, resultarían más apropiados distritos de mayor magnitud que propicien resultados más proporcionales.

Elecciones presidenciales

La Constitución de 1980 establece un sistema de doble ronda (DR) para la elección del presidente. Se requiere una mayoría absoluta para triunfar en la primera ronda, pero si esto no sucede se lleva a cabo una segunda vuelta (balotaje) entre los dos candidatos más votados. El establecimiento del balotaje tiende a fortalecer las coaliciones políticas. Los ganadores de las elecciones presidenciales de 1989 y 1993 -los demócrata cristianos Patricio Aylwin y Eduardo Frei, respectivamente- fueron elegidos por mayoría absoluta, pero en las elecciones de 1999 la diferencia entre Ricardo Lagos y su oponente de derecha, Joaquín Lavín, fue de menos de 30 mil votos. En este caso, Lagos ganó las elecciones con 50.27% de la votación en la segunda vuelta. Bajo la Constitución precedente de 1925, el Congreso decidía quien sería el presidente en caso de que ningún candidato obtuviera la mayoría absoluta de los votos, tal como ocurrió en las elecciones de 1946, 1958 y 1970. En todos estos casos el Congreso eligió al candidato que había obtenido el mayor número de votos.

Registro y votación: ¿obligatorios o voluntarios?

Otro problema manifiesto con el sistema electoral vigente es que el registro electoral es voluntario, pero el voto es obligatorio. En febrero de 1987, cuando el régimen militar estaba preparando el plebiscito de octubre de 1988, se crearon registros electorales totalmente nuevos, ya que los anteriores habían sido quemados por los militares en 1973. La oposición democrática se movilizó intensamente para lograr que se registraran los electores: su estrategia consistía en derrotar a Pinochet en las urnas para acceder a la democracia y lo logró al propiciar que se registrara 92% de los electores calificados. Sin embargo, desde entonces el número de votantes registrados no se ha incrementado al mismo ritmo que ha crecido el volumen de población en edad de votar, ya que los jóvenes muestran muy poco interés por participar en las elecciones. En las elecciones legislativas de 2001, se encontraba registrado 80% de los 10 millones de potenciales electores, pero para las elecciones municipales de 2004 el número se había reducido a 77%.

El bajo nivel de registro entre los electores jóvenes ha llevado al gobierno a proponer que el registro sea automático y el voto voluntario. Los partidos de la Concertación apoyan el registro automático, pero no existe consenso sobre el voto voluntario. Se teme que baje la participación general y que los costos asociados al financiamiento de las campañas, para movilizar a los electores, se incrementen sistemáticamente y favorezcan a los partidos de derecha. La oposición, particularmente la UDI, rechaza el registro automático pero apoya el voto voluntario.

Los que apoyan el sistema binominal aseguran que ha contribuido a la gobernabilidad porque existen dos grandes coaliciones, una en el gobierno y otra en la oposición, empero esta visión es errónea: la Concertación fue creada antes de que se estableciera el sistema binominal como una alianza para trabajar en contra del gobierno autoritario y para promover el regreso a la democracia, por políticos que habían aprendido de sus conflictos del pasado (que condujeron a la crisis y al colapso de la democracia en 1973) y que habían acordado una estrategia de cooperación entre las elites dentro de un sistema político en cierta medida equiparable al de una democracia consocional. El país es gobernable a pesar del sistema binominal, no gracias a él.

Este sistema no puede durar para siempre ya que daña a los partidos políticos y le impone límites a la democracia, pero será difícil abolirlo porque el cambio puede crear incertidumbre sobre su impacto en las bases de apoyo a los partidos políticos. Además requerirá de reformas constitucionales, ya que el carácter binominal del Senado esta consagrado en la Constitución. Existe consenso en el Congreso entre la Concertación y la Alianza por Chile para eliminar a los senadores no elegidos y el carácter vitalicio de los expresidentes.

 

 

Nota del traductor: En agosto de 2005 culminó un proceso de reforma constitucional que suprimió la figura de los senadores designados y vitalicios, por lo que en lo sucesivo todos los senadores serán elegidos popularmente. La reforma también redujo de seis a cuatro años la duración del período presidencial.

China: la elección de comités aldeanos, ¿los primeros pasos de un largo camino?

Con el denominado Sistema de Responsabilidad Familiar por Contrato, introducido a finales de la década de los setenta, los agricultores chinos empezaron a producir para sus familias. En la medida en la que la producción se fue descentralizando, la estructura colectiva que caracterizaba a las comunas del pueblo se volvió obsoleta.

Los primeros Comités Aldeanos (CA) surgieron en la región autónoma de Guangxi entre 1980 y 1981. Sin el conocimiento de las autoridades locales, estas organizaciones fueron creadas por los aldeanos más viejos con vocación comunitaria o por antiguos cuadros. El propósito era remediar el deterioro del orden social y la extensa crisis política en un entorno en el que las brigadas y equipos de producción habían dejado de funcionar en los cimientos de la sociedad china. Al cabo de algunos meses, los políticos locales habían reportado este fenómeno al gobierno central y los líderes de la Asamblea Popular Nacional (APN) empezaron a alentar experimentos con esta nueva forma de organización.

En 1982 se consagró en la Constitución la figura de los Comités Aldeanos (CA) como organizaciones populares de autogobierno elegidas de manera popular (artículo 111). A diferencia de los términos de la relación entre la comuna y las brigadas o los equipos de producción, el recién restaurado ayuntamiento (el nivel básico de gobierno) no dirige a los CA, sólo los guía. Otra diferencia reside en la introducción de la elección directa de estos comités por todos los electores calificados. En 1987 se aprobó la Ley Orgánica Provisional de los Comités Aldeanos, que estableció los principios generales para la elección directa de los CA y definió sus tareas y responsabilidades. La instrumentación de esta ley, incluyendo la promulgación de regulaciones detalladas, fue encomendada a las autoridades provinciales y a otras de menor rango. La calidad de las elecciones, así como su total aplicación, varió considerablemente de una jurisdicción a otra y 10 años después de su introducción, quizá 25% de las más de 658 mil aldeas en China (cifras disponibles a finales de 2002), habían celebrado elecciones directas en pleno cumplimiento con la ley.

En 1998, la APN convirtió en permanente a la Ley Orgánica, aclarando y mejorando algunos aspectos de los procedimientos prescritos para las elecciones, y fortaleciendo las reglas de transparencia y de control popular sobre los CA. Esta ley es considerada por muchos como una consolidación política y legal de los procesos electorales en las aldeas, pero su plena aplicación continúa siendo un desafío, más aún después de la introducción de medidas más rigurosas, por ejemplo, cabinas para proteger el secreto del voto y la nominación directa de candidatos. La calidad de las elecciones a lo largo del país todavía varía considerablemente.

Los miembros de los CA son elegidos para un periodo de tres años y pueden ser reelegidos de manera indefinida. Los CA están compuestos por entre tres y siete miembros, entre los cuales hay un presidente y uno o dos vicepresidentes. Aunque hay variaciones entre una provincia y otra, los CA generalmente supervisan todos los asuntos administrativos de la aldea, incluyendo finanzas, empresas públicas, resolución de conflictos, seguridad pública, orden social y seguridad, asuntos de salud y administración de los negocios locales. Las villas o aldeas de mayor tamaño comprenden a más de 10,000 personas, mientras que las más pequeñas sólo tienen unos cuantos cientos. La “aldea promedio” tiene entre mil y dos mil habitantes.

Los CA rinden cuentas a la Asamblea de la Aldea o a la Asamblea de Representantes de la misma; debido a que la primera sólo se reúne una o dos veces al año, en tanto que la segunda, compuesta por entre 25 y 50 personas seleccionadas por pequeños grupos de aldeanos, juega un papel más importante en el proceso de toma de decisiones y en la supervisión de los CA. Un comité electoral de aldea administra las elecciones.

Ya se han celebrado elecciones aldeanas en las 31 provincias, regiones autónomas y municipalidades. Para 2003, las provincias de Fujian y Lianoning, dos provincias que van a la vanguardia en este aspecto, ya habían celebrado ocho y siete elecciones, respectivamente y en 19 provincias se habían realizado entre cuatro y seis elecciones. Hacia 2000 no había una sola provincia que no hubiera efectuado por lo menos una primera ronda de elecciones en las aldeas de su jurisdicción. Las elecciones de los CA no son concurrentes en todo el país. Durante el año electoral fijado para cada provincia, los cantones y ayuntamientos que la integran deciden de manera conjunta los días en que se realizarán las elecciones para las aldeas dentro de su jurisdicción.

Cada proceso electoral sigue el mismo esquema básico. El primer paso es el registro de electores, que es manejado por el Comité Electoral de la Aldea. La lista de electores tiene que ser integrada y exhibida públicamente 20 días antes de la elección. Los electores pueden impugnar las listas del registro. A excepción de aquellas personas a quienes se les han suspendido sus derechos políticos, todas las que tengan 18 años cumplidos disfrutan del derecho de votar y de poder ser elegidos independientemente de su etnia, raza, sexo, profesión, grupo familiar, creencias religiosas, nivel de educación, propiedad o tiempo de residencia en la comunidad. Un desafío importante tiene que ver con el gran número de electores que están registrados en su “aldea natal”, pero que viven y trabajan a una gran distancia, a menudo en una de las grandes concentraciones urbanas, lo que torna difícil, cuando no imposible, que muchas de ellos regresen a su aldea el día de la elección. Además, no pueden sufragar en las ciudades en las que trabajan y residen. Por consiguiente, no pueden ejercer su derecho al voto.

Después del registro de electores, los aldeanos nominan de manera directa a los candidatos. En la mayoría de las provincias, es requisito que solo se postule un número de candidatos que exceda por uno al número de cargos disponibles como presidente, vicepresidente y miembros ordinarios. En los últimos años, las nominaciones en algunas provincias se han llevado a cabo a través de la participación de los aldeanos en reuniones de la Asamblea de la Aldea o del Grupo Pequeño de Aldeanos, mientras que en otras provincias no se lleva a cabo este proceso de prenominación. En donde sí se llevan a cabo esas reuniones, los electores reciben ya sea una hoja de papel o una papeleta de votación en blanco que únicamente indica las diferentes posiciones arriba de las columnas pertinentes. Si la elección no produce un nuevo comité o no se cubren todos los cargos, se convierte de facto en una primera ronda electoral a la que debe seguir una segunda ronda entre los candidatos más votados.

La elección final debe ser directa. El uso del voto secreto y de cabinas (o cuartos) para poder hacerlo es obligatorio en la mayoría de las provincias. Existen tres modalidades de votación: a) voto en masa, donde todos los electores van a un centro de votación por la mañana, votan y permanecen allí hasta que termina el conteo de votos; b) votación individual durante todo el día de la elección; y c) votación en ausencia o por representante, o bien “voto itinerante”. La mayoría de las provincias usan el voto en masa. Las papeletas contienen los nombres de los candidatos listados debajo del puesto por el que están compitiendo y el elector debe marcar los nombres de los candidatos que desea elegir.

La elección se considera válida si una mayoría absoluta de los electores registrados acude a sufragar y los candidatos triunfadores también se definen por mayoría absoluta: deben obtener al menos 50 % más uno de los votos emitidos. Si ningún candidato consigue la mayoría absoluta, se lleva a cabo una segunda vuelta tres días después. En la segunda vuelta, los candidatos sólo necesitan recibir 33% de los votos emitidos para ganar. Los ganadores asumen sus cargos inmediatamente.

Lo que hace importantes a las elecciones en las aldeas es que la ley electoral ordena el cumplimiento de principios característicos de todo proceso democrático: voto secreto, elecciones directas y candidatos múltiples (aunque su número es restringido). Las elecciones en el país a otros niveles todavía tienen que incorporar estas normas. El progreso mostrado en los procesos de elección de los CA ha despertado expectativas sobre la posibilidad de que las elecciones directas se lleven a cabo en los ayuntamientos, cantones e incluso en niveles superiores de gobierno. Cada ronda de elecciones de los CA refuerza la capacidad local para administrar los procesos electorales.

Una evaluación del significado de las elecciones en las aldeas puede ayudar a responder la pregunta de si ese tipo de “democracia limitada” puede conducir a una democracia genuina. En este sentido, hay diferentes maneras de evaluar qué tan democráticos son los procesos electorales. Los criterios universales de elecciones libres, justas y significativas pueden servir de referencia. China no satisface ninguno de los estándares reconocidos de elecciones libres y justas para la elección de su parlamento nacional y de sus consejos locales, y en muchos casos los líderes elegidos en las aldeas no ejercen tanta autoridad como los secretarios del Partido Comunista Chino (PCC). Sin embargo, por el solo hecho de que las elecciones en las aldeas no son completamente libres o justas de que algunos de los CA no tienen plena autoridad, no se puede concluir que no tienen nada de libres y justas o que carecen de importancia. Las elecciones no deben evaluarse a la luz de algunos estándares absolutos, sino situarse dentro de un espectro o continuo democrático.

Las elecciones para integrar los CA han tenido efectos expansivos, ya que en algunos casos las instancias electorales del PCC en las aldeas han invitado a los aldeanos ordinarios a emitir un voto de confianza y se han realizado algunos experimentos para la elección de las autoridades de los ayuntamientos. Parece que el siguiente paso en el proceso de democratización de China consiste en que las decisiones políticas de los principales líderes encuentren eco en las bases. Después de dos décadas de continuo mejoramiento de las elecciones directas en el ámbito aldeano, parece ser técnicamente posible que se realicen elecciones para niveles superiores de gobierno. La pregunta es si se darán más pasos y cómo en dirección de la democratización.

Ecuador: la búsqueda de una gobernabilidad democrática

Ecuador fue uno de los primeros países de América del Sur que se insertó en la tercera ola democratizadora. A finales de la década de 1970 el gobierno militar alentó una transición pacífica a la democracia a convocar a diferentes fuerzas políticas y grupos sociales a elaborar una nueva constitución, la cual fue ratificada por medio de un referéndum en 1978. Sobre esta base se eligió a un gobierno democrático, encabezado por el presidente León Roldós, que tomó posesión en 1979. El nuevo sistema electoral fue diseñado para cumplir ciertas finalidades específicas: reducir el número de partidos, promover la disciplina y la lealtad en la actividad política y estimular la participación popular. La legislación electoral incluyó el voto de los analfabetos, normas para crear partidos nacionales (que convocaran a distintos sectores a lo largo de todo el país) y un umbral para eliminar a aquellos partidos que no obtuvieran por lo menos el 5% de los votos válidos en dos elecciones consecutivas.

Como se podrá apreciar, las diferentes reformas electorales adoptadas desde entonces han tenido un impacto marginal en el intento por articular a un electorado altamente volátil o por reducir al sistema altamente fragmentado de partidos políticos que ha caracterizado a la política ecuatoriana en las últimas décadas. Los presidentes en Ecuador son elegidos para servir un período de cuatro años y no se pueden reelegir para un período inmediato. Tradicionalmente, Ecuador había usado un sistema de mayoría simple para elegir al presidente, pero el estrecho resultado de  la última elección democrática que se tuvo antes del golpe militar de 1968, en donde la diferencia entre los tres candidatos punteros fue de menos de 2% de los votos, alentó a que los diseñadores de la nueva Constitución adoptarán un sistema de mayoría absoluta a dos vueltas.

Se esperaba que con el cambio de sistema para la elección presidencial se cumpliera un doble propósito: reducir el número de partidos e investir el mandato presidencial con un mayor grado de legitimidad electoral. Sin embargo, el nuevo sistema debilito la estructura de partidos de tres formas significativas. Primera, desalentó la formación de coaliciones electorales en la primera vuelta, pues todos los partidos y movimientos políticos jugaban sus cartas a pasar a la segunda ronda (después de todo, un candidato sólo necesitaba un promedio del 26% de los votos válidos para pasar a la segunda ronda). En segundo lugar, el sistema permitía la participación de políticos “externos” (al sistema de partidos) que hacían campaña sobre la base de su carisma o atributos personales y no de una ideología o programa partidista. Tercera, como los legisladores eran electos en la primera ronda de la elección presidencial, el partido que obtenía el mayor número de escaños no era necesariamente el mismo del que procedía el presidente finalmente elegido. Este elemento, entre otros, dificulto la formación de mayorías o coaliciones en el Congreso encabezadas por el presidente.

Durante la mayor parte de su era democrática, la elección de los integrantes del congreso unicameral ecuatoriano se eligió a través de un sistema de RP en dos niveles. Por un lado, un número fijo de los llamados diputados “nacionales” (que de 1979 a 1996 fue de 12 y en 1998 se elevo a 20) se elegían en un distrito nacional único. Por el otro, los llamados diputados “provinciales”, cuyo número era variable y paso de 57 en 1979 a 103 en 1998, se elegían en cada una de las 22 provincias. Mientras los diputados "nacionales" eran elegidos para un período de cuatro años, los diputados "provinciales" se renovaban cada dos años, por medio de elecciones intermedias.

La reelección legislativa inmediata fue prohibida por la nueva Constitución para evitar la “fosilización" de la élite política. Esa prohibición, que se mantuvo vigente hasta 1994, desalentó la formación de una carrera legislativa. Sólo un 10% de los congresistas regresaron a servir por lo menos por un período más cuando la Constitución permitió otra vez la reelección. La frecuente renovación de los diputados sin la posibilidad de reelección inmediata propicio que el congreso se convirtiera en un cuerpo legislativo inexperto, altamente volátil, sin responsabilidad frente al electorado y miope en su capacidad de formulación de políticas.

La distribución de escaños se realizaba a través de un método combinado de cociente y resto mayor (métodos Hare y d´Hondt) basado en listas cerradas. Este método se utilizó por vez primera en 1945 y se mantuvo vigente hasta 1996, a pesar de su ligera tendencia a beneficiar a partidos más grandes a costa de los pequeños. El problema de este sistema no residía en la proporcionalidad de la representación, sino en la calidad de sus representantes. En el sistema de lista cerrada se les asignan los escaños a las primeras personas en una lista de partido, por lo que los candidatos que deseaban mejorar sus probabilidades de obtener un escaño tenían que cultivar lazos personales con líderes del partido en lugar de estar orientados hacia el electorado. Sin embargo, una vez elegidos, los representantes mostraban poca disciplina partidista. Más aún, sin la posibilidad de reelección inmediata, los legisladores cambiaban de partido con frecuencia a fin de satisfacer sus intereses personales y mejorar las perspectivas de su carrerea política fuera del Congreso.

En años recientes, varios grupos sociales y étnicos empezaron a exigir que se adoptara un sistema electoral más representativo y participativo que les permitiera influir en los procesos de toma de decisiones. El creciente descontento popular provocó el derrocamiento civil del presidente Abdalá Bucaram en febrero de 1997, por escándalos de corrupción. Con esta crisis política se inició, al año siguiente, un gran proceso de reforma constitucional mediante la integración de una Asamblea Constituyente. La Asamblea produjo cambios importantes. A fin de alentar la formación de alianzas preelectorales, la Asamblea aprobó una modificación al sistema de elección presidencial: el ganador tendría que obtener el 40% del total de la votación emitida, de no ser así el resultado se dirimiría en segunda ronda por mayoría absoluta entre los dos candidatos más votados. Se suprimieron las elecciones legislativas intermedias, con lo que –junto con la eliminación de la no reelección en 1996- se buscaba promover la continuidad y estabilidad en la carrera legislativa y partidista.

También se adoptó una forma peculiar de RP por listas abiertas para la distribución de los escaños legislativos. De acuerdo con un nuevo sistema de voto “ilimitado”, el elector tiene la posibilidad de emitir un número de votos equivalente al de los escaños a asignar en el distrito respectivo, pero puede dar sus votos a los candidatos de una sola lista de partido o distribuirlos entre candidatos de varias listas. Aunque el sistema es proporcional en teoría, su aplicación en las elecciones de 1998 beneficio a los candidatos más votados en cada distrito como lo hubiera hecho un sistema de mayoría simple. El sistema difiere de los convencionales de RP porque los dirigentes del partido no controlan la asignación de escaños de su lista. Además, el criterio para la distribución de escaños es más personal que partidista. Incluso si el elector vota por todos los candidatos de una sola lista, los votos se cuentan por los candidatos en lo individual, no por partido. El sistema electoral debilito aún más el sistema de partidos ecuatoriano al hacerlos más dependientes de los cacicazgos locales y de candidatos interesados en cultivar clientelas personales.

Consciente de las inconsistencias constitucionales y metodológicas de la legislación electoral precedente, el Congreso aprobó una nueva reforma en marzo de 2000 para introducir un mecanismo de acumulación de votos partidistas. De esta forma, para determinar el número de escaños que le corresponde a cada partido, se suman todos los votos obtenidos por los candidatos de su lista en lo individual y los dirigentes del partido determinan, a su vez, a que candidatos se les asignan. Esta nueva fórmula electoral se aplicó por primera vez en las elecciones generales de 2002. También se suprimió la figura de los diputados nacionales, por lo que ahora todos se eligen, igual por RP, pero sólo a nivel provincial.

A pesar de los frecuentes y a veces extremos ensayos con su marco electoral, Ecuador no ha sido capaz de lograr una adecuada combinación entre la representatividad de sus políticos y un gobierno efectivo. A lo largo del tiempo, ha habido un intento permanente del gobierno de manipular el sistema electoral para reducir la fragmentación del sistema de partidos y alentar la formación de alianzas pre-electorales que puedan brindarle el apoyo requerido a las iniciativas presidenciales en el congreso.

El espíritu de la actual reforma política en Ecuador, ha tratado de resolver los problemas principales de fragmentación y falta de atención a los partidos políticos, al mismo tiempo, de proporcionar más espacios para la participación de nuevos grupos políticos (en particular indígenas). Sin embargo, no existen señales claras que muestren que la actual reforma promoverá la inclusión de las minorías en la política de los partidos, ni que el sistema de partidos sea más disciplinado o moderado. Con la adopción de un sistema mayoría específica para la elección presidencial con opción de doble ronda y con la posibilidad de sobre representación de los partidos más grandes a través de una fórmula de RP modificada, se ha tratado de conferirles a los candidatos presidenciales tanto una mayor legitimidad como un amplio respaldo partidista al momento de ocupar el poder.

Opuestos a la lógica de “formación de mayorías”, distintos grupos étnicos y sociales, al igual que políticos que representan al sector empresarial, han cuestionado que el sistema electoral privilegia los intereses partidistas por encima de las demandas de la ciudadanía y exigido que se relajen las restricciones para la participación política y promovido las candidaturas de políticos “independientes”. A su vez, la proliferación de candidatos independientes desde mediados de la década de los noventa provocó que la formación de coaliciones en el Congreso se volviera aún más imprevisible.

La batalla constitucional sobre los requisitos para que los partidos políticos conserven su registro electoral ilustra muy bien la tensión entre los principios de representatividad y gobernabilidad. La ley electoral de partidos políticos de 1979 establecía que los que no obtuvieran el 5% de los votos válidos en dos elecciones consecutivas perderían su registro. Esta disposición fue declarada inconstitucional en 1983, reincorporada en 1994 pero con el umbral en 4%, suprimida otra vez en 1996 y adoptada de nuevo en 1998 con el 5%. Mientras que los defensores de la gobernabilidad sostenían que los partidos minoritarios contribuían a la fragmentación legislativa y dificultaban la formación de coaliciones en el Congreso, los defensores de la representación argumentaban que las minorías ecuatorianas merecían estar representadas por esos partidos. Entre tanto, varios partidos pequeños y usualmente personalistas fueron capaces de sobrevivir por años.

Ecuador no ha encontrado una fórmula de distribución del poder que permita la gobernabilidad democrática. Un tema abierto a debate es la adopción de un sistema de RP personalizada para la integración de la legislatura. En principio, esta alternativa podría conciliar la necesidad de representación proporcional directa de la heterogénea población de las provincias con la elección de políticos con proyección nacional. Otro tema pendiente es la introducción algunos rasgos parlamentarios, como la del gabinete compartido, para lograr que los socios (partidos) de las coaliciones de gobierno rindan mejores cuentas ante el electorado y sean más responsables en las funciones de gobierno. En todo caso, cualquier sistema electoral efectivo tiene que contar con tiempo para madurar (sin experimentar cambios repentinos) y tomar en cuenta otras instituciones políticas y tradiciones históricas del país.

Finlandia: selección de candidatos y proporcionalidad partidista

El sistema electoral finlandés fue introducido en 1906. Al año siguiente se realizaron las primeras elecciones proporcionales para hombres y mujeres. En 1917, Finlandia se volvió independiente de Rusia y dos años después entró en vigor la Constitución de la nueva república. Posteriormente se desarrolló una variante del parlamentarismo conocido como semi-presidencialismo. Desde 1906, los hombres y las mujeres han sido elegibles para votar y para ser nominados como candidatos en las elecciones. La edad de elegibilidad se ha ido reduciendo sucesivamente: 24 en 1906, 21 en 1944, 20 en 1969 y 18 en 1972. Una característica distintiva de las elecciones finlandesas son el alto nivel de votación por ausencia vía postal. En la elección de 1995, el 43.4% de los votos válidos fueron emitidos por esa vía.

El Parlamento finlandés se integra por 200 representantes elegidos en 15 distritos. En todos los distritos, excepto en las islas Aland, de lengua sueca, la distribución de escaños entre los partidos (incluyendo alianzas electorales) es proporcional a los votos sobre la base de una fórmula d'Hondt de RP por lista. Antes de 1954, los votantes tenían que elegir entre listas de candidatos (una lista incluía un máximo de dos candidatos y un suplente). Con los cambios introducidos posteriormente, fue posible votar por candidatos en lo individual. Estos cambios transformaron al sistema electoral finlandés en un raro sistema de listas, que obliga a votar por candidatos en lo individual.

El orden de elección de los candidatos de una lista de partido no está predeterminado, depende completamente del número de votos que recibe cada candidato en lo individual. Cada votante elige el número de su candidato (dentro de la lista de partido, a cada candidato se le asigna un número, visible para el votante), y lo anota en la papeleta. Como resultado de este sistema, la elección no es exclusivamente una competencia entre partidos, es también una competencia entre candidatos individuales de las lista de partido. El elector no tiene la opción de votar por un partido en sí, únicamente puede hacerlo por los candidatos nominados en lo individual, sea a través de listas partidistas o no partidistas.

Mientras que en las Islas Aland se eligen representantes por mayoría en distritos unipersonales, en los otros 14 distritos se eligen en distritos pluripersonales. La magnitud de distrito pluripersonal está determinada por el tamaño de la población, lo cual favorece a los distritos rurales del norte rural y del este. En los resultados generales, la proporcionalidad sigue siendo alta, aunque la variación entre los distritos es grande. En general, los distritos urbanos son más proporcionales y las áreas rurales producen resultados más desproporcionales. Como la formula d'Hondt para distribuir escaños favorece a los partidos grandes, los partidos pequeños usualmente se unen en alianzas electorales. Las alianzas electorales se hacen a nivel de distrito, lo cual significa que un partido puede unirse en diferentes alianzas en los 14 distritos, por lo que las alianzas pueden tener distintos grados de éxito. Adicionalmente, de acuerdo a la ley electoral de 1969, un candidato sólo puede ser nominado en un distrito. Anteriormente un candidato podía ser nominado en todos los distritos, lo que representaba una óptima estrategia electoral para un líder carismático de un partido pequeño. La mayoría de los partidos pequeños participan en alianzas electorales y, sin esta opción, la proporcionalidad entre votos y escaños podría, hasta cierto grado, ser debilitada.

India: sistema de mayoría simple a gran escala

La India sigue siendo, por mucho, la democracia más grande del mundo, como lo indica el hecho de que hubiera más de 670 millones de electores registrados para las elecciones parlamentarias de 2004. Su gobierno de corte parlamentario y su sistema electoral de mayoría simple en distritos unipersonales son una herencia del colonialismo británico, que terminó en 1947. El gobierno británico introdujo el autogobierno en la India de manera escalonada, aunque no fue sino hasta el fin del gobierno colonial y la adopción de una Constitución propia, en noviembre de 1949 a través de una Asamblea Constituyente, que se estableció el sufragio universal. Esta Asamblea Constituyente, que estuvo conformada por eminentes juristas, expertos constitucionales y pensadores políticos que trabajaron por casi tres años, discutió a fondo que sistema electoral sería el más apropiado, antes de decidir finalmente conservar el sistema electoral de mayoría simple.

Debido a la extrema diversidad y al carácter multiétnico de la sociedad hindú, se consideraron distintos sistemas de representación proporcional, sin embargo, se eligió el sistema de mayoría simple a fin de evitar la fragmentación de la legislatura y coadyuvar a la formación de un gobierno estable, siendo precisamente la estabilidad del gobierno la mayor prioridad para un país que recién emergía de un sangriento periodo postcolonial y con una pobreza y analfabetismo generalizados.

De acuerdo a la Constitución, los electores eligen a los 543 miembros de la Cámara baja en distritos uninominales. Por el contrario, la Cámara alta del Parlamento, denominada Rajya Sabha o Consejo de los Estados, y las correspondientes Cámaras altas de algunos estados, son elegidos indirectamente por los integrantes de las asambleas legislativas estatales. Existen también un presidente y un vicepresidente que son elegidos de manera indirecta por los miembros del Parlamento y de las asambleas legislativas estatales.

Las elecciones generales se celebran cada cinco años, pero el presidente está facultado para disolver la Lok Sabha, previa consulta con el primer ministro, antes de que concluya ese período, como ocurrió en 2004, o si está plenamente convencido de que no es posible formar un gobierno estable, como aconteció en 1991. El primer ministro se conserva en su cargo mientras sea capaz de mantener el apoyo de la mayoría en la Cámara baja. Todos los gobiernos del Partido del Congreso, que gobernaron la India en forma continua hasta 1977, duraron en el poder casi todo el periodo de cinco años, máximo permitido por la Constitución. De 1977 a 1997, los gobiernos fueron menos estables, por lo que varios primeros ministros tuvieron que renunciar como resultado de divisiones partidistas o por un voto de no confianza del Parlamento antes de que concluyera su mandato. A partir de 1977, parece haber surgido un nuevo periodo de estabilidad, ahora bajo la figura de gobiernos de coalición. Todos estos vaivenes políticos se han dado bajo el imperio del mismo sistema electoral de mayoría simple.

El principal efecto del sistema electoral hasta 1997 fue garantizar gobiernos de mayoría basados en un reducido apoyo electoral. Inicialmente el sistema de mayoría simple dio como resultado que el gobernante Partido del Congreso asegurara una mayoría estable en la Lok Sabha, generalmente en contra de una oposición fragmentada, que se caracterizó por un aumento de la popularidad de partidos regionales y estatales en algunas áreas. En cuanto a los partidos de oposición combinaron sus esfuerzos para formar coaliciones y presentaron candidatos comunes en contra de los candidatos del Partido del Congreso (como fue el caso en las elecciones generales de 1977 y 1989), las mayorías en el Congreso desaparecieron. Más aún, la naturaleza del sistema implicaba que incluso pequeños cambios en la distribución del voto tenían con frecuencia un impacto dramático en el número de escaños ganados en el Parlamento, como se muestra en la siguiente tabla en relación con el porcentaje de votos y escaños obtenidos por el Partido del Congreso en distintas elecciones.

Desempeño del Partido del Congreso en las elecciones generales de la India: Los dramáticos efectos del sistema electoral de mayoría simple en el número de escaños como resultado de ligeras variaciones en las tendencias de votación

Año de la elección general	Porcentaje de votos obtenidos por el Partido del Congreso	Variación en el porcentaje de votos	Número de escaños	Variación en el porcentaje de sus escaños
1971 (ganó)	43.7%		352 (64.8%)
1977 (perdió)	34.5%	-21.0%	154 (28.4%)	-56.2%
1980 (ganó)	42.7%		353 (65.0%)
1984 (ganó)	48.1%		405 (74.6%)
1989 (perdió)	39.5%	-17.8%	197 (36.3%)	-51.4%
1991 (ganó)	36.5%		232 (42.7%)
1996 (perdió)	28.8%	-21.1%	140 (25.8%)	-39.7%
1998 (perdió)	25.8%	-10.3%	141 (26.0%)	+0.7%
1999 (perdió)	28.3%	+9.6%	114 (21.0%)	-19.1%
2004 (ganó)	26.7%	-5.7%	145 (26.7%)	+27.2%

La misma desproporción entre el porcentaje de votos y escaños bajo el sistema hindú de mayoría simple se puede ver en el caso de otro de los principales partidos políticos, el Bharatiya Janata (PBJ), que encabezó un gobierno de coalición hasta el 2004:

 

Actuación del PBJ en elecciones generales de la India

Año de la elección general	Porcentaje de votos obtenidos por el PBJ	Número de escaños obtenidos por el PBJ
1984	07.7%	02 (0.4%)
1989	11.5%	86 (15.8%)
1991	20.0%	121 (22.3%)
1996	20.3%	161 (29.7%)
1998	25.6%	182 (33.5%)
1999	23.6%	182 (33.5%)
2004	22.2%	138 (25.4%)

 

Por lo tanto, los resultados globales de las elecciones para la Lok Sabha han distado mucho de ser proporcionales. Con frecuencia el apoyo popular se puede dividir confrontando candidatos de una misma casta, religión o región. En este contexto, el sistema de mayoría simple brinda un incentivo para que los contendientes opositores postulen candidatos múltiples y su efecto puede ser el de arrojar un ganador que no obtenga la mayoría absoluta de los votos. Sin embargo, a pesar de la naturaleza fragmentada de la democracia multiétnica de la India, el sistema electoral ha mantenido un considerable grado de apoyo debido, al menos en parte, a la práctica de reservar escaños para los grupos socialmente menos privilegiados e históricamente más desfavorecidos, las denominadas castas y tribus estratificadas. Estas castas y tribus están distribuidas de manera muy dispersa en la India, por lo que la operación clásica del sistema de mayoría simple hubiera provocado que tuvieran muy poca representación en el Parlamento.

Sin embargo, la Constitución les reserva a estos grupos un número de distritos de acuerdo al volumen de su población, por lo que las castas estratificadas, que representan 15% de la población, disponen de 79 escaños y las tribus que son 8% de la población, cuentan con 41 escaños. Si bien en estos distritos todos los electores tienen derecho al voto, sólo los miembros de las castas o tribus pueden postularse como candidatos. Esto ha asegurado que su representación parlamentaria sea consecuente con su porcentaje poblacional.

Durante mucho tiempo se ha debatido, aún sin éxito, una reforma constitucional que le reservaría a las mujeres 33% de los escaños en la legislatura nacional y en las de los estados, aunque se puede destacar que desde 1993 se le reservan a las mujeres 33% de los escaños en el nivel distrital (Panchayat), que es el tercer nivel de gobierno en la India.

La intensidad del apoyo popular a la integridad del sistema electoral se hizo evidente en 1977 cuando la elección de la entonces primer ministro, Indira Gandhi, fue hecha a un lado por un tribunal después de que el Partido del Congreso hubiera ganado una mayoría de dos tercios de la legislatura en 1971. Indira Gandhi respondió con una suspensión de los derechos constitucionales fundamentales por un lapso de dos años (1975-1977), un interludio autoritario en el hasta entonces impecable historial de democracia competitiva del país. En las elecciones de 1977, el gobierno de Indira Gandhi perdió el poder en una elección justa, lo que mostró la poca disposición de los electores indios para aceptar prácticas no democráticas.

Por un periodo de 20 años, de 1977 a 1997, el sistema electoral de mayoría simple pareció haberse adaptado a un periodo de inestabilidad debido principalmente a la formación de gobiernos de coalición carentes de principios comunes y orientados por la búsqueda por satisfacer tan sólo los intereses de los distintos partidos políticos que la conformaban. Los partidos opositores (exceptuando los comunistas) tomaron el gobierno en 1977, uniéndose en una sola formación, el Partido Janat, que se escindió dos años después. En diciembre de 1989, un partido sucedáneo, el Partido Janata Dal, llegó al poder, apoyado por los partidos comunistas y el partido renacentista hindú Bharatiya Janata (PBJ). Su gobierno sólo duró 10 meses. En las elecciones generales de 1996, ningún partido fue capaz de formar un gobierno estable. El PBJ ganó 161 escaños y el Congreso 140. Sin embargo, la fortaleza del sistema electoral resurgió en 1999 cuando una sólida alianza de partidos, bajo el liderazgo del PBJ, fue capaz de formar un gobierno y casi completar el término de su mandato. De igual manera, después de las elecciones generales de mayo de 2004, el Partido del Congreso Nacional de la India formó un gobierno de coalición a nivel nacional, que incluyó a los partidos de izquierda.

En 2000, el gobierno de la India estableció la Comisión Nacional para Revisar el Funcionamiento de la Constitución, que evaluó si las disposiciones constitucionales relacionadas con el proceso debían ser enmendadas o expandidas. En su informe, presentado al gobierno en 2002, la Comisión Nacional se pronunció en contra cualquier reforma constitucional en materia electoral, enfatizando que los cambios necesarios podían efectuarse a nivel de la legislación electoral ordinaria, e incluso de regulaciones secundarias.

Sin embargo, la Comisión Nacional observó que, al menos en las últimas tres elecciones generales a nivel nacional, un promedio de dos tercios de los parlamentarios habían sido elegidos sin haber conseguido la mayoría absoluta de los votos y esto planteaba dudas sobre la legitimidad de su representación. Como consecuencia y en el contexto de la introducción del voto electrónico a nivel nacional que tuvo lugar en 2004, la Comisión Nacional recomendó que el gobierno y la Comisión Electoral de la India condujeran un cuidadoso y exhaustivo análisis para valorar la adopción de un sistema electoral de doble ronda que asegurará la elección de los representantes por mayoría absoluta. Para ello planteaba que la segunda ronda se celebrará entre los dos candidatos más votados pero al día siguiente de la elección general.

El informe que presentó la Comisión Electoral de la India después de las elecciones generales de 2004 no le dio seguimiento a esta propuesta, aunque sí recomendó que en la papeleta se introdujera la opción de votar “por ninguno” de los candidatos postulados y se suprimiera la disposición que permite que una persona pueda postularse como candidato en dos distritos uninominales.

Con frecuencia se dice que el sistema electoral de mayoría simple funciona mejor en países donde existen dos grandes partidos. En la India, por el contrario, el Partido del Congreso gobernó el país de manera continua de 1952 a 1977 sin una oposición viable. Su monopolio terminó en 1977. De un sistema de partido dominante, el escenario político cambio, primero, a uno de competencia entre un partido en lo individual y una coalición de partidos y, después, a uno de competencia entre dos grandes coaliciones de partidos –tendencia que continuó hasta la elección general de 2004-. El PBJ inició su carrera ascendente en el Parlamento con una marcada agenda hindú, pero después del período en el gobierno los imperativos de la política electoral lo obligaron a atemperar su acentuada postura militante ultraderechista. Tuvo que adoptar una agenda incluyente, capaz de atraer electores musulmanes, tribales y de otros sectores sociales que alguna vez se consideró que formaban parte de los dominios exclusivos del Partido del Congreso.

Indonesia: continuidad, acuerdos y consenso

El desarrollo de instituciones políticas capaces de generar gobiernos estables y efectivos ha sido un reto descomunal en Indonesia, un país enorme y con una gran diversidad étnica, conformado por casi 20 mil islas cuya unidad estaba basada en la resistencia común al colonialismo. La identidad política en Indonesia es un tema complejo que en el pasado a menudo se basaba en los vínculos con diferentes corrientes del Islam, en un nacionalismo más secular y, en algunas áreas, en el cristianismo –elementos a los cuales parece haberse agregado hacia 2004 la valoración de las cualidades de liderazgo y el impacto de la corrupción-. Nunca ha sido fácil concebir sistemas electorales que sean inclusivos y efectivos en el contexto del Estado unitario de Indonesia.

Después de la proclamación de su independencia en 1945, la primera elección general en Indonesia tuvo lugar en 1955. Sin objeción alguna, se adoptó un sistema de representación proporcional considerando 15 regiones. Los escaños se distribuyeron en proporción a la población, con una pequeña adjudicación de escaños adicionales a las regiones isleñas exteriores. Para la asignación de los escaños se adoptó el método de cuotas bajo la fórmula simple de Hare. Los partidos y organizaciones podían presentar listas de candidatos, pero también se podían postular candidatos en lo individual. Los electores podían votar por una lista o anotar el nombre del candidato de su preferencia.

La primera legislatura incluía representantes de 27 partidos y listas, así como un miembro independiente. Los cuatro partidos más grandes recibieron entre 16 y 23% de la votación. Ni siquiera los dos partidos más grandes contaban con los escaños suficientes para, juntos, lograr la mayoría absoluta. Era difícil formar gobiernos y, en todo caso, su capacidad para mantener la confianza de la legislatura era limitada. La Asamblea Constituyente, elegida poco después para preparar una constitución permanente, tenía un equilibrio político similar y no pudo lograr acuerdos.

La pérdida generalizada de la confianza en las instituciones políticas y las rebeliones contra el Estado unitario llevaron al presidente Sukarno, a imponer un régimen autoritario en 1956. Este régimen duró hasta la instauración de un nuevo orden por el Presidente Soeharto a mediados de la década de los sesenta, quien asumió virtualmente el dominio pleno de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Se realizaban elecciones, pero las campañas electorales eran muy restringidas, muchos candidatos eran descalificados y las reglas se aplicaban en forma desmesurada contra los opositores al gobierno. El deseo de ejercer un control central total sobre la selección de los candidatos contribuyó a la adopción del sistema de listas cerradas de RP. Soeharto buscó aplacar los temores sobre un eventual dominio político de la población de Java, por lo que le asignó menos de la mitad del total de escaños, a pesar de que representaba más de 70% de los electores registrados. Aunque esta cifra ha disminuido, todavía es de 61% en el 2004.

La transición a la democracia: las elecciones de 1990

A finales de enero de 1999, después de la caída del régimen de Soeharto -1998-, se aprobó una nueva legislación electoral. Se adoptó un sistema electoral único –descrito como “un sistema proporcional con características de distrito”. Fue resultado de una intensa negociación política en contra de plazos fatales. El acuerdo se pacto en la legislatura por los partidos de la era de Soeharto, quienes al velar por sus propios intereses no sólo estuvieron sometidos a la presión de los nuevos partidos y de otros excluidos de las negociaciones, sino además de sus propias bases de poder. Dadas estas presiones, es poco probable que el resultado final de la negociación haya podido ser distinto.

En la elección de junio de 1999, cada elector emitió un solo voto por un partido político. Cada una de las 27 provincias conformó un distrito electoral, variando su magnitud entre cuatro y 82 escaños. El número de escaños obtenidos por cada partido político en cada una de las provincias se determinó aplicando los principios de representación proporcional (RP) y cada partido vinculó a los candidatos incluidos en su lista a uno de los niveles distritales inferiores de cada provincia (kota para autoridades urbanas, y kabupaten para autoridades en áreas no urbanas). Debido a la profunda preocupación por mantener la unidad del Estado, hubo disposiciones que hicieron prácticamente imposible registrar partidos al nivel regional. La ley de partidos políticos exigía que todos los partidos que quisieran contender en las elecciones se organizaran en, por lo menos, nueve provincias.

La legislación no era clara en aspectos fundamentales. No se incluyó un método específico para convertir los votos en escaños. Ni se establecieron reglas para determinar cuales serían los candidatos de un partido que ocuparían los escaños ganados. Las regulaciones para la adjudicación final de los escaños mantuvieron el método de cuotas basado en la fórmula Hare. La determinación de los candidatos que ocuparían los escaños ganados fue más compleja. En la práctica, fueron pocas las dirigencias centrales partidistas que cumplieron con las regulaciones establecidas, por lo que al final virtualmente asumieron atribuciones de facto para determinar e informarle a la Comisión Electoral que candidatos ocuparían los escaños.

No obstante, se consideró que las elecciones de 1999 fueron las primeras desde 1955 que se habían desarrollado de manera aceptable, a pesar de ciertos problemas específicos. Cinco partidos obtuvieron más de 2% de la votación, aunque su fortaleza relativa varió sensiblemente de una región a otra del país. Otros 16 partidos obtuvieron alguna representación.

Los resultados de las elecciones de 1999 pronto dieron paso a una revisión integral de la Constitución de 1945, que concluyó en 2002 con una serie de cambios fundamentales, entre los que se incluyeron el principio de separación y equilibrio de poderes, la elección directa de presidente y de vicepresidente y el establecimiento de una segunda Cámara legislativa con poderes muy limitados e integrada sobre una base regional. Se aprobaron cuatro reformas a la Constitución que modificaron por completo la forma en que las instituciones funcionarían en el futuro y se aprobaron cinco nuevas leyes: la de elecciones, la de elecciones presidenciales, la de partidos políticos, la relativa a la estructura de los órganos elegidos popularmente y la que estableció el Tribunal Constitucional. Con ellas, Indonesia quedó adscrita a la familia de las democracias presidenciales.

El sistema de mayoría simple en distritos uninominales no responde a las expectativas para las elecciones de la legislatura

Después de 1999, el sistema de mayoría simple en distritos uninominales encontró un fuerte respaldo entre los medios de comunicación y el mundo académico en particular, en la medida que se percibía que los miembros de la legislatura elegidos en 1999 no estaban sujetos a ningún mecanismo de responsabilidad y rendición de cuentas frente al electorado. Aún cuando el sistema electoral de 1999 fue visto, no como un acuerdo político sino más bien como un valeroso intento para empatar los principios de listas de representación proporcional (RP) y la responsabilidad de los miembros electos con su distrito electoral, en la práctica no se creó ningún vínculo de esta naturaleza.

No obstante, simulaciones practicadas después de las elecciones de 1999 sugirieron que el sistema de mayoría en distritos uninominales podría dar tales resultados en Indonesia que fueran más desproporcionados que en cualquier otra parte del mundo. El continuo empeoramiento de las relaciones entre la legislatura electa en 1999 y el mundo académico, medios de comunicación y actores de la sociedad civil, derivó en que el apoyo al sistema de mayoría en distritos uninominales más tarde llegó a ser menos persuasivo. Fue evidente que el sistema de pluralidad podría fallar al reflejar la diversidad de Indonesia, que la introducción de proceso aceptable de distritación para las elecciones de 2004 podría tomar algún tiempo e involucrar una considerable dificultad y que era probable que los sistemas de pluralidad no favorecieran la elección de mujeres.

El sistema electoral de 2004

Los nuevos requisitos constitucionales acordados en 2002 establecen que los participantes en las elecciones a la Cámara baja de la legislatura (la Asamblea Nacional) son los partidos políticos, limitando en consecuencia las opciones disponibles para el sistema electoral en la nueva ley electoral. El diseño del gobierno para una ley electoral bajo un sistema de RP en distritos plurinominales, responde a la presión de una mayor responsabilidad a través de la propuesta de listas abiertas y la división en provincias de mayor magnitud. Este formato finalmente fue adoptado con distritos plurinominales de una magnitud comprendida entre 3 y 12 escaños a consideración de la Comisión Electoral. El subsecuente debate llevó a distritos plurinominales cuya magnitud apuntaba a ser de las más elevadas en este rango. El sistema restringido de listas abiertas, finalmente acordó pedir a los electores votar por un partido, y de ser su deseo, por un candidato de ese mismo partido.

Sin embargo, esto sólo dará resultado en la elección de un candidato específico fuera del orden en que los nombres aparecen en la lista partidista si el candidato obtiene algo más de la cuota Hare para votos individuales -lo que hace mínimo su posible efecto , como se probó en la práctica en las elecciones legislativas de 2004. Como resultado de la creación de la Cámara Regional, algunos partidos argumentaron “una persona, un voto, un valor” para la legislatura, con la misma población para cada escaño, mientras otros apoyaron la retención de una parcial representación a favor de las islas foráneas. El compromiso final es una compleja fórmula que basa el número de escaños para cada provincia sobre una cantidad mínima de 325 mil personas por escaño en pequeñas provincias y un máximo de 425 mil personas por escaño en las más grandes, con un mínimo de tres escaños por provincia.

Los líderes de los partidos centrales mostraron una ligera inclinación para relajar su control sobre sus partidos. Los partidos más grandes hicieron más estrictos los requisitos para que los partidos pudieran participar tanto en las elecciones de 2004 como en las subsecuentes.

Se ha fortalecido la efectiva prohibición de partidos regionales. Las cuestiones relacionadas con la opción entre listas abiertas o cerradas, el principio de “una persona, un voto”, el equilibrio entre la Isla de Java y las islas circundantes, y la participación partidista fueron negociadas entre los partidos cuando se discutió el texto final; sin embargo, una campaña de base amplia llevó a la adopción de una “suerte de cuota” para representación de género: se pidió a los partidos “llevar en sus corazones” el deseo de incluir al menos 30 % de candidatos del sexo femenino en sus listas. Aunque no existió ninguna provisión obligatoria, esto vino a probarse como una importante herramienta para alentar la participación de más candidatos mujeres, y el 12% de los miembros de la legislatura en 2004 son mujeres, un importante avance en 1999.

Los resultados de las elecciones legislativas de 2004 reflejaron cambio y continuidad. Los mismos cinco partidos que recibieron más de 3% de la votación en 1999, lo hicieron de nuevo, y esta vez se les unieron dos partidos más. Estuvieron 17 partidos totalmente representados.

Elecciones a la Cámara Regional: VUNT arroja una sorpresa

La Constitución establece que los candidatos para la nueva Cámara regional (el Consejo Regional de Representantes), deben ser independientes, no partidos. Cuatro miembros son electos por provincia. El nuevo diseño propuso el sistema de Voto en Bloque, claramente diseñado para favorecer a los partidos con apoyo fuera de la Isla de Java, en donde las provincias son más pequeñas. VUNT se propuso como una alternativa por el partido más fuerte en Java, y fue acordado como parte del trato final.

La primera elección a la Cámara regional tuvo lugar en 2004 y demostró una conocida debilidad del sistema VUNT: con un promedio de 30 candidatos que contendieron por cuatro escaños en cada provincia, muchos candidatos fueron electos con menos de 10% de la votación. No obstante, las poderosas campañas de candidatos mujeres arrojaron un inesperado 21% mujeres miembros de la nueva Cámara –un nivel sin precedentes en un órgano de libre elección en Indonesia-.

Elecciones presidenciales directas

El presidente y vicepresidente ahora son electos directamente, con candidatos en pareja para formar listas. Se utiliza un sistema de mayoría en doble ronda, con el propósito de asegurar que los candidatos ganadores cuenten con el apoyo suficiente a lo largo de un país tan grande y diverso. Para que una lista sea electa en la primera ronda, no sólo debe obtener una mayoría absoluta de votos emitidos sino que también cumplir con el requisito de distribución de 20% de la votación en al menos la mitad de las provincias. Ya que es casi seguro que una mayoría ganadora logre lo anterior. Este requisito previene que una lista cuyo apoyo sea sólido en Java y mínimo en cualquier otra parte obtenga el triunfo en la primera ronda. En la primera elección presidencial directa en 2004, cinco listas contendieron en la primera vuelta en julio, sin que ninguna obtuviera más de 35%; durante la segunda ronda celebrada en septiembre, Susilo Bambang Yudhoyono obtuvo la victoria con 61% de la votación.

La realidad política: negociar un acuerdo

El acuerdo sobre el sistema electoral de 1999 tuvo que ser aceptado tanto por los partidos del nuevo orden (continúan manteniendo las palancas del poder), como por los nuevos partidos en las calles. La revisión constitucional que siguió a la elección de 1999 también requirió de acuerdos a lo largo del espectro político. La legislación electoral de 2004 es aún un acuerdo más, en principio muy parecido al de 1999, aunque con diferencias significativas en el detalle. En cada ocasión hubo un número limitado de soluciones prácticas dadas las tradiciones heredadas, el contexto político y las posturas de los actores; sin embargo, hay signos positivos para la democracia en el nuevo marco institucional: es una fortuna que exista una especie de visión de largo plazo, junto con las inevitables percepciones de ventajas de corto plazo entre los partidos e individuos que decidieron los cambios.

Irlanda: el voto único transferible en acción

La Cámara baja del Parlamento irlandés (Dáil Éireann) se constituye mediante un sistema de representación proporcional basado en el voto único transferible (VUT). Este poco usual sistema tiene su origen en las circunstancias que enmarcaron la independencia de Irlanda en 1922. Los gobernantes británicos, que iban a abandonar el poder, deseaban alguna forma de representación proporcional (RP) que protegiera a las minorías protestantes; del mismo modo la elite política del nuevo Estado se inclinaba, en principio, por ese sistema. Sin que ambas partes tuvieran mayor conocimiento de los sistemas de RP por listas, convinieron adoptar un sistema de VUT, que ha permanecido inalterado desde entonces.

La Cámara baja es de vital importancia en el sistema político irlandés. Es la instancia que elige al gobierno, el cual necesita conservar el apoyo de la mayoría parlamentaria para sobrevivir. Aunque la presidencia es menos importante, de manera inusual en un sistema parlamentario, su titular es elegido de forma directa mediante un sistema de voto alternativo (VA).

Los 166 miembros de la Cámara baja son elegidos en cerca de 40 distritos de entre tres y cinco escaños cada uno. La selección es directa: los electores indican al candidato de su preferencia (escribiendo un número “1” a un lado de su nombre en la papeleta), pero pueden continuar marcando al resto de los candidatos siguiendo un orden consecutivo. Aunque la mayoría de los electores suele votar por candidatos de un solo partido, tienen la opción de votar por candidatos de distintos partidos. Algunos electores deciden sus preferencias sobre la base de criterios geográficos, esto es, marcan en las posiciones preferentes a los candidatos de su propia demarcación sin importar el partido al que pertenecen.

El proceso de escrutinio, específicamente la distribución de votos “excedentes”, parece un tanto complicado para quienes no conocen el sistema, pero vale la pena destacar que los electores no tienen que estar familiarizados con todos los detalles, sólo tienen que saber la forma en que deben emitir su voto y estar satisfechos con la forma en que se lleva a cabo el proceso de escrutinio para que sea “justo” y transparente.

El sistema electoral está contemplado en la Constitución y no puede ser modificado sin un referendo. En dos ocasiones (1959 y 1968) el partido mayoritario, Fianna Fáil, promovió un referendo para reemplazar el sistema de VUT por uno de mayoría simple como el que se utiliza en Gran Bretaña, argumentando que con cualquier modalidad de RP es probable que se generen problemas para la formación de gobiernos de coalición estables. En ambas ocasiones, los cambios propuestos fueron rechazados por los electores con un margen de 52 a 48% en 1959 y de 61 a 39% en 1968.

Si se toma como base el criterio relacionado con la formación de gobiernos estables, cualquier persona que analice el historial del sistema de VUT en la República de Irlanda no tendría elementos para considerarlo como un problema. Desde mediados de los años 40, los gobiernos (tanto los de coalición como los de partido único) han durado entre tres y cinco años, con la única excepción de un breve periodo de inestabilidad a principios de los 80. Los electores tienen la posibilidad de expresar sus preferencias con relación a la formación de potenciales coaliciones, a través de la emisión de su voto por candidatos de distintos partidos.

En términos generales, el sistema de VUT ha arrojado resultados altamente proporcionales, en los que el partido mayoritario, el Fianna Fáil, sólo se ha beneficiado de modestos “bonos” adicionales (alrededor de 48% de los escaños con 45% de los votos en las elecciones celebradas durante el periodo comprendido entre 1945 y 1992). Sin embargo, el reducido tamaño de los distritos electorales (cuatro escaños por distrito en promedio) crea las condiciones para que el partido mayoritario se pueda beneficiar, siempre y cuando pueda atraer los votos de segundas y terceras preferencias de los seguidores de otros partidos. Esto es justamente lo que sucedió en las dos elecciones más recientes, sobre todo en las de 2002 en las que se registraron los resultados menos proporcionales en la historia: el partido Fianna Fáil obtuvo 49% de los escaños con 41% de los votos.

El sistema de VUT permite la representación de los partidos pequeños y de los candidatos independientes, de los cuales se eligieron 13 en 2002. Si bien muchos sistemas de RP permiten que los partidos pequeños obtengan escaños en el Parlamento, lo cierto es que el sistema de VUT parece ofrecerles también una inusual posibilidad de éxito a los candidatos independientes debido a que la votación se enfoca mucho más en los candidatos que en los partidos.

Muchas de las virtudes y de las críticas que se le imputan al sistema de VUT en la República de Irlanda tienen que ver con el mismo factor: la capacidad que se le brinda a los electores de optar entre los candidatos de un mismo partido. Esto genera una intensa competencia interpartidista, especialmente entre candidatos del Fianna Fáil, que suele postular entre dos y cuatro candidatos en cada distrito. Las estadísticas muestran que muchos de los parlamentarios del Fianna Fáil pierden sus escaños más ante compañeros de su mismo partido que ante candidatos de otros partidos.

Los críticos argumentan que, como resultado, los parlamentarios en funciones se vuelven hiperactivos en sus distritos de procedencia para congraciarse con sus electores y no invierten mucho tiempo en la política a nivel nacional, como por ejemplo, vigilar las acciones del gobierno o discutir la legislación en los comités parlamentarios. También argumentan que esta situación ha tenido un efecto adverso en el calibre de los parlamentarios irlandeses (ya que los individuos que podrían hacer importantes contribuciones a nivel nacional se ven desalentados por la probable sobrecarga de trabajo que tendrían que realizar a nivel de sus distritos si resultan elegidos) y que ha conducido a visiones de corto plazo y a una excesiva consideración de los intereses locales en el quehacer gubernamental. Sus críticos opinan que la competencia en el interior de los partidos por la conquista de votos puede dar lugar a partidos poco cohesionados y divididos.

Los defensores del sistema, por el contrario, ven como una virtud la oportunidad que tienen los electores de elegir entre candidatos de un mismo partido. Argumentan que esto les permite a los electores reemplazar a los parlamentarios en funciones por individuos más activos y capaces y que, en tiempos en que se advierte un menor interés por la política convencional, esto les brinda a los parlamentarios un fuerte incentivo para mantenerse en estrecho contacto con los electores y, por tanto, cumplir con el papel de canal de comunicación entre ciudadanos y el sistema político. Sostienen que no hay evidencia de que los parlamentarios irlandeses sean de menor calibre que los de cualquier otro lugar y que el impresionante crecimiento económico que ha experimentado el país en tiempos recientes muestra que el desempeño del gobierno no ha sido tan malo. Asimismo, apuntan que los partidos políticos irlandeses son extremadamente cohesivos y disciplinados en su comportamiento en el Parlamento, sin que existan facciones o subgrupos reconocidos.

En 2002 un comité parlamentario multipartidista analizó los argumentos en pro y en contra del cambio de sistema electoral. Concluyó que el electorado estaba tan fuertemente ligado al sistema de VUT, que un cambio a cualquier otro sistema podría reducir el poder del elector individual y que algunos de los supuestos fallos que sus críticos le imputaban al VUT eran en realidad provocados por otros factores. Como esta conclusión sugiere, no hay elementos suficientes como para reformar o reemplazar el sistema electoral existente.

Cualquier evaluación del sistema de VUT requiere tomar en cuenta las características del país. Irlanda es un país tan pequeño en términos geográficos y de población, que la relación parlamentario–habitante (alrededor de un parlamentario por 20 mil habitantes) es relativamente alta en comparación con los estándares internacionales. Esto puede alentar vínculos más estrechos entre los parlamentarios y sus electores, independientemente del sistema electoral, de los que son posibles en un país más grande. Además, la República de Irlanda está compuesta por una sociedad próspera y altamente educada donde el sistema político en su conjunto está bien establecido y es universalmente reconocido como legítimo. La sociedad irlandesa no tiene ninguna división étnica, lingüística, o religiosa significativa.

Por todas estas razones se tiene que tener mucho cuidado al extraer conclusiones firmes acerca de la forma en que podría operar el VUT en otros contextos. No obstante, se puede decir que no hay ninguna señal de que el electorado de la República de Irlanda esté dispuesto a reemplazarlo por algún otro sistema.

Israel: reforma electoral y formación de coaliciones

El 8 de Marzo de 1992, un día antes de que se disolviera el Parlamento israelí (el Knesset), se reformó la ley electoral. Este trascendental cambio institucional fue aplicado en la décimo cuarta elección general celebrada en mayo de 1996.

La iniciativa para reformar la ley electoral emanó de la gran insatisfacción con desempeño gubernamental. Un movimiento de organizaciones de base, encabezado por prominentes profesores de derecho y miembros del Knesset, atribuyó a la política de coaliciones el estancamiento de la política durante los años ochenta. Los partidos pequeños, particularmente los religiosos, obtenían una influencia desproporcionada en la formación de coaliciones, debilitando la autoridad discrecional del primer ministro en la formulación de políticas públicas nacionales y mayores beneficios de los que merecían en términos de recursos públicos y compromisos simbólicos. Se suponía que el cambio institucional remediaría esta situación.

En un artículo posterior, Nachmias y Sened (1998), demuestran que la reforma de la legislación electoral disminuyó significativamente la fuerza de los grandes partidos e incremento inevitablemente el poder de negociación de los partidos pequeños o religiosos. Desde la perspectiva de los reformadores, el resultado del cambio electoral fue contraproducente. No obstante, desde una dimensión teórica, tales consecuencias eran previsibles. En la primera sección de esta colaboración se examinan la regla electoral usada en Israel entre 1951-92 y se analizan las razones políticas de la amplia insatisfacción con este acuerdo institucional. En la segunda sección, se describen los principales atributos de la nueva ley, junto con las infundadas expectativas de que constituiría un avance significativo en relación con la ley precedente. En la tercera sección se discuten los problemas inherentes a la nueva ley desde una perspectiva conceptual. En la última sección se abordan las implicaciones generales de la reforma en el contexto de la búsqueda por diseños pluralistas democráticos e institucionales.

El sistema electoral en Israel antes de 1996

La ley electoral vigente en Israel de 1951 a 1992 consagraba una de las formas más puras de la regla proporcional. El país formaba un único distrito. El número de escaños que cada partido obtenía en el Knesset era casi exactamente igual al número de votos obtenidos en las elecciones generales. El número mínimo de votos necesarios para tener representación en el Parlamento era del uno por ciento (de 1.5 por ciento desde 1992), un umbral de acceso muy bajo comparado con sistemas electorales similares.

Un efecto notable de esta forma pura de proporcionalidad fue que el Knesset israelí estuvo siempre compuesto de una multitud de partidos. En las trece elecciones celebradas entre 1949-92, ningún partido obtuvo la mayoría de los escaños en el Knesset. Esto exigía que el partido más grande realizara un proceso de negociación para formar coaliciones después de cada campaña electoral para poder formar un nuevo gobierno.

La formación de coaliciones en sistemas multi-partidistas implica un tedioso proceso de negociaciones sobre dos tipos de compensaciones o retribuciones: las relacionadas con cargos en el gobierno y las relativas a acuerdos políticos (Laver y Schofield 1990, Sened 1996). En sistemas multi-partidistas, el partido que articula la coalición debe lograr un balance entre los cargos que entrega y los apoyos que recibe en términos de formulación y ejecución de políticas. Es muy difícil que un gobierno pueda instrumentar una sola política que satisfaga a todos los socios de una coalición. El partido que articula la coalición debe conseguir el apoyo de sus socios más pequeños. Las retribuciones se les reparten para compensarlos por su insatisfacción con las políticas que el gobierno decide instrumentar. La insatisfacción a menudo lleva al colapso de los gobiernos de coalición, cuando las retribuciones en términos de cargos dentro del gobierno no son suficientes para compensar los compromisos con las políticas de los diferentes socios de la coalición (Mershon 1996, Sened 1996).

La nueva ley electoral

Hacia el final de los años ochenta, se formó un movimiento de organizaciones de base, el Comité Público por una Constitución para Israel, para abogar por reformas políticas y electorales. El liderazgo del grupo presentó una propuesta detallada de reformas, incluyendo recomendaciones específicas relacionadas con asuntos de derechos individuales, una estructura formal de pesos y contrapesos entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno, y una nueva ley electoral. A pesar de las objeciones públicas de la mayoría de los politólogos y de un considerable número de legisladores de diferentes partidos, y después de innumerables maniobras políticas y tácticas dilatorias, el Knesset modificó la propuesta original del movimiento y cambió la ley electoral. Se atribuyó el éxito de ese movimiento de reforma a su prominente campaña política en términos de alcance, recursos y presencia, la cual fue reforzada por el endoso de líderes de los dos partidos mayoritarios.

La nueva ley electoral incluye dos normas importantes que supuestamente reforzarán los poderes del primer ministro (PM) en el proceso de formación de coaliciones después de una elección general. En primer lugar, el PM es elegido directamente por los votantes, quienes depositan dos papeletas en la urna de votación; en la primera votan por el partido de su elección y, en la segunda, por el candidato de su preferencia para PM. Bajo la antigua ley electoral, después de una elección el presidente de Israel convocaba a los nuevos integrantes del Knesset y les consultaba antes de pedirle a uno de ellos que tratara de formar un gobierno de coalición. En la práctica, salvo en una ocasión, el presidente le hacía esa petición al líder del partido mayoritario. Con la nueva ley, el candidato a PM que reciba más del 50% de los votos es elegido directamente. Si ningún candidato recibe más de 50% de los votos, se celebra una segunda ronda. Los votos en blanco o inválidos no cuentan.

En consecuencia, el nuevo sistema asegura que uno de los dos contendientes obtenga más del 50% de los votos. Bajo este procedimiento, puede ocurrir que el PM no sea el líder del partido más grande del Knesset. De hecho, en la elección de 1996, Netanyahu ganó la elección para PM, mientras su partido Likud sólo obtuvo 32 escaños en el Knesset, dos menos que el partido Laborista, que ganó 34 escaños. Sin embargo, su líder Shimon Peres, perdió la elección de PM.

Para reforzar el poder del PM y asegurar la estabilidad de los gobiernos de coalición, la nueva ley disminuyó considerablemente el poder de la vieja institución parlamentaria llamada voto de “pérdida de la confianza”. Con la nueva ley, se necesita una mayoría absoluta de 61 miembros del Knesset para aprobar un voto de “pérdida de la confianza”, en comparación con en que era suficiente una mayoría simple de los miembros presentes en el plenario para aprobar tal voto. No obstante, de forma más significativa, bajo la nueva ley, si una mayoría absoluta apoya el voto de “pérdida de la confianza”, no sólo termina con el gobierno sino que también se disuelve el Knesset. Este cambio constituye un fuerte desincentivo para que los legisladores apoyen un voto de “pérdida de la confianza”. Para derrocar un gobierno de coalición sin disolver el Knesset, el voto de “pérdida de la confianza” debe ser apoyado por al menos 80 de sus miembros.

Las normas legales no cumplirán con su objetivo

Existen tres razones para esperar que el cambio institucional no cumpla con el principal propósito para el cual fue diseñado. El primero es muy conocido y fue advertido por académicos y algunos funcionarios antes de que se aprobara. La nueva ley electoral le permite a los partidos pequeños presionar a los grandes para acomodar sus preferencias políticas en tres rondas: a) antes de la primera ronda electoral, b) de nuevo antes de la segunda ronda (si se realizaba) y, c) una vez más durante el proceso de negociación para la formar el gobierno de coalición.

Con la vieja ley, los partidos pequeños sólo podían presionar a los grandes durante el proceso de formación de coalición y únicamente si eran claves para la construcción de la coalición. Bajo la nueva norma, los partidos pequeños en general y los religiosos en particular, tienen virtualmente garantizado un papel clave en la segunda ronda. La preclusión de la segunda ronda los hace claves en la primera ronda. El cambio institucional incrementa considerablemente la probabilidad de que los partidos pequeños, en particular los religiosos, se vuelvan genuinamente claves y, de esta forma, se incrementa su poder de negociación.

La segunda razón para esperar que la nueva ley falle en su propósito está directamente relacionada con otro resultado bastante previsible: los partidos grandes están destinados a perder escaños en el Knesset en favor de los pequeños. Desde que el Partido Laborista perdió su estatus dominante, el sistema de partidos israelí se ha vuelto bipolar: los dos partidos mayoritarios compiten, con el apoyo de los partidos satélites, por el control del Parlamento y, como consecuencia, del gobierno de coalición. Típicamente, al líder del partido mayoritario se le da primero la oportunidad para formar una coalición gobernante. Los votantes, completamente conscientes de esta práctica institucional, a menudo votan estratégicamente para incrementar las posibilidades del líder del partido en el Knesset, con el que a ellos les gustaría que se formara una coalición. Los votantes podrían estar más cerca ideológicamente, o por preferencia política, de uno de los partidos pequeños en el Knesset y aún así votar por el partido más grande del bloque para incrementar sus posibilidades de poder formar una coalición gobernante.

La nueva ley electoral eliminó el incentivo para votar por el partido más grande del bloque. Con la nueva ley, los electores pueden votar por el líder del partido que encabeza el bloque parlamentario que ellos prefieren y luego votar sinceramente por el partido de su elección. Esto conduce inevitablemente a una fragmentación adicional en el Parlamento, ya que condiciona a los electores a votar por los partidos pequeños en vez de por uno de los partidos grandes. Esta fragmentación agregada intensifica los problemas de gobernabilidad inherentes en los gobiernos de coalición en varias formas:

Primera, como lo demuestra Schoefield (1995), para efectos prácticos, una condición necesaria para no crear un vacío en el centro entre dos espacios políticos, como son los espacios políticos en Israel, es importante que el partido dominante tenga una ventaja considerable en tamaño y ocupe una posición determinante en el Parlamento.

La reducción del tamaño electoral de los partidos grandes, resultado del cambio en la ley electoral, así como el inevitable incremento de poder en los partidos pequeños y medianos, virtualmente elimina la posibilidad de un centro estable en el espacio político del Knesset. Un partido central dominante puede retribuirles menos cargos en el gobierno a sus socios de coalición, que un conjunto de partidos pequeños tratando de conformar una coalición. La ventaja que el partido central dominante tiene en el proceso de formación de una coalición le permite promover políticas relativamente consistentes y de largo plazo y recompensar a los socios de la coalición con ministerios y cargos secundarios a cambio de su apoyo. La escasa probabilidad de con la nueva ley electoral surja un partido dominante, dificulta la capacidad del gobierno para mantener políticas consistentes. Al mismo tiempo, incrementa el precio que los partidos que encabezan la coalición le tienen que pagar a sus socios para asegurar su apoyo.

La segunda razón por la que es probable que la pérdida de escaños en el Knesset de los líderes de bloques en favor de los partidos más pequeños reduzca su capacidad de distribuir ministerios y cargos en el gobierno entre sus socios tiene que ver con simple aritmética. El partido que forma la coalición debe obtener el apoyo de por lo menos 61 miembros del Knesset para poder someter a la coalición al voto de investidura, una institución fundamental en los sistemas parlamentarios multipartidistas y una formalidad indispensable para que la coalición se convierta en un gobierno formal.

La unidad de negociación en sistemas parlamentarios multipartidistas es el partido. Cada partido que forma parte de una coalición presenta, durante el proceso de negociación, sus demandas políticas y sus preferencias relativas al gabinete. Dado que el gobierno sólo puede buscar una posición política, el partido que forma la coalición debe recompensar a los socios de la coalición con ministerios y cargos al grado que comprometan sus preferencias políticas. Esto implica que el número de socios de la coalición debe estar correlacionado directamente con el número de carteras o cargos que se les pueden distribuir a los socios. La reducción en el número de escaños del Knesset que se espera que tengan los potenciales partidos que formen una coalición debido a la nueva ley, requiere de un incremento en el número de socios para poder formar una coalición que tenga condiciones mínimas para obtener el voto de investidura. En consecuencia, se espera que la nueva normativa incremente el número de ministerios o cargos que tengan que ser distribuidos entre los socios de una coalición.

La tercera razón para esperar que la nueva ley no cumpla su objetivo tiene que ver con la notable erosión que introduce en la fuerza de la institución parlamentaria de voto de “pérdida de la confianza”. Desde la perspectiva de una gobernabilidad efectiva, la importancia del voto de “pérdida de la confianza” como práctica parlamentaria ha sido bien explicada por Huber (1996: 279): "Al permitir al primer ministro hacer la propuesta política definitiva, los procedimientos de voto de confianza le dan una influencia sustancial sobre los resultados finales, aún cuando estos procedimientos no sean invocados." En otras palabras, al invocar el procedimiento de voto de “pérdida de la confianza” el PM puede obligar a los socios de la coalición a votar al lado del gobierno, aún y cuando no están de acuerdo con una política en particular.

Ya que bajo la nueva ley los miembros del Knesset carecen de incentivos para aprobar cualquier voto de “pérdida de la confianza”, el PM ha perdido un importante recurso de gobierno. Además, este tipo de voto dejó de ser una amenaza creíble de que excesivas demandas presupuestarias por parte de los pequeños socios de coalición podría llevar al colapso de la coalición gobernante. Esto, a su vez, provoca que los partidos más pequeños incrementen sus demandas de recompensas a cambio de apoyar las políticas de la coalición.

En suma, hay tres razones teóricamente fundamentadas para esperar que el cambio institucional tenga un efecto contrario al esperado. En vez de reducir la fragmentación en el gobierno y disminuir el poder de negociación de partidos pequeños, se espera que la nueva ley electoral incremente la fragmentación y el poder de los partidos pequeños, particularmente de los religiosos. Primero, la nueva ley institucionaliza más oportunidades para que los partidos pequeños negocien con los candidatos a PM y luego con el PM electo. Para incrementar sus oportunidades de ganar la elección, los candidatos prometerán una variedad de recompensas a los partidos pequeños a cambio de su apoyo tanto en la primera y segunda ronda, como durante el proceso de formación de una coalición. Segundo, la nueva regla invierte el incentivo para que los electores voten estratégicamente por el partido grande de un bloque en el Knesset. Inevitablemente los partidos grandes perderán escaños, reduciéndose considerablemente la probabilidad que un partido grande capture el centro parlamentario e instrumente políticas relativamente consistentes. Además, los partidos integrantes de una coalición tendrían que depender de más socios para formar y mantener gobiernos de coalición. Esto incrementaría tanto la fragmentación en el gobierno como las recompensas para los partidos pequeños en una coalición. Finalmente, al amenazar el rol preponderante del procedimiento del voto de confianza, la nueva ley impediría tanto la capacidad de gobernar de las coaliciones como la efectividad de la oposición parlamentaria.

Japón: adaptación a un nuevo sistema electoral

En 1993, el Partido Liberal Democrático (PLD), que había dominado por décadas el escenario político de Japón, se dividió y perdió el control de la principal Cámara del Parlamento japonés en las elecciones generales de ese año. Uno de los principales logros de la nueva coalición que se formó en su lugar fue el de reformar el sistema electoral, que era considerado una fuente de corrupción y la base del prolongado predominio del PLD.

Bajo el viejo sistema electoral (el de voto único no transferible o VUNT) los 511 miembros de la Cámara de representantes eran elegidos en 129 distritos, a los que les correspondían entre uno y seis escaños. Este sistema, usado desde 1947, produjo una dinámica singular de competencia electoral entre los principales partidos, particularmente en el PLD. Con este sistema, todo partido que aspirara a conseguir suficientes escaños para convertirse en mayoría o, por lo menos, a obtener una porción significativa de ellos, necesitaba postular varios candidatos en la mayoría de los distritos.

A fin de maximizar su representación, los partidos tenían que encontrar métodos que aseguraran que cada candidato en lo individual obtuviera tan sólo el mínimo de votos requeridos para conseguir un escaño, en lugar de permitir que cada candidato siguiera su instinto natural por conseguir el mayor número de votos. El candidato que obtuviera más votos de los necesarios para cubrir su “cuota” de elección podía terminar por dañar a sus colegas que recibieran menos votos: los votos “no necesarios” del candidato A podrían ser suficientes para impedir que el candidato B, del mismo partido, consiguiera un escaño.

El PLD lidió con este problema a través de políticas muy selectivas dirigidas a grupos específicos de votantes a quienes suministraba bienes de primera necesidad y otros beneficios. En tanto principal beneficiario del sistema de VUNT, el PLD controlaba las prebendas del gobierno, lo que dificultaba las posibilidades de los distintos partidos de oposición de disputarle realmente el poder. No es de sorprender que este sistema haya generado corrupción. Más aún, bajo un sistema tan personalista y particularista, es difícil que se le concediera la debida importancia al debate y a la selección de políticas sobre temas relevantes.

A principios de 1990, el disgusto de los ciudadanos con el sistema electoral generó una gran presión para realizar una reforma electoral. La incapacidad del PLD para aceptar esta demanda y aprobar una reforma legislativa provocó una escisión interna que culminó con el acceso de la oposición al poder en 1993, oposición que incluía a algunos de los detractores del PLD. La idea de un sistema bipartidista al estilo americano con alternancia frecuente en el poder adquirió creciente popularidad entre los políticos, los académicos y los medios de comunicación y llegó a ser considerada como la “fórmula mágica” que resolvería los problemas del sistema político japonés. Por ello, muchos abogaron por el establecimiento de un sistema electoral basado en distritos uninominales. Sin embargo, los partidos más pequeños del nuevo gobierno temieron que esto terminara excluyéndolos del sistema y, por lo tanto, se opusieron a ella. Del compromiso al que se llegó al final emergió el sistema paralelo (SP) que se utiliza actualmente.

El nuevo sistema es paralelo porque utiliza dos modalidades de elección: listas de representación proporcional (RP) y distritos uninominales de mayoría simple. Cada elector dispone de un voto para cada modalidad. En 1996, para la primera elección con este sistema electoral, se asignaron 200 escaños por el principio de RP en 13 distritos regionales plurinominales de magnitud variable, que osciló entre siete y 33 escaños por distrito, y 300 escaños por el principio de mayoría simple en distritos uninominales. Los esfuerzos de racionalización realizados antes de las elecciones de 2000 permitieron reducir el número de escaños de RP a 180. Ahora a cada uno de los 11 distritos regionales se les asignan entre seis y 29 escaños.

En un sistema paralelo no opera ningún mecanismo de compensación para asegurar que el número total de escaños obtenidos por cada partido se ajuste a la proporción de votos que haya recibido. La superioridad numérica de los escaños uninominales sobre los de representación proporcional le otorga ventajas a los partidos más grandes, que pueden obtener más fácilmente escaños de mayoría simple. Sin embargo, los dos principios de elección del sistema japonés están relacionados en una manera inusual. Las leyes electorales de Japón les permiten a los contendientes presentar “candidaturas duales”, es decir, presentar candidatos que figuran tanto en una lista de RP como en un distrito uninominal.

Si bien técnicamente se trata de un sistema de RP por listas cerradas, hay una disposición legal que les confiere a los electores cierto grado de influencia sobre el orden final de los candidatos en las listas. A los partidos se les permite colocar en el mismo lugar de preferencia (o ranking) de una lista de RP a algunos o a todos los candidatos a los que también haya postulado en distritos uninominales. Para determinar el orden final de los candidatos en las listas a efectos de la asignación de los escaños de RP, primero se elimina de la lista a aquellos que resultaron ganadores en los distritos uninominales y luego se ordena a los candidatos que perdieron en los distritos uninominales de acuerdo con la votación que obtuvieron en comparación con el ganador en su distrito.

Esta disposición legal tiene varios beneficios para los partidos. En primer lugar, les permite eludir la difícil tarea de determinar el orden de los candidatos en la listas. En segundo lugar, alienta a los candidatos situados en el mismo lugar en las listas de RP a desarrollar campañas más vigorosas para conseguir más votos en sus distritos. Aunque los partidos recurren a menudo a la fórmula que les permite ordenar a sus candidatos en condiciones de igualdad, también suelen hacer uso de la opción que les permite ubicar a algunos en posiciones preferentes. Esta opción es útil, pues colocar a un candidato en un lugar prioritario o “seguro” en las listas de RP puede ayudar a convencerlo de que compita en un distrito uninominal en el cual tiene poca oportunidad de ganar.

El nuevo sistema electoral enfrentó su primera prueba en 1996 y los resultados fueron considerados decepcionantes. En los años posteriores a la aprobación de las nuevas leyes electorales, el LDP se reinstaló en el poder y los partidos de oposición experimentaron varios realineamientos. Esta inestabilidad contribuyó a la persistencia de viejos esquemas: el triunfo general para el LDP y pocas señales de que el sistema se dirigiera hacia el anhelado modelo bipartidista. La complicada naturaleza del nuevo sistema también produjo insatisfacción entre el electorado, particularmente por el hecho de que algunos candidatos que perdían en los distritos uninominales eran “resucitados” en los escaños que se repartían por RP. Los resultados fueron especialmente contra intuitivos en aquellos casos en que los candidatos que quedaban en tercer lugar –o, inclusive, en cuarto- en la votación en distritos uninominales obtenían un escaño de RP; pero el candidato que quedaba en segundo lugar (usualmente el candidato del partido de oposición más fuerte en el distrito) no obtenía nada. Además, no era nada claro que la corrupción y el manejo de recursos financieros con fines electorales hubieran declinado significativamente.

Para 2000, año en que se realizó la segunda contienda electoral bajo el nuevo sistema, se registró una reducción en el número de candidatos que disputaron los escaños de mayoría simple. Sin embargo, apenas se insinuó un ligero avance hacia la configuración de un esquema bipartidista, ya que la oposición no comunista siguió estando dividida y el centrista Partido del Gobierno Limpio (Komeito) cambió de bando y se unió a la coalición liderada por el PLD.

La tercera prueba para el nuevo sistema electoral se verificó en noviembre de 2003. En septiembre, el pequeño Partido Liberal se fusionó con el principal partido de oposición, el Partido Democrático de Japón (PDJ). El partido fusionado (el cual conservó el nombre de PDJ) tuvo un desempeño impresionante al alcanzar 40 escaños en una elección en la que se emplearon por vez primera plataformas partidistas. Los restantes partidos de oposición con cierta fuerza perdieron casi todos sus escaños. En cuanto al gobierno, el PLD y el más pequeño de sus dos aliados en la coalición también perdieron escaños, lo que llevó a que este último fuera absorbido por el primero. Toda vez que la mayoría de los escaños quedó en manos de los dos partidos más grandes, únicamente el Komeito se conservó como un partido pequeño con cierta fuerza. El PLD mantuvo su coalición con el Komeito, en parte porque necesitaba su apoyo en la Cámara alta, pero también porque era clave en las victorias de muchos de sus candidatos en distritos uninominales.

Los resultados de las elecciones legislativas de 2003 apoyan la idea de que los efectos de la reforma del sistema electoral no se sienten de inmediato y que los hábitos y procesos más arraigados requieren tiempo para cambiar. Los resultados también sugieren que es poco probable que el sistema mixto provoque la plena consolidación de un sistema bipartidista al estilo americano, ya que la existencia de un segmento de RP permite la supervivencia de otros partidos.

Kirguistán: manipulación electoral en Asia Central

En Asia Central, las elecciones son al mismo tiempo un teatro político y una competencia por los cargos públicos. Después del derrumbe de la Unión Soviética a finales de 1991, la mayoría de los países de la región cayeron bajo el gobierno de un solo hombre o en la guerra civil. Las elecciones semi-competitivas realizadas en los meses finales del orden soviético dieron paso a elecciones por aclamación en los primeros años de independencia, durante los cuales el poder político se concentró crecientemente en manos de los presidentes fundadores de las repúblicas. Por un tiempo, pareció que Kirguistán podría resistir la tentación del autoritarismo, sin embargo, a mediados de los noventa su presidente empezó a limitar la capacidad de la sociedad para lograr que el Estado y sus representantes rindieran cuentas.

La elección que llevó al poder al primer y hasta ahora único presidente, Askar Akaev, ilustra el papel del cambio de las reglas en los resultados electorales. A finales de la era soviética, los Parlamentos seleccionaban al jefe de Estado y del Soviet Supremo, en cada república. En Kirguistán, la ley electoral estipulaba que si el Parlamento no lograba declarar un ganador después de dos rondas de votación, todos los candidatos quedarían descalificados. En octubre de 1990, esta sutileza en las reglas electorales permitió a Akaev -un simpatizante de Gorbachev que se había opuesto al dominio de las fuerzas conservadores dentro del Partido Comunista en Kirguiz- ganar la siguiente ronda de la elección parlamentaria para ocupar la jefatura del Estado de la República Kirguiz.

El año siguiente, Kirguistán, como la mayoría de las otras repúblicas soviéticas, introdujo elecciones populares directas para ocupar la nueva oficina de la recién creada presidencia, cuyos poderes suplantaron a aquellos del Partido Comunista que se colapsaba. En octubre de 1991, justo semanas antes de que Kirguistán se volviera un Estado independiente, Akaev ganó la elección para la presidencia sin oposición. También ganó las dos elecciones presidenciales subsecuentes –en diciembre de 1995 y en octubre de 2000- por amplios márgenes en la primera ronda, aunque se reportaron extendidas violaciones durante las dos elecciones.

Las reglas que rigen las elecciones presidenciales en Kirguistán son una mezcla de elementos tradicionales y poco convencionales. Las elecciones se llevan a cabo cada cinco años y se dirimen por un sistema de mayoría absoluta de doble ronda: si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta en la primera ronda, los dos candidatos más votados pasan a una segunda ronda, en la cual gana el candidato que obtenga un mayor número de votos. Sin embargo, si en la primera o la segunda ronda no participa más de la mitad del electorado, se debe convocar a nuevas elecciones. Los presidentes no pueden reelegirse por más de dos periodos, pero la Corte Constitucional de Kirguistán, a diferencia de su homóloga en la Federación Rusa, hizo una excepción para el presidente en turno, al dictaminar que su primer periodo no contaba porque empezó antes de que introdujera el límite de dos periodos en la Constitución de 1993.

Para postularse como candidato a la presidencia, se debe tener al menos 35 y no más de 65 años de edad. Los candidatos también deben cumplir otros requisitos. Primero, deben pasar un examen de la Comisión de la Lengua para asegurarse de que tienen fluidez en el lenguaje del Estado, el kirguiz. Este requisito -incorporado para desanimar a rusos y a kirguiz con tendencia rusa de contender por la presidencia- se utilizó en la elección de 2000 para descalificar al competidor más prominente de Akaev, Feliks Kulov. Segundo, deben cubrir con sus fondos personales un depósito igual a 1,000 veces el salario mínimo mensual –básicamente el ingreso de toda la vida de una persona pobre-, para que este depósito sea devuelto, es necesario que el candidato reciba 10% de la votación y el Parlamento ya debate propuestas para incrementar este umbral de reembolso a 15%. El requisito de que un candidato reúna 50 mil firmas constituye una barrera adicional de acceso a la contienda, de esas firmas al menos 3% debe provenir de cada uno de los ocho territorios del Estado. Esta disposición fue diseñada para asegurar que un presidente cuente con un mínimo de apoyo tanto en el norte como en el sur, cuyas elites han estado confrontadas en años recientes.

La relativa estabilidad de las reglas que gobiernan las elecciones presidenciales contrasta con los frecuentes cambios que se han hecho al sistema electoral para integrar el Parlamento. Quizás los más dramáticos han sido los relativos a su tamaño y estructura. Cuando Kirguistán se independizó heredó de la era soviética un Parlamento unicameral de 350 diputados que habían sido elegidos en febrero de 1990 utilizando un sistema de doble ronda (DR) en distritos unipersonales.

Conforme a los cambios constitucionales efectuados en 1994 por referendo –medio preferido del presidente para aumentar su poder y reducir el del Parlamento- la asamblea unicameral fue remplazada por una legislatura bicameral, integrada por una Asamblea Legislativa de 60 miembros y una Asamblea de Representantes Populares de 45. En las elecciones parlamentarias de febrero de 1995 y de febrero de 2000, los 45 miembros de la Asamblea de Representantes Populares y 45 de los 60 de la Asamblea Legislativa fueron elegidos en 45 distritos unipersonales usando el sistema de doble ronda. Los 15 miembros restantes de la Asamblea Legislativa fueron elegidos por listas cerradas de representación proporcional en un solo distrito nacional y con un umbral formal de 5%, esto es, los partidos debían obtener al menos 5% de la votación nacional para tener representación en el Parlamento. Para los 15 escaños de RP, cada partido tenía derecho a presentar una lista de 30 candidatos y, en los casos en que los candidatos de la lista también se postularan en distritos unipersonales y ganaran, sus nombres eran removidos de las listas del partido.

La reducción del número total de legisladores de 350 a 105, aparentemente diseñada como una medida para ahorrar costos, facilitó el control presidencial del Parlamento al triplicar el tamaño de los distritos unipersonales y, por tanto, reducir la capacidad de los partidos pequeños de ganar escaños. La existencia de un puñado de escaños de RP en el nuevo Parlamento hizo poco para compensar las desventajas que un Parlamento diminuto le impuso a los partidos pequeños.

Más aún, las elecciones poscomunistas han dado lugar a Parlamentos cuya composición difiere dramáticamente de aquellos acuñados bajo el signo distintivo oficial de las legislaturas soviéticas. A pesar del control del Partido Comunista sobre la nominación de candidatos había pluralidad en la representación política. En contraste, las asambleas poscomunistas en Kirguistán están integradas casi de manera exclusiva por hombres y tienen un número desproporcionado de oficiales ejecutivos y de nuevos ricos.

Recientemente Kirguistán ha cambiado una vez más las reglas para las elecciones parlamentarias. Las reformas a la Constitución aprobadas por referéndum en febrero de 2003, plantean que la asamblea bicameral de 105 miembros sea reemplazada en las siguientes elecciones parlamentarias por una legislatura unicameral de 75 miembros. La nueva legislación electoral promulgada en enero de 2004, que ha sido muy criticada dentro y fuera de Kirguistán, dispone que los 75 diputados sean elegidos en distritos unipersonales utilizando un sistema de mayoría absoluta por doble ronda. Es probable que la reducción adicional del tamaño de la Asamblea y el abandono de las listas de partidos disminuyan aún más la representación de las minorías, incrementen la influencia de la rama ejecutiva sobre la legislatura y mutilen un ya débil sistema de partidos. También pueden fortalecer la relevancia política de las regiones, al darle a los líderes del partido a nivel central menos influencia sobre la selección de candidatos.

Debido a que el menor número de escaños en las recientes elecciones parlamentarias produjo distritos de mayor tamaño, ha sido más fácil obtener escaños para los miembros de la etnia kirguiz que para los miembros de otras minorías étnicas. Mientras que la etnia mayoritaria kirguiz está sobre representada, las sólidas minorías uzbek, rusas y alemanas están todas significativamente sub-representadas. En particular, los uzbeks tienen un porcentaje de escaños que representa menos de la mitad de su porcentaje de población.

En años recientes, para la oposición política en Kirguistán ha sido cada vez más difícil contender en las elecciones presidenciales y parlamentarias. La sumisión de la Judicatura, de la Comisión Electoral y de la Comisión de la Lengua a la autoridad presidencial, ha desembocado en un acoso judicial y en una descalificación selectiva de candidatos electorales. Más aún, la influencia presidencial sobre los medios de comunicación han impedido que la oposición despliegue campañas efectivas. En las elecciones de 2000, por ejemplo, el presidente Akaev recibió casi diez horas de cobertura en el canal nacional de televisión, KTR, mientras que su principal oponente recibió menos de cinco minutos. Uno de las pocas fuentes de cobertura independiente de las campañas electorales, la prensa extranjera, suele ser amenazada con sanciones legales si critica a los candidatos oficiales. Las irregularidades en la votación también están muy extendidas. La conducción de las elecciones así como el cambio de las reglas para su celebración han impedido el desarrollo de la competencia política en Kirguistán.

Durante casi toda la primera década desde su independencia, las elecciones para asambleas representativas a nivel subnacional se llevaron a cabo en distritos unipersonales, utilizando un sistema de voto de doble ronda; sin embargo, desde 1999, se han realizado en distritos pluripersonales, utilizando un sistema de voto único no transferible. A pesar de que los gobernadores de las siete regiones del país todavía son nombrados por el presidente, los jefes ejecutivos de las ciudades, distritos y pueblos ya son elegidos por miembros de las asambleas locales.

Ha habido muchos cambios en el sistema electoral desde que Kirguistán consiguió su independencia, pero lo que en los primeros días se vio como un ‘oasis democrático’ hoy en día no es muy distinto de sus vecinos autoritarios. Los continuos cambios al sistema electoral y al marco institucional han sido herramientas importantes para que esto suceda.

Lesotho: primer sistema electoral africano de representación proporcional personalizada (RPP)

El resultado de las elecciones de la Asamblea Nacional de Lesotho, en mayo de 1998, fue muy claro. El partido gobernante, Congreso por la Democracia de Lesotho (CDL), obtuvo una victoria electoral rotunda al alzarse con 79 de los 80 escaños que integran la Asamblea.

El único problema fue que el CDL sólo recibió un poco más de 60% de los votos emitidos. Este resultado es otro de los ejemplos de cómo un sistema electoral de mayoría simple puede generar diferencias significativas entre el número de votos y el número de escaños ganados por un partido político. Una divergencia de esta magnitud no debe verse como una sorpresa, ya ha ocurrido antes, pero fue seguida con reproches de “injusticia” por parte de los partidos perdedores, especialmente por el partido de oposición más importante, el Partido Nacional de Basotho (PNB). Esto tampoco era nada nuevo, pero si fue una triste sorpresa que las acusaciones sobre la precisión de los resultados de las elecciones de 1998 (que nunca fueron impugnados seriamente), expresadas poco después de su publicación, enervaron tanto a la gente que crearon disturbios en las calles de la capital, Maseru, prendiéndole fuego a edificios públicos y privados.

El gobierno hizo un llamado para que interviniera la Comunidad de Desarrollo Sudafricana (CDSA), que lo hizo apoyándose fundamentalmente en las fuerzas armadas de Sudáfrica. El 2 de octubre de 1998, después de haberse restaurado el orden, se alcanzó un acuerdo (respaldado más adelante por la CDSA) que llamaba al establecimiento de una Autoridad Política Interina (API) en la cual se le asignaron dos lugares a cada uno de los 12 partidos políticos que habían presentado candidatos en las elecciones precedentes, sin importar su desempeño electoral. El propósito de la API era desarrollar un nuevo sistema electoral y sugerir otras medidas políticas y administrativas para fortalecer el desarrollo democrático y pacífico de Lesotho. De cualquier forma, todas las recomendaciones debían ser presentadas al gobierno, quien las pondría a consideración del Parlamento para ser promulgadas de manera ordinaria.

La idea detrás del establecimiento de la API estuvo claramente inspirada en las instituciones que enmarcaron el esquema de negociación de Sudáfrica durante las primeras etapas del proceso de transición, pero no se tomó en cuenta que los dos procesos eran tan diferentes que las soluciones institucionales también tendrían que ser diferentes. El subsecuente proceso político en Lesotho no fue fácil y no debe sorprender que la abrumadora mayoría con la que contaba la oposición en la API, 22 de sus integrantes – por sólo dos del gobierno en funciones- no permitiera crear un clima de negociación.

Los representantes de la API -ninguno de los cuales ha sido capaz de conseguir un escaño en la Asamblea Nacional- estaban ansiosos por proponer un sistema electoral que conservara los distritos electorales uninominales y ofreciera al mismo tiempo un resultado mucho más proporcional en las próximas elecciones respecto a los resultados obtenidos en las de 1998. La solución más obvia era un sistema de representación proporcional personalizada (RPP) o uno paralelo. Un experto alemán en sistemas electorales fue invitado a dar una conferencia, después de la cual la mayor parte de la API optó por el sistema de RPP, con algunos escaños asignados en distritos uninominales y otros mediante listas de partidos sobre una base compensatoria. Con el control pleno de la legislatura, el partido gobernante decidió optar por el otro sistema, el paralelo, el cual podría ofrecerle, además de un previsible alto número de escaños de mayoría, un número adicional de escaños por las listas de representación proporcional (RP).

Pronto fue evidente que la API no estaba consciente de todos los detalles prácticos que debía considerar cuando tomo la decisión de apoyar la adopción de un sistema de RPP, como por ejemplo la formula para la distribución de los escaños, el establecimiento de un umbral legal de votación y si el elector dispondría de una o dos papeletas. También era una cuestión a resolver el número de escaños que correspondería a cada componente del sistema, aunque la mayoría de los miembros de la API parecían estar de acuerdo en que era buena idea mantener los 80 distritos uninominales y solo contar con 50 escaños compensatorios. La razón para proponer que sólo hubiera 50 escaños compensatorios era untando rudimentaria: anteriormente Lesotho había tenido 65 distritos uninominales. Si con el nuevo sistema se regresaba a ese número y se agregaban un número idéntico de escaños compensatorios (como en Alemania), la Asamblea Nacional tendría 130 escaños en total. Sin embargo, si el tamaño de la Asamblea iba a ser de 130 escaños y el número de distritos uninominales para ese entonces era de 80, sería difícil imaginar que ese número podría cambiar en un futuro inmediato, el número de escaños compensatorios tendría que ser 50. El gobierno objetó este número, entre otras razones porque Lesotho es un país pobre y pequeño que sólo debería tener un número razonable de escaños parlamentarios.

El conflicto político era fácil de entender. La API, que tenía la tarea de sugerir soluciones institucionales a la parálisis política, estaba fuertemente a favor del sistema de RPP con 80 distritos uninominales y 50 escaños compensatorios; mientras que el gobierno –que tenía el pleno control del legislativo, a quien le correspondería aprobar todas las propuestas de la API- argumentaba que la mejor solución era el sistema paralelo, con los mismos 80 distritos uninominales y probablemente otros 40 para ser distribuidos por separado y preferentemente sobre la base de la misma papeleta que fuera utilizada en los distritos uninominales, aunque no se descartaba la opción de incorporar una segunda papeleta.

Tomó algún tiempo alcanzar un compromiso político respecto al sistema electoral, debido principalmente al nivel de desconfianza entre las dos partes y a algunas dudas sobre la idea misma de lograr un compromiso. Finalmente se acordó que el sistema electoral fuera el de RPP (que era el principal objetivo de la oposición), aunque la parte gubernamental insistió en que el total de escaños fuera de 120 (80 de mayoría y 40 de RP). De esta forma, si bien el gobierno mantenía el control del proceso de toma de decisión apoyado en su mayoría parlamentaria, era claro que tenía que hacer alguna concesión para asegurar una aceptación más amplia y, en consecuencia, la legitimidad del proceso de reforma. La consecuente reforma constitucional requirió gran apoyo, no sólo de la Asamblea Nacional, sino también del Senado (constituido en su mayoría por jefes tribales), lo que era otro motivo de la necesidad de un compromiso. Si las dos Cámaras del Parlamento no podían ponerse de acuerdo sobre la reforma constitucional, tendría que ser sometida a referéndum popular, lo cual no era realmente posible debido al desacuerdo existente sobre el registro electoral. Finalmente, la reforma constitucional fue formalmente adoptada en mayo de 2001. Sólo entonces se pudieron considerar los cambios necesarios a la legislación electoral.

El acuerdo de 1998, garantizado internacionalmente, dispuso la celebración de elecciones anticipadas en mayo de 2000. Esto era completamente inviable no sólo porque el gobierno y la oposición (API) no se encontraban realmente en condiciones de dialogar, sino además porque la nueva Comisión Electoral Independiente se acababa de crear en abril. Se acordó entonces posponer las elecciones un año, pero los retrasos para lograr un acuerdo sobre el sistema electoral y atender las preocupaciones relacionadas con la integración de un sistema adecuado de registro electoral propiciaron que fuera posible realizar las nuevas elecciones generales hasta mayo de 2002.

La elección se desarrolló razonablemente bien. Como era un tanto previsible, el gobernante ECDL obtuvo 55% de los votos, esto es, 65% del total de los escaños; debido a que ganó 77 de los 78 distritos uninominales que estuvieron en disputa (las elecciones para los otros dos escaños de mayoría fueron pospuestas debido a la muerte de los candidatos, aunque finalmente el CDL también los ganó). El sistema no cuenta con escaños compensatorios adicionales, así que la oposición sólo obtuvo los 40 de RP.

Siete de los ocho partidos de oposición que consiguieron escaños terminaron sub-representados en términos de la relación entre votos y escaños obtenidos; sin embargo, esta sub-representación fue mucho menor a la que tuvieron en 1998 y la Asamblea Nacional de Lesotho es hoy en día un órgano más o menos con representación política. Por tanto, los principales objetivos de los esfuerzos desplegados después de los conflictos de 1998 han sido alcanzados.

Es claro que la combinación de a) un partido político que gana casi todos los distritos uninominales, b) el hecho de que sólo 33% de los escaños sean de RP, y c) la ausencia de escaños compensatorios adicionales puede continuar provocando cierto grado de desproporcionalidad en futuras elecciones; sin embargo, parece ser un pequeño precio a pagar por las mejoras que se han incorporado en el sistema durante el prolongado proceso de búsqueda de compromisos políticos que se desarrollo entre 1999 y 2001, cuando también era una preocupación no tener demasiados miembros en el Parlamento en un país pobre y pequeño.

Nueva Zelandia: Aprendiendo a vivir con el sistema de representación proporcional

El sistema electoral de Nueva Zelandia solía ser considerado como un ejemplo clásico de mayoría simple (MS); sin embargo, después de dos referéndums celebrados a principios de la década de los 90 adoptó un sistema de representación proporcional personalizada (RPP) para elegir su Parlamento unicameral conformado por 120 miembros. Hasta  finales de 2004, se habían celebrado tres elecciones generales bajo este nuevo sistema.

¿Por qué cambió Nueva Zelandia su sistema electoral?, ¿qué motivó al país a efectuar cambios tan marcadamente inusuales para una democracia establecida, particularmente para una de herencia anglosajona?

Para empezar, el sistema de mayoría simple produjo resultados muy distorsionados en 1978 y 1981. En ambas ocasiones el Partido Nacional conservó el poder al obtener la mayoría absoluta de los escaños en la Cámara de Representantes a pesar de haber recibido una menor cantidad de votos a nivel nacional que el opositor Partido Laborista.  Además, en ambas elecciones ocurrió que la tercera fuerza partidista del país, Crédito Social, obtuvo un buen porcentaje de votos que no se vio compensado con escaños (en 1978 sólo consiguió un escaño con 16% de los votos y en 1981 dos escaños con 21% de la votación, sobre un total de 92 escaños que en ese entonces integraban el Parlamento). El descontento provocado por estos resultados orilló al gobierno laborista, elegido a mediados de 1984, a establecer una Comisión Real sobre el Sistema Electoral. En su informe de 1986, “Hacia una Mejor Democracia”, la Comisión recomendó la adopción de un sistema de votación similar al utilizado en Alemania. La Comisión argumentó enfáticamente que sobre la base de un conjunto de 10 criterios que había establecido para juzgar los distintos sistemas de votación, el de RPP era preferible a todos los demás.

 

 

Ninguno de los grandes partidos de Nueva Zelandia estuvieron a favor de la propuesta y el asunto hubiera quedado olvidado de no ser por un manifiesto planteado por el Partido Nacional para la elección de 1990 en el que prometió la celebración de un referéndum en la materia. En un referéndum inicial, celebrado en 1992, cerca de 85% de los electores optaron por “un cambio en el sistema electoral”; 14 meses más tarde se adoptó el nuevo sistema después de la celebración de un segundo referéndum en donde 54% de los votos favorecieron la implantación del sistema de RPP (mientras que 46% votó por mantener el sistema de mayoría simple).

Igual que en Alemania, para las elecciones parlamentarias los electores cuentan con dos votos: uno para votar por un partido político (llamado voto por partido) en un solo distrito pluripersonal a nivel nacional, y otro para votar por un candidato en un distrito uninominal. Tomando en cuenta que los representantes para los distritos uninominales (llamados electorados) son elegidos por un sistema de mayoría simple, el porcentaje global de escaños que le corresponde a cada partido político se determina en función de los votos que haya recibido sobre el total nacional. Si un partido obtiene 25% de los votos por partido, tendrá derecho a recibir aproximadamente una cuarta parte de los 120 escaños que integran el Parlamento, esto es, alrededor de 30 escaños. Si un partido tiene derecho a 30 escaños y ha obtenido 23 en distritos uninominales, los otros siete se les adjudicarán a los candidatos de su lista nacional que no hayan sido elegidos en distritos uninominales y de acuerdo al orden en que aparezcan en la lista. De igual forma, si un partido tiene derecho a 30 escaños pero sólo obtiene 11 en distritos uninominales, recibirá otros 19 escaños de su lista nacional.

El sistema neozelandés de RPP cuenta con dos umbrales. Para obtener escaños sobre la base del voto partidista, un partido debe alcanzar por lo menos 5% del total de los votos emitidos en una elección general o bien ganar al menos un escaño de mayoría simple. En la elección general de 1996, cinco partidos superaron el umbral de 5% y otro ganó un distrito uninominal, pero sin alcanzar el umbral de 5%. Tres años más tarde, nuevamente fueron cinco los partidos que superaron el umbral de 5% de la votación total. Otros dos partidos no alcanzaron el umbral, pero sí ganaron distritos uninominales, lo que permitió que uno de ellos obtuviera otros cuatro escaños en el parlamento (había obtenido 4.3% de la votación emitida). En la elección general de 2002, seis partidos lograron vencer la valla de 5% y un séptimo partido obtuvo un escaño uninominal que le permitió conseguir un escaño adicional en el Parlamento mediante su lista de partido.

Estas cifras indican un cambio significativo provocado por la introducción del sistema de RPP. Establecido, al menos en parte, para asegurar la “equidad entre los partidos políticos”, el nuevo sistema de votación ha visto disminuir drásticamente el índice de desproporcionalidad de un promedio de 11% en las 17 elecciones por mayoría simple efectuadas entre 1946 y 1993, a uno de 3% en las primeras tres elecciones celebradas bajo el sistema de RPP. Cada una de las elecciones celebradas por el principio de mayoría simple desde 1935 hasta 1993 originó que uno de los dos grandes partidos nacionales, el Laborista o el Nacional, obtuviera la mayoría absoluta en la Cámara de Representantes. Una de las consecuencias del sistema de RPP ha sido que, en las tres elecciones realizadas a la fecha, ningún partido en lo individual haya obtenido más de la mitad de los escaños en el Parlamento. En 1996, el partido con más fuerza obtuvo 44 de los 120 escaños; en 1999, 49 escaños y en 2002, 52 escaños.

Por lo tanto, no es de sorprender que Nueva Zelandia haya pasado de ser un país acostumbrado a gobiernos de mayoría, a uno gobernado por coaliciones. Después de la primera elección con el sistema de RPP, dos partidos formaron una coalición de gobierno que alcanzó una apretada mayoría (61 de los 120 escaños) en el Parlamento. Desde que se desintegró esa coalición en agosto de 1998, Nueva Zelandia ha tenido gobiernos de coalición minoritarios que han tenido que apoyarse en acuerdos formales o informales (negociados con otros partidos, o incluso, con parlamentarios independientes) para asegurarse que sus proyectos legislativos cuenten con el respaldo necesario para su aprobación.

Otro de los criterios utilizados por la Comisión Real sobre el Sistema Electoral fue el de un “gobierno efectivo”. La Comisión apuntó que el sistema electoral debería “permitir a los  gobiernos (...) cumplir sus responsabilidades. Los gobiernos deben tener la capacidad de actuar decididamente cuando es necesario.” En este sentido, vale la pena enfatizar que los gobiernos de RPP en Nueva Zelandia han tenido pocos problemas para gobernar: se han aprobado los presupuestos de todos ellos sin mayor dificultad y ninguno ha enfrentado la posibilidad de perder una votación donde esté en juego la confianza del Parlamento. Al mismo tiempo, el Parlamento ha cumplido con otro de los criterios establecidos por la Comisión Real: ha incrementado su efectividad. Los gobiernos ya no pueden contar con mayorías en los comités parlamentarios (y, por cierto, pocas veces lo tienen) por lo que existe un proceso de consulta y negociación mucho más amplio e intenso entre los representantes del gobierno y de los partidos de oposición en el Parlamento.

La Comisión Real sobre el Sistema Electoral también previó que bajo el sistema de RPP el Parlamento podría representar de manera más efectiva a los maoríes (minoría indígena de la Polinesia en Nueva Zelandia) y a otros grupos de especial interés como las mujeres, las comunidades asiáticas y los isleños, lo que efectivamente ha ocurrido. En el último Parlamento elegido por el sistema de mayoría simple, los parlamentarios maoríes representaron 7% del total. En la actualidad, constituyen 16%. La proporción de mujeres ha crecido de 21% en 1991 a un promedio de 29% en las tres primeras elecciones con el sistema de RPP. Durante el periodo comprendido entre 1993 y 2002, la proporción de parlamentarios de las islas del Pacífico pasó de 1% a 3% y la de asiáticos de 0% a 2%.

Desde un punto de vista político, nunca es fácil deshacerse de un sistema de votación que ha perdurado por mucho tiempo, ni convencer del cambio a quienes manejan intereses profundamente arraigados o a los políticos en el poder. Los principales especialistas en la materia han advertido que no es nada recomendable emprender reformas sustanciales al sistema electoral con ligereza. Sin embargo, existe una creciente evidencia de que los parlamentarios neozelandeses, y el público en general, están aprendiendo a vivir con la representación proporcional, aunque no necesariamente a quererla. Parece factible que las reformas adoptadas en Nueva Zelandia a principios de la década de los noventa e instrumentadas a partir de 1996 van a perdurar por un buen tiempo.

España: el Sistema Electoral Español - un accidente histórico

Antecedentes históricos

El sistema electoral en España tiene una larga historia que comienza a principios del siglo XIX, en circunstancias extraordinarias provocadas por la invasión del ejército de Napoleón al país. El vacío de poder creado abrió el camino para convocar a una asamblea nacional (las Cortes) a través de una Junta Central – líderes de la resistencia – en la ciudad-puerto andaluza de Cádiz. Los diputados, quienes llegaron de todas las regiones de la metrópoli y del exterior, fueron elegidos por voto popular (de acuerdo con las "Instrucciones para la elección de diputados" de 1810, las cuales se adjuntaron a la convocatoria y constituyeron el primer embrión de ley electoral). Esta asamblea en su primera sesión, se declaró a sí misma como un órgano soberano y constitutivo, y se convirtió en el primer parlamento moderno de la historia española, que concluyó con la promulgación de la Constitución de 1812. El texto de la Constitución se inspiró claramente en el pensamiento liberal (el término liberal, aplicado a la política, tiene su origen internacionalmente en el nombre que se le dio al grupo de diputados progresistas en el parlamento de Cádiz) y para los españoles siempre ha sido el símbolo de la libertad política. El anteproyecto de esta primera Constitución en idioma español, que incorporó muchas ideas de la revolución francesa y de la Constitución de los Estados Unidos, también encontró inspiración en las antiguas tradiciones democráticas de los municipios españoles. En el texto constitucional de 1812, los municipios recuperaron su antigua condición de instituciones electivas (los municipios en la historia política y democrática de España han jugado un papel importante en la defensa de la libertad).

Las Cortes de Cádiz (el parlamento de Cádiz) han sido el punto de partida de las ideas democráticas y del derecho a votar, no sólo en España sino también en todo el mundo hispánico. Esto debido a que los diputados de la metrópoli junto con los de las entonces provincias españolas de América (uno de los tres grupos de representantes que se reunieron en Cádiz, se autonombró el partido de los “americanos”) participaron en el bosquejo del texto. Algunos de ellos llegarían a ser posteriormente los líderes de los movimientos de independencia en América Latina. La Constitución de Cádiz inspiraría no sólo a las constituciones españolas posteriores, sino que serviría también de base para la redacción de las primeras constituciones de los nuevos estados independientes latinoamericanos. (Puede decirse que casi en todos los países latinoamericanos el proceso de independencia comenzó con las luchas por la democratización del poder en los ayuntamientos). Es interesante que, por esta razón, varias de las primeras leyes electorales redactadas en el siglo XIX, en los países de lengua española a ambos lados del Atlántico, tuvieran como punto común de referencia el mismo texto constitucional.

Dicho lo anterior como preámbulo obligado, las leyes electorales destinadas a regular el derecho al voto formalmente datan de 1837 en España, estableciendo el sufragio universal a partir de 1869, y siendo consolidadas por la ley de 1907. Sin embargo, la tormentosa historia que vivió España a lo largo del siglo XIX y parte del siglo XX significó avances y retroceso en el proceso hacia el ejercicio de las libertades democráticas y por lo tanto en el funcionamiento del sistema electoral.

La Segunda República, proclamada en 1931 después de los resultados de las elecciones municipales que hicieron abdicar al rey, también introdujo el sufragio femenino. Las mujeres españolas, quienes votaron a partir de las Elecciones Generales de 1931, lo hicieron mucho antes que en otros países de Europa occidental (antes que Francia por ejemplo). El triunfo del Frente Popular en las elecciones de 1936, cuyos resultados nadie puso en duda, desencadenó a los pocos meses una reacción antidemocrática y el estallido de la guerra civil de 1936-39, que culminó con la victoria para el General Franco debido a las luchas internas dentro de las fuerzas republicanas y al fuerte apoyo militar externo de los regímenes fascista.

El hecho fue que, incluso antes de la muerte de Franco y dentro de España, en los círculos intelectuales y entre los miembros de los partidos democráticos de oposición que empezaban a salir de la clandestinidad política, la cuestión del sistema electoral más apropiado para el país ya se comenzaba a discutir y estudiar. Inmediatamente después de la muerte de Franco, en noviembre de 1975, este asunto saltó a los medios de comunicación y comenzó un amplio debate sobre las ventajas y desventajas tanto del sistema electoral vigente durante la Segunda República como de los diferentes sistemas utilizados en otros países.

 

Evolución dentro de la Transición Política

Tras la muerte del dictador, en poco tiempo se llegó a un consenso casi general sobre la necesidad de llegar a un acuerdo entre todas las fuerzas políticas, incluido el sector reformista del antiguo régimen. Se tenía que realizar una transición pacífica a través de elecciones justas, transparentes y confiables mediante un sistema electoral que brindara las oportunidades debidas a todo el espectro político, incluyendo los partidos nacionalistas, para competir por la representación en el parlamento siguiente.

Un año después del fallecimiento del general Franco, en diciembre de 1976, los españoles fueron convocados por referendo a aprobar la ley para la Reforma Política del Estado. Evitar cualquier ruptura con las antiguas instituciones, significó un primer reconocimiento del principio de la soberanía popular, lo que posibilitó que los ciudadanos pudieran pronunciarse libremente y elegir un sistema político basado en la democracia, o seguir con la dictadura. Con la primera alternativa, al votar "Sí", se daría legitimidad y mandato libre para convocar a un parlamento democrático constituyente, que tendría que ser elegido seis meses después. Éste se basaría en un sistema electoral que tendría que ser aprobado si el resultado del referendo terminara siendo “Si” a la democracia. Los resultados fueron abrumadores para el "Sí", y sólo 2 % de los electores españoles votó "No" a la democracia.

Aprobada en referéndum, la reforma política estableció un parlamento bicameral, conformado por un Congreso de 350 diputados (basado en el cálculo de 1 diputado por cada 100.000 habitantes) y un Senado integrado por 297 senadores (éste número ha variado posteriormente). El debate para establecer el sistema electoral que configuraría estas cámaras giró en torno a los dos aspectos principales que fundamentan a todos los sistemas electorales: ¿sobre qué base territorial se deberían establecer los distritos? y ¿qué fórmula electoral sería conveniente adoptar en función del contexto histórico-político del país?

La fuerte influencia histórica sobre las distintas regiones españolas significó que el sistema electoral adoptado a partir de 1977 tuviera que equilibrar el elemento “poblacional” (es decir, tenía que asignar a cada demarcación territorial un número de diputados a elegir en función del número de habitantes con derecho a votar) con una fórmula que permitiese a la población de cada territorio tener un mínimo de representación de acuerdo con la variable del tamaño territorial. Hay que señalar que España es un país que se caracteriza por tener grandes desequilibrios demográficos en su territorio. Así el sistema electoral adoptado respecto a la asignación de escaños por circunscripción se basó en un sistema mixto de representación proporcional de “dos niveles”, el cual combinaba las elecciones a nivel provincial con las listas nacionales de partidos.

La demarcación territorial de cada circunscripción fue vinculada a la división de España en provincias (existen 50 provincias), a las que se añadieron dos circunscripciones correspondientes a dos ciudades españolas situadas fuera de la península. La distribución de los 350 escaños del Congreso se hizo de tal forma que cada circunscripción tuviese asignados 2 escaños de manera permanente sobre la base territorial, el resto de los escaños serían asignados a cada circunscripción en función de la variable “poblacional”. Esta última variable posibilitaría que en algunos casos el número de diputados, elegidos en cada demarcación, pudiera variar ligeramente de una elección a otra; posteriormente la Constitución estableció en 300-400 el número de escaños que podría tener el Congreso de Diputados. Aunque en la práctica, se han mantenido hasta la fecha los 350 escaños parlamentarios distribuidos entre las 52 circunscripciones electorales.

Para compensar los efectos de la asignación de escaños a las circunscripciones sobre la base de este sistema “territorial/poblacional” (el cual favorecía a unas candidaturas más que a otras), el sistema electoral buscó un elemento correctivo en la fórmula para convertir los votos en escaños. Los sistemas de mayoría como el de Mayoría Simple y Doble Ronda, que habrían acentuado los efectos desproporcionados del sistema mixto de “dos niveles”, fueron desechados, y se eligió el sistema de representación proporcional por listas cerradas, utilizando la fórmula D´Hondt para distribuir los escaños. Se instituyeron las papeletas de votación múltiples con listas cerradas y bloqueadas y la ley de D´Hondt para la asignación de escaños por provincia, lo cual podría en este caso favorecer a otros candidatos. Al mismo tiempo, se estableció un mínimo de 3% de los votos en cada circunscripción para poder obtener escaños.

El sistema para el Senado, que es una cámara de representación territorial y actualmente está conformado por 264 senadores (éste número puede variar uno más o uno menos), se rige de forma distinta, ya que sólo 208 escaños son elegidos por elección directa. Estos son distribuidos a través de la asignación de cuatro escaños a cada una de las demarcaciones provinciales, independientemente de su población, pudiendo votar el elector por tres de los candidatos que figuran en una papeleta (en la cual cada formación política presenta tres candidatos para la elección). Por ejemplo, bajo ese sistema de Representación Proporcional de "lista abierta", es posible votar por un solo candidato o por tres candidatos de tres partidos distintos. El resto de los senadores (56 en la legislatura actual) son elegidos a través de voto indirecto por los parlamentos de las 17 regiones (comunidades) autónomas.

Con respecto a los derechos de voto activo (poder elegir) y los de voto pasivo (poder ser elegible), el sistema electoral español los extendió ambos prácticamente sin restricciones a todos los ciudadanos mayores de edad (18 años), excluyendo únicamente a los condenados por sentencia ejecutoria de los tribunales o, en el caso de los candidatos a la elección a aquellos que ejercen activamente determinadas funciones públicas (jueces, militares, altos cargos de la administración, etc.). Por otra parte, los candidatos no estarían obligados a realizar ninguna clase de depósito financiero para contender en las elecciones. Se consideró que era preferible eliminar cualquier tipo de discriminación en la presentación de candidaturas por motivos financieros aún a riesgo de posibles abusos, aunque tendrían que ser presentados por un partido legalmente registrado (registrar un partido político es muy fácil) o por un grupo de electores. Finalmente, en lo relativo a la participación en una elección, el elector era libre de decidir ejercer su derecho al voto – la imposición del voto obligatorio, en el contexto de transición de una dictadura a una democracia, hubiera sido una contradicción ideológica.

De acuerdo a lo previsto, tres meses después del referendo constitucional, se aprobaron provisionalmente las primeras normas electorales (descritas anteriormente), y tres meses después tuvieron lugar las elecciones generales para designar el parlamento. La capacidad integradora del sistema electoral descrito – fundamental para que una transición política sea realmente viable – a pesar de tener imperfecciones como cualquier sistema electoral, quedó plasmada en el hecho de que tanto la derecha, el centro, los socialistas, los comunistas, y los nacionalistas vascos y catalanes obtuvieran una representación parlamentaria bastante ajustada a sus expectativas. Esta pluralidad parlamentaria, que se logró sin caer en una excesiva fragmentación y que reflejó las grandes corrientes ideológicas del país, fue fundamental para lograr una redacción consensuada de la Constitución, cuya compleja elaboración exigió más de un año y sin duda desde el punto de vista del derecho comparado, puede considerarse en muchos aspectos una de las más avanzadas del mundo.

Entre las disposiciones contenidas en la Constitución (Art.8) quizás una de las más importantes por su trascendencia fue la de otorgar al Parlamento el poder exclusivo de elaborar las normas electorales, y además establecer que la ley electoral debería poseer rango de ley orgánica. Cualquier enmienda, por pequeña que fuese, debía ser sometida al dictamen de la Comisión Constitucional del Parlamento y seguir los procedimientos reservados para las leyes orgánicas.

Después aprobar la nueva Constitución española a través de un referendo en 1978, el Parlamento, que había cumplido su función de redactar la ley básica del Estado, fue disuelto. Se convocó a nuevas elecciones generales que darían paso a la primera legislatura ordinaria, y también a las primeras elecciones municipales de la democracia, finalizando así la fase inicial de la transición política española.

 

Enfoque Jurídico y Funcional del Sistema Electoral

El sistema electoral español, como un instrumento esencial para garantizar la igualdad del voto y para convertir los votos en términos de representación política, ha sido un modelo muy eficaz, tanto así que ha permanecido consolidado y sin cambios por veinte años después de que sus rasgos principales fueron aprobados por consenso en la fase inicial de la transición. (Ha permitido las mayorías y los gobiernos relativamente estables, así como la alternancia en 1982 y 1996). La primera Ley Orgánica Electoral aprobada en 1985 ratificó las bases del sistema diseñado en 1977 y amplió el desarrollo de la normativa aplicada durante el periodo de transición política.

Es muy cierto que ha iniciado un debate acerca de la oportunidad de introducir algunas modificaciones al sistema electoral y adoptar el sistema de listas abiertas en vez del de listas cerradas, y ha habido algunas propuestas que favorecen el establecimiento de distritos y candidaturas uninominales. Sin embargo, parece poco probable que dado el complejo contexto político-electoral español, las ventajas de otros sistemas compensen las dificultades que podría haber, sobre todo en lo que respecta a los distritos uninominales, de los cuales todos los círculos políticos tienen consciencia.

Dicho esto, la validez del sistema electoral español recae en ser políticamente funcional (dentro del marco de la sociedad española) y en la legitimidad que ha adquirido gradualmente a través de los numerosos procesos electorales organizados en los treinta años del sistema. Ninguna fuerza política ha presentado una acusación sobre fraude electoral. Todos los candidatos aceptan los resultados electorales provisionales anunciados por la el Ministerio del Interior la noche de la votación, por los medios de comunicación y por el electorado, como fiables.

Esto se debe a la profunda convicción arraigada en los autores de la legislación electoral española, de que cualquier sistema electoral, que teóricamente se considerara el mejor en el mundo, pudiera ser inútil en la práctica. Si los procedimientos dejaran algún margen para la manipulación en áreas tan esenciales como la recopilación de las listas electorales, el registro de candidaturas, el escrutinio de votos y muchos otros, tanto técnicas como administrativas, afectarían directamente la validez democrática del proceso electoral.

Para evitar riesgos de este tipo, tanto en la Constitución como en el primer borrador de la Ley Electoral (L.O.R.E.G.), se consideró a la Ley Electoral como una rama de la ley constitucional. Se estableció un enfoque legalista, que impusiera garantías máximas y restringiera las interpretaciones subjetivas provistas por el silencio o las ambigüedades en las normas, y previniera que el poder Ejecutivo dictara normas “ad hoc” que pudieran dar lugar a posibles manipulaciones en cualquier fase del proceso electoral.

Por lo tanto en España, en virtud de esta filosofía, el Gobierno o la administración en su sentido más amplio no tienen poder legal para regular o establecer disposiciones que afecten a las regulaciones electorales. El ejecutivo no podrá aprobar un decreto para convocar a una elección o decretos técnicos para aplicar a la ley. Desde que se redactó la Constitución, el ejecutivo y el gobierno únicamente han desempeñado un papel instrumental, y solamente son los organizadores del proceso electoral. Esta premisa ahora está integrada a la cultura electoral española, y aunque el sistema electoral no ha cambiado fundamentalmente, el aspecto que se está desarrollando a través del debate parlamentario es el del funcionamiento real de las normas electorales en relación a la organización del proceso electoral, su control, y modernización técnica.

Hay que señalar también que el concepto de Ley Electoral española, debido a su adopción como ley constitucional/orgánica, es como de una unidad y, como se establece en el preámbulo, responde a “la necesidad de tratar de una manera unificada y global” todos los aspectos del proceso electoral. No faltan los ejemplos en la Europa occidental acerca de los modelos de las legislaciones estilo “rompecabezas”, en donde la Ley o Código Electoral es una marco regulatorio general el cual necesita ser acompañado o completado por otras leyes o por un cuerpo de leyes, o por decretos, reglamentos, circulares, etc., que emanen del poder ejecutivo. (En vez de facilitar la transparencia esto termina creando un laberinto legal). Sin embargo, el parlamento español de ese momento descartó el uso de cualquier modelo obsoleto de legislación electoral fragmentada como una referencia y decidió incorporar todas las disposiciones en el mismo texto, para que fuera funcional y coherente, y estuviera redactado de manera clara y concisa. En este sentido, la Ley Electoral constituye un verdadero manual de procedimiento, que abarca en forma ordenada no sólo los rectores constitucionales del sistema electoral, sino también las disposiciones precisas y sus tiempos que deben regular el control, el financiamiento, la gestión y la administración de cualquier proceso electoral, tomando en cuenta también su diversa clasificación (elecciones parlamentarias, locales, etc.).

Descripción de los Elementos Funcionales del Sistema

Funciones de Supervisión y Control del Proceso Electoral: El órgano encargado de estas funciones ha sido creado con el nombre de Junta Electoral, a la cual en algunos países de América Latina se le denomina “poder electoral”. La Junta Electoral tiene su propia jerarquía y territorialidad: la Junta Electoral Central, Juntas Electorales Provinciales y de Zona y Juntas Electorales de las Comunidades Autónomas (en España existe un sistema de descentralización prácticamente federal con 17 regiones autónomas). La estructura de este órgano es mixta, una parte de sus miembros es designada por el Consejo del Poder Judicial y la otra por el Parlamento.

La Junta Electoral Central es permanente; tiene 13 miembros de los cuales 8 son magistrados del Tribunal Supremo, elegidos por sorteo, y los otros 5 miembros designados por el Parlamento, son catedráticos de la Universidad en las ramas de Derecho, de Ciencias Políticas o de Sociología. El Presidente es elegido de entre los magistrados, y el Secretario (sin voto) es el Secretario general del Congreso de los Diputados. La Junta Electoral Central se renueva 90 días después de la constitución del nuevo Parlamento, tras las elecciones. Su sede se encuentra dentro de los edificios del Parlamento. Las Juntas Electorales, dentro de su ámbito territorial respectivo, tienen potestad absoluta sobre todas las cuestiones relacionadas con las elecciones y con la organización del proceso, aunque por razones de eficacia no asumen las tareas concretas de organizar físicamente las elecciones, pero dedican por completo su servicio a la validación de las operaciones y al control y supervisión de la legalidad.

Funciones de Elaboración y Revisión del Censo Electoral: los ciudadanos españoles obtienen su condición de elector y su derecho de elegibilidad al cumplir los 18 años, y automáticamente son incluidos en las listas electorales. Los españoles residentes regularmente en el extranjero también son incluidos en listas electorales especiales. Los extranjeros de los países miembros de la Unión Europea y de Noruega residentes regularmente en España también son inscritos en las listas electorales, y pueden votar y ser elegidos en las elecciones municipales. A aquellos que han cumplido 17 años se les inscribe en una lista anexa, para que en el caso de haber cumplido los 18 años para el día de la elección puedan votar. No se expide documento de elector pues la identidad se comprueba a través de la tarjeta de identidad o del pasaporte en las mesas electorales. Los electores (actualmente alrededor de 30 millones) reciben en su domicilio una tarjeta, que no tiene validez para votar, pero prueba que están registrados en el Censo, y les indica la mesa electoral a la que pertenecen. La gestión del Censo Electoral está a cargo de la Oficina del Censo Electoral, organismo que está bajo supervisión directa de las Juntas Electorales y depende económicamente del Instituto Nacional de Estadística (adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda). La información básica para el censo es suministrada por los Ayuntamientos (existen alrededor de 8.000 municipios que tienen la obligación de declarar periódicamente los cambios poblacionales, los cambios de domicilio y los cambios en la cartografía), por los Consulados y por los Registros Civiles en el caso de las defunciones.

Con la reforma a la Ley Electoral de 1995, se ha dado un paso importante en la modernización de la gestión del Censo Electoral; en vez de actualizar las listas electorales de años previos, se ha impuesto una actualización mensual. La considerable inversión en la informatización propuesta por el ejecutivo en la actual reforma a la Ley significa que en poco tiempo el margen de error será mínimo. Actualmente, cada elección toma como base el censo electoral del mes anterior a la convocatoria, y las listas electorales de cada mes se hacen públicas en los centros de votación una semana después de que se ha hecho la convocatoria. Los electores pueden oponerse de inmediato en los casos de error o no registro.

Funciones de las Organizaciones relacionadas con el Proceso Electoral: el Ministerio del Interior es responsable de la logística y la administración financiera de los gastos que conlleva la organización de las elecciones. Además es responsable, por supuesto, de velar por la seguridad, el desarrollo pacífico de la campaña electoral y el libre ejercicio del derecho a votar. Todos los cuerpos de policía y la Guardia Civil reciben formación sobre estas cuestiones en las academias y el día de la elección llevan consigo una tarjeta de bolsillo que les recuerda las disposiciones pertinentes en la Constitución y la Ley Electoral. En lo referente a la logística y a la administración financiera existe una Subdirección General encargada de organizar las elecciones y de planificar el calendario electoral de conformidad con lo dispuesto en los diferentes artículos de la Ley Electoral que son muy precisos y fijan todos los plazos, incluidas las horas de apertura y de cierre de los colegios electorales.

En las áreas de gestión electoral de su competencia, el Ministerio del Interior tiene una relación de dependencia vis-a-vis con la Junta Electoral Central, y siempre la consulta sobre cualquier problema que pueda surgir en las distintas fases del proceso electoral. Las instrucciones de la Junta Electoral – aunque en ocasiones los trabajadores técnicos de la elección tengan opiniones diversas cuando su aplicación práctica plantea problemas – se atienden sin demoras.

A nivel territorial, sobre las instrucciones del Ministerio del Interior, los servicios administrativos del Estado en cada provincia se hacen cargo de las tareas específicas de almacenamiento y de la distribución del material electoral, así como de la impresión de las papeletas electorales y de los sobres. El Ministerio del Interior también tiene contratos con agencias de publicidad sobre las campañas audiovisuales que se emiten durante el proceso para informar o recordar a los electores sobre ciertas cuestiones (el despliegue de listas, el procedimiento del voto por correo, los documentos de identidad necesarios para votar, etc.).

Una función muy importante del Ministerio del Interior es la de proporcionar al público los resultados provisionales del recuento de votos, tarea a la que se dedican enormes recursos humanos. Una vez que el conteo ha terminado, los miles de agentes electorales que representan a la administración toman una copia de los resultados de cada una de las aproximadas 50,000 mesas electorales distribuidas en todo el país, y las envían por teléfono a los centros informáticos regionales, los cuales procesan la información y la envían a la computadora central. En España la velocidad de transmisión de los resultados provisionales se ve facilitada por el hecho de que todos los colegios electorales tienen un teléfono en el edificio/local o en sus cercanías. También se dedican fondos considerables para esta operación (podría decirse que una cantidad de más o menos $5, 000,000usd).

El resultado de todo este gran esfuerzo, en la noche de la elección, ha sido la de acortar el tiempo necesario para informar al país los resultados detallados de las elecciones, para que cuatro horas después del cierre de las operaciones de votación en las 50,000 mesas electorales, se informatice la cuenta detallada y se de a conocer prácticamente el cien por ciento. Las agrupaciones políticas que contienden y los medios de comunicación tienen líneas directas conectadas a la computadora central del Ministerio del Interior, que les da acceso en tiempo real y desde el principio para el desarrollo del conteo de votos. A partir de 1996 el proceso de conteo se ha conocido en todo el mundo a través de internet. Actualmente, la viabilidad de introducir el voto electrónico está siendo estudiado, aunque todavía no es muy claro si la inversión para esta nueva tecnología – ya se han hecho algunas pruebas – vale la pena, pues sólo reduciría en unas tres horas el record de velocidad que España ha logrado con el actual sistema de procesamiento del conteo provisional de votos. Otro aspecto incierto es el del mantenimiento e inspección de los cientos de instrumentos de votación electrónica que tendrían que ser monitoreados antes de una nueva elección. El voto por “internet” también está siendo estudiado.

Funciones de Control de los Electores y los Candidatos en el Proceso Electoral: En España la presencia de observadores internacionales no fue formalmente solicitada por ningún partido político durante las primeras elecciones de la transición hace treinta años. Esto se debió a que, por un lado, los principales partidos políticos ahora legalizados ya tenían una infraestructura y organización suficiente para garantizar, con militantes y simpatizantes, el desarrollo de la campaña. Ellos también podrían garantizar un comportamiento adecuado del voto, por la presencia de sus delegados legalmente acreditados en casi todos los centros de votación en las respectivas circunscripciones. Por otro lado, el sistema electoral español introdujo desde un inicio el principio referente a que la soberanía de la gente debería traducirse en el control activo del acto soberano de votar por los mismos electores, siendo ellos los que deberían presidir y organizar el proceso de votación y de escrutinio. La Ley Electoral, como fue desarrollada posteriormente, ha definido estos dos aspectos con mayor detalle.

Con respecto a la habilidad de controlar a los candidatos en el proceso electoral, la legislación española no ofrece nada nuevo. Las candidaturas se presentan a las Juntas Electorales en cada distrito, las cuales utilizan criterios objetivos para evaluar su validez; también es obligatorio que cada grupo político contendiente en las elecciones designe a un Representante para la Junta Electoral en un plazo de nueve días después que se haya convocado a la elección, para que actúe como vocero legal de las candidaturas. Esto no significa que estos Representantes participen en las deliberaciones de la organización.

En cuanto al control de los votos por el propio electorado, para algunas personas podría ser nuevo el hecho de que sea obligatorio que los tres miembros de las mesas electorales (un Presidente y dos Vocales) sean electores registrados en la lista electoral de las mesas. El procedimiento de su designación, para evitar cualquier manipulación, se realiza por sorteo público en una reunión plenaria celebrada en cada Ayuntamiento entre los 25 y los 29 días después de la convocatoria de las elecciones. En esta reunión se designan tres miembros titulares y seis miembros suplentes, que deben estar presentes en la mesa el día de la elección en caso de que los miembros titulares estén ausentes. Los Presidentes son los que posean mayor nivel educativo. Los electores designados por sorteo tienen una obligación legal de asumir estas tareas, y los designios se les notifican a través de una carta oficial de la Junta Electoral, entregada en su domicilio. Junto con esta notificación, recibirán un manual de instrucciones supervisado por la Junta Electoral Central. Estos manuales, como el resto de los documentos electorales, son publicados por el Ministerio del Interior en ediciones bilingües para aquellas circunscripciones que tengan al catalán, vasco o gallego como lengua oficial, así como en castellano, idioma oficial en todo el Estado. En España la lengua española no existe oficialmente en la Constitución, la cual refiere sólo a la que históricamente fue llamada lengua castellana; en el extranjero se le conoce como idioma español, pues en el artículo tres de la Constitución, a los otros idiomas citados se les considera lenguas españolas.

El nombramiento de los miembros de las mesas por sorteo de entre los electores y las garantías dadas para que puedan ejercer su mandato de manera soberana, el cual generalmente se hace con un gran sentido de responsabilidad, también ha sido un factor clave en garantizar la dificultad de un fraude en la etapa de votación, de escrutinio (un conteo público en las mismas instalaciones que las de la votación), y en la entrega de la original y copia en un sobre sellado al tribunal más cercano, por parte del Presidente y de otro miembro de la mesa. Los representantes de las candidaturas (quienes tienen, cada uno, una copia de la lista lectoral de la mesa y deben firmar las actas de procedimientos, de las cuales ellos reciban una copia) también tienen un rol. Los resultados se hacen públicos en el centro de votación, mientras el tercer miembro de la mesa transfiere otra copia, en sobre cerrado, al trabajador postal quien los recoge en cada mesa electoral para su posterior transmisión a la Junta Electoral Provincial o de Área que realizará el conteo final.

En vista de la función clave de las mesas electorales, la Ley Electoral ha introducido requisitos específicos sobre el número de electores en las mesas, y ha establecido secciones o áreas que comprenden un mínimo de 500 electores y un máximo de 2.000 divididos entre las mesas (en la práctica el límite máximo de electores por mesa se ha fijado en 1.000 electores). También se ha impuesto un criterio territorial, en el que se establezca por lo menos una mesa aunque el número de electores sea menor a 500. La lista electoral de cada mesa está en orden alfabético, por apellidos. La Ley Electoral también determina que la duración de la votación sea de 11 horas (tiempo suficiente debido a que las formalidades de la votación se realizan muy rápido) y los centros de votación no se pueden cerrar entre las 9:00 y 20:00 horas, incluso si ya han votado todos los electores de la lista.

Funciones de la Administración Financiera del Proceso Electoral: esta es un área importante de la administración a lo largo de las fases de proceso electoral. De acuerdo con la Ley Electoral española, el Estado debe subsidiar no sólo los gastos de organización y de logística en cualquier elección, sino también en cumplimiento con la Ley Orgánica de Financiamiento a los Partidos Políticos, debe subsidiar los gastos electorales de las agrupaciones políticas que contenderán en las elecciones de los Parlamentos central, local y europeo. Los gastos de la elección para los Parlamentos regionales autónomos deben ser absorbidos por cada Comunidad Autónoma bajo los mismos principios. El departamento del Ministerio del Interior encargado de conducir las elecciones es responsable tanto de la preparación del presupuesto como de la administración de los fondos públicos electorales de acuerdo con las disposiciones precisas de la Ley Electoral. De hecho, el Ministerio del Interior actúa como el órgano administrativo con la facultad de contratar los materiales y los servicios externos necesarios para organizar las elecciones; también actúa simplemente como intermediario entre la Tesorería y los contendientes en las elecciones.

La Ley Electoral permite – dentro del límite financiero aprobado por el Parlamento – que después de los 29 días de la publicación del decreto para convocar a elecciones, los partidos o agrupaciones políticas que han obtenido la representación previa, puedan obtener un anticipo de los fondos equivalente al 30 por ciento de los subsidios totales que obtuvieron en la última elección. El subsidio total que reciben al final del nuevo proceso electoral, siempre que obtengan la representación, dependerá del número de votos. El dinero es pagado por el Estado después del plazo de reclamaciones y después de la presentación (100 días después de la votación) de la documentación detallada sobre los ingresos y egresos en las cuentas abiertas por las candidaturas para este propósito, la cual puede ser inspeccionada por las Juntas Electorales y la Oficina Nacional de Auditoria durante el proceso electoral. La ley prohíbe las donaciones privadas o de empresas a la campaña electoral de un partido político o agrupación de electores que no sea una cantidad individual muy pequeña (aproximadamente $7.000usd). En caso de no obtener representación o de obtener menos votos que los utilizados para el cálculo inicial, las candidaturas deben regresar los subsidios adelantados en su totalidad o en parte.

Los gastos subsidiados por el Estado que están relacionados con la actividad electoral de las candidaturas son de carácter general: las papeletas y los sobres; los gastos de publicidad y propaganda para obtener votos; el alquiler de locales y oficinas para la campaña; las compensaciones financieras pagadas al personal no permanente de los partidos contratado durante la campaña; los gastos de transporte y viaje de los candidatos, líderes y personal de apoyo en la campaña; y los gastos de correspondencia y correo. Además, de los intereses bancarios de los préstamos financieros legalmente hechos a la organización de la campaña hasta la fecha en la cual el Estado paga el total del subsidio correspondiente a cada candidato de acuerdo a sus resultados electorales.

Es pertinente mencionar que actualmente se está debatiendo una posible modificación de la legislación electoral actual, en relación con el subsidio de los partidos políticos y las campañas electorales, debido a los problemas de corrupción. España, como muchos otros países de Europa occidental, ha sufrido de esto en los últimos años, generado principalmente por el financiamiento secreto e ilegal de algunas campañas electorales, en donde los costos son muy elevados y en donde normalmente no se les presta atención a los límites legales de los gastos máximos establecidos por fondos públicos. El debate tiende hacia una posibilidad más amplia de financiamiento por parte de personas o compañías privadas, de manera sustancial al aumento del nivel máximo de tales contribuciones contempladas actualmente en la ley. Sin embargo, si la legislación electoral se modificara, las contribuciones financieras privadas siempre estarían sujetas, por consenso parlamentario, a la publicación y al control obligatorio.

La Transición del modelo Territorial de Estado

No sería posible concluir una descripción del régimen político y del sistema electoral español sin mencionar brevemente algo que ha sido tan importante históricamente como la transición del modelo de Estado autoritario a uno democrático. Nos referimos a la transición llevada a cabo en paralelo a la anterior, de un modelo de Estado súper-centralizado a uno fuertemente descentralizado – una transición que en el terreno político y sociológico ha sido sin duda más difícil y compleja que la transición de la dictadura a la democracia. Tal vez ese haya sido el problema más grande que tuvo que enfrentar la Constitución de 1978.

En efecto, para muchos españoles que se denominan a sí mismos ultraconservadores, así como para muchos que tienen una ideología política progresiva, ha sido y aún es difícil aceptar el reconocimiento de los nacionalismos, de la diversidad lingüística y de la creación de instituciones de autogobierno en las distintas regiones españolas dotadas de competencias cada vez mayores. Por otra parte la apertura democrática facilitó la explosión de fuertes reivindicaciones nacionalistas, que en gran parte han sido asimiladas al sistema político a través de los mecanismos electorales sobre los que se ha sustentado el proceso de descentralización. Es conveniente señalar, que el sistema incluso permite a la coalición política Herri Batasuma (Unidad Popular), vinculada al grupo terrorista ETA, concurrir legalmente a todas las elecciones (legislativas, municipales, autonómicas del país Vasco, y europeas). Todos han aceptados siempre los resultados, aunque por algunos años han mostrado un fuerte declive en el voto hacía HB.

En el marco de todas estas tensiones, el modelo de descentralización español fue original, pues tomó en cuenta la existencia de diferentes exigencias de autonomía frente al poder central. Estas fueron muy fuertes en Cataluña y el País Vasco, moderadas en otras zonas, y casi nulas en varias regiones, y fue posible diseñar una estrategia a largo plazo para facilitar la armonización progresiva de las capacidades de autogobierno de cada territorio.

A partir de estos criterios, España se dividió en 17 Comunidades Autónomas, dotadas cada una de un parlamento elegido por sufragio universal. La instauración de dichos parlamentos se hizo progresivamente, iniciando la transición con las elecciones autónomas del país Vasco y de Cataluña celebradas a principios de 1980. Posteriormente se eligieron los parlamentos de Galicia y de Andalucía, en 1981 y 1982 respectivamente. Estas cuatro regiones son a las que se conocen como “nacionalidades históricas”. Los otros 13 parlamentos autónomos fueron establecidos de elecciones autónomas celebradas simultáneamente con las elecciones locales de 1983.

Uno de los elementos básicos de la armonización, en el proceso de descentralización político del Estado, fue precisamente la adopción de un sistema electoral similar en todo el territorio: la elección de los parlamentos autónomos (aunque varíen en cuanto al número de diputados) se rige bajo las mismas fórmulas de distribución de escaños que rigen la elección de los diputados para el Parlamento central (las Cortes). Cada Comunidad Autónoma dispone de su propia Ley Electoral, que debe adecuarse en sus procedimientos básicos con la Ley Electoral General.

A partir de la instauración de estas asambleas parlamentarias autónomas elegidas por sufragio universal, se ha generado un fenómeno de desarrollo moderado del regionalismo en muchos lugares en donde esta conciencia no existía. No obstante, también hay un fenómeno de integración de los nacionalismos en un marco institucional dinámico y organizado, que permite negociar a los poderes central y autonómico sobre las bases de la legitimidad que ambos obtienen en las urnas. Estas negociaciones son las que han permitido una mayor descentralización (mucho mayor que la existente en muchos estados formalmente federales) y que hoy en día es aceptada por la mayoría.

Estados Unidos - Minorías Étnicas y Distritos Uninominales

Los Distritos Uninominales (DUNs) están profundamente arraigados en la política estadounidense tradicional. Desde la fundación de los Estados Unidos en el siglo XVIII hasta el día de hoy, la representación electoral se ha basado en el concepto de unidades y sub-unidades territoriales. Los estadounidenses siempre han pensado la soberanía popular en términos espaciales, empezando con la concepción original de la Constitución de los Estados Unidos como un pacto entre estados soberanos, y continuando dentro de los estados con la valorización de la autonomía o "home rule" de los gobiernos municipales o del condado. La Constitución no especifica la forma en la que deben estructurarse las elecciones populares, y los estados han experimentado con una variedad de distritos uninominales, distritos plurinominales y formas en general. Pero los DUNs con frecuencia han sido el método escogido para las elecciones a todos los niveles: federal, estatal y local, porque les permiten a las comunidades más pequeñas, geográficamente situadas, enviar sus propios representantes a las asambleas legislativas más grandes. Por el contrario, los distritos plurinominales han sido utilizados cuando las mayorías gobernantes quieren enfatizar la identidad colectiva de algunas jurisdicciones en particular y suprimir el "faccionalismo" partidista o étnico. Las normas de votación en general tales como los requisitos de mayoría y los lugares enumerados fueron utilizadas para maximizar el poder de las mayorías étnicas y controlar todos los escaños en sus órganos legislativos.

Históricamente, la población negra han sido el objeto principal de los mecanismos sub-emergentes de votación en los EEUU. Estados Unidos es la única democracia moderna fundada en la institución de la esclavitud, y los negros están incluidos en su Constitución e instituciones políticas como un "otro" nacional interno. A los esclavos se les consideraban "no-personas" y a los negros libres como "no-ciudadanos". Después de la Guerra Civil y la Reconstrucción, los negros en el sur fueron constantemente aterrorizados durante las elecciones y con el cambio de siglo, se les mantuvo sin derecho al voto. La elección primaria “completamente blanca” del Partido Demócrata, se convirtió en la única elección que importó, y convirtió al "sólido sur" en una región de estados unipartidistas. Las presiones internacionales de la Guerra Fría y las campañas litigantes de la Asociación Nacional para el Progreso de las Personas de Color, NAACP, en contra de la segregación racial lograron derribar a la larga las leyes que negaban a los negros el derecho al voto y los excluía de las elecciones primarias. A partir de entonces, muchas jurisdicciones de mayoría blanca, dentro y fuera del sur, recurrieron a regímenes electorales plurinominales para minimizar la influencia electoral negra.

Después de la Segunda Guerra Mundial, la Corte Suprema de los EEUU respondió a la reexaminación de la nacionalidad estadounidense, elevando la importancia constitucional del individuo. En 1963 y 1964, la Corte revirtió su antigua negativa a involucrarse en controversias sobre redistritación, y a su vez esto le dio un respiro a las quejas de los electores blancos urbanos acerca de la negativa de las legislaturas estatales, dominadas por distritos rurales sub-poblados, para redistritar. La Corte Suprema se basó en la cláusula sobre Protección Igualitaria de la Décimo Cuarta Enmienda para anunciar la regla de una persona, un voto, que definía al ciudadano como la unidad básica de las políticas electorales. Sin embargo, al justificar la ponderación del voto de una persona, la Corte le abrió la puerta a demandas referentes a que la fuerza del voto podría verse disminuida por medios no matemáticos, en particular por estructuras electorales las cuales permitían que la mayoría del voto blanco en bloque negara a un ciudadano negro cualquier oportunidad de elegir un representante en la legislatura estatal y local. La Corte Suprema dio instrucciones a las cortes inferiores para optar los DUNs al momento de ordenar la redistritación de los cuerpos legislativos mal divididos, y en 1973 declaró inconstitucional el uso de distritos legislativos plurinominales en Texas, particularmente porque negaron la igualdad de oportunidades a los electores negros y latinos al momento de elegir a sus candidatos.

Todas estas reformas electorales fueron elaboradas a partir de la reinterpretación judicial de la Constitución. Mientras tanto en 1965 el Congreso, incitado por las confrontaciones políticas del Movimiento del Movimiento de Derechos Civiles, aprobó, y el Presidente Lyndon Johnson firmó, la Ley del Derecho al Voto, la cual permitió a la mayoría de los negros del sur votar por primera vez. Las condiciones que proporcionarían alivio judicial debido a la disminución del voto minoritario, se volvieron el centro de una intensa y complicada disputa, ambas respecto a las elecciones en distritos plurinominales y a los DUNs supuestamente manipulados. En 1980, la Corte Suprema sostuvo que las minorías raciales debían probar que una estructura electoral impugnada había sido diseñada o era conservada de manera intencional para minimizar la fuerza de su voto. El Congreso respondió con La Ley del Derecho al Voto de 1982, la cual creó un estatuto de auxilio judicial para las estructuras electorales que tenían el efecto o el "objetivo " de disminuir la fuerza de voto de las minorías protegidas, definidos como grupos raciales y “personas indoamericanos, asiático-americanos, nativos de Alaska, o de herencia española”. La Ley del Derecho al Voto de 1982, apoyada por una decisión de la Corte Suprema en 1986 que facilitó las pruebas necesarias, provocó cambios en general en las elecciones de los DUNs, a través de la representación y la legislación.

Para cuando se realizó el censo de 1990, casi todos los estados y las autoridades locales encargadas de la redistritación estaban preocupados por la encomienda de trazar los DUNs de "minoría-mayoría" obedeciendo tanto el mandato constitucional de la igualdad poblacional, como el de anti-dilución del voto de la Ley del Derecho al Voto. Los nuevos DUNs promovieron notables beneficios para los afroamericanos y los latinos. El número de funcionarios negros que resultaron electos en todo el país, aumentó de 300 en 1964 a aproximadamente 8,000 en 1993, aunque esta figura todavía constituye menos del 2% de todos los funcionarios elegidos, en un país en donde los negros suman el doce por ciento de la población. Desde la aprobación de la Ley del Derecho al Voto de 1965, el número de miembros afroamericanos del Congreso se incrementó de 9 a 38; y los DUNs mayoritariamente negros fueron los que provocaron que diecisiete afroamericanos resultaran electos al Congreso, de los 11 estados sureños de la antigua Confederación. Después de la elecciones de 1994, bajo un plan de redistritación negociado por líderes políticos negros, Alabama se convirtió en el primer y único estado sureño en lograr representación proporcional negra en ambas cámaras de la Legislatura.

El contragolpe nacionalista provocado por esta oleada de DUNs de mayoría negra e hispana fue inevitable. La forma en la que son trazados los DUNs necesariamente define las circunscripciones que se considerarán relevantes para fines de representación en las asambleas legislativas, y lo hace estrictamente en términos geográficos. Son raras las alternativas de redistritación que resultan políticamente irrelevantes, o simples instrumentos administrativos para acumular las preferencias electorales individuales. Por el contrario, estos expresan quien estará en la contienda y la cantidad de poder que se les otorgará en el proceso de toma de decisiones. En Estados Unidos, los condados, municipios y vecindarios reconocidos han sido los parámetros tradicionales para la redistritación, excepto cuando era conveniente ignorar sus límites con la finalidad de disminuir la influencia electoral de los afroamericanos y otras minorías étnicas. Ahora se ha vuelto necesario dividir las subdivisiones tradicionales para crear distritos con mayorías afroamericanas o latinas, debido a que la gente de color en los Estados Unidos no tiene claro o no puede discernir sobre el concepto "patria". Aunque con frecuencia se agrupan en barrios étnicamente identificables, estos enclaves residenciales están dispersos entre los vecindarios predominantemente blancos. En algunos casos han originado formas de distritos muy irregulares, no compactos de mayoría latina o negra, los cuales aunque no son más raros que algunos distritos de mayoría blanca, inevitablemente muestran diseños raciales o étnicos.

Los distritos latinos o negros más representativos fueron llevados inmediatamente a la Corte por los electores blancos, quienes argumentaron que estos infringían en una interpretación “daltónica” de la Constitución. En 1993, la Corte Suprema formuló la primera de una serie de decisiones que establecía una causa de acción constitucional "analíticamente distinta" que podría ser utilizada por los ciudadanos, de manera individual, que desearan demandar a los DUNs "racialmente mal trazados". Los demandantes no tendrían la complicada tarea de probar que debido a los distritos demandados, sus votos eran denegados o diluidos o que la fuerza de su voto era menor. Por el contrario la Corte reconoció un daño supuestamente estigmatizado como consecuencia de los distritos que fueron trazados por motivos "predominantemente" raciales y los cuales no podrían ser justificados como un esfuerzo "minuciosamente realizado" para servir a un "apremiante interés de estado". La Corte indicó que tales distritos son inconstitucionales porque ellos suponen que todos los miembros de la minoría étnica piensan y votan de la misma manera y comparten los mismos intereses políticos, un mensaje que la Corte teme que promoverá la "balcanización" racial del electorado. Esta nueva jurisprudencia que pretende hacer frente a los daños a la unidad nacional en vez de enfocar el interés individual del demandante, ha dado origen a disposiciones de la Corte para desarticular varios DUNs con mayoría negra y latina al nivel local, estatal y congresional. Las nuevas reglas constitucionales sobre redistritación han sido creadas y reafirmadas, por una mayoría de cinco magistrados sobre la pujante oposición de los otros cuatro, los cuales sostuvieron que ofendían tanto a la justicia sustantiva como a los límites del debido recurso de inconstitucionalidad.

El juez Felix Frankfurter advirtió acerca de los peligros de que las cortes entrarán en un “conflicto político”, cuando emitió su voto en contra en el caso de "una persona, un voto" en 1963. A él se le puede exculpar por la incoherencia de los principios de redistritación de la Corte Suprema. Seguramente nada podría ser menos apropiado para la resolución de los jueces, que los cuestionamientos acerca de la forma en la que un pueblo soberano debería definirse a sí mismo en una república democrática multiétnica. En su prisa por prevenir que las legislaturas estatales asumieran que todos los afroamericanos piensan de la misma manera, la Corte tuvo que hacer frente a una propuesta contraria: ¿Qué pasaría si los ciudadanos afroamericanos o los mexicano-americanos, los asiático-americanos o nativo-americanos de un estado o localidad en particular compartieran los mismos intereses políticos y se asociaran libremente para afirmarse a sí mismos a través de sus representantes electos, a través de sus instituciones comunitarias o a través de organizaciones políticas, quizás partidos políticos? Sugerir que a los ciudadanos de color se les está prohibido negociar constitucionalmente sus propios DUNs infringiría las nociones históricas y constitucionalmente protegidas de libertad política en Estados Unidos. Esta es una pregunta completamente diferente de si los miembros de una minoría étnica pueden exigir que tales distritos sean creados por el derecho legal o constitucional.

Pero éstas son cuestiones serias, a las cuales los mismos defensores de los DUNs de "mayoría-minoría" están ahora siendo forzados a prestar atención. Nunca hubo un consenso entre ellos acerca de los límites políticos o un punto final normativo de los derechos electorales que ellos pusieron en servicio. Hoy en día, la mayoría de los partidarios de los DUNs diseñados para originar mayorías de votantes de un grupo étnico en particular los defienden como respuestas necesarias para la "desafortunada" realidad de las divisiones étnicas en la estructura nacional. Ellos comparten con los opositores de los distritos de mayoría-minoría una devoción sustentada sobre la visión de los Estados Unidos como una nación de inmigrantes, en la cual los recién llegados y sus descendientes, se asimilan de manera voluntaria a las instituciones ya establecidas de la vida pública, social y política, al mismo tiempo que retienen el derecho de preservar sus identidades étnicas en formas institucionales estrictamente privadas. Incluso las asociaciones étnicas (blancas) privadas estuvieron bajo presión de desaparecer durante la era de “crisol de razas” ("melting pot") de predominio inglés, el cual se extendió por lo menos durante la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, la Segunda Guerra Mundial forjó un cambio en la identidad estadounidense, cuando los descendientes de otras nacionalidades europeas colocaron su sello de propiedad en la nación norteamericana y las tradiciones políticas angloamericanas, que ellos habían adoptado. Todas las implicaciones de esta redefinición electoral fueron profundamente sumergidas, como lo han sido en todo el mundo, en los imperios creados por ideologías competitivas, estatistas durante la Guerra Fría. Todo eso ha cambiado ahora, y los Estados Unidos no son inmunes a los vientos de nacionalismo étnico que se extienden en el mundo.

Hoy en día, los norteamericanos con ascendencia duraderas.

México: democratización a través de reformas electorales

México tiene un sistema presidencial con órganos legislativo, ejecutivo y judicial fuertes e independientes. La doctrina sobre la separación de poderes, que entre 1929 y 1997 no funcionó en la práctica porque el partido oficial, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), controlaba tanto el ejecutivo como el legislativo, ha resucitado y es ahora la característica dominante de la política a nivel federal.

El Presidente es elegido por mayoría simple. En las elecciones de 1988 y 1994, el candidato ganador obtuvo cerca de la mitad de la votación emitida; sin embargo, en las elecciones de 2000, el ganador, Vicente Fox, consiguió únicamente 42.5% de los votos. Existen propuestas para reformar la Constitución e introducir una elección en segunda ronda entre los dos candidatos más votados en caso de que ninguno de ellos obtenga la mayoría absoluta en la primera ronda. El éxito de esta iniciativa dependerá fundamentalmente de las perspectivas electorales de los partidos mayoritarios, pero también de ciertas consideraciones relacionadas con sus costos.

El Presidente es elegido para un periodo de seis años y no puede ser reelegido o, de ser el caso designado, para ocupar el cargo en más de una ocasión. Esto evita que los presidentes se perpetúen en el poder, pero también disminuye su responsabilidad ya que no tienen que hacer frente nuevamente al veredicto del electorado. Considerando las raíces ideológicas y simbólicas que subyacen bajo la prohibición de la reelección presidencial (elemento central de la revolución mexicana), es poco probable que la disposición sea suprimida en el corto plazo.

El Congreso mexicano es bicameral. La Cámara de Diputados es elegida para un periodo de tres años y el Senado para uno de seis (sincronizado con el periodo presidencial). Ambas cámaras son elegidas mediante un sistema mixto que combina los principios de mayoría simple y de representación proporcional mediante listas.

La Cámara de Diputados está compuesta por 500 miembros, 300 de los cuales son elegidos por mayoría simple (MS) en distritos uninominales y los otros 200 a través de representación proporcional (RP) por listas en cinco distritos regionales plurinominales de 40 miembros cada uno.

Los 300 escaños de mayoría son distribuidos entre las 32 entidades federativas de acuerdo con su volumen de población, con la salvedad de que ninguna entidad puede tener menos de dos escaños. El Instituto Federal Electoral (IFE), la autoridad electoral independiente, es responsable de distribuir los 300 escaños de mayoría entre las entidades federativas. El propio IFE traza los distritos uninominales dentro de las entidades tratando de que todos ellos contengan el mismo volumen de población y de respetar los límites municipales. Asimismo, divide el país en cinco distritos plurinominales para efectos de la elección de los escaños de representación proporcional.

Cada partido postula un candidato en cada distrito uninominal y presenta una lista ordenada de 40 candidatos para cada una de los cinco distritos regionales plurinominales. Los partidos pueden formar coaliciones totales o parciales para efectos electorales, con lo cual pueden postular candidatos comunes en varios distritos o compartir las listas de representación proporcional. Si dos o más partidos se coaligan, deben formalizar un acuerdo ante el IFE especificando la forma en que los votos que obtenga la coalición deben ser distribuidos para efectos de la asignación de escaños de RP. Si los partidos forman una coalición para elección del Presidente de la República, también deben formar una coalición para contender por todos los escaños en las Cámaras de Diputados y de Senadores. En las elecciones de 2000, dos de los tres principales candidatos presidenciales fueron postulados por coaliciones. En las elecciones legislativas de 2003, hubo una coalición parcial entre el PRI y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) que les permitió contender conjuntamente en 97 distritos uninominales, pero por separado tanto en los otros 203 distritos uninominales como en los cinco distritos de representación proporcional (los partidos acordaron previamente cómo dividirse los votos de los 97 distritos en que postularon candidatos comunes para efectos de asignación de los escaños entre las listas de representación proporcional).

Los electores emiten su voto para diputados en una sola papeleta. La suma de los votos emitidos en cada uno de los distritos para la elección de diputados de mayoría se utiliza después para calcular el número de escaños de RP que le corresponde a cada partido, los cuales se asignan utilizando la fórmula de Hare y, como complemento en caso de escaños remanentes, la fórmula de resto mayor; sin embargo, sólo tienen derecho a participar en la distribución de escaños de RP los partidos que superen el umbral requerido por la ley, que es 2% del total de la votación emitida a nivel nacional. El número de escaños de RP que se le asignan a cada partido es independiente del número de diputados de mayoría que haya obtenido, con dos importantes excepciones: primera, bajo ninguna circunstancia un partido puede obtener más de 300 escaños en total; segunda, como regla general, el número de escaños que obtenga un partido no puede ser mayor en ocho puntos porcentuales respecto al total de votos que haya obtenido. Por consiguiente, un partido debe obtener al menos 42.1% de la votación válida y al menos 167 distritos de mayoría para contar con 251 escaños (mayoría absoluta) en la Cámara de Diputados. En 1997 y 2003, el número de escaños que le correspondieron al PRI se vio limitado por la regla del 8%. En 2000, esta regla no afectó ni al Partido Revolucionario Institucional (PRI) ni al Partido Acción Nacional (PAN).

Los 40 escaños de cada uno de los cinco distritos regionales plurionominales también se distribuyen utilizando la fórmula de Hare y, como complemento, la de resto mayor. Las listas son cerradas y bloqueadas, por lo que los escaños son asignados a los diputados conforme a su orden de presentación en la lista, el cual no puede ser alterado por los electores.

La transición hacia el pluralismo y la política multipartidista en México se ha basado en un proceso evolutivo lento. Desde 1979 ha habido importantes reformas a las fórmulas utilizadas para elegir a los integrantes de la Cámara de Diputados. La fórmula usada en las elecciones de 1979, 1982 y 1985 comprendía 300 distritos uninominales y 100 escaños de RP por listas, los cuales se reservaban únicamente a los partidos que no obtuvieran más de 60 escaños de mayoría. La fórmula utilizada en 1988 incrementó a 200 el número de escaños por listas de partido, pero previendo que el partido que obtuviera el mayor número de distritos de mayoría tendría garantizada la mayoría absoluta de los escaños, independientemente de la votación que obtuviera. También se fijó en 350 el máximo de escaños que podría obtener un partido.

Las reformas de 1991 mantuvieron el límite máximo de escaños y la cláusula de mayoría garantizada (denominada cláusula de gobernabilidad), pero exigiendo que para su aplicación se obtuviera al menos 30% del total de la votación emitida. Con esas reformas también se crearon escaños adicionales para el partido ganador, de tal forma que no tuviera que operar con una mayoría muy estrecha en la Cámara. A cambio, el gobierno cedió parte del control sobre el proceso electoral a un organismo parcialmente autónomo (el IFE) y a un tribunal federal electoral. La reforma de 1994 eliminó la cláusula de mayoría garantizada y creó un sistema paralelo, en donde la distribución de los escaños de representación proporcional fuera completamente independiente de los resultados de las elecciones en los distritos uninominales. Como regla general, ningún partido podía ganar más de 60% de los escaños (300 de los 500). Empero, este cambio provocó los resultados más desproporcionados que México ha experimentado con el sistema mixto, el PRI obtuvo 60% de los escaños con cerca de 50% de la votación.

En 1996 la ley electoral fue reformada otra vez para establecer el límite de escaños que un partido podría ganar en 300 y fijar en ocho puntos porcentuales el nivel máximo de sobrerepresentación, tal como se describió anteriormente. Esta regla electoral ha sido la más estable desde que se implantó la representación multipartidista en 1964, pues se ha aplicado en las elecciones de 1997, 2000 y 2003. Ningún partido ha obtenido una mayoría absoluta de escaños bajo esta regla. La reforma de 1996 también le otorgó al IFE plena autonomía y fortaleció las atribuciones del Tribunal Federal Electoral. Actualmente hay algunas propuestas para modificar la proporcionalidad en la Cámara de Diputados, ya sea disminuyendo o aumentando el porcentaje de listas de diputados, o bien reduciendo o eliminando el margen de sobrerepresentación; sin embargo, como no hay dos partidos que compartan los mismos objetivos, es poco probable que estas reformas tengan éxito.

Antes de 1994, el Senado contaba con 64 miembros, dos por cada uno de los 31 estados y dos más por el Distrito Federal. Los senadores eran elegidos bajo distintas reglas de mayoría simple. El resultado fue que hasta 1988 todos los senadores eran miembros del PRI. El monopolio de este partido en el Senado le permitió al gobierno hacer ciertas concesiones a la oposición, como la de incorporar una mejor proporcionalidad en la Cámara de Diputados. En 1994, hubo reclamos para que el Senado también fuera más representativo. En consecuencia, se amplió de 64 a 128 escaños, garantizando que al menos una cuarta parte de ellos fueran para la oposición. Para las elecciones de 1997 se estableció un sistema mixto. En cada estado se eligen tres senadores y los otros 32 se asignan por el principio de representación proporcional en una sola lista a nivel nacional. Para elegir a los tres senadores por estado, cada partido político presenta una lista bloqueada con dos candidatos. Los dos candidatos del partido que obtiene el mayor número de votos resultan elegidos y el primer candidato de la lista del partido que queda ubicado en segundo lugar obtiene el tercer escaño. Los electores no pueden modificar el orden de los candidatos.

Cada partido presenta también una lista cerrada de 32 candidatos para los escaños senatoriales de RP. Los votos de todos los estados para el Senado son sumados a nivel nacional. En este caso también se exige a los partidos un umbral de 2% del total de la votación emitida y los escaños se distribuyen utilizando el método de Hare y, como complemento, el de resto mayor. A diferencia de la Cámara de Diputados, no existe vínculo alguno entre los escaños de mayoría y los de representación proporcional; en lugar de eso, los dos sistemas operan de forma paralela y los escaños de RP no compensan ninguna desproporcionalidad. Esta fórmula electoral puede concederle la mayoría absoluta al partido con más fuerza electoral si obtiene alrededor de 40% de la votación nacional distribuida de manera favorable y logra una ventaja de tres o cuatro puntos sobre su más cercano rival. Para obtener dos tercios de los escaños en el Senado (quórum necesario para aprobar reformas constitucionales, elegir a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y aplicar determinados procedimientos internos) se necesita obtener dos tercios de la votación nacional. Ningún partido obtuvo la mayoría absoluta de escaños en el Senado en las elecciones de 2000.

Con el argumento de que una lista nacional no es la más apropiada para una Cámara que representa a los estados, se han enviado al Congreso distintas propuestas para eliminar las listas de partido en la elección de senadores. Sin embargo, la simple eliminación de las listas de representación proporcional podría beneficiar al PRI quien, salvo en una entidad, suele ubicarse en el primer o en el segundo lugar de la votación, lo que probablemente propicie que los demás partidos se opongan a esta medida. Hay alternativas como la de elegir tres o cuatro senadores en cada entidad federativa, todos por el principio de representación proporcional y utilizando la fórmula D’Hondt.

La reelección para periodos consecutivos está prohibida para diputados y senadores a nivel federal (y también para gobernadores, legisladores estatales, alcaldes y regidores municipales). Los legisladores federales de una Cámara pueden ser elegidos para la otra Cámara al término de su gestión y pueden reelegirse a la misma Cámara en periodos no consecutivos. Las reformas que impiden la reelección se introdujeron en 1932 a efecto de resolver problemas internos del PRI incrementando la lealtad a la dirigencia nacional y reduciendo el poder de los líderes a nivel local. En su momento, la reforma fue presentada como una conclusión natural de la ideología de la “no reelección” originada en la revolución mexicana. No obstante, ha servido para reducir la autonomía de los legisladores, pues las perspectivas de continuar una carrera política al término de su gestión dependían de la maquinaria partidista, lo que por muchos años aumentó el poder del presidente por su capacidad de controlar esta maquinaria. Como consecuencia, la disciplina partidista ha sido tradicionalmente muy elevada, aproximándose a 100% para los legisladores federales del PRI hasta el año 2000. Esto ha tenido profundos efectos en términos de representación y rendición de cuentas. Los electores no pueden ni premiar un buen desempeño ni castigar una mala representación.

Todos los partidos utilizan procedimientos relativamente cerrados para designar a sus candidatos –designación por la cúpula, convenciones cerradas o elecciones primarias muy controladas. En términos generales, los procedimientos para la postulación de candidatos se han ido abriendo en los últimos años, sin embargo los candidatos todavía son muy dependientes de los partidos. Además, los partidos controlan la mayoría de los gastos de campaña, aún en elecciones locales, y el hecho de que las listas sean cerradas reducen el incentivo de que los candidatos que las integran realicen actividades de campaña.

La lenta democratización de México ha requerido de constantes cambios en el sistema electoral como parte de una serie de concesiones del partido dominante para desactivar el disenso, lo que finalmente ha dado como resultado un sistema presidencial multipartidista con vigorosos partidos políticos. Hoy parece poco probable que haya más cambios significativos, ya que los partidos tienen distintos intereses y cualquier cambio es visto como un juego de suma cero.

Palestina: la realidad política moldea el sistema

La declaración de principios del Acuerdo de Oslo, suscrito a finales de 1993 entre Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), contenía una disposición para que se eligiera un Consejo Palestino; su concreción requirió la negociación de un acuerdo más detallado, el Acuerdo Interino, que fue completado en Taba en septiembre de 1995, el cual incluyó disposiciones específicas para llevar a cabo elecciones para integrar el Consejo Legislativo Palestino y para elegir, por separado, al jefe de su autoridad ejecutiva. El presidente (Raees) de la Autoridad Palestina y el Consejo Legislativo Palestino fueron elegidos el 20 de enero de 1996.

Los preparativos para las elecciones comenzaron en 1994 de manera paralela a las negociaciones del Acuerdo Interino. La ley electoral y la conducción de las elecciones fueron responsabilidad exclusiva de los palestinos, aunque algunos detalles de los arreglos electorales se ajustaron a las disposiciones del Acuerdo Interino. La versión final de la ley y las principales regulaciones entraron en vigor a finales de 1995.

El contexto político de la elección influyó significativamente en las opciones disponibles para el diseño del sistema electoral. Estaba fuera de duda que Yasser Arafat sería elegido presidente, por lo que se aceptó sin mayor trámite utilizar un sistema de mayoría simple para la elección presidencial. Esa creencia se materializó cuando Arafat recibió más de 80% de la votación emitida.

La selección del sistema para las elecciones del Consejo Legislativo fue menos fácil. Primero, porque el consenso dentro de la comunidad Palestina para aceptar y participar en el proceso del Acuerdo Interino no fue unánime. La Autoridad Palestina emergente mantuvo intensas negociaciones tras bambalinas con miembros de Hamas y de otros movimientos islámicos en las que se discutió su participación en las elecciones. Segundo, porque el sistema de partidos políticos era embrionario: Fatah tenía el carácter de un movimiento de liberación nacional, forma política que se estimaba necesaria para hacer frente a las a las negociaciones finales con Israel de manera unificada (negociaciones que no fueron exitosas). Se habían formado otros partidos políticos pequeños, pero muchos candidatos potenciales estaban considerando la posibilidad de postularse de manera independiente. Tercero, porque existían algunos precedentes que tenían que considerarse: en la década de los 40 se habían celebrado elecciones locales en Gaza utilizando procedimientos egipcios y durante la década de los 70 en las ciudades y poblados de la franja occidental utilizando procedimientos jordanos heredados de las tradiciones británicas. Existían presiones para continuar con las prácticas jordanas.

La selección de un sistema electoral basado en los candidatos surgió entonces como resultado de tres exigencias: 1) el deseo de ofrecer un medio para presentar candidaturas informales de personas relacionadas con movimientos que formalmente rechazaban el proceso; 2) la aspiración de un cierto número de figuras prominentes de postularse como candidatos independientes, y 3) la memoria de elecciones históricas. La importancia que se le concedió a la facilidad, a la transparencia y a la velocidad para contar los votos, así como a la confianza en los resultados también derivo en la decisión de realizar el conteo en los sitios de votación, eliminando así la posibilidad de utilizar sistemas preferenciales tales como el de voto alternativo o el de voto único transferible. La percepción sobre la existencia de límites naturales permitió que se seleccionara un sistema de voto en bloque con distritos cuya magnitud variaba entre los 12 escaños de la ciudad de Gaza hasta uno solo en los pequeños pueblos de Jericó, Salfit y Tubas.

Una discusión adicional tuvo que ver con la representación de las minorías, en particular de la comunidad cristiana (que representaba aproximadamente 10% del electorado) y los samaritanos (una comunidad de pocos cientos de personas concentradas cerca de Nablus). Dentro del sistema de voto en bloque (VB) se crearon seis escaños reservados para los cristianos dentro de los cuatro distritos donde tenían una mayor concentración (dos por igual en Bethlehem y en Jerusalén, uno en Ramallah y otro en Gaza), así como uno para los samaritanos en Nablus. Los candidatos cristianos tenían la opción de declarse a sí mismos como cristianos. Si el conteo del VB demostraba que no había suficientes candidatos cristianos declarados entre aquellos que resultaran elegidos, entonces el último de los candidatos elegido debía ceder su escaño al candidato cristiano con el mayor número de votos, procedimiento que al final se aplicó en los cuatro distritos con escaños reservados para los cristianos. Esto significó que hubo representantes en el Consejo Legislativo que resultaron elegidos con menos votos que los que recibieron otros candidatos que no fueron elegidos. Si bien esta situación provocó cierto debate, al final se aceptó como legítimo en el contexto de una amplia representación y como consecuencia de una elección exitosa.

En la práctica, el sistema de voto por bloque logró más de lo que se esperaba. En la ciudad de Gaza se postularon 87 candidatos, pero los electores pudieron manejar bien una papeleta de casi un metro de largo. Si bien se postularon pocos candidatos relacionados con quienes rechazaban el proceso de paz, al menos uno de ellos, que podría considerarse como un puente con esos movimientos, resultó elegido. Los candidatos de la lista de Fatah tuvieron ventaja, pero los electores hicieron una clara distinción entre los individuos más o menos populares. También fueron elegidos líderes independientes, así como representantes de las minorías. Las pequeñas comunidades  con una fuerte identidad independiente también obtuvieron propia representación. El presidente y el Consejo Legislativo tomaron posesión en 1996 con un amplio grado de legitimidad dentro de la comunidad palestina.

A medida que se realizaban los preparativos para las elecciones de 2006, era evidente que los partidos y organizaciones políticas tendrían un papel más significativo que en 1996. Por consiguiente, se revisó y modificó el sistema electoral, adoptando ahora uno de tipo mixto: al componente de voto en bloque se agregó otro de representación proporcional por listas que les permitiera a los partidos obtener escaños en todo Palestina.

Sin embargo, el nuevo componente de RPL no se vinculó al de voto en bloque, por lo que el nuevo sistema electoral de Palestina es un claro ejemplo de sistema paralelo.

Papúa Nueva Guinea: incentivos electorales para los acuerdos interétnicos

Papúa Nueva Guinea (PNG), país ubicado en el Pacífico Sur, ha utilizado dos sistemas electorales: el de voto alternativo (VA) de 1964 a 1975, cuando era territorio australiano, y el de mayoría simple (MS) de 1975 a 2002. Desde entonces ha optado de nueva cuenta por el voto alternativo.

Su experiencia es interesante por varias razones: primera, porque Papúa es uno de los pocos países en desarrollo con un registro ininterrumpido de elecciones competitivas y cambios pacíficos de gobierno; segunda, porque el cambio de un sistema electoral a otro ha provocado una serie de consecuencias inesperadas que ilustran los distintos efectos que pueden generar dos sistemas electorales aparentemente similares y ; tercera, porque es uno de los pocos países que han adoptado, abandonado y de nueva cuenta recuperado un sistema electoral en particular.

Papúa Nueva Guinea heredó el sistema de VA de Australia y lo utilizó en las elecciones de 1964, 1968 y 1972; sin embargo, a diferencia de la sociedad australiana, la de Papúa está muy fragmentada étnicamente, ya que comprende miles de clanes y tribus que hablan más de 850 lenguas distintas.

Su experiencia avala la tesis de que el sistema de VA puede promover la búsqueda de acuerdos y el comportamiento moderado de las distintas etnias en sociedades profundamente divididas porque no sólo le permite a los electores votar por su candidato preferido, sino además expresar otras preferencias. Debido a la naturaleza de la sociedad de PNG, bajo el sistema de VA la mayoría de los electores daban su primera preferencia a un candidato de su propio clan o “de casa”; sin embargo, en muchos distritos esto no era suficiente para que un candidato obtuviera la mayoría absoluta de los votos; por lo que también requerían de la segunda preferencia de otros grupos. A fin de obtener la mayoría absoluta, los candidatos tenían que “venderse” entre otros clanes como una mejor “segunda opción”, lo que en general implicaba candidatos atentos a los intereses de otros grupos y no sólo a los de su propio grupo. También implicaba que aquellos candidatos que formaban alianzas o unían sus esfuerzos tuvieran mayores posibilidades de éxito que aquellos que intentaban ganar un escaño apoyándose tan sólo en su propia base electoral.

Esto les brindó a muchos candidatos un incentivo para buscar arreglos y acomodos con otros clanes. La lógica del sistema también aseguraba que los candidatos ganadores contarían con el apoyo de una mayoría absoluta de los electores. En un buen número de casos, el candidato ganador no era aquel que contaba con el “bloque” más numeroso de simpatizantes, sino aquel que podía construir acuerdos entre diversos grupos.

Pensando que podría haber un sistema más sencillo que tuviera efectos similares a los de VA, PNG cambió con su independencia, en 1975, a un sistema electoral de mayoría simple en distritos uninominales; sin embargo, los muy distintos incentivos brindados por el nuevo sistema propiciaron resultados totalmente diferentes a los esperados. En virtud de que los candidatos ya no necesitaban una mayoría absoluta de los votos emitidos para ganar, sino sólo un mayor número de votos que los demás, el triunfo generalmente le correspondía de manera directa al candidato del clan más numeroso. No había incentivos para cooperar con los demás. La violencia electoral se incrementó debido a que al grueso de los candidatos le convenía más impedir el voto de los simpatizantes de sus contrincantes que hacer campaña para conseguir sus segundas preferencias, tal como lo hacían bajo el sistema de VA. Además, como había muchos clanes tratando de ganar el escaño en disputa, los candidatos aprendieron que podían ganar con un apoyo muy limitado.

En las elecciones de 2002, más de la mitad de los miembros del Parlamento fueron elegidos con menos de 20% de los votos emitidos. Algunos candidatos ganaron incluso con 5% de los votos. En un ciclo electoral cada vez más dominado por preocupaciones relacionadas con la corrupción, el poder y el dinero en la política, se motivó el uso de un amplio espectro de tácticas de campaña “negativas”, como la de alentar la postulación de candidatos rivales de un mismo clan para “dividir” su base electoral. Esto intensificó las presiones para volver al sistema de VA. En 2003, el Parlamento reintrodujo lo que se ha llamado ahora voto preferencial “limitado” para las elecciones subsecuentes, con el que a los electores se les exige marcar un mínimo de tres preferencias.

El caso de Papúa Nueva Guinea ilustra claramente qué tan dependiente es de la estructura social el conocimiento convencionalmente aceptado sobre un sistema electoral. A pesar de contar con un sistema electoral de mayoría simple, PNG tenía un sistema de partidos muy fluido, basado más en individuos que en ideologías. Bajo el sistema de mayoría simple, todos los gobiernos se basaron en coaliciones débiles, que algunas veces se modificaban tanto al interior del Parlamento como en las elecciones.  El sistema de distritos uninominales propició altos niveles de rotación de los políticos de una elección a otra, ya que los miembros del Parlamento no podían estar al mismo tiempo en la capital del país para asistir a las sesiones parlamentarias y en sus distritos para tener una visibilidad continua.

En consecuencia, se desarrolló un fuerte sentido de rendición de cuentas por parte de muchos parlamentarios frente a su electorado, ya que sin esa relación sus posibilidades de reelección se diluían fácilmente. Esto se combinaba con una fuerte percepción entre los electores de que la función de sus representantes en el Parlamento es la de repartir beneficios directos a la comunidad, basando esta percepción en una tradición local según la cual un “gran hombre” es aquel que se asegura de compartir su riqueza y su buena fortuna con la comunidad. Tal y como un parlamentario memorablemente lo expresó: “Cuando la gente me elige para el Parlamento, piensan que soy el dueño del Banco de Papúa Nueva Guinea”.

Bajo el sistema de VA, este sentido de responsabilidad tiende a difundirse entre distintos grupos, contribuyendo así a atemperar conflictos interétnicos. Sin embargo, esto es en sí mismo un reflejo de la extrema fragmentación de la sociedad del país.

Parlamento Europeo: elección de una instancia supranacional

En junio de 2004 los ciudadanos de 25 países europeos acudieron a las urnas para elegir a sus representantes en el Parlamento Europeo. Si bien muchos lo hacían por primera vez, otros ya tenían la experiencia de hasta cinco elecciones previas de este tipo. En 2004, todos los países realizaron sus elecciones bajo un sistema de representación proporcional (RP).

La primera legislación referente a la elección del Parlamento Europeo data de 1976, cuando se aprobó la denominada Acta concerniente a la Elección de Representantes a la Asamblea mediante Sufragio Universal Directo. Como su nombre lo indica, esta ley determina los principios para la elección directa de los representantes de cada Estado miembro. En los primeros tiempos de la Unión Europea (UE), los miembros del Parlamento eran nombrados por la legislatura de cada Estado miembro, sin participación directa del electorado. La aprobación de la ley de 1976 significó que a partir de ese momento los miembros del Parlamento serían elegidos por sufragio universal directo en cada uno de los estados miembros, por lo que en 1979 se realizaron las primeras elecciones del Parlamento Europeo en sus entonces nueve estados miembros: Bélgica, Dinamarca, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, República Federal de Alemania, República de Irlanda y Reino Unido, en las que se eligió a un total de 410 miembros.

La ley de 1976 precisó muchas cuestiones relativas a las elecciones, por ejemplo la duración del periodo parlamentario y requisitos que deben reunir los candidatos, pero no determinó el sistema electoral que se usaría; aunque le confirió al Parlamento Europeo la responsabilidad de preparar una iniciativa para uniformar el procedimiento electoral. Hasta que ese procedimiento común entrara en vigor, la ley dejó en manos de las leyes nacionales de los estados miembros las definiciones sobre los procedimientos electorales aplicables.

Como la mayoría de los estados miembros ya utilizaba algún tipo de sistema de RP para elegir a sus parlamentos, sea de manera exclusiva o como uno de los componentes de su sistema electoral, la decisión sobre cuál sistema utilizar para las elecciones del Parlamento Europeo fue muy simple. Bélgica, Dinamarca, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y República Federal de Alemania ya estaban familiarizados de alguna forma u otra con el sistema de RP por listas y, por consiguiente, todos sus representantes al Parlamento fueron elegidos bajo este sistema (excepto un representante de Groenlandia, incluido dentro de la representación de Dinamarca, quien fue elegido mediante un sistema de mayoría simple, hasta que Groenlandia dejó la Comunidad Europea en 1985). La República de Irlanda decidió elegir a sus representantes a través de su sistema preferencial de voto único transferible (VUT). Sólo hubo dos excepciones: Reino Unido que optó por su tradicional sistema de mayoría simple y Francia que lo hizo con su sistema de doble ronda.

Reino Unido simplemente copió el sistema electoral que utiliza para las elecciones de la Casa de los Comunes y lo aplicó a las elecciones del Parlamento Europeo. Este sistema resultaba apropiado para los dos grandes partidos (los laboristas y los conservadores) y dificultaba que cualquier otro partido entrara a la competencia. Las reticencias a contar con representantes que tuvieran un doble mandato también contribuyeron a que se adoptará el sistema de mayoría simple para las elecciones del Parlamento Europeo. Se argumentaba que si se iba a prohibir que un mismo representante fuera elegido simultáneamente para el Parlamento británico y para el europeo, como lo querían algunos políticos, y que se iba a adoptar alguna forma de RP, entonces sería probable que las listas partidistas se integrarán por candidatos poco conocidos que no hubieran sido elegidos para ningún otro cuerpo nacional o local, lo que generaría el riesgo de minar la importancia que se le quería conceder a las elecciones. Se pensaba que sería una mejor solución optar por un sistema electoral centrado en los candidatos, como el de mayoría en distritos unipersonales, donde los representantes estarían más cerca del electorado.

Ninguna de estas ideas se aplicó en Irlanda del Norte. La preocupación por asegurar la representación de las comunidades mayoritarias y las minoritarias, combinada con el hecho de que los partidos de Inglaterra, Escocia y Gales no suelen contender en las elecciones irlandesas, provocó que se utilizara el sistema VUT para los tres escaños que le correspondían a Irlanda del Norte. Se intentó, sin éxito, desafiar ante los tribunales el uso del sistema de mayoría simple para las elecciones del Parlamento Europeo en Inglaterra, Escocia y Gales, argumentando que contravenía las disposiciones de la legislación que contemplaba la unificación de los procedimientos electorales entre todos los estados miembros. El sistema utilizado en Inglaterra, Escocia y Gales solamente cambió en 1999 cuando se aprobó la Ley de Elecciones del Parlamento Europeo y Reino Unido anticipó los cambios que se volverían obligatorios a medida que se desarrollaba el proceso que culminó con la decisión del Consejo en 2002 (ver infra). A partir de 1999, Reino Unido se unió a otros estados miembros en el uso de un sistema de RP, eligiendo la modalidad de listas cerradas en distritos electorales regionales.

Francia se decidió desde 1977 —dos años antes de las primeras elecciones al Parlamento Europeo de 1979— por un sistema de RP por listas cerradas en un solo distrito nacional, a pesar de que en las elecciones a su legislatura nacional utilizaba un sistema de doble rondas. Varias razones explican este cambio. Una de las principales ventajas de un sistema de pluralidad/mayoría, la formación de gobiernos de mayoría estables, no era evidentemente relevante para las elecciones del Parlamento Europeo y la representación proporcional de todos los partidos políticos era considerado un criterio más importante para el diseño del sistema electoral. Se pensó que el uso de un solo distrito nacional con un umbral de 5% permitiría lograr un balance entre un alto nivel de proporcionalidad y el deseo de excluir a los partidos políticos que contaran con poco apoyo de la población.

La capacidad de cubrir escaños vacantes entre elecciones con el siguiente candidato de la lista, con la consecuente supresión de la necesidad de celebrar elecciones extraordinarias, fue otra de las ventajas que gravitó en la decisión de adoptar un sistema de RP por listas. Después de cinco elecciones, el deseo de estrechar la relación entre los electores y sus representantes, así como el de contar con una mayor representación geográfica (un número desproporcionado de los representantes elegidos al Parlamento habían sido residentes de Paris), motivó que se abandonara el distrito nacional único antes de las elecciones del 2004. El distrito nacional fue remplazado por ocho distritos pluripersonales para la elección de los 78 representantes franceses al Parlamento Europeo.

La siguiente legislación importante relativa al Parlamento Europeo fue concluida en 2002 con la Decisión 8964/02 del Consejo que reformó la Ley de 1976. Con esta se estableció —veintiséis años después del establecimiento de disposiciones legales para celebrar elecciones directas— un sistema electoral común a todos los estados miembros. El artículo 1o. dice: “En cada Estado miembro, se elegirán miembros del Parlamento Europeo sobre la base de la representación proporcional, usando el sistema de listas o el de voto único transferible”. Así, para las elecciones de 2004, los 25 estados miembros utilizaron un sistema de RP.

Si bien todos estos sistemas pertenecen a la misma familia, difieren en algunos aspectos. Veintitrés países (Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Latvia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa, Reino Unido y Suecia) usan el sistema de RP por listas, mientras que Malta y la República de Irlanda utilizan el sistema de voto único transferible. Esta diferencia era previsible, ya que el sistema de RP por listas constituye al menos una parte del sistema electoral utilizado para las elecciones de la legislatura nacional de 21 de esos 23 países (con excepción de Francia y Reino Unido), mientras que tanto Malta como la República de Irlanda utilizan un sistema de voto único transferible para sus elecciones nacionales.

Entre los 23 países que utilizan el sistema de RP por listas, algunos emplean listas cerradas, mientras que otros han optado por listas abiertas —una diferencia que refleja el dispositivo que aplican para sus elecciones nacionales—, aunque Grecia es una excepción. De la misma manera, algunos estados miembros, especialmente los más pequeños, eligen a sus representantes en un distrito único a nivel nacional, mientras que otros han optado por varios distritos a nivel regional.

El umbral para obtener representación también varía entre los distintos estados miembros. La decisión del Consejo de 2002 permite a los países determinar su propio umbral, pero fija un límite máximo de 5%. Algunos países, por ejemplo Chipre, Hungría y Suecia, utilizan umbrales formales, que nuevamente reflejan su uso a nivel nacional (aunque Bélgica, que usa un umbral formal para sus elecciones nacionales, no lo aplica a las elecciones del Parlamento Europeo). No sólo los umbrales formales, sino también los niveles efectivos de apoyo electoral que son necesarios para obtener representación (umbrales naturales) varían significativamente entre los estados miembros.

La razón de las variaciones en los umbrales radica en la combinación entre el número de representantes que se eligen en cada país y el nivel en el cual se definen los distritos electorales (particularmente, el número de representantes elegidos en cada distrito). Italia, con un distrito nacional único y 78 representantes a elegir, tiene un umbral efectivo muy bajo de menos de 1%. A su vez, en la República de Irlanda, que con cuatro distritos electorales, 13 representantes y aplica un sistema de voto único transferible, es necesario que un candidato obtenga una porción mucho mayor de la votación para poder ganar un escaño. En 2004, los candidatos ganadores en Irlanda recibieron entre 12.9% y 25.9% de los votos de primera preferencia en sus distritos.

Si bien, hoy en día se exige un sistema electoral perteneciente a una familia común para las elecciones del Parlamento Europeo, no existe ningún indicio de que pronto vaya a haber condiciones para una mayor integración. Aunque dentro del Parlamento Europeo se forman grupos partidistas, no hay ninguna señal de que los partidos nacionales tengan la intención de concederle un papel significativo a partidos de corte paneuropeo. Por tanto, es muy probable que las decisiones relativas a las características específicas de los sistemas electorales sigan en manos de los políticos nacionales, influidos por sus propios intereses y tradiciones nacionales.

Parece más probable que el debate se centre en la baja participación en las elecciones del Parlamento Europeo, que sigue siendo una gran preocupación de todos los estados miembros de la UE. A pesar del uso de algún sistema de RP en todos los países —una familia de sistemas electorales a la que usualmente se relaciona con niveles de votación más elevados que en otros sistemas— el nivel de participación es impresionantemente bajo. En las elecciones de 2004, los 15 países que eran miembros de la UE antes de la ampliación, tuvieron un promedio de votación de 52.9%, mientras que el promedio de votación en los 10 nuevos estados miembros fue menor al ubicarse en 40.2%. Parece que mientras el electorado siga percibiendo a las elecciones del Parlamento Europeo como algo secundario y sea poco claro qué es lo que cambia cuando se renueva a sus integrantes, el interés y la participación seguirán siendo bajos. El sistema electoral utilizado no es visto como un factor de controversia y su eventual reforma no es un tema de gran debate. Es probable que el sistema electoral se mantenga sin cambios significativos en el futuro inmediato.

Reino Unido: la experimentación con sistemas electorales en la cuna del sistema de mayoría simple (MS)

El sistema electoral clásico de mayoría simple (MS) con distritos uninominales, que tan fuertemente se asocia con Gran Bretaña no fue, de hecho, empleado para las elecciones de Westminster sino hasta 1884-1885, es decir 50 años después de la Primera Acta de Reforma de 1832, la cual marcó los comienzos de la democracia representativa en el Reino Unido. Hasta 1867, la mayoría de los miembros de la Cámara de los Comunes eran elegidos por distritos binominales mediante el voto en bloque, el cual sirvió para otorgar escaños adicionales a los partidos mayoritarios. La Segunda Acta de Reforma de 1867 introdujo el voto limitado (sistema en el cual los electores tenían un número de votos menor al número de escaños a ser ocupados) para la elección de los 43 integrantes de la Cámara de los Comunes, donde de los 14 distritos, 13 distritos elegían tres miembros y uno cuatro miembros.

La Tercer Acta de Reforma de 1884-1885 eliminó estos escaños de voto limitado y estableció a la MS como el sistema dominante. Incluso hoy, y a pesar de la reputación de Westminster de ser la cuna de la MS, el sistema no es utilizado en todo el Reino Unido. El voto único transferible (VUT) fue reintroducido en Irlanda del Norte para las elecciones de gobiernos locales en 1973, después de una ausencia de 50 años, con la idea de fomentar una conducta cordial entre los representantes políticos de las comunidades Unionista y Nacionalista, fortalecer el centro moderado y no sectario, y garantizar la representación adecuada de la minoritaria comunidad católica. En el mismo año se utilizó el VUT para elegir a la Asamblea de Stormont - la cual había sido creada para proporcionarle a la gente de Ulster la capacidad para auto gobernarse. Casi un cuarto de siglo después, en mayo de 1996, un nuevo organismo, el Foro para la Paz de Irlanda del Norte, al que se encomendó encontrar soluciones a los problemas de las provincias, fue electo por RP con el fin de fuera lo más representativo posible. Se utilizó el sistema de representación proporcional por listas en 18 distritos de cinco miembros cada uno para elegir a noventa miembros del Foro, y a los 10 partidos políticos con más votos ganados a lo largo de Ulster se les concedieron dos escaños adicionales en la asamblea. Desde 1979, los tres miembros de Irlanda del Norte en el Parlamento Europeo han sido elegidos por VUT, y los 84 de Inglaterra, Escocia y Gales, por MS.

La proliferación de diferentes sistemas electorales utilizados en el Reino Unido ha significado que la reforma electoral, para todos los niveles del gobierno británico, sea un tema cada vez más debatido. En julio de 1997, el recién electo gobierno Laborista, encabezado por el Primer Ministro Tony Blair, anunció que presentaría una propuesta para utilizar un sistema regional de representación proporcional por listas en Inglaterra, Escocia y Gales, dejando intacto el sistema de VUT en Irlanda del Norte, para escoger a los representantes británicos ante el Parlamento Europeo. De igual manera, se propuso que a las asambleas propuestas para Escocia y Gales les fuera transferido un cierto grado de autonomía legislativa transferido del parlamento de Westminster, por lo que serían elegidas por métodos de RP en caso de que sus respectivos pueblos así lo aprobaran en los referendos de septiembre de 1997. Ambas asambleas tendrían sistemas de representación proporcional personalizada los cuales conservarían los escaños de MS basados en los distritos uninominales actuales de Westminster, pero incluirán listas de RP basadas en distritos que compensarían, hasta cierto grado, cualquier desproporcionalidad general. La Asamblea Galesa propuesta tendría 40 escaños uninominales de MS y 20 por RPL, mientras que la Asamblea Escocesa tendría 73 por MS y 56 por RPL. Aunque no se ha acordado ningún umbral de representación, para que un partido gane un escaño de la lista en la Asamblea Galesa tendría que obtener al menos el 5% de los votos efectivos, mientras que los partidos escoceses necesitarían muchos menos votos para obtener representación - probablemente algo cercano al 1.5%. (Nota del traductor: en ambos referendos se aprobó que se concediera la autonomía legislativa) Por último, el VUT ha sido propuesto por los Fabianos (un influyente movimiento afiliado a la política Laborista) para las elecciones de los gobiernos locales. Pero es poco probable que tal reforma al sistema electoral sea considerada de manera seria para el gobierno local durante este periodo del parlamento, pues la agenda del gobierno para la reforma constitucional está ya sobresaturada.

Sin embargo, el enfoque abrumador sigue estando en una reforma electoral para la Cámara de los Comunes, por lo que al momento en que se escribió este estudio de caso, el cambio hacia el sistema de MS está más cerca de Gran Bretaña que nunca desde 1917. En ese año, una propuesta para introducir el voto alternativo (VA) para dos tercios de los escaños parlamentarios y el voto único transferible (VUT) para el tercio de escaños restante fue rechazada tras el estancamiento al respecto entre la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes. El parlamento rechazó una segunda propuesta para adoptar el VA en 1931, y no fue sino hasta los años setenta cuando se forzó el regreso de la reforma electoral a la agenda política británica. En 1976, la Comisión Hansard sobre la Reforma Electoral, dirigida por el ex ministro conservador Lord Blake, recomendó que se utilizara un sistema de representación proporcional personalizada (RPP) para las elecciones parlamentarias, ya que tres cuartos de los miembros serían elegidos por MS y un cuarto por listas regionales de RP. El cálculo para la asignación de escaños por lista se llevaría a cabo a nivel nacional y éstos compensarían cualquier desproporcionalidad en los resultados generales de los escaños de distritos uninominales.

Después que el partido Laborista sufriera cuatro derrotas consecutivas (1979, 1983, 1987 y 1992), el sólido apoyo que solía brindar a la MS comenzó a quebrantarse, y en 1990 los dirigentes del partido formaron una comisión presidida por el Profesor Raymond Plant para investigar las opciones de reforma al sistema electoral. El Reporte Plant (1993) recomendó cambiar a un sistema derivado del voto alternativo al que llamaron el voto suplementario – el mismo sistema empleado para elegir al presidente en Sri Lanka. Si bien esta propuesta nunca fue adoptada oficialmente por el partido Laborista mientras fueron oposición, decidieron que una vez que regresaran al poder celebrarían un referendo nacional sobre el cambio del sistema electoral. Fue en la víspera de la elección general británica de 1997, cuando se anunció un acuerdo entre los Laboristas y los Demócratas Liberales (quienes insistentemente habían abogado por un cambio a RP) sobre la reforma constitucional, que la propuesta realmente cobró fuerza.

El debate que se da en torno a reformar la manera en la que son elegidos los miembros de la Cámara de los Comunes refleja el debate existente entre la MS contra la RP, que ha acaparado gran parte de la discusión de la práctica constitucional británica a lo largo del siglo. Las críticas al actual sistema electoral de MS han sido retomadas varias veces. En primer término, la MS en el Reino Unido ha conducido a resultados muy desproporcionados, en donde los partidos minoritarios recibieron muchos menos escaños de lo que su porcentaje de votación podría haber indicado y, en consecuencia, ha llevado a situaciones en donde el partido "perdedor", en términos de votos obtenidos, se convirtió en el partido ganador de acuerdo al número de escaños ganados, lo que le permitió formar el gobierno.

El Partido Liberal, después Alianza Democrática Liberal-Social y posteriormente Demócratas Liberales, ha sido el más victimizado en los primeros escrutinios – aunque en las últimas cuatro elecciones la desigualdad entre el voto del tercer partido y la distribución de escaños disminuyó. En 1983, la Alianza DLS ganó el 25.4% de los votos pero sólo el 3.5 % de los escaños. En 1987, ganó el 22.6% y el 3.4% de los escaños. En 1992, los recientemente formados Demócratas Liberales obtuvieron el 17.8% de los votos y el 3.1% de los escaños, pero en 1997, utilizando técnicas más sofisticadas y beneficiándose del sentimiento anti-conservador, los Demócratas Liberales pudieron lograr el 6.5% de los escaños con sólo el 16.7% del voto popular. La difícil lucha que enfrentan los nuevos partidos bajo el sistema de MS fue ilustrada dramáticamente en las elecciones europeas en Gran Bretaña de 1989 cuando el Partido Verde británico ganó el 15% de los votos pero ningún escaño. La segunda singularidad, en la que un partido gana más votos pero termina formando parte de la oposición, ha ocurrido dos veces en el período de la postguerra: en 1951, el Partido Laborista ganó más votos, pero los Conservadores ganaron más escaños y formaron el gobierno; mientras que en febrero de 1974 la humillación se revirtió cuando los Laboristas formaron el gobierno después que los Conservadores habían obtenido más votos.

Una segunda crítica al sistema británico de MS se refiere a su incapacidad para representar de manera adecuada a la nación, en cuanto al género y etnicidad. Hasta 1997, menos del 10% de los miembros del parlamento británico eran mujeres, sin embargo, la vigorosa promoción de las mujeres candidatas al parlamento y su posterior elección por parte de los Laboristas, casi duplicó el número de éstas a 18.1% en el parlamento de 1997. De manera similar, las minorías étnicas en Inglaterra han estado sub-representadas. La mayoría de los parlamentos anteriores a la elección de 1987 fueron casi todos blancos, y los cuatro miembros negros e hindúes-ingleses elegidos ese año, representaron menos del 0.5% del total. Si bien la representación negra y asiática se incrementó en las siguientes tres elecciones, sus números en el parlamento permanecieron muy por debajo de su proporción respecto de la población británica en general.

Los opositores al sistema de MS también han señalado cambios desestabilizadores en la política económica que surgieron a partir de la alternancia de los gobiernos Conservadores y Laboristas entre 1945 y 1979, pero los dieciocho años continuos de los Conservadores en el poder (1979-1997) y el cambio de los Laboristas hacia un centro más moderado, tienden a debilitar este argumento. Finalmente, algunos defensores de la RP han cuestionado el hecho que la MS crea un fuerte vínculo geográfico entre el elector y su representantes en el Reino Unido, argumentando que muchos escaños seguros para los Conservadores y Laboristas están, de hecho, conformados por muy pocos electores (rotten boroughs), por lo que los miembros al parlamento tienen poco incentivo para hacerse accesibles, y que los centros urbanos del Reino Unido están ahora tan dominados por los miembros Laboristas que el voto de los seguidores de otros partidos no tiene valor.

En contraste la MS es justificada en Inglaterra se le considera única debido a sus distritos uninominales y al incentivo de un "sistema de dos partidos dominantes". Los partidarios del status quo consideran que el distrito uninominal es sagrado y argumentan que esta relación de responsabilidad entre un elector y su representante es la piedra angular de la democracia británica. Los opositores al sistema de RP, también señalan el hecho que todos los gobiernos británicos del período de la postguerra, excepto uno, han sido de un solo partido y predicen que los gobiernos de coalición, los cuales podrían probablemente resultar de un sistema RP, serían desestabilizantes para todo el país. Con relación al punto previo, está el argumento de que la MS es una barrera en contra de la fragmentación del sistema de partidos, el cual podría implicar la escisión de los principales partidos (por ejemplo, una división entre las alas “pro” y “anti” europeas del partido Conservador). Por último, la MS es elogiada por negar el acceso a la tribuna pública a los partidos extremistas como el Frente Nacional o el Partido Nacional Británico.

La reforma del sistema británico de mayoría simple para las elecciones parlamentarias es cada vez más probable gracias a la formación de un gobierno de coalición Conservador-Liberal-Demócrata en mayo de 2010. El 5 de mayo de 2011 se realizará un referendo para pedir al electorado británico que decida entre el sistema de MS y un nuevo sistema de voto alternativo (VA, también conocido como de doble vuelta instantánea).

 

Nota del traductor: el resultado del referéndum de 2011 fue la no aprobación al cambio de sistema electoral.

Senegal: un sistema paralelo en África

Senegal es uno de los muy pocos países africanos que ha experimentado una genuina transferencia democrática de poder como resultado de la derrota del presidente en turno. Para la elección presidencial se utiliza un sistema de mayoría absoluta a dos rondas muy similar al utilizado en Francia. Los partidos políticos cuentan con incentivos para postular candidatos en la primera vuelta y los electores pueden votar libremente por el candidato de su preferencia al tiempo que guardan su voto estratégico para la segunda ronda. En 2000 los partidos de oposición le negaron al presidente Abdou Diouf la victoria en la primera vuelta y, mediante un acuerdo previo, se unieron tras la figura del principal candidato opositor, Abdoulaye Wade, para derrotar al líder del largamente dominante Partido Socialista (PS) en la segunda vuelta.

Para las elecciones legislativas, el sistema electoral de RP pura por listas nacionales adoptado en 1978 fue sustituido en 1983 por un sistema mixto paralelo. Desde entonces el sistema electoral ha sido modificado varias veces. La mayoría de los cambios han sido diseñados para brindar legitimidad democrática asegurando que al mismo tiempo el sistema esté abierto a la representación de la oposición y que el partido gobernante conserve la mayoría de los escaños. Como muchos sistemas mixtos, el de Senegal utiliza una lista nacional para distribuir parte de los escaños. Pero a diferencia de casi todos los otros sistemas paralelos, en lugar de que los escaños de mayoría simple sean disputados en distritos unipersonales, lo son sobre la base de un sistema de voto en bloque por partido (VBP) en distritos electorales predominantemente plurinominales.

Los escaños de RP (casi la mitad del total) son asignados de acuerdo con los votos obtenidos por la lista nacional de cada partido, utilizando el método de cociente mayor bajo una fórmula de Hare. Los otros escaños son asignados por mayoría simple en los distritos electorales que conforman los 30 departamentos del país, en los que se disputan entre uno y cinco escaños. Los partidos más pequeños y la oposición siempre han exigido que se incremente el número de escaños distribuido mediante la lista nacional, mientras que el partido en el poder siempre ha favorecido un balance que le permita conservarlo. En las elecciones de 1998 el gobernante Partido Socialista alteró, una vez más, la distribución de los escaños, agregando 20 nuevos de mayoría simple, de los cuales ganó 18, lo que le permitió mantener fácilmente el control de la legislatura, a pesar de que apenas logró 50.3% de la votación nacional.

Cuando el presidente Wade era líder de la oposición, exigía una mayor proporcionalidad en el sistema y una menor preponderancia de los escaños asignados mediante el sistema de VBP, el cual favorecía claramente al partido en el poder. Para las elecciones de 2001, Wade, quien había criticado duramente las maquinaciones del Partido Socialista, se encontraba en condiciones de cambiar esta fórmula inequitativa. Una vez a cargo de la presidencia y con la capacidad de modificar el sistema electoral, Wade podía incorporar un sistema diseñado para representar de mejor forma los deseos del electorado o para maximizar las oportunidades de éxito de su coalición (la Coalición SOPI, liderada por el Partido Democrático de Senegal, PDS). Sin embargo, los grandes recursos de que disponía su partido, incluyendo todo el peso de la presidencia, hicieron que de pronto el sistema que antes había atacado por injusto, pareciera atractivo.

Los otros dos partidos grandes, el PS y la Alianza de Fuerzas para el Progreso (AFP), sintieron que también podían obtener ventajas de un mayor énfasis en la distribución de escaños a través del componente de VBP en la medida que les permitiría ganar por mayoría simple algunos distritos. También favorecían un incremento en el número de escaños de mayoría. Los partidos más pequeños presionaron por un sistema de proporcionalidad pura basado en listas nacionales o por algún tipo de arreglo que permitiera una mejor distribución de escaños por voto. El gobernante Partido Demócrata de Senegal optó por reducir el tamaño de la Asamblea Nacional de 140 a 120 escaños y por tanto, pasar de una proporción de 70 a 70 entre los escaños de mayoría simple y los de RP a una de 65 de mayoría y 55 de RP. El PDS calculó que como nuevo partido en el poder podía ganar por mayoría simple en varios departamentos, incrementado así su porción de escaños respecto a los votos obtenidos.

Los cálculos fueron correctos. Aunque en las elecciones de 2001 la coalición SOPI recibió poco menos de la mitad de los votos (49.6%), ganó 89 de los 120 escaños (74.2%). El antiguo partido gobernante, el PS, finalizó segundo en la votación, con 17.4%, pero sólo obtuvo 10 escaños, todos mediante la lista nacional de RP. El tercer lugar de la votación lo ocupó la Alianza de Fuerzas para el Progreso de Moustapha Niasse (con 16.1% de los votos), que superó al Partido Socialista en número de escaños al obtener 11, dos de los cuales los ganó por mayoría al ocupar el primer lugar en uno de los departamentos. Con 3.7% de los votos, la Unión por la Renovación Democrática consiguió tres escaños, uno de los cuales fue de mayoría en un distrito uninominal en el pequeño departamento de donde es originario su líder. Con casi 4% de los votos, el Partido Africano para la Democracia y el Socialismo (AJ/PADS) apenas alcanzó dos escaños de la lista nacional. A otros cinco partidos les correspondió un escaño a cada uno de la lista nacional en virtud de contar con los restos mayores de la votación, aunque no alcanzaron un cociente completo. Los restantes 15 partidos que presentaron listas fueron excluidos de la asignación de escaños.

La gran desproporcionalidad que se registró en las elecciones de 2001 excedió con creces los altos porcentajes que Senegal había experimentado bajo el dominio del Partido Socialista. En las elecciones de 1993, 70 escaños se asignaron por formula proporcional de lista nacional y 50 en distritos a nivel departamental bajo el sistema de voto en bloque por partido; en 1998, la distribución de escaños por ambas fórmulas fue pareja 70 y 70, pero el nivel de desproporción aumentó ligeramente. La desproporción se incrementó significativamente en las elecciones de 2001, cuyos resultados fueron mucho menos proporcionales que los obtenidos con la mayoría de las elecciones bajo el sistema de mayoría simple. Como consecuencia, la legitimidad de la legislatura se vio comprometida. La coalición SOPI, que llegó al poder en 2001 sobre la base de sus demandas de una reforma democrática, ha significado un fuerte retroceso al manipular el sistema electoral en su beneficio.

En Senegal, el objetivo del entonces hegemónico partido gobernante al optar por un sistema paralelo era asegurar la fragmentación de la oposición, desalentando la coordinación entre partidos, minimizando la votación estratégica y, consecuentemente, ofreciéndole ventajas al partido más grande. El partido promovió este objetivo utilizando una papeleta de votación que sólo permitía emitir un voto que comprendía tanto la elección por el principio de mayoría como la proporcional. Como la distribución de escaños proporcionales depende del número total de votos que reciba un partido o coalición, los partidos de oposición de Senegal cuentan con el incentivo para presentar candidatos en todos los distritos de mayoría que puedan. El hecho de que todos los votos emitidos al nivel de distrito sean sumados para la asignación de los escaños proporcionales reduce cualquier ventaja que se pueda derivar de la coordinación de esfuerzos entre partidos en los diferentes distritos y brinda mayores incentivos para que el elector vote de manera sincera y no estratégica. De esta forma, el partido gobernante fue capaz de asegurar su victoria en casi todos los distritos de mayoría.

También se emplea un sistema mixto paralelo en los niveles local (consejo rural) y municipal. Para asegurar una abrumadora mayoría al partido ganador en cada consejo, la mitad de los escaños son asignados en un solo bloque para todo el municipio usando el sistema de voto en bloque por partido. La otra mitad de los escaños se distribuye mediante RP por listas utilizando a toda la comunidad rural o municipal como un solo distrito.

Senegal muestra la forma en que una ventaja política de corto plazo puede ser el factor determinante en los debates sobre cambios al sistema electoral. Una oposición que clamaba cambios se convirtió en un gobierno defensor del status quo del que súbitamente se volvió beneficiaria. La desventaja potencial de esto reside en que si el péndulo electoral gira ahora en del Partido Socialista, es casi seguro que el fuerte énfasis que se le ha concedido al segmento del VBP del sistema paralelo se vea reflejado en una ganancia más que proporcional de escaños para la oposición, haciendo retroceder a las fuerzas que integran a la coalición SOPI al lugar en que se encontraban antes de 2001; por otro lado, este enfoque puede evolucionar hacia un sistema de dos grandes partidos, en el cual los dos beneficiarios aseguren que cualquier otra fuerza partidista tenga que desplegar un enorme esfuerzo si quiere abrirse paso y convertirse en una opción de poder.

Sudáfrica: sistemas electorales, manejo de conflictos e inclusión

Las elecciones parlamentarias y provinciales celebradas en Sudáfrica en 1994 marcaron el clímax de un tumultuoso periodo de cambio de un régimen autoritario a uno de democracia multipartidista. En la medianoche del 27 de abril de 1994 se removió la última y quizá la más odiada bandera colonial en África, conmemorando así el fin de 300 años de colonialismo y cuatro décadas de apartheid en el país. Estas primeras elecciones democráticas multi-partidarias abrieron el escenario a aquellos movimientos políticos que habían sido forzados a la clandestinidad por la política de gobierno y división racial del régimen de Pretoria. El Congreso Nacional Africano (CNA) de Nelson Mandela se balanceaba en el umbral del poder mientras que el Congreso Panafricano de Azania (CPA) lo desafiaba dentro de la misma comunidad y el Partido de Libertad Inkatha (PLI) de Mangosotho Buthelezi esperaba construir su hegemonía en el norte de la provincia KwaZulu/Natal. Estos nuevos partidos se sumaron al Partido Nacional (PN) de De Klerk, al Partido Liberal Democrático (PLD) y al nuevo Frente de Libertad (FL) —el cual descendía de los partidos de la “derecha blanca” del viejo orden constitucional— en la batalla por el voto de millones de personas recién registradas como electores.

Las elecciones para integrar la Asamblea Nacional se realizaron bajo un sistema de RP por listas, en el que la mitad de sus integrantes (200) se elegían a partir de nueve listas provinciales y la otra mitad a través de una lista única nacional. En efecto, el país usó un distrito nacional (con 400 miembros) para la conversión de votos en escaños y no se impuso ningún umbral formal de representación.

El grueso de los escaños se distribuyó mediante la fórmula de Droop y los remanentes mediante una adaptación del método de resto mayor. En las primeras versiones de la ley electoral, se imponía un umbral de representación de 5% de la votación nacional, pero como una concesión a los partidos políticos más pequeños, el Congreso Nacional Africano y el Partido Nacional acordaron a principios de 1994 eliminar cualquier umbral “obligatorio”. Sin embargo, sólo se les garantizaron posiciones en el gabinete del primer gobierno de unidad nacional a los partidos que obtuvieron más de 20 escaños en el Parlamento (5% del total).

El hecho de que el “gigantesco movimiento de liberación de Mandela” hubiera ganado las elecciones a la Asamblea Nacional casi con cualquier sistema electoral, no niega la importancia del hecho que Sudáfrica haya elegido un sistema de representación proporcional por listas (RPL) para sus primeras elecciones. El sistema de representación proporcional, como parte integral del mecanismo de división de poderes en la nueva Constitución, fue crucial para la creación de una atmósfera de inclusión y reconciliación social que desactivó la violencia política e hizo de la Sudáfrica post apartheid un faro de esperanza y estabilidad para el resto del convulsionado continente. En 1990, a la salida de prisión de Nelson Mándela, no existía una razón particular para creer que Sudáfrica optaría por un sistema de RP. El Parlamento “sólo para gente blanca” siempre había sido elegido mediante un sistema de mayoría simple, por lo que se esperaba que el CNA, ahora en una fuerte posición para negociar, se beneficiara del sistema de mayoría simple. Como sólo cinco de los casi 700 distritos electorales en que se dividía el país contaban con una mayoría blanca, se esperaba que, en virtud de los atributos del voto por mayoría simple, el CNA ganara fácilmente entre 70 y 80% de los escaños parlamentarios con poco más de 50% de la votación nacional. Pero el CNA no optó por esta alternativa porque se percató de que las desigualdades de un sistema electoral donde “el ganador se lleva todo” serían, a la larga, un factor desestabilizador tanto para los intereses de los grupos mayoritarios como de los minoritarios. La opción de un sistema de RPL también evitaba el asunto políticamente cargado y controversial de tener que trazar límites distritales y, además, se ajustaba al espíritu de compartir el poder ejecutivo que tanto el CNA como los nacionalistas consideraban como un principio clave de la Constitución Interina.

Es probable que, incluso con sus bastiones geográficos de apoyo electoral, el Frente de la Libertad (que ganó nueve escaños en la nueva Asamblea Nacional), el Partido Democrático (con siete escaños), el Congreso Pan Africanista (con cinco escaños) y el Partido Demócrata Cristiano Africano (con dos escaños), no hubieran ganado ni un sólo escaño parlamentario si las elecciones se hubieran celebrado bajo un sistema de mayoría simple en distritos unipersonales. Si bien el voto conjunto de estos partidos sólo representó 6% del total nacional, era claro que su importancia dentro de las estructuras de gobierno excedía por mucho su fuerza numérica.

Una lectura detallada de los resultados reveló un dato algo sorprendente, en 1994 el sistema de RPL podría no haberle representado ninguna ventaja a los partidos de fuerza media, como el Partido Nacional (PN) y el de la Libertad de Inkatha (PLI), más allá del número de escaños que hubieran podido ganar bajo un sistema de mayoría simple. Esto se debió primordialmente a la naturaleza del tipo “referéndum nacional” de la campaña, que provocó una batalla bipartidista entre lo viejo y lo nuevo; entre el CNA y el PLI en la provincia de KwaZulu-Natal, y el CNA y el PN en el resto del país. Además, la naturaleza étnicamente homogénea de los distritos y las fuertes concentraciones de apoyo en el país significaban que el PN y el PLI podrían haber ganado solamente unos pocos escaños bajo un sistema de distritos unipersonales. Sin embargo, en todo caso el sistema de mayoría simple le hubiera dado al CNA un pequeño bono de escaños adicionales, incrementando así su número dentro de la Asamblea Nacional más allá de su nivel de votación (el cual fue de 62%) y por encima de los dos tercios necesarios para redactar la nueva Constitución sin la participación de otros partidos políticos.

La práctica de tener una papeleta para la Asamblea Nacional y otra para los parlamentos provinciales también fue una importante innovación en el diseño del sistema electoral. Pocos meses antes de la elección el CNA todavía insistía en el uso de una sola papeleta que contara para ambas elecciones. Esta era una clara maniobra para favorecer a los partidos más grandes con cobertura nacional, y sólo se modificó como resultado de la presión ejercida por una alianza de líderes empresariales del Partido Democrático y algunos asesores internacionales. Los resultados finales mostraron que un gran número de electores había dividido su voto para las elecciones provinciales y nacionales entre dos partidos y al parecer los principales beneficiados fueron el pequeño Partido Democrático y el Frente de Libertad. Ambos partidos lograron más de 200 mil votos en las elecciones provinciales con relación en los que obtuvieron a nivel nacional, lo que explica en buena medida la diferencia de casi 490 mil votos del Partido Nacional en sus totales a nivel nacional y provincial.

La selección del sistema electoral también tuvo un impacto sobre la composición del Parlamento en términos étnicos y de género. La Asamblea Nacional Sudafricana que se instaló en mayo de 1994 contaba con más de 80 ex miembros del Parlamento de sóloblancos, pero hasta ahí llegaban las similitudes entre el nuevo y el viejo parlamento. En contraste con la conflictiva historia de Sudáfrica, los negros se sentaron con los blancos, los comunistas con los conservadores, los zulús con los xhosas y los musulmanes con los cristianos. En buena medida, la diversidad de de la nueva Asamblea Nacional fue resultado de utilizar el sistema de RPL. El carácter nacional e inalterable (cerrado) de las listas le permitió a los partidos presentar grupos de candidatos étnicamente heterogéneos, con lo cual se esperaba captar el voto de amplios y diversos sectores sociales. La Asamblea Nacional quedó conformada por 52% de negros en los que había gente de habla xhosa, zulú, sotho, venda, tswana, pedi, swazi, shangaan y ndebele); un 32% de blancos (de habla inglesa y afrikaans), 8% indios, y 7% de color. Datos que contrastaron con un electorado conformado por 73% de negros, 15% de blancos, 9% de color y 3% de indios. Las mujeres lograron 27% de los escaños.

En 1999 la proporción de parlamentarios negros aumentó a 58% y la de los de color a 10%, mientras que la de los blancos fue de 26 % y la de los indios de 5%. En 2004 la proporción de representantes negros en el Parlamento (65%), se acercó más a su porcentaje poblacional, mientras que los blancos lograron 22%. El número de parlamentarios indios y de color se ha mantenido básicamente estable. La proporción de mujeres parlamentarias alcanzó 30% en 1999 y 33% en 2004. Existe la creencia generalizada en Sudáfrica de que si hubiera introducido el sistema de mayoría simple, habría habido muchas menos mujeres, indios y blancos, frente a una clara mayoría de parlamentarios varones y negros.

 

Finalmente, bajo un sistema de mayoría simple se hubieran previsto formas más polarizadas de representación parlamentaria, con blancos de diferentes partidos representando distritos de mayoría blanca, xhosas representando xhosas, zulús representando zulús, etcétera. Si bien es perceptible la persistencia de problemas de responsabilidad y rendición de cuentas, así como de distanciamiento de los representantes con el sistema de RPL, no hay duda que con este sistema los ciudadanos tienen una gran variedad de representantes parlamentarios a los cuales acercarse en caso de necesidad.

Aun así existe un continuo debate en el país sobre cómo incrementar la responsabilidad y la rendición de cuentas de los representantes parlamentarios. Se aceptó de manera generalizada que la primera elección no racista fue más que nada, un referéndum sobre qué partidos políticos debían redactar la nueva Constitución. Pero las elecciones posteriores han tenido que ver con la conformación de un parlamento representativo por lo que diversos actores políticos y electores comparten la idea que el sistema electoral requiere ser modificado para tomar esto en cuenta.

Actualmente, la mayoría de los principales partidos políticos todavía apoyan el sistema de RPL; sin incrementar significativamente la complejidad de la papeleta de votación, a los electores se les podría permitir optar entre los candidatos y los partidos, sin afectar el carácter de representación proporcional del Parlamento. Una opción es elegir parlamentarios en distritos plurinominales más pequeños con la idea de desarrollar una conexión geográfica más fuerte entre los electores y sus representantes. Por el momento, las listas regionales representan áreas tan grandes que se pierde cualquier posibilidad de repromover intereses locales. Una segunda opción es adoptar un sistema de representación proporcional personalizada, en que la mitad de los miembros sean elegidos en distritos uninominales y la otra mitad mediante RP por listas compensatorias. Ambas opciones fueron consideradas por una comisión integrada por 12 miembros, encabezada por Frederick van Zyl Slabbert, el ex líder del Partido Demócrata, encargado de considerar alternativas de reforma en 2002. Esta comisión contaba con una mayoría intrínseca de representes del Congreso Nacional Africano y de la Comisión Electoral Independiente, y fue designada por el presidente para revisar el sistema electoral a la luz de las inconformidades generadas porque el sistema de representación proporcional por listas no comprende una adecuada representación geográfica. La recomendación final de la comisión fue que Sudáfrica debía mantener su sistema de RPL, pero cambiándolo a un sistema de dos niveles, dividiendo al país en 69 distritos en que se eligieran entre tres y siete parlamentarios y conservando 100 escaños a nivel nacional para efectos “compensatorios”. Sin embargo, el gobierno del Congreso Nacional Africano rechazó esta reforma para las elecciones generales de 2004 y parece poco dispuesto a introducir un nuevo sistema para las elecciones de 2009.

Jordania – Diseño del Sistema Electoral en el Mundo Árabe

La cuestión del sistema electoral se ha convertido en el centro de uno de los debates más candentes y controversiales en Jordania desde que el Rey Hussein reintrodujo la política multipartidista. La elección general de noviembre de 1989 se celebró en un ambiente en donde se prohibieron los partidos políticos, como ha venido sucediendo desde principios de la década de los años 60, aunque la Hermandad Musulmana y los grupos independientes pro-monárquicos fueron fácilmente identificados. Para estas elecciones, las primeras competitivas en casi treinta años, Jordania utilizó el sistema de Voto en Bloque, utilizado por los británicos en el territorio en el periodo inmediato posterior a la guerra para elegir a su legislatura de 80 miembros. De estos asientos, ocho estuvieron reservados para los cristianos y otros tres para los Circasianos, ver Representación de Minorías.

El país fue dividido en 20 distritos, concediendo de 2 a 9 representantes del parlamento a cada uno, pero la disparidad en el tamaño hizo que se considerara el mismo número de representantes al parlamento. Por ejemplo, al Quinto Distrito de Al-Assima y al distrito de Maan correspondieron a cada uno cinco miembros para la Cámara de Diputados, sin embargo, el distrito de Al-Assima tenía cerca de dos veces más de electores registrados.

Con el sistema de Voto en Bloque, los electores contaban con tantos votos como asientos a ocupar dentro del distrito, pero no todos los electores hicieron uso de sus votos. Había una creencia generalizada que en las elecciones de 1989, los electores emitirían uno o dos votos para los candidatos con quienes tenían lazos familiares o sanguíneos, y después emitirían sus votos subsecuentes para los miembros de la Hermandad Musulmana, el preeminente movimiento político islámico. Aunque la naturaleza política no partidista de estas elecciones hacía más especulativo el análisis político, la Universidad de Jordania había estimado que los candidatos de la Hermandad Musulmana obtuvieran aproximadamente el 30 por ciento de los asientos con menos del 20 por ciento de los votos, que los musulmanes independientes ganaron el 16 por ciento de los asientos, una vez más con muchos menos votos, mientras que los candidatos pro-monárquicos obtuvieron cerca del 60 por ciento del total de los votos, pero únicamente ocuparon el 40 por ciento de los escaños. Estos resultados llevaron al Rey Hussein a creer que el Voto en Bloque otorgaba ventajas a la Hermandad Musulmana, al movimiento político más organizado y coherente del embrionario sistema de partidos, sobre los partidos independientes pro-monárquicos.

Fue por esta razón que mediante decreto real se introdujo un nuevo sistema electoral para las elecciones generales de 1993; pero al mismo tiempo Hussein levantó la prohibición sobre partidos políticos, y esto condujo a la aparición del partido Frente de Acción Islámica. Creyendo (probablemente de manera correcta) que la mayoría de los electores jordanos eran leales primero a la familia y a los consanguíneos, y segundo a su ideología política, Hussein decidió mantener los distritos plurinominales pero cambió la ley a una a través de la cual los electores pudieran elegir solamente un candidato en su distrito. Así, de una manera un tanto accidental, Jordania adoptó el sistema de Voto Único No Transferible (VUNT). En el contexto jordano al VUNT se le denomina “un hombre, un voto”, aunque esta terminología se utiliza en otros países primordialmente para indicar el principio fundamental de igualdad entre los electores, no para un sistema electoral en particular.

En 1993, la participación aumentó ligeramente en relación a elecciones anteriores, pero permaneció debajo del 50% de la población en edad de votar. La disminución en el número de votos otorgados a los electores, obligó a estos a considerar qué tipo de lealtad era más importante, la política u otra. Sin embargo, algo notable en la Cámara de Representantes jordana, elegida en 1993, fue que contenía una mezcla mucho más equilibrada y representativa de representantes de los partidos e independientes, que la que había tenido anteriormente. El Frente de Acción Islámica (FAI) obtuvo el 20% de los asientos con alrededor el 17% de los votos, los Independientes pro-monárquicos ganaron el 60% de los escaños con 58% de los votos, y las agrupaciones pequeñas de candidatos como los Islamistas independientes, Izquierdistas, Nacionalistas, y los candidatos del Movimiento Fateh obtuvieron varios escaños con varios votos. Estos resultados concordaron muy bien con la expectativa general de que el VUNT debería ser mucho mejor que el Voto en Bloque, al generar un parlamento relativamente proporcional a la distribución del voto general – una situación vista en otros países que utilizan o han utilizado el VUNT, tal como Japón -Reforma Electoral- de 1948 a 1995, y Taiwán.

No obstante, la reducción de opciones para los electores, combinada con la participación de un número considerable de candidatos del FAI, produjo frustración en varias áreas, con relación a cambios a la ley electoral. Durante el periodo previo a las elecciones de 1997 ha habido un llamado a regresar al sistema de Voto en Bloque de 1989 o bien, a adoptar un nuevo sistema electoral proporcional o mixto. Sin embargo, es probable que Jordania siga siendo uno de los ejemplos actuales del sistema de VUNT.

Mali: Un sistema de doble ronda en África

Malí, ex-colonia francesa en África Occidental, tuvo una transición exitosa hacia la política multi-partidista en 1991, después de tres décadas de régimen autoritario. La Asamblea Nacional, conformada por 129 escaños, sobresalió de entre las nuevas instituciones democráticas establecidas entonces; con 116 escaños elegidos por el electorado nacional y 13 por Malíes que residen en el exterior. Los 116 escaños nacionales son distribuidos de acuerdo a la población (un escaño por cada 60,000 personas) entre los 55 distritos (circunscripciones) correspondientes a las 49 divisiones administrativas del país (cercles, unidad administrativa utilizada en Malí) y a las seis comunas en Bamako, la capital. Debido a las disparidades, las magnitudes del distrito varían de uno a seis escaños por distrito.

Mientras se permite la participación de candidatos independientes, a los partidos políticos se les exige presentar listas cerradas con el mismo número de candidatos como de escaños disponibles, (ver representación proporcional por listas) los votantes ejercen su derecho a través de papeletas categorizadas, para que puedan votar solamente por una lista de candidatos independientes o de partido. Se utiliza un sistema de Doble Ronda (DR) de acuerdo al cual, en ausencia de un candidato independiente o una lista de partido ganador por mayoría absoluta en la primera ronda, solamente los dos líderes finalistas de la primera ronda compiten en la segunda y el ganador se decide por mayoría absoluta, ver  Sistema de Doble Ronda. En el caso de distritos plurinominales, las dos listas de partido con más votos de la primera ronda compiten en la segunda y la lista ganadora obtiene todos los escaños del distrito. Se utiliza un sistema similar de mayoría de Doble Ronda para la elección presidencial. En las elecciones municipales se utiliza una fórmula de representación proporcional basada en el mayor residuo (cuota Hare).

Como en la mayoría de los países del África francófona, las nuevas instituciones democráticas en Malí fueron debatidas y seleccionadas en una Conferencia Nacional de amplio consenso, la cual incluía tres representantes de cada uno de los partidos políticos oficialmente registrados. El sistema electoral que surgió de este proceso, fue un compromiso para preservar el poder político de los cinco partidos mayoritarios y también para crear oportunidades electorales para varios partidos pequeños, así como equilibrar los mecanismos contradictorios para asegurar una amplia representación política y producir gobiernos de mayorías estables. En consecuencia, fue rechazada una propuesta para la aplicación del sistema de doble ronda en distritos uninominales, a efecto de disminuir la influencia de personalidades locales y fortalecer el control de los partidos sobre los candidatos. Asimismo, se rechazó una propuesta de parte de los partidos pequeños sobre el sistema de RP, debido a  su anticipado potencial de inestabilidad política. Sin embargo, la adopción de la fórmula de RP para las elecciones municipales, se ajustaba a las necesidades de los partidos más pequeños, la mayoría de los cuales carecían de apoyo nacional y estaban basados local o regionalmente. De manera contraria, se pensaba que un sistema de DR para las elecciones legislativas promovería las coaliciones entre los partidos pequeños y grandes en la segunda ronda. La adopción del sistema de DR para elecciones presidenciales, refleja el consenso en la mayoría de los países africanos sobre que el Jefe de Estado debe ser apoyado por una mayoría del electorado.  

El nuevo sistema electoral de Mali dio lugar a  un proceso electoral relativamente justo y competitivo en 1992. En la primera ronda participaron 23 partidos registrados de manera oficial, incluyendo tres con bases políticas a nivel nacional: Alianza por la Democracia en Malí (ADEMA), Congreso Nacional de Iniciativa Democrática (CNID) y la Unión Sudanesa-Coalición Democrática Africana (USCDA) y; dos con una base nacional limitada pero con el potencial de convertirse en partidos nacionales, la Coalición para la Democracia y el Progreso (RDP) y el partido Progresista Sudanés (PSP). El resto tenía bases locales o regionales y no tenían posibilidades de incorporarse al gobierno nacional sin formar coalición con los otros cinco. La competitividad del sistema se ilustraba en el hecho que sólo 11 de 44 distritos fueron decididos en la primera ronda, y cinco partidos ganaron 15 escaños. De los diez partidos contendientes en la segunda ronda, seis lideraban por lo menos en un distrito, pero la lista del partido líder fue vencida en 7 de 44 distritos. De hecho, los cinco partidos grandes perdieron las elecciones distritales en la segunda ronda después de liderar en la primera.

El nuevo sistema de Malí – combinado con la entrada de un gran número de partidos pequeños con apoyo electoral limitado, un fenómeno que es típico de las nuevas democracias establecidas después de un largo período de régimen autoritario – causó el impacto político esperado sobre la desproporcionalidad votos-escaños y sobre el multipartidismo. De esta manera, el sistema de DR produjo un alto nivel de desproporcionalidad (entre escaños-votos), un nivel moderado de multipartidismo electoral (3.3 partidos electorales efectivos) y un multipartidismo legislativo moderadamente bajo (2.2 partidos legislativos efectivos).

El sistema electoral de Malí ha equilibrado positivamente la representación y la gobernabilidad, pero al mismo tiempo ha promovido una oposición parlamentaria factible. Además, el uso de listas cerradas de partido en distritos plurinominales ha estimulado alianzas étnicas y regionales entre otros grupos políticos débiles y socialmente fragmentados. No obstante, aún persisten muchos problemas. Primero, el uso de las listas de partido debilita los vínculos con los representantes elegidos. Confrontados también con fuertes presiones por el trabajo  en el distrito, muchos miembros del parlamento han dividido de manera informal sus distritos en cotos individuales para esa finalidad. Segundo, la Asamblea Nacional posee únicamente una capacidad limitada para confrontar la autoridad ejecutiva, debido a que institucionalmente sus poderes son relativamente más débiles que los de la presidencia ejecutiva. Y finalmente, a este problema se le añade el desproporcionado porcentaje (66%) de escaños ganados por ADEMA, el partido gobernante, en parte debido al sistema electoral y en parte por las desigualdades de población entre los distritos, y especialmente en los distritos rurales.

Estos problemas incitaron a demandas por parte de la oposición por la reforma electoral. Esto conllevó a negociaciones políticas entre los partidos de oposición y ADEMA las cuales originaron acuerdos sobre tres temas antes de las elecciones de Abril de 1997: el uso del sistema de RP para asignar algunos escaños de la Asamblea Nacional, lo cual posteriormente fue declarado inconstitucional por la Corte; un incremento del 27% en el tamaño de la Asamblea Nacional de 116 a 147, con una reducción en los distritos uninominales y el aumento correspondiente en los distritos plurinominales, dándoles potencialmente a los partidos de oposición un grado de ventaja electoral; y la creación de una Comisión Electoral ampliamente representativa. No obstante, la Comisión no estaba preparada para llevar a cabo la compleja tarea de administrar una elección. Los problemas logísticos y administrativos resultantes, provocaron demandas de la oposición para anular las elecciones legislativas de 1997, con lo cual ADEMA estuvo de acuerdo, aún cuando algunos resultados preliminares confirmaron las predicciones sobre su victoria.

El hecho que estos cambios en el sistema electoral fueron negociados, legitima el éxito de la nueva democracia de Malí en el manejo pacífico de conflictos políticos. Esto también indica que la elección y reforma de las nuevas instituciones democráticas no es predeterminada, sino que se negocian los resultados cuyas futuras consecuencias políticas son a menudo oscuras. Todavía está por verse en qué medida las recientes reformas al sistema electoral de Malí tendrán el efecto deseado una vez que se implementen.

Malta: el Sistema de Voto Único Transferible con algunos cambios

Desde 1921, Malta ha utilizado el sistema de Voto Único Transferible (VUT) en las elecciones, mucho antes de que esta pequeña nación mediterránea lograra su independencia de Inglaterra en 1964. Aunque posteriormente Malta se convirtió en una República y sustituyó el cargo del Gobernador-General (representante de la Reina) con un Presidente, mantuvo el modelo de democracia parlamentaria al estilo Westminster. Malta tiene parlamento unicameral y su constitución demanda la elección de los miembros de la Cámara de Representantes "bajo el principio de representación proporcional por medio del voto único transferible". El período de duración parlamentario máximo es de cinco años, sin embargo, la legislatura se puede disolver antes. No hay otros cargos a elección excepto los concejos locales instituidos por el Acta de Concejos Locales de 1993, cuyos miembros también son elegidos por VUT.

Para fines de la elección parlamentaria el país está dividido en 13 divisiones, las cuales tienen aproximadamente el mismo tamaño de población. A diferencia de Irlanda, cada distrito elige el mismo número de miembros al parlamento (cinco), MPs, para un total de 65 escaños parlamentarios (a excepción de los escaños extras). A cada escaño corresponden aproximadamente 4,200 electores registrados. En 1996 la cuota necesaria para garantizar un escaño oscilaba entre los 3,245 y los 3,219 votos. Los candidatos podrían simultáneamente postularse en dos divisiones. En el caso de ganar en las dos, debían renunciar a una, lugar que después sería ocupado por medio de una "elección casual". Esto no es una elección parcial en el sentido convencional, sino que el ganador se determina al aplicar procedimientos del VUT a las papeletas acreditadas para la candidatura vacante en la elección general.

En la papeleta, los candidatos son ordenados alfabéticamente en bloques partidistas. Los votantes expresan sus preferencias al colocar números secuenciales a los nombres de los candidatos. No existe ninguna obligación para ordenarlos todos o para poner candidatos de un solo partido. De hecho, solamente se requiere de una preferencia (indicada por el número 1) para que un voto sea válido. A diferencia de sus contrapartes australianos, los electores malteses no tienen opción de escoger de toda una lista de candidatos. Los partidos tampoco pueden preparar listas ordenadas de candidatos para recomendar.

Existen tres características notables de la experiencia de Malta con el VUT:

• La primera es que aunque el VUT puede funcionar como un método de elección no partidista, el partidismo es un rasgo característico de las contiendas electorales en Malta. Los electores disfrutan, pero hacen poco uso, de la oportunidad de cruzar las líneas de partido al momento de ordenar a los candidatos en sus papeletas. Por esta razón sólo un pequeño porcentaje de los votos (1%) se transfiere a los candidatos de otros partidos.
• Una segunda particularidad es la costumbre que tienen los dos partidos políticos mayoritarios de nominar a muchos más candidatos de los que posiblemente podrían ganar en un distrito. Esto puede ser explicado en parte, por el patrón de lealtad al voto preferencial. Aparentemente, los partidos no temen la pérdida de votos por motivos de “sobre nominación”, porque los votos preferenciales dados a sus candidatos menos populares al final se transferirán a otros candidatos de su mismo partido. Al mismo tiempo, una lista más grande y variada los puede ayudar a atraer más votos. Para los candidatos, por supuesto, esto significa hacer frente a una gran competencia dentro de su propio partido y por tanto, deben esforzarse para mantener el apoyo de los electores. Para ganar un escaño y conservarlo, un político tiene que cimentar y mantener una base de apoyo personal, sin embargo, como el voto es secreto y los seguidores en el electorado no están identificados, se le aconseja apelar y servir a un grupo más grande. Esto provoca relaciones bastante cercanas entre los representantes y los representados. Los electores tienen el beneficio de ser capaces de demandar a varios MPs que representan su distrito. Debido al hecho que por lo menos un miembro de cada partido mayoritario es elegido de cada distrito, incluso tienen una opción por partido.
• La tercera particularidad importante es que la Malta moderna tiene un sistema bipartidista puro. De hecho, esto es inusual para los sistemas RP, los cuales reducen las barreras para los partidos políticos pequeños. Las razones por las que los terceros partidos, los cuales sí existen en Malta, no han podido destacarse electoralmente en décadas recientes, no están del todo claras. Pero las implicaciones de esta situación son importantes: si los MPs de sólo dos partidos son elegidos para un parlamento con un  tamaño de número impar, entonces uno de ellos necesariamente liderará una mayoría y formará el gobierno. Además, los dos partidos mayoritarios, el Partido Laborista Maltés (PLM) y el Partido Nacionalista (PN) gozan casi del mismo apoyo del electorado y son por tanto bastante competitivos. Esto significa que incluso las pequeñas distorsiones en las relaciones voto-escaño pueden afectar drásticamente el resultado de una elección y por consiguiente quien controla el gobierno. Esto ha sido, de hecho, uno de los problemas más severos del VUT en Malta.

En 1981 el PLM ganó la mayoría de los escaños en el parlamento a pesar que los candidatos del Partido Nacionalista habían recibido la mayoría de votos preferenciales en todo el país. Se elgó que esto ocurrió como resultado de una mala distritación por parte del gobierno del PLM, aunque tales cargos son difíciles de probar. No obstante, lo más importante fue que este aparente resultado "perverso" conllevó a una gran crisis constitucional cuando los Nacionalistas se rehusaron a aceptar el resultado de la elección y dejaron el parlamento, poniendo en duda la legitimidad de todo el sistema.

El boicot Nacionalista terminó cuando el PLM aceptó discutir reformas constitucionales para evitar repetir una situación en la cual los vencedores se conviertan en perdedores. En 1987 la constitución fue modificada de común acuerdo. La reforma al artículo 52, garantiza que el partido con mayor número de votos de primeras preferencias, reciba tantos escaños adicionales como sean necesarios para darle una mayoría en el parlamento, y por lo tanto, le permita conformar el siguiente gobierno. Una segunda enmienda, adoptada más recientemente, establece un ajuste similar para el partido con más votos (pero que no alcanza mayoría) en donde dos o más partidos compiten por votos, pero sólo dos partidos ganan escaños en el Parlamento. En 1987 y 1996 los escaños adicionales fueron asignados posteriormente al Partido Nacionalista y el PLM respectivamente.

Debido a estas reformas constitucionales, las primeras preferencias de los electores en las papeletas no son sólo un voto ordinal para el candidato más favorecido, sino que también son votos categorizados para el partido. Adicionalmente, en tanto se preserve el sistema bipartidista, constituye una expresión de preferencia acerca del partido que debería formar el gobierno. Por lo tanto, puede afirmarse que una elección general, proporciona un juicio claro acerca del reconocimiento del gobierno actual y de la claridad del mandato para el partido victorioso.

¿Qué lecciones se pueden derivar de la experiencia de Malta con el  VUT?

Se puede decir que Malta nos brinda una enseñanza. Mientras que pueden hacerse muchas generalizaciones útiles sobre los efectos de los sistemas electorales, en ocasiones existen circunstancias únicas que llevan a resultados inesperados. Tal como se ve aquí, un sistema electoral altamente proporcional también está sujeto a fallar bajo ciertas circunstancias. Sin embargo, al mismo tiempo la forma en la que Malta manejó su crisis es causa de optimismo, ya que ilustra en buena manera cómo pueden encontrarse soluciones constitucionales para corregir las fallas institucionales que se producen, y como éstas pueden implementarse a través de la negociación y el compromiso.

Dejando de lado el asunto de la desproporcionalidad que se enfrentó en 1981, debemos notar que Malta ha tenido una serie de gobiernos de partido único y un alto de grado de alternancia en el control partidista. La intensa competencia entre partidos, engendrada por el VUT, combinada con la sobre nominación no ha tenido el efecto de hacer ineficientes a los partidos como organizaciones políticas, ya sea en el gobierno o en la oposición.

La experiencia de Malta al gestionar el complejo Sistema de Voto Único Transferible también es estimulante. Aunque determinar a los ganadores es más complejo y consume mayor tiempo que otros sistemas, el proceso es manejable. El número de cálculos necesarios para ocupar todos los escaños en un distrito, no es una función del número de votantes/papeletas, sino del número de candidatos en ese distrito, aunque un electorado más grande (y por lo tanto un número más grande de papeletas) podrá, por supuesto, incrementar la carga de trabajo. Ni tampoco los electores Malteses parecen estar tan desconcertados por su sistema. La participación del elector es casi universal (más del 95% en elecciones recientes) y el porcentaje de votos inválidos es bajo (raramente sobrepasa el uno por ciento).

Al igual que la República de Irlanda, Malta no es un país étnica o religiosamente diverso y por tanto el desempeño del VUT no se puede evaluar en términos de representación de minorías. Sin embargo, es claro que bajo la versión del VUT en Malta, a las minorías se les garantizaría la posibilidad de votar a los candidatos de su elección, independientemente de las preferencias de la mayoría siempre y cuando los miembros sumen el 17% de los electores en cualquier distrito [Cuota-votos /(5+1)+1]. El incremento en el número de escaños por distrito podría reducir más éste umbral, aunque existen limitaciones obvias prácticas en términos del tamaño y complejidad de la papeleta. También está claro que las mujeres están en la posición de elegir por lo menos dos MPs en cada distrito (o 40% de los escaños) independiente de las preferencias de voto de los hombres, aunque este potencial poder para votar no se traduce actualmente en la elección de un gran número de mujeres candidatas en Malta.

El VUT tiene, en teoría, muchos rasgos favorables y ha funcionado bien en Irlanda, Malta y Australia. No obstante, de lo que carece es de una base experimental más amplia para aprender de ella ya que el uso actual del sistema está limitado al mundo anglosajón (con algunas excepciones). Por supuesto, no sabemos la manera en la que se desarrollaría en otros contextos. Sin embargo, una cosa que no está en duda es que: el VUT les proporciona a los electores la herramienta más sofisticada para expresar sus preferencias, meticulosamente añade estas diversas preferencias y las traduce en representación parlamentaria. Aún cuando los partidos son tan fuertes y tan predominantes en la política como en Malta, el VUT todavía garantiza que el voto público determinará la identidad de todos los políticos que ocupen los asientos en el parlamento para representar colectivamente la voluntad de la gente. Cuando se considere conveniente ese control democrático, el VUT parece ser el sistema de elección. El otro lado es que la capacidad del partido líder para determinar la composición de su grupo parlamentario es limitada.

Namibia: Representación proporcional por listas nacionales en el Sur de África

Durante la mayor parte del siglo XX, Namibia fue la "colonia olvidada" de África del Sur, primero ocupada por los Alemanes en 1884, posteriormente liberada por Sudáfrica y las fuerzas aliadas en 1915, sólo para ser colonizada nuevamente por Sudáfrica, a quien la Liga de las Naciones le confirió estar a cargo de la región en 1920. La Sudáfrica del Apartheid impuso sus estructuras étnicamente divisionistas y legalmente excluyentes sobre Namibia (o África del Sudoeste como se le conocía entonces) en el período de la postguerra y casi hasta su independencia en 1990. 1989 probó ser un año de cambios rápidos después de setenta años de conflicto interno y ambivalencia internacional, y años de ser manejados por el gobierno sudafricano quien, 10 años antes en 1978 había aceptado un plan de las Naciones Unidas (ONU) para una retirada militar y una transición hacia la independencia.

Para su elección de “liberación” en noviembre de 1989 y su segunda elección general parlamentaria celebrada en diciembre de 1994, Namibia recurrió a la forma más básica de la Representación Proporcional por Listas nacionales, el país entero constituyó un solo distrito con 72 miembros del parlamento, ver Representación Proporcional por Listas. La distribución de escaños se realizó de acuerdo al método Hare que, junto con la cuota Droop, es un método del residuo más grande pero utiliza una cuota ligeramente diferente la cual en promedio arroja resultados más proporcionales. No se impuso ningún umbral para la representación, para que la cuota se convirtiera en el 1.39% del voto válido a nivel nacional, sin embargo, con el método del residuo más grande, el Frente Nacional de Namibia (FNN) consiguió ganar un sólo escaño con 0.8% del voto en 1989, y la Coalición Democrática de Namibia (CDN) y el Grupo de Acción Monitor (GAM) lograron lo mismo con 0.82% y 0.83% respectivamente en 1994.

La adopción de la RPL fue en principio una petición de las Naciones Unidas, quienes exhortaron ya en 1982 a que cualquier sistema electoral no racista garantizara que a los partidos políticos que gestionaran la  obtención de un apoyo importante en la elección se les recompensara con una “representación justa". De hecho a los namibios se les impuso de manera considerable su nueva constitución. La idea de cambiar el sistema electoral de Mayoría Simple (sistema que sólo contemplaba a los blancos en lo que era la colonia de África del sudoeste) a un sistema rígido de RP por listas, originalmente fue propuesta por Pik Botha, el entonces Ministro de Relaciones Exteriores sudafricano. Aunque los sudafricanos habían insistido previamente, sin éxito, en listas de electores separadas (Zimbawe 1980-1985), lo cual habría asegurado que los blancos ganaran escaños en la nueva Asamblea. La propuesta de Botha sobre RP fue aceptada en principio por el Secretario General de las Naciones Unidas, quien posteriormente proporcionó los detalles específicos al Administrador General Sudafricano y al Representante Especial de la ONU. El sistema de RP encajó perfectamente con los pronunciamientos previos de las Naciones Unidas, los cuales enfatizaban la necesidad de una representación tan amplia como fuera posible en la próxima Asamblea Constituyente de Namibia.

Para las primeras elecciones en 1989, la Organización del Pueblo del África del Suroeste (SWAPO por sus siglas en inglés) había expresado su preferencia por mantener el sistema de distritos uninominales, sin duda esperando tener las ventajas (como partido dominante) de tal sistema electoral en donde el ganador-se-lleva-todo. Sin embargo, cuando la Asamblea Constituyente se reunió por primera vez en noviembre de 1989, y cada partido parlamentario presentó su borrador de constitución, la SWAPO se dio por vencida en el tema de la RP, aparentemente como una forma de concesión para los partidos minoritarios, de los cuales esperaban tener concesiones recíprocas sobre asuntos de mayor importancia.

Resultados Electorales de 1989

La primera elección multipartidista de 1989 en Namibia originó lo que muchos observadores internacionales sintieron que era el "resultado soñado" mediante el cual el movimiento de liberación (SWAPO) ganó el 57% del voto nacional, pero no los escaños suficientes (48) para poder redactar por sí solos la nueva constitución. La oposición dirigida por la Alianza Democrática de Turnhalle (DTA), fue rechazada, a los ojos de muchos por su pasado sucio y sus explícitas apelaciones étnicas, sin embargo, lograron suficientes votos y escaños para formar una oposición seria dentro del parlamento y equilibrar los posibles excesos del gobierno mayoritario, SWAPO. Esta "configuración positiva del poder en la Asamblea Constituyente condujo a un compromiso real” y a la adopción de una nueva constitución en marzo de 1990, la cual fue ampliamente aclamada como una de las constituciones más democráticas y civilizadas de todo el mundo.

Mientras la SWAPO probó ser la única fuerza capaz de obtener una mayoría absoluta en las elecciones de Namibia en 1989, la amplia e inconsistente distribución de sus votos llevó a algunos politólogos africanos a argumentar que había fallado dramáticamente en mantener su promesa de ser "el representante único y auténtico de la gente de Namibia". SWAPO obtuvo más del 90% de los votos en el gran distrito electoral del norte, Ovambolandia, el cual contribuyó con casi el 60% del total nacional. Asimismo, mientras que a lo largo del país vencieron a todos los otros partidos coaligados, la SWAPO obtuvo una mayoría únicamente en 7 de los 23 distritos electorales, y la DTA en 15 distritos. Existieron concentraciones regionales de apoyo parecidas para los partidos minoritarios. La DTA obtuvo la mayoría de sus votos en el sur del país y en otras áreas rurales en Koakolandia y Herolandia, el UDF (Frente Democrático Único) y la DTA (los únicos otros partidos que ganaron más de un escaño parlamentario) la logró en áreas geográficas y grupos étnicos claramente definidos. El UDF fue identificado en gran parte con el grupo étnico Damara y como era de esperarse obtuvo una mayoría absoluta de los votos en Damaraland. Mientras que la Coalición democrática de Namibia, un grupo predominantemente blanco, ganó casi la mitad de sus votos nacionales en los distritos electorales de Karasburgo (área fronteriza sureña en donde votaron muchos sudafricanos), y Windhoek (la capital en donde una vez más hubo una cantidad desproporcionada de votantes blancos).

Resultados Electorales de 1994

Las elecciones de 1994 ilustran la consolidación del apoyo de la SWAPO contrapuesto a la severa erosión del voto opositor. La SWAPO obtuvo 23,000 votos menos en 1994, de los que consiguió en las primeras elecciones parlamentarias de 1989, sin embargo, la baja concurrencia (de 682,000 a 497,000) representó que su distribución de los votos aumentó casi el 20%, dándoles 12 escaños adicionales y más de dos tercios de la mayoría parlamentaria necesaria para modificar la constitución de manera unilateral. El abandono de los electores que habían sufragado en 1989, se dio primeramente a costa de la DTA. Sus 101,000 votos nacionales fueron solamente un poco más de la mitad de los 191,000 que habían recibido en 1989 y se tradujeron en una pérdida de seis escaños parlamentarios. Igualmente el UDF perdió dos de sus cuatro escaños (conservando sólo el 35% de su voto de 1989) mientras que el Frente Patriótico Nacional de Moses Katijiongua, ahora renombrado Coalición el Democrática de Namibia (CDN), no pudo más que retener un sólo escaño.

La imponente victoria de la SWAPO motivó al líder de la DTA y al candidato a presidente, Mushake Muyongo, a reclamar que la elección había evidenciado que el país estaba dividido por líneas étnicas y, que se había convertido en una democracia étnica. Para las elecciones de 1994, la comisión de límites de Namibia descartó los viejos distritos electorales del África del Sudoeste favoreciendo a 13 distritos regionales divididos a su vez en 95 áreas más pequeñas. La SWAPO obtuvo más votos de comunidades no-Ovambas en 1994, de los que consiguió en las primeras elecciones multipartidistas. En 1994, la DTA ganó por mayoría absoluta en sólo dos regiones (Hardap y Omahake) y por pluralidad en tres (Caprivi, Otjozondjupa, y Kunene) comparado con 15 de los 23 distritos electorales de 1989. La distribución de voto de la SWAPO se incrementó sustancialmente en Karas (del 30% al 45%), en Okavango (del 50% al 80%) y en Khomas (del 45% al 60%). El UDF no pudo mantener el control del distrito Kunene, predominantemente Damara, pero logró dos de sus tres victorias en los sub-distritos Sesfontein y Khorikas de Kunene. A pesar del porcentaje de ventaja de la SWAPO y las fallas de los partidos minoritarios en 1989, se puede decir que la mayoría de los cambios podían ser atribuidos al absentismo de la DTA y no a que la SWAPO ganara los votos de los antiguos seguidores de los partidos minoritarios.

Polonia: Entre la fragmentación y la polarización

Las elecciones de junio de 1989 en Polonia tuvieron un papel elemental en el colapso de los regímenes comunistas a lo largo de Europa Central y del Este. Estas elecciones fueron resultado de las negociaciones entre los comunistas polacos y la oposición lidereada por Solidaridad, y finalizaron con los llamados Acuerdos de la Mesa Redonda en abril de 1989. El Acuerdo estableció un sistema único (y diseñado únicamente para uso individual) de elecciones "segmentadas", mediante el cual se asignó el 65% de los 460 escaños en el Sejm a los comunistas y sus aliados, y el restante 35% sujeto a una competencia abierta. Además, la Cámara Alta del parlamento, el Senado, fue restablecida, con 100 escaños a ser ocupados en una elección libre, no restringida - la primera elección libre y justa en Europa del Este en más de 40 años. En las elecciones, celebradas el 4 y el 18 de junio de 1989, Solidaridad ganó todos menos uno de los escaños por los que contendió. Los comunistas obtuvieron sus escaños asignados en el Sejm, pero ninguno en el Senado. El resultado de esta elección reflejó el alto nivel de polarización política en Polonia durante los años ochenta.

El Sejm

Para 1990 el parlamento, electo en 1989 por un período de 4 años, se había vuelto obsoleto. Éste aunque dominado todavía por gente del viejo régimen, con aparentemente poca probabilidad de reelección, estableció el 27 de octubre de 1991 como la fecha para las nuevas elecciones. Después de un largo debate, el 28 de junio de 1991 se adoptó la nueva ley electoral para las elecciones del Sejm. Los participantes de este debate tenían sus agendas abiertas y secretas, y con frecuencia cambiaban de parecer. En general, la mayoría post-comunista en el Sejm, junto con algunas agrupaciones post-Solidaridad estaban a favor de la representación proporcional, mientras que otros (el Presidente Walesa y los partidos mayoritarios post-Solidaridad) abogaban por varios sistemas electorales mixtos. La regla de oro era: entre más fuerte fuese el partido y entre más populares sus líderes, era menos probable optar por una Representación Proporcional (RP) pura. A la larga, las consideraciones provenientes de la incertidumbre sobre el resultado de esta elección prevalecieron en las mentes de los diputados, y para la elección del Sejm se adoptó un sistema RP.

Con el sistema adoptado en 1991, el país fue dividido en 37 distritos, de 7 a 17 escaños para cada uno, determinados de acuerdo a la población. Para registrar su lista en un distrito, un partido tenía que reunir por lo menos 5,000 firmas de los electores residentes en ese distrito. Los escaños en los distritos fueron asignados a los partidos a través del método Hare-Niemeyer, sin umbral. Del total de los 469 escaños, 69 fueron asignados a cada uno de los partidos (a través del método modificado de Sainte Lague) sobre una base a nivel nacional, los cuales: a) registraron una lista nacional (para la cual un partido tenía que registrar sus listas en por lo menos cinco distritos al recoger 5,000 firmas de electores en cada uno), y b) superaron el umbral del 5% a nivel nacional y/o consiguieron que sus candidatos fueran electos en por lo menos 5 distritos. Estos umbrales no se aplicaron en lo concerniente a la representación de las minorías étnicas. Los electores en cada distrito debían mostrar sus preferencias al escoger una lista de partido y marcar el nombre del candidato por el cual ellos deseaban votar.  

La dicotomía política de la elección de 1989 (Solidaridad vs. el viejo régimen) fue reemplazada en 1991 por un gobierno muy fragmentado, con más de 100 partidos y cuasi-partidos contendiendo en ambas elecciones: del Senado y del Sejm. Las elecciones originaron un parlamento altamente fragmentado, el partido más fuerte del Sejm obtuvo solamente un 13.5% de escaños, y no hubo ninguna coalición de mayoría de menos de cinco partidos. Todos juntos, los 18 partidos y agrupaciones consiguieron por lo menos dos escaños cada uno y los 11 partidos adicionales un escaño cada uno. De hecho, el número de representantes en el Sejm fue menor, debido a las coaliciones y fusiones. Este parlamento tuvo en dos años tres primeros ministros, dos gobiernos y su propia salida anticipada, después de aceptar una moción de repudio durante el gobierno de Hanna Suchocka en mayo de 1993. El Presidente Walesa al tener que elegir entre deshacer el gobierno o disolver el parlamento, optó lo último. Entre las últimas legislaciones aprobadas por el saliente Sejm hubo enmiendas a la ley electoral.

Las enmiendas adoptadas por el parlamento saliente fueron diseñadas para coartar la fragmentación al eliminar a los partidos más débiles del Sejm. Específicamente, se implementaron tres dispositivos: 1) un umbral del 5% para los partidos y 8% para las coaliciones, a lo largo del país (también el umbral para la lista nacional fue incrementado del 5 al 8%), 2) un incremento en el número de distritos, de 37 a 52 ampliando la magnitud de distrito de 3 a 17 escaños, 3) la implementación de la fórmula D'Hondt, ventajosa para los partidos grandes, para asignar todos los escaños. El apoyo entre los partidos hacia estas reformas se correlacionó de manera obvia (positiva) con su fuerza en el saliente Sejm. Para algunos de los partidos que apoyaron las enmiendas esta decisión fue auto-destructiva, ya que sólo una coalición y cinco de los partidos superaron los umbrales prescritos para las elecciones del Sejm.

De esta manera la reforma electoral facilitó los resultados esperados: los partidos más fuertes obtuvieron escaños adicionales, y los más débiles fueron eliminados del Sejm. La segmentación del parlamento fue superada, a costa de graves alteraciones de proporcionalidad. La coalición de izquierda gobernante que surgió después de la elección recibió solamente 36% de los votos pero logró una mayoría de 66% de los escaños. Con el 34% de los votos "perdidos" para los partidos no representados en el Sejm (la mayoría del lado de la derecha del espectro político), el parlamento electo en 1993 fue percibido como no del todo legítimo: representó sólo el 34% de los votantes calificados (debido a que el porcentaje de votación fue del 52.1%). De esta manera, una eventual disfunción del orden democrático, los gobiernos inestables generados por un parlamento fragmentado, fue sustituida en 1993 por otra: un gobierno estable sin suficiente legitimidad.  

Esta eventual deficiencia fue eliminada para las elecciones del 21 de septiembre de 1997, conducidas de acuerdo a las mismas reglas de 1993. En esta ocasión solamente cinco partidos y coaliciones pasaron los umbrales, estos representaron el 87.8% de todos los votos válidos (con una nivel de votación de 47.93%). Aún más importante, el equilibrio político regresó al Sejm, debido a que varios partidos de la derecha fragmentada en esta ocasión se unieron en la coalición Acción de Solidaridad Electoral (ASE) y captaron un sinnúmero de votos, para formar un gobierno de centro-derecha junto con la liberal-demócrata Unión de la Libertad. No obstante, la contienda de las dos grandes coaliciones, los post-comunistas SLD en la izquierda, y la ASE en la derecha, ocasionó un endeble apoyo para los partidos del centro, y por consiguiente la polarización del sistema político en líneas ideológicas.

El Senado

Desde 1989, los distritos para las elecciones del Senado se han basado en criterios geográficos, con dos senadores elegidos en cada una de las 47 de las 49 de las provincias de Polonia. Solamente a las dos provincias más populares se le han otorgado tres escaños senatoriales respectivamente. Los senadores son elegidos por Voto en Bloque, ver Voto en Bloque. En 1989, se necesitaba una mayoría para ganar un escaño (con otra elección dos semanas después de la primera ronda). Para las posteriores elecciones del Senado (1991, 1993, 1997) se abolió la segunda ronda electoral (la pluralidad del voto fue sustituida por el voto mayoritario). Desde 1991, el nivel de fragmentación y la composición política del Senado (con pequeños cambios), ha sido paralelo a la composición de los partidos en el Sejm.

Elecciones Presidenciales y Locales

Desde 1990, el Presidente de la República de Polonia es elegido por voto popular. Si en la primera ronda ninguno de los candidatos obtiene la mayoría, dos semanas después se lleva a cabo una segunda entre los dos candidatos líderes. En la elección de 1995, en donde hubo una reñida competencia entre Lech Walesa y el eventual ganador Aleksander Kwaniewski, este arreglo contribuyó también a la polarización del espectro político.

En las elecciones locales se utilizan dos sistemas de forma paralela: Mayoría Simple (MS) en las comunidad rurales y en las ciudades con menos de 40,000 habitantes, y RP por listas de partido en las ciudades con más de 40,000 habitantes.

Rusia: un sistema paralelo en desarrollo

El sistema electoral legislativo, decretado por el Presidente Boris Yeltsin en septiembre/octubre de 1993, fue incluido junto con el sistema de elección presidencial en la Constitución rusa post-Soviética, la cual fue ratificada por los electores en diciembre de 1993. La Asamblea Federal, legislatura del sistema gubernamental ruso, es bicameral. La Duma (Asamblea Popular) es elegida cada 4 años. El Consejo de la Federación (la Cámara Alta) está conformado por un representante ejecutivo y uno legislativo elegido de cada una de las 89 regiones de Rusia de acuerdo a las leyes de cada región.

El sistema electoral ruso puede caracterizarse como un ejemplo clásico de un sistema electoral paralelo. Tanto el voto por RP por listas (RPL) como el de Mayoría Simple (MS) son utilizados para elegir diputados en la Duma, aunque no se realiza ningún ajuste de los representantes de las listas de partidos para reflejar desigualdades en la distribución general escaño-voto, como lo hay en Alemania (sistema mixto de representación proporcional) y Nueva Zelanda (Una Democracia Westminster se convierte en un sistema de RP. El número total de diputados es de 450, la mitad es elegida por RP y la otra mitad en distritos de pluralidad uninominal. El sistema RP opera en efecto como un distrito, ya que los votos para los partidos políticos son sumados en todo el país. Sin embargo, los partidos contienden regionalmente en listas cerradas, de acuerdo con la ley adoptada por la Asamblea Federal en junio de l995. Un nominado en una lista nacional de partido de 12 miembros también puede buscar la elección de un distrito uninominal por MS en la región. Por consiguiente esto puede implicar otro escaño para el partido político, el cual gana en la papeleta de RP. Una vez alcanzado el umbral (ver Umbral) de por lo menos el 5% de los votos RP, los escaños se distribuyen de acuerdo a la fórmula del residuo más grande. En teoría, esto beneficiaría a los partidos pequeños, pero no parece haber tenido ese efecto en Rusia. 

En las elecciones parlamentarias de 1995, sólo cuatro partidos políticos superaron el umbral del 5%, lo cual los haría elegibles para recibir escaños de las listas de RP. Estos partidos consiguieron sólo el 50.5% del voto popular y obtuvieron el doble del número de escaños que se hubieran distribuido de haber sido éste un sistema estrictamente proporcional. "Mujeres de Rusia", uno de los 18 partidos que no lograron obtener escaños por lista de partido, tuvo tan sólo 2.3% menos votos que el partido Yobloco el cual consiguió, por el contrario, 31 escaños de lista de partido. También ocurrieron anomalías en los distritos uninominales, algunos de los cuales fueron ganados con un porcentaje tan bajo como el 20% cuando compitieron varios de los 43 partidos. Por consiguiente la proporción de votos perdidos en las elecciones parlamentarias de 1995 fue grande.  

El desarrollo del nuevo sistema electoral de Rusia estuvo caracterizado por acuerdos entre parlamentarios, el presidente ruso, y la práctica heredada. En un principio Boris Yeltsin decretó que un tercio de la Duma sería elegida por RP por listas y el resto elegido de distritos uninominales, así como en la antigua Unión Soviética. Sin embargo, en el anterior parlamento varios grupos pro-democráticos prefirieron la RP por listas, viendo en ella una ventaja para la mayoría de sus organizaciones establecidas en Moscú. Después de haber sido aparentemente persuadidos de que los partidos comunistas bien organizados se beneficiarían de los distritos uninominales, Yeltsin adoptó un sistema de pluralidad de RP uniformemente dividido en Octubre de 1993. Al mismo tiempo hubo un acuerdo sustancial sobre el método para elegir al Presidente y al Consejo de la Federación, pero en 1995 la elección de los miembros del Consejo de la Federación fue descentralizada para que las elecciones pudieran realizarse de acuerdo a las leyes electorales de cada región.

El umbral del 5%, orientado a inhibir la proliferación de partidos, no ha funcionado en Rusia y ha conllevado a una gran desproporcionalidad en la segunda Duma, elegida en 1995. Varios grupos han sugerido que se remueva por completo el umbral así como en Islandia, o se reduzca a un porcentaje más pequeño, tal como el umbral del .67% en Holanda, o el 4% de Suecia. Otro cambio sería cambiar a un sistema de Representación Proporcional Personalizada, RPP, completamente compensatorio, como el utilizado en Alemania. Los escaños distribuidos a los partidos reflejarían entonces el voto de RP de la gente dentro de cada región, y de esta manera mejoraría la proporcionalidad general y se fortalecería el sistema de partidos políticos en su totalidad.

En 1991, los candidatos para la presidencia debían obtener 100,000 firmas, con sólo el 7% de la misma región, para su nominación. En 1995, este número fue incrementado a un millón de firmas. El sistema presidencial establece que si ningún candidato gana una mayoría absoluta en la primera ronda de la elección, se realizará una segunda entre los dos contendientes líderes y el ganador deberá alcanzar el 50% o más de los votos. La duración del período presidencial es de cuatro años y existe una limitante de dos períodos. Las elecciones presidenciales se celebran en años diferentes a las elecciones parlamentarias. Uno de los problema del procedimiento de la elección presidencial de mayoría absoluta de dos rondas, es que inhibe la formación de coaliciones de partidos, a diferencia de las elecciones pluralistas de una sola ronda en las cuales los partidos tienden a formar dos bloques, ver Elección presidencial: sistemas de doble ronda . Si la elección presidencial se celebrara al mismo tiempo que la de la Duma, se reducirían más las divisiones de partido y garantizaría una mayor responsabilidad por parte del presidente y de la Duma.Escuchar

Sri Lanka: Cambios para dar cabida a la diversidad

Al igual que otras colonias británicas, Sri Lanka heredó el modelo Westminster de gobierno parlamentario, con el sufragio universal establecido en 1931 y las elecciones generales en 1947, sin embargo, al paso del tiempo las elecciones por Mayoría Simple (MS) no fueron capaces de representar los intereses de la minoría. En 1978, se tomó la decisión de transformar el gobierno de Sri Lanka de un sistema parlamentario a uno presidencial estilo francés, y se designó un comité selecto para examinar los cambios constitucionales necesarios.   

Sri Lanka es una nación con una larga historia de conflictos étnicos entre la mayoría Cingalesa y la minoría de las comunidades Tamil. Por esta razón quienes redactaron la Constitución fueron muy conscientes de la necesidad de garantizar que el nuevo cargo de presidente ejecutivo estuviera ocupado por una figura nacional representativa de todos los grupos de la sociedad, y capaz de fomentar políticas en consenso entre estos grupos. El nuevo presidente tendría que representar a todos los grupo de la sociedad de Sri Lanka y ser visto como una figura competente para moderar los intereses opuestos. Estos objetivos dirigieron la atención al método de elección para el nuevo cargo, y particularmente al medio mediante el cual las minorías étnicas pudieran estar incluidas en el proceso de selección.

Si bien el método para elegir a esta figura sería crucial para el destino del cargo, y requeriría por lo menos de la mayoría de electores para apoyar al candidato elegido, sólo una vez en 50 años hubo un partido político que obtuvo la mayoría de los votos en una elección nacional; de hecho, la mayoría de los gobiernos habían sido electos con muchos menos. En Sri Lanka el sistema de partidos estaba dividido entre los dos partidos Singaleses dominantes y varios partidos pequeños de la minoría.

Debido a que gran parte de la Constitución de 1978 tuvo sus orígenes filosóficos en el modelo de la Quinta República Francesa, de una poderosa presidencia ejecutiva combinada con un órgano legislativo elegido, el plan inicial preveía un sistema de Doble Ronda (DR) para las elecciones presidenciales. No obstante, las cuestiones de costos adicionales y seguridad  asociados con la celebración de dos elecciones separadas durante un período de dos semanas fue visto como un desperfecto importante, sobre todo porque en ese momento Sri Lanka se encontraba a la mitad de una  violenta guerra civil. 

Estas consideraciones incitaron a una solución innovadora al problema: combinar la primera y la segunda ronda de elecciones en una sola mediante la expresión de las preferencias. Bajo este sistema, el cual se sigue utilizando, si ningún candidato obtiene la mayoría de las primeras preferencias, todos los candidatos son eliminados a excepción de los dos con mayoría de votos, y las segundas preferencias distribuidas para una o la otra de las dos primeras preferencias para asegurar un ganador por mayoría; los electores pueden numerar hasta tres preferencia, que posteriormente serán distribuidas a uno u otro de los dos principales candidatos en caso de que ningún candidato tenga la mayoría absoluta. Así pues, el sistema logra en una elección lo que el Sistema de Doble Ronda logra en dos, ver Voto Alternativo. 

Además de garantizar que el presidente sea elegido por mayoría absoluta, ya sea directamente o por medio de las preferencias, el sistema tiene la característica adicional de alentar a los candidatos a ver más allá de su propio partido o grupo étnico para el apoyo de segunda preferencia de otros grupos. Sri Lanka ha llevado a cabo tres elecciones presidenciales bajo el sistema de voto complementario, en 1982, 1988 y 1994. Contrario a las expectativas, en cada una de estas elecciones el candidato ganador ha logrado la mayoría en la primera ronda, y por lo tanto, no se han contado las preferencias. Sin embargo, la posibilidad de que algún día las preferencias puedan decidir el resultado, parece haber influido en las estrategias de campaña de los partidos de Sri Lanka, y por tanto, para las elecciones presidenciales se les ha puesto más atención a los grupos minoritarios que anteriormente.

Suiza

El Parlamento suizo se compone de dos Cámaras, el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados. En el Consejo Nacional, los cantones están representados de acuerdo a la población. En el Consejo de los Estados, cada cantón cuenta con dos representantes, pero también hay algunos otros semi-cantones con un representante cada uno. Para el Consejo Nacional, existen reglas electorales uniformes para todo el país; en el caso del Consejo de los Estados, corresponde a cada cantón determinar las reglas electorales, siempre que éstas sean democráticas.

Cuando se fundó la Suiza moderna en 1848, las reglas electorales para el Consejo Nacional fueron que el ganador se llevaría todo en los distritos uninominales tal como en la Mayoría Simple, MS. Después de la Primera Guerra Mundial, las reglas cambiaron a proporcionalidad por lista de partido, ver Representación Proporcional por Listas. Actualmente, el Consejo Nacional cuenta con 200 miembros que son elegidos en 26 distritos electorales, correspondientes a los 26 cantones y semi-cantones suizos. El cantón más grande, Zurich, elige 35 representantes, y los cantones más pequeños, solamente uno. En cada cantón, los partidos presentan listas de candidatos que contienen los nombres de sus candidatos para los asientos de ese cantón. Los resultados se cuentan por separado en cada cantón.

Tener 26 distritos electorales en lugar de uno va en contra de los partidos más pequeños. Si Suiza constituyera un distrito electoral único, solamente sería necesario conseguir la mitad del uno por ciento de los votos para ganar uno de los 200 asientos del Consejo Nacional. Sin embargo, como la elección se celebra en 26 distritos por separado, se necesita un porcentaje más grande de votos para ganar. En Zurich, un partido debe conseguir cerca del tres por ciento de los votos para obtener uno de los 35 asientos del cantón.  En los cantones pequeños con un solo asiento, el partido con más votos gana el asiento. Por lo tanto, si el número de asientos por distrito se reduce a uno, el sistema de proporcionalidad se convierte en un sistema de mayoría simple, MS.

A diferencia de países como Alemania, Suiza no tiene establecido ningún umbral mínimo de votos que un partido tenga que alcanzar para poder tener representación. Así pues, el principio de proporcionalidad se aplica en su forma pura.

Los candidatos en las listas de partidos son ordenados por los electores y no por los partidos. Los partidos, por su parte, presentan una lista de nombres sin clasificarlos, generalmente en orden alfabético. El número de nombres no puede ser mayor al número de asientos que serán cubiertos en cada cantón respectivamente. Al momento de ordenar a los candidatos individuales, los electores tienen tres opciones:

• Dejar el nombre del candidato, tal como aparece en la lista;
• Poner al candidato en la lista una segunda vez; o,
• Quitar al candidato de la lista.

La única condición es que el total de nombres no sea mayor al número de asientos a ser elegido del cantón. Un elector también puede decidir no hacer ningún cambio en la lista. En este caso, no se le da preferencia a ningún candidato, pero el voto cuenta para el número de asientos atribuidos al partido.

Los electores pueden complicar su lista al anotar candidatos de otros partidos (panachage). Así pues, un elector Socialista puede poner un candidato del Partido Radical Democrático Suizo en la lista, ya sea una o dos veces. Con esta posibilidad de anotar un candidato, el conteo de los resultados se complica más. En este mismo ejemplo, el candidato Radical Democrático anotado cuenta para el partido Radical Democrático y disminuye el poderío del partido Socialista; pues el elector ha dividido su voto entre los dos partidos. Los electores pueden ir más lejos y anotar candidatos de tantos partidos como deseen, pero otra vez, el número total de nombres no puede exceder el número de asientos en el cantón. 

El conteo de los resultados se realiza de la siguiente manera: para cada cantón, el número de asientos que recibe cada partido se determina de acuerdo al total de votos para los candidatos de este partido. Segundo, los candidatos obtienen estos asientos en el orden de su clasificación. Esta clasificación se basa en el número de veces que el nombre del candidato aparece en todas las listas, incluidas las veces que fueron escritos en otras listas de partidos.

La libertad de elección que otorga el sistema suizo al elector, disminuye el control del partido sobre su candidato, y por lo tanto la disciplina del partido es baja. Aunque un partido en Suiza aún controle si un candidato se incluye o no en la lista, no puede determinar las oportunidades que tiene éste a ocupar un lugar en la lista. Una vez que los candidatos son ordenados, por sí mismos deben tratar de conseguir que el máximo número de electores los anote dos veces, y el menor los  tache. Aunque este sistema pareciera otorgarle más poder al electorado, también incrementa la influencia de los grupos de interés. Estos grupos informarán a sus miembros acerca de los candidatos que favorecen sus intereses y por lo cuales deberían de votar dos veces, así como los candidatos que deberían ser eliminados porque no favorecen los intereses del grupo. Por ejemplo, un grupo de profesores informará a sus miembros acerca de los candidatos que simpaticen con las necesidades de los maestros y los que no. Se envían cartas por parte de un gran número de grupos que van desde empresarios hasta sindicatos. Los candidatos dependen de los partidos políticos únicamente para conseguir figurar en la papeleta; para ser elegidos, deben obtener el apoyo de un gran número de diferentes grupos interesados.

Los suizos aún votan por listas de partidos, pero su sistema electoral les permite expresar su preferencia a favor y en contra de ciertos candidatos. La elección también se celebra en distritos relativamente pequeños, en donde los electores se sienten más acogidos que en un distrito único nacional. Todos estos elementos personalizan las relaciones entre los electores y los candidatos. Con este sistema electoral los suizos actualmente tienen 14 partidos en el Consejo Nacional.

Además de participar en las elecciones, los electores suizos también se hacen escuchar a través del referendo. De hecho, de todos los referendos nacionales celebrados por las democracias occidentales a partir de la Segunda Guerra Mundial, más de dos tercios de ellos se llevaron a cabo en Suiza. Los electores tienen el derecho a convocar  a un referendo popular en cada ley que decida el Parlamento. El único requisito es que reúnan 50,000 firmas, las cuales son fáciles de obtener en un país de siete millones de habitantes. Los electores también tienen la última palabra en las enmiendas constitucionales. Todas las enmiendas constitucionales que decida el Parlamento deben ser presentadas a los electores. También, por sí mismo un mínimo de 10.000 electores puede presentar una enmienda constitucional, la cual primero debe ser debatida por el Parlamento pero que finalmente se decidirá en un referendo popular. Este instrumento de iniciativa ciudadana constitucional es utilizado ampliamente y puede ser aplicado ya sea para cuestionar lo que la gente quiera decidir. En el siglo XIX, cuando se introdujo el referendo se esperaba que el efecto fuera innovador. Los fundadores de la Suiza moderna previeron que los electores estarían abiertos al cambio, no obstante, ocurrió lo contrario y el referendo con frecuencia ha tenido un efecto de retraso. El mejor ejemplo es la introducción del sufragio femenino hasta 1971. El Parlamento estuvo preparado mucho antes que los electores masculinos para conceder a las mujeres el derecho a votar. Este ejemplo es típico en el sentido en que muestra el tiempo que a menudo toma convencer a los electores suizos para que acepten una idea nueva.

Suiza: Democracia Directa

Una descripción detallada de los numerosos mecanismos de democracia directa utilizados en Suiza.

En 1848 se introdujo en Suiza la democracia directa a nivel federal, aunque en algunos cantones suizos ya se habían utilizado algunas modalidades desde el siglo XIV. Se ha previsto una variedad de mecanismos de democracia directa tanto a nivel federal como cantonal, en los cuales se les da a los electores suizos la oportunidad de emitir sus votos en elecciones federales en promedio cuatro veces al año.

Cuando se trata de democracia directa, a Suiza generalmente se le conoce como el país más cercano a tener un sistema de gobierno de democracia directa. Aunque Suiza conserva características de una democracia representativa (es decir, cuenta con un Parlamento electo), con frecuencia utiliza varias formas de democracia directa a nivel nacional, cantonal y local (comunal). Este estudio de caso se centra en los mecanismos y el uso de la democracia directa en Suiza.

Historia y antecedentes

La democracia directa tiene una larga tradición en algunos cantones suizos, que se remonta al siglo XIV. Cuando Suiza se convirtió en un estado federal en 1848, los instrumentos de democracia directa se introdujeron también a nivel nacional. La constitución federal introdujo el principio de celebración del referendo obligatorio con el fin de modificar la constitución, así como la iniciativa popular para una revisión total de la constitución. Otros derechos de los referendos se implementaron en 1874, y la iniciativa popular, para una revisión parcial de la constitución, en 1891. Entre 1848 y Febrero de 2004, se celebraron 517 referendos, mientras que entre 1892 y Mayo de 2004 se propusieron 244 iniciativas.

Formas de democracia directa a nivel federal

En Suiza, se pueden utilizar varios mecanismos de democracia directa a nivel federal. Los mecanismos se dividen en dos categorías: referendos e iniciativas – no existe ninguna disposición legal para el uso de la revocatoria en Suiza. Cada mecanismo puede ser utilizado para obtener diferentes resultados, y tiene diferentes características de diseño.

Referendos

A diferencia de otros países, en Suiza no es el gobierno el que decide si se realiza un referendo sobre algún tema; las circunstancias bajo las cuales se recurre a los referendos están claramente prescritas en la Constitución del país.

El primer tipo de mecanismo de democracia es el referendo obligatorio, ejercicio en el cual el  gobierno debe convocar en relación a ciertos temas políticos importantes. Ejemplos:

• Una revisión parcial o total de las Constitución federal;
• Incorporarse a una organización para la seguridad colectiva o una organización supranacional;
• Introducir urgentemente una legislación federal cuya validez exceda un año, sin contar con las bases constitucionales necesarias (como en el caso que la legislación tenga que ser sometida a votación en el primer año después de su aprobación por el Parlamento).
• Iniciativas populares para una revisión total de la Constitución;
• Iniciativas populares para una revisión parcial de la Constitución bajo el formato de una propuesta general que fue rechazada por el Parlamento;
• La cuestión sobre si debería realizarse una revisión total de la Constitución en caso de que ambas cámaras del Parlamento estén en desacuerdo.

Los primeros tres tipos de referendos obligatorios requieren de una doble mayoría para ser aprobados, es decir, deben lograr una mayoría popular (una mayoría de los votos emitidos en un referendo) y al mismo tiempo deben conseguir una mayoría de votos en la mayoría de los cantones. Los tres últimos tipos, los cuales forman parte del proceso de iniciativa, solamente requieren de  una mayoría popular.

Los Referendos opcionales pueden celebrarse en relación a leyes federales y/o tratados internacionales nuevos o reformados. El referendo opcional legislativo se realiza en relación a todas las leyes federales y leyes federales urgentes que deben ser válidas por más de un año. El referendo opcional sobre tratados internacionales se lleva a cabo en relación a los tratados internacionales que son de duración ilimitada y no pueden cancelarse, y sobre tratados internacionales que prevén la pertenencia a organizaciones internacionales o que contienen disposiciones legislativas que tienen que ser implementadas por medio de la promulgación de leyes federales. Se convoca a referendos opcionales si se reúnen 50,000 firmas de apoyo en un plazo de 100 días, o si ocho cantones solicitan un referendo y éste se aprueba por mayoría popular. Hasta 2004, ningún grupo de cantones había solicitado de manera exitosa un referendo opcional; el primer referendo iniciado por los cantones se celebró el 16 de Mayo de 2004.

Iniciativas

Las iniciativas pueden ser utilizadas para proponer cambios a la constitución federal. Además, en 2003 Suiza adoptó una nueva forma de iniciativa a emplearse en relación con las disposiciones legales más generales. Una vez que se presenta una iniciativa, se requiere de un número específico de firmas válidas (es decir, firmas de electores registrados) con el fin de forzar al Consejo Federal y al Parlamento a considerar la iniciativa y realizar un referendo sobre la propuesta de iniciativa.   

Se pueden proponer enmiendas a la constitución a través de dos mecanismos diferentes de iniciativa. La iniciativa popular para una revisión parcial de la constitución da a los electores la oportunidad de proponer un proyecto de revisión para la constitución federal. 10,000 electores deben firmar para que se pueda celebrar un referendo sobre la propuesta. La iniciativa popular para una revisión total de la constitución también requiere del apoyo de 10,000 electores. En ambos casos, las firman deben reunirse dentro de los 18 meses después de haberse presentado la iniciativa.
 
Desde finales de 2006, la iniciativa popular general ha estado a disposición de los electores suizos. Este mecanismo puede ser utilizado para forzar a un referendo sobre la adopción de una propuesta general que será incorporada a nivel constitucional y/o legislativo, con tal que 100,000 firmas sean reunidas en apoyo a la iniciativa.

Hasta 2006, las iniciativas en Suiza habían sido presentadas como una propuesta general o en el texto que sería adoptado si la iniciativa tenía éxito. No obstante, después de la implementación de la iniciativa general popular, la iniciativa popular para una revisión parcial de la constitución solamente será aceptada en forma de una propuesta escrita (las propuestas generales en relación a la Constitución debieron hacerse a través del uso de la iniciativa popular general). En respuesta a las iniciativas que cumplen con el límite de firmas necesario, el Parlamento Suizo informa al pueblo sobre la conveniencia de adoptar o rechazar la propuesta. Además, el gobierno también puede formular una contrapropuesta que se incluya en la papeleta. El “doble-sí” permite a los electores aprobar tanto la iniciativa popular como la respuesta del gobierno a la misma, e indicar cuál de las dos medidas prefieren. La medida que recibe mayor apoyo es la que se aprueba.

Formas de democracia directa – a nivel cantonal

El uso de la democracia directa es aún una práctica más extendida en los 26 cantones de Suiza (es decir, las autoridades estatales). Sin embargo, el uso de la democracia directa varía entre los cantones; de 1970 a 2003, Zurich celebró 457 referendos, mientras que Ticino sólo 53 (el cantón de Jura celebró 45 referendos, aunque fue establecido formalmente –por referendo – en 1979).

Además de los mecanismos de referendo e iniciativa utilizados a nivel federal, los siguientes mecanismos también son utilizados en algunos o en todos los cantones suizos.   

A diferencia del ámbito federal, la iniciativa legislativa desde hace algún tiempo ha dado a todos los cantones la oportunidad de proponer adiciones a las leyes. En algunos cantones, se puede recurrir a la iniciativa administrativa para poner en marcha una iniciativa cantonal con el fin de exigir que se realicen ciertos trabajos en la administración pública (ej. construir una escuela o camino).

Todos los cantones suizos prevén referendos legislativos sobre la legislación aprobada por el parlamento cantonal, no obstante, en diferentes cantones, estos pueden ser obligatorios u opcionales. Pueden celebrarse referendos administrativos sobre grandes proyectos públicos que incurrirán en costosos niveles del gasto público (y pueden originar aumentos en los impuestos); a estos en ocasiones se les llama referendos fiscales. Por último, pueden celebrarse referendos administrativos sobre cuestiones no fiscales de la administración pública antes mencionadas.

Características del uso de la democracia directa en Suiza

Participación

A los electores suizos se les da la oportunidad de votar en referendos federales en promedio cuatro veces al año. En general, los electores votarán varias cuestiones a nivel cantonal y local el día de la elección federal. En la segunda parte del siglo XX, la participación en los referendos federales se redujo del 50-70% a un promedio del 40%; lo cual refleja una disminución similar de la participación en las elecciones federales de 80% a alrededor del 45%. Una sugerencia es que esta participación relativamente baja se debe a la gran cantidad de votos que los suizos pueden emitir; no obstante, hay quienes argumentan que una gran proporción de la población es políticamente más activa de lo que se refleja en el porcentaje, pues no siempre es el mismo 40-45% de electores quienes votan en cada elección.

Temas

Dadas las numerosas oportunidades para recurrir a la democracia directa en Suiza, tal vez no sea sorprendente que sea muy amplia la variedad de temas sobre los que se celebran los referendos. Desde 1990, se han celebrado referendos sobre diversos temas como:

• Prohibir la construcción de estaciones nucleares;
• Construir nuevas vías férreas en los Alpes;
• Una nueva constitución federal;
• El control de la inmigración;
• La abolición del ejército;
• La adhesión a las Naciones Unidas;
• Reducción de la jornada laboral;
• La apertura de los mercados de electricidad.

Impacto de la democracia directa

Sin lugar a dudas, la democracia directa ha desempeñado un importante papel en la formación del moderno sistema político suizo. Sin embargo, es importante cuestionar el impacto real de la democracia directa en las cuestiones legislativas que, en otros países, son responsabilidad de los representantes electos.

A simple vista, se podría argumentar que el impacto ha sido limitado: durante el primer siglo de haberse utilizado la iniciativa (1891-2004), tan sólo 14 fueron aprobadas en Suiza. No obstante, al considerar sólo este dato se ignora el verdadero impacto de la democracia directa. Aunque la mayoría de las iniciativas no se concrete, el hecho de que haya una iniciativa, y por consiguiente una campaña, incrementa la difusión sobre el tema en cuestión y el conocimiento público de éste. Esto bien podría aumentar la presión sobre el gobierno para introducir medidas respecto al tema, aunque no esté obligado a hacerlo como resultado de un referendo exitoso. Por lo tanto, una iniciativa podría ser exitosa al lograr sus objetivos propuestos, incluso si no es exitosa en el sentido de ser aprobada. Esta tendencia explica la razón por la cual muchas de las iniciativas son planteadas pero subsecuentemente retiradas; porque en ocasiones un gobierno decide actuar antes de que una iniciativa llegue a la etapa de referendo.

Un impacto adicional de los mecanismos de democracia directa en Suiza es que el gobierno es forzado a buscar un consenso más amplio acerca de medidas estatutarias (y constitucionales) de lo que buscaría en el caso de un sistema puramente representativo. En un sistema representativo, el partido del gobierno tendría que desarrollar, en ausencia de una gran mayoría, un consenso entre partidos sobre un tema con el fin de garantizar que la medida sea aprobada. En el sistema suizo la posibilidad de una referendo opcional obliga al gobierno a garantizar consensos con grupos fuera del Parlamento, de tal manera que advierta la posibilidad de que tales grupos pretendan revocar la nueva legislación.

Por el contrario, el significado de la democracia directa en el sistema suizo con frecuencia se cita como la razón de la debilidad de los partidos políticos suizos y la importancia relativamente baja relacionada a las elecciones normales. Esto se debe, a que dada la importancia de la democracia directa, los partidos políticos no son los únicos responsables de controlar la agenda federal. Además, la democracia directa con frecuencia plantea cuestiones intersectoriales en las que los miembros de los partidos políticos podrían no estar de acuerdo.

Países bajos

Desde 1830 el Parlamento de Holanda ha sido bicameral. La Cámara Alta nunca ha sido electa directamente, por tanto no la consideraremos en este estudio. Del período del que se puede hablar de un sistema electoral constitucional (1848-1887), el número de miembros establecido para la Cámara Baja fue de uno por cada 45,000 habitantes. El país se dividió en distritos y generalmente se escogieron dos miembros por distrito mediante voto limitado. La mitad de la Cámara era elegida cada dos años, por lo que en la mayoría de distritos los representantes fueran escogidos en intervalos de dos años. Para ganar la elección era necesario obtener la mayoría absoluta; si ningún candidato la lograba, sería suficiente una mayoría relativa en la segunda ronda.

En 1888, se realizaron varios cambios al sistema electoral. El tamaño de la Cámara Baja se estableció en 100 miembros. Se introdujeron los distritos uninominales, aunque permanecieron los distritos plurinominales en las ciudades. Los últimos distritos plurinominales fueron eliminados en 1897. A partir de esa fecha, solamente a los dos primeros candidatos de la primera ronda se les permitió participar en la segunda ronda.

Una de las dos grandes interrogantes políticas del siglo XIX y de comienzos del siglo XX en Holanda, fue la lucha por el sufragio universal, la otra interrogante se refería al apoyo gubernamental para las escuelas religiosas. Ambos problemas fueron resueltos en la así llamada "Pacificación de 1917" como un tipo de acuerdo en paquete. Los partidos políticos religiosos obtuvieron una garantía constitucional de apoyo financiero gubernamental para las escuelas religiosas. El sufragio universal fue una de las principales metas políticas del partido Social Demócrata, que primero se concedió a los hombres y hasta 1919 a las mujeres. Se introdujo la representación proporcional, la cual ayudó primordialmente a los partidos Liberales, los cuales ya no esperaban obtener escaños bajo el sistema de distrito con el sufragio universal. Además se implantó el voto obligatorio para asegurar la proporcionalidad.

El sistema electoral, tal como fue introducido en 1917, ha permanecido desde entonces aunque se han modificado algunos detalles. Holanda todavía elige a la Cámara Baja de acuerdo al sistema de lista de candidatos plurinominales de representación proporcional. Las listas de candidatos son presentadas en la papeleta. Desde 1956 el nombre del partido o la lista se coloca en la lista. El orden de las listas es de acuerdo al tamaño de la representación del partido en la Cámara Baja. (Para los partidos que no tienen representación parlamentaria, el orden se determina al azar, por sorteo).  

En una lista, un partido puede incluir hasta 30 nombres en la papeleta, o dos veces el número de sus representantes en el Parlamento, con un máximo de 80. Hay 19 distritos electorales, pero éstos existen más por razones prácticas y la mayoría de los partidos someterán las listas en cada uno de los distritos (aunque los nombres en la lista puedan cambiar, y no existe obligación de que los candidatos vivan en el distrito o tengan una relación con el distrito).

Todos los votos emitidos para un candidato en una lista de partido se suman al total del partido. Para determinar el número de escaños que serán asignados a un partido, los distritos electorales no juegan ningún rol, los escaños son asignados proporcionalmente de acuerdo a la votación nacional. En la papeleta se coloca un cuadro negro con un círculo blanco al lado de cada candidato en la lista. El votante debe rellenar el círculo con un lápiz rojo (en las máquinas de votación hay una palanca por cada candidato).

En 1956 el número de escaños en la Cámara Baja se amplió de 100 a 150. El único umbral para obtener representación en la Cámara Baja es el número de votos válidos emitidos, divididos entre 150, el cual también determina el cociente electoral (recientemente cerca de 60,000 votos). Cada múltiplo del cociente electoral le confiere un escaño adicional al partido.

Una vez que cada partido haya recibido los escaños a los que tiene derecho de acuerdo a lo anterior, generalmente se encuentra que no todos los escaños han sido asignados. Los escaños sobrante son distribuidos por el método de divisor o cifra mayor (el llamado método D'Hondt). Éste reemplazó el sistema de resto mayor en 1933, pues se consideró que generaría una proporcionalidad más precisa. El uso del método de D'Hondt da ventaja a los partidos más grandes. Como una compensación parcial para los partidos pequeños, desde 1973 ha sido posible combinar listas, ya sea en o entre distritos, para determinar el número de escaños recibidos.

Una vez que ha sido determinado el número de escaños para cada partido, el primer nombre en la lista es declarado electo. El procedimiento continúa con el segundo nombre en la lista, y así sucesivamente hasta que todos los escaños han sido ocupados. La única excepción es que un candidato que recibe una cuarta parte del cociente electoral, es declarado electo automáticamente (presumiendo por supuesto que su partido tiene derecho a por lo menos un representante). Las listas permanecen vigentes entre elecciones y son utilizadas para ocupar los escaños que han quedado vacíos. No existen las elecciones parciales. .

Más o menos este mismo sistema se emplea para las elecciones municipales, provinciales y europeas. Solamente la Cámara Alta es elegida de manera diferente; sus miembros son escogidos por las legislaturas provinciales.

Aunque el compromiso para la proporcionalidad es extremadamente fuerte en Holanda, el voto obligatorio fue abolido en 1970. Se han realizado propuestas adicionales para cambiar el sistema como resultado de críticas sobre la creciente división entre los electores y los políticos. Se conformaron comités para proponer cambios y, el gobierno eventualmente propuso un sistema mixto, en el cual la mitad de los escaños sería asignada por representación proporcional y la otra mitad de conformidad a un sistema de cinco distritos. Después de considerables críticas sobre que esto distorsionaría la proporcionalidad y no proveería necesariamente una mejor relación con el electorado, el gobierno fue forzado a retirar su propuesta.

Tailandia: combate de la corrupción a través de la reforma electoral

En 1997 Tailandia adoptó una nueva Constitución que trajo consigo dramáticos cambios en su panorama político y electoral. Las reformas comprendieron la creación de una comisión electoral autónoma para administrar y supervisar las elecciones, nuevas normas para regular la relación entre los miembros del Parlamento y el gabinete, y la integración del primer Senado por elección popular en la historia del país. La Constitución también reemplazó el sistema electoral de voto en bloque (VB), que se había usado durante casi toda la historia electoral de Tailandia, por un sistema paralelo conformado por un componente de mayoría simple en distritos unipersonales y otro de listas de representación proporcional.

Antes de las reformas de 1997 Tailandia utilizaba el sistema de VB para elegir a los miembros de la Cámara de Representantes. Todos los miembros del Senado eran designados, no elegidos popularmente. Los distritos electorales se dividían entre las provincias de acuerdo con su volumen de población y su magnitud era muy reducida: se disputaban entre uno y tres escaños por distrito. Los electores votaban más por candidatos que por partidos y disponían de un número de votos equivalente al de los escaños en disputa en su respectivo distrito. No podían emitir todos sus votos por un solo candidato, pero sí podían dividirlos entre los candidatos de distintos partidos. Podían, incluso, abstenerse de emitir la totalidad de los votos con que contaban. A los partidos se les exigía presentar una lista completa de candidatos para cada distrito en el que desearan contender (por ejemplo, tres candidatos en un distrito con tres escaños en disputa). Los escaños se otorgaban a los candidatos que obtuvieran el mayor número de votos, bajo el principio de mayoría simple.

El sistema de VB en Tailandia tuvo al menos dos implicaciones importantes para el sistema de partidos. Primera, la existencia de distritos pluripersonales había tendido a la proliferación de múltiples partidos en cada distrito, lo que a su vez contribuyó a la presencia de un gran número de partidos en la Cámara. Entre 1975 y 1996, el promedio efectivo de partidos nacionales fue de más de seis. Sobre esta base, no es de sorprender que ningún partido haya obtenido jamás la mayoría absoluta de los escaños, tornando necesaria la creación de grandes coaliciones para formar un gobierno. Como regla general, los gobiernos de coalición fueron poco efectivos y de poca duración. Los reformadores esperaban que cambiando el sistema electoral se produjera una reducción tanto del número de partidos como de la inactividad e inestabilidad de los gobiernos.

Segunda, el sistema propiciaba que se enfrentaran candidatos del mismo partido en un solo distrito. Aunque cada partido postulaba un grupo de candidatos, éstos a menudo se enfrentaban entre sí en las campañas en lugar de tratar de conseguir que los electores apoyaran con sus votos a todo su grupo. Esta competencia intrapartidista minó la adhesión y lealtad partidista de candidatos y electores y contribuyó a la división y falta de cohesión al interior de los partidos. Un reflejo de ello fueron los desenfrenados cambios de un partido a otro que se registraban antes de cada elección, con las consecuentes acusaciones de que había dinero implicado en esos cambios. La competencia intrapartidista, la debilidad de las siglas partidistas y el tamaño relativamente reducido de la magnitud de los distritos electorales fueron factores que alentaron a los políticos a cultivar y responder a los intereses de pequeños grupos de electores. Durante el periodo de campaña, la compra de votos ayudó a los candidatos a construir plataformas de apoyo personales. Una vez que accedían al cargo, los políticos se preocupaban por proveer bienes y servicios a sus electores sobre una base personalista, descuidando con frecuencia aspectos relacionados con programas o políticas más amplias y, por consiguiente, la coherencia y consistencia de la política de gobierno. Los diseñadores de la Constitución de 1997 esperaban que a través de la reforma electoral se pudiera fomentar la cohesión y lealtad a las siglas partidistas, así como reforzar los incentivos para que los candidatos y los políticos respondieran a las demandas de un electorado mucho más amplio.

En respuesta a las reiteradas demandas de la sociedad civil en el sentido de realizar una reforma política, la Cámara de Representantes creó en 1996 una Asamblea Constituyente (AC). Un año más tarde, después de una amplia consulta popular y en medio de una severa crisis económica que rápidamente se convirtió en una crisis política, la Asamblea Constituyente presentó y la Cámara aprobó una nueva Constitución. Las piedras angulares de esta nueva Constitución fueron un Senado elegido popularmente y un renovado sistema para elegir a los integrantes de la Cámara de Representantes. El sistema de Voto en bloque para integrar la Cámara fue suprimido. Siguiendo una tendencia creciente, los diseñadores de la Constitución introdujeron un sistema paralelo. Los distritos pluripersonales fueron sustituidos por 400 distritos unipersonales. La Constitución de 1997 también estableció un segundo nivel de representación conformado por 100 escaños elegidos por RP en un solo distrito nacional. Un partido debe alcanzar al menos un umbral de 5% de los votos emitidos por las listas a nivel nacional para poder acceder a la distribución de estos 100 escaños de RP. A cada partido se le pide presentar una lista de candidatos y los electores disponen de dos votos, uno para votar por su representante de distrito y otro para votar por una lista partidista nacional. Los candidatos tienen que optar entre contender en un distrito uninominal o formar parte de la lista nacional de su partido. No están vinculados los dos niveles de representación: los escaños de RP que le corresponden a un partido no dependen de ninguna forma de los escaños de mayoría que haya obtenido.

La Constitución de 1997 también consagró la elección de los miembros del Senado, por vez primera en la historia del país. Se eligen 200 senadores mediante el sistema de voto único no transferible (VUNT). Los distritos electorales comprenden desde uno hasta 18 escaños, es decir, son de distinta magnitud. El sistema de VUNT que se adoptó contiene una variante importante. La Asamblea Constituyente quiso crear un Senado que estuviera por encima de las caóticas disputas partidistas. Como resultado, la Constitución prohibe que los senadores pertenezcan a un partido político y no les permite llevar a cabo actividades de campaña para ser elegidos.

¿Cuáles fueron los resultados de esa reforma constitucional? Como se mencionó anteriormente, uno de los objetivos primordiales fue reducir el número de partidos —lo que explica el cambio a distritos uninominales y el umbral de 5% para la lista partidista a nivel nacional. Parece ser que este objetivo ha sido alcanzado en buena medida. En la elección para la Cámara de Representantes de 2001, el número efectivo de partidos en la legislatura disminuyó dramáticamente de un promedio de 6.2 antes de 1997 a uno de 3.1, lo que reflejó tanto la disminución del número de partidos que contendió en cada distrito uninominal como una mayor coordinación de los partidos entre los distritos. Por primera vez desde 1957 un solo partido, el recién formado Thai Rak Thai, casi logró la mayoría absoluta de los escaños. Poco después la consiguió cuando un pequeño partido se desmembró y sus representantes se adhirieron a sus filas.

Los diseñadores de la nueva Constitución también esperaban que con la adición de una lista de partido a nivel nacional y la eliminación de las causas para la competencia intra partidista se pudiera alentar tanto a los candidatos como a los electores a concentrarse más en las políticas partidistas que tuvieran que ver con asuntos de interés nacional. En efecto, esto empezó a ocurrir en las elecciones de 2001. Por primera vez en la historia electoral contemporánea de Tailandia, los partidos políticos, dirigidos por el Partido Thai Rak Thai, desplegaron un esfuerzo significativo para desarrollar estrategias electorales centradas en los programas partidistas. Los partidos empezaron a diferenciarse entre sí en términos de sus plataformas políticas y, en algunos casos, presentaron estas diferencias como elementos fundamentales de sus campañas políticas.

Sin embargo, existen algunas razones para evaluar con cautela los cambios que han surgido en el sistema de partidos de Tailandia. En primer lugar, el cambio hacia estrategias centradas en los partidos se ha circunscrito a las campañas para los escaños de listas de partido a nivel nacional, ya que las contiendas en los 400 distritos uninominales siguen concentradas en asuntos relacionados con los candidatos. Por supuesto, esto no constituye ninguna sorpresa dado el sistema electoral utilizado: los distritos uninominales continúan generando incentivos para cultivar redes de apoyo personal (aunque parecen ser menor que bajo el sistema de voto en bloque); segundo, el nuevo sistema electoral ha provocado una dramática reducción en el promedio de votos necesarios para obtener un escaño. Esto es resultado del efecto combinado que se produce cuando se agregan más escaños a la legislatura y se cambia el sistema de voto en bloque por uno basado en distritos uninominales. Todo esto debilita los incentivos para abandonar las estrategias personales: entre más pequeño sea el número de votos necesario para resultar elegido, más probable es la utilización de estrategias personales por parte de los candidatos. Finalmente, la presencia de un Senado apartidista, elegido bajo un sistema de VUNT, mina en cierta forma el intento por crear un electorado más enfocado en las alternativas partidistas.

Obviamente, cualquier análisis de las consecuencias de las reformas de 1997 debe tomarse aún con reservas hasta que no se haya realizado un mayor número de elecciones bajo las nuevas reglas. Con la limitada información disponible hasta ahora, no es posible determinar si los resultados de las elecciones de 2001 y 2005 representan una nueva tendencia o sólo son un reflejo de la “excepcional” personalidad del Primer Ministro Thaksin Shinawatra, líder de Thai Rak Thai; sin embargo, las elecciones de los integrantes de la Cámara de 2001 y de 2005 ya caracterizan a Tailandia como un estudio de caso muy interesante por las consecuencias (algunas veces no intencionadas) de la reforma del sistema electoral.