En las democracias representativas, los
partidos políticos son tan importantes que, suele describirse a los Estados
democráticos como “Estados de partidos”. Entre las funciones más importantes de
los partidos políticos figuran las siguientes:
- constituyen los canales básicos para el desarrollo, la elaboración y
la representación de los intereses y los puntos de vista políticos en los
procesos electorales;
- contribuyen a la selección de los dirigentes y gobernantes políticos;
- formulan los programas y las ideologías que compiten en el ruedo
político, combinan los intereses y las preferencias ideológicas; y
- por último, pueden funcionar como contrapeso de las decisiones
gubernamentales.
En consideración del papel esencial que cumplen los
partidos políticos en los sistemas electorales pluralistas, “[e]s indispensable
que el marco jurídico garantice que todos los partidos políticos y candidatos
compiten sobre la base de la igualdad de trato ante la ley”[i].
Para abordar esta cuestión, prestaremos especial atención
a los elementos fundamentales del marco jurídico relacionados con la
participación de los partidos políticos en el proceso electoral. El grado de
participación de los partidos políticos en el proceso electoral varía según el
sistema electoral y el ámbito de la elección. En las elecciones parlamentarias,
los partidos políticos suelen tener prácticamente el monopolio de la
presentación de candidatos y, en la mayoría de los casos, el hecho de que una
lista esté apoyada por un partido político es fundamental a efectos de
identificación. En las elecciones presidenciales, la atención se centra,
obviamente, en los candidatos, pero su afiliación a un partido suele desempeñar
un papel importante.
Los partidos políticos también pueden definirse como
grupos de ciudadanos voluntarios formados con el propósito de contribuir a la
determinación de la política del Estado (o del territorio correspondiente)
mediante la conformación de la voluntad política de los ciudadanos, la
designación de los candidatos y el apoyo a estos, el desarrollo de programas
políticos, y cualquier otra actividad orientada hacia el logro de esos
objetivos.
El derecho internacional (artículo 22 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos [PIDCP]) “garantiza el derecho a
la libertad de asociación, que incluye el derecho a establecer y gestionar
partidos políticos”[ii]. La creación y el funcionamiento de
los partidos políticos en un Estado democrático deben ser libres, pero pueden
estar sujetos a ciertos requisitos característicos (como la elaboración de los
estatutos del partido y su presentación en un registro público o a la autoridad
electoral) y a requisitos esenciales, como la obligación de ajustarse a los
principios democráticos respetando la constitución, las leyes y el sistema
democrático.
Dado que los partidos políticos son un vehículo para
acceder a cargos de elección popular, también es posible que se les exijan ciertos
requisitos especiales si el Estado financia o subsidia algunas de sus
actividades. Asimismo, algunos ordenamientos jurídicos han creado mecanismos
para velar por que la estructura y el funcionamiento de los partidos políticos
sean democráticos. Sin embargo, “las limitaciones a los derechos de asociación,
expresión y reunión deben prescribirse por ley y han de ser las necesarias en
una sociedad democrática”[iii]. Por definición, el marco jurídico debe brindar protección
contra las restricciones indebidas de esos derechos y consolidar las garantías
procesales que evitan que las limitaciones se apliquen de manera arbitraria[iv].
Los partidos políticos pueden tener estructuras muy
diferentes. En los sistemas democráticos contemporáneos, hay dos tipos
principales de partidos: los partidos pequeños caracterizados por las ideas
liberales surgidas de las revoluciones francesa y norteamericana, y los
partidos socialdemócratas grandes que emergieron a partir de la segunda mitad
del siglo xix.
La participación en unas elecciones
democráticas debe estar abierta a todos los partidos que compartan valores
democráticos y se doten de normas democráticas tanto respecto a su
funcionamiento y sus objetivos internos como a su funcionamiento externo. No
obstante, la fidelidad al sistema democrático no debe concebirse como una
aceptación absoluta de la legislación y las políticas existentes. Nada impide
que los partidos políticos aboguen por la defensa de reformas jurídicas o
constitucionales, siempre que se respeten los procedimientos válidos previstos
por la ley en torno al acceso al gobierno o a las reformas.
La mayoría de los sistemas imponen ciertos requisitos
mínimos para el reconocimiento de los partidos políticos. En general, esos
requisitos tienen por objeto garantizar unas normas mínimas relativas a la
publicidad de la creación de un partido político mediante su inscripción en un
registro público u otra publicación similar —dependiendo del país— y determinar la naturaleza democrática de su
funcionamiento interno y externo.
Los partidos políticos normalmente se inscriben
en un registro público gestionado por las autoridades administrativas o
electorales. En un sistema pluralista, este debe ser un requisito formal
dirigido a evitar una situación en la que el nombre o el símbolo de un nuevo
partido se confundan con los de un partido registrado. Por su parte, los
partidos políticos deben presentar sus estatutos, que han de poner de
manifiesto que el partido persigue fines lícitos por medios y procedimientos
internos democráticos.
Sin embargo, la finalidad de la inscripción no debe ser
limitar o poner obstáculos a la inscripción de los partidos políticos: “Una
elección auténtica requiere un proceso de registro abierto e incluyente para
los partidos políticos y candidatos de todo el espectro político que contribuya
a la presentación de una elección real a los votantes”[v]. Por ejemplo, para el registro se
suele exigir un depósito de dinero o la recogida de firmas de adhesión. Cuando
se requiera un depósito monetario, este ha de estar justificado, su monto debe
ser razonable y debe reembolsarse cuando se cumplan diversos criterios
establecidos con claridad, como la obtención de un determinado porcentaje de
los votos. En el caso de las firmas, no debe rechazarse la solicitud de
registro de un partido si hay un cierto número o porcentaje de firmas
inválidas, sino que ha de permitirse que el partido presente más firmas de
adhesión válidas[vi].
La baja del registro tampoco ha de tomarse a la ligera.
Con miras a respetar los derechos fundamentales de asociación, expresión y
reunión, y para evitar la especulación y el abuso, la revisión del registro de
los partidos debería limitarse exclusivamente a los casos de violaciones graves
de las leyes, y efectuarse mediante procesos claros[vii].
Hay un debate constante sobre el alcance de las
restricciones que un sistema democrático debe imponer al funcionamiento de las
asociaciones y los partidos políticos que se posicionan en contra del sistema
democrático. Hay, por supuesto, diferentes soluciones, las cuales deben tener
en cuenta las competencias y las raíces de cada sistema. Sin embargo, es
esencial garantizar la aplicación del Estado de derecho y los principios
democráticos. Ello no se consigue imponiendo restricciones a la libertad de
expresión, sino mediante la regulación de la actividad política organizada que
tiene relación con la competencia electoral. En algunos países, como México,
las disposiciones sobre los partidos políticos se incluyen no solo en la
legislación sino también en la Constitución, dada la gran importancia de su
papel en la vida política.
Cuando los sistemas y las democracias de partidos han
llegado a un cierto nivel de madurez, se imponen requisitos más estrictos con
respecto al funcionamiento interno de los grupos políticos que desean acceder
al gobierno o a otros cargos de elección popular. Así pues, por norma general
se exige que el funcionamiento interno de los partidos políticos se regule por
leyes accesibles y transparentes. El requisito más habitual es que los dirigentes
y el programa de cada partido político se elijan con arreglo a procedimientos
democráticos abiertos a todos los miembros del partido. Esta situación se
produce a menudo en los sistemas de partidos maduros, en los que existen
partidos políticos consolidados capaces de poner en práctica esos principios.
Sin duda, la elección de los dirigentes de los partidos depende, en gran
medida, de la capacidad de liderazgo y la popularidad de los candidatos. No
obstante, independientemente de los factores que determinan la decisión de los
miembros del partido, se les debe dar la oportunidad de tomar una decisión
democrática; lo cual incluye la posibilidad de solicitar una reparación a
través del poder judicial u otros órganos de control independientes en el caso
de que sus derechos no se respeten. Por lo que atañe a las actividades externas
de los partidos políticos, hay dos aspectos que deben regularse, a saber, los
instrumentos utilizados en su acción política en general, y los requisitos
específicos y las normas de conducta que rigen su participación en los
diferentes procesos electorales.
Con respecto a los partidos políticos mayoritarios, sus
actividades deben ceñirse a la normativa vigente para la protección de los
derechos constitucionales y de las actividades de los demás partidos. Deben
excluirse las medidas violentas, coercitivas o intimidatorias, así como las que
distorsionan las reglas de la competencia ideológica entre los partidos,
incluidos la compra de votos, el incumplimiento de las normas sobre el financiamiento
de los partidos políticos, las formas no autorizadas de publicidad, etcétera.
Es cada vez más frecuente que los partidos políticos
establezcan códigos de conducta voluntarios con normas más estrictas, sobre
todo antes de las elecciones. Los códigos indican los medios de propaganda
electoral admisibles y los que deben evitarse (por ejemplo la exposición de la
vida privada o la situación personal de los candidatos); las reglas básicas de
la crítica política entre los partidos o candidatos, con el fin de evitar
excesos o demasiadas tensiones; y, en algunos casos, aquellas cuestiones que no
deben tratarse en los debates electorales debido a su carácter particularmente
sensible o porque existe un consenso general sobre los asuntos que han de
evitarse (la estructura gubernamental, las cuestiones territoriales o
religiosas, etcétera).
El marco jurídico también debe tener en cuenta el
financiamiento de los partidos políticos, ya que se han convertido en los
canales casi exclusivos por los cuales los electores eligen a sus gobernantes.
Por tanto, se considera que los partidos políticos son un elemento esencial de
las democracias actuales en aras del ejercicio de los derechos políticos, la
participación ciudadana y el pluralismo.
El financiamiento de los partidos políticos consiste en
los recursos económicos de los que dispone el partido para el logro de su
misión conforme a derecho. En algunos países, como la mayoría de los de América
Latina, la regulación del financiamiento de los partidos políticos tiene rango
constitucional. Los códigos o leyes específicos de financiamiento de los
partidos políticos constituyen un marco jurídico complementario que establece
controles y prohibiciones. El financiamiento de los partidos puede dividirse en
dos categorías principales: el relacionado con el mantenimiento de los
partidos, que se destina a cubrir sus gastos habituales, y el relativo a los
procesos electorales, que se emplea para cubrir los gastos de la campaña
electoral. El financiamiento político se estudia con mayor profundidad en una
sección posterior.
[i] Oficina de Instituciones Democráticas
y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa (OSCE), Guidelines for
Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de
un marco jurídico para las elecciones] (Varsovia [Polonia]: OSCE, 2001), p. 15
[ii] Democracy Reporting International (DRI) y el Centro Carter, Strengthening International Law to Support
Democratic Governance and Genuine Elections [La consolidación del derecho internacional
en aras de la gobernabilidad democrática y las elecciones genuinas] (Berlín
[Alemania] y Atlanta, Georgia [Estados Unidos], 2012), p. 22
[iii] OSCE, Election Observation Handbook
[Manual de observación electoral], 6.ª edición, (Polonia: Poligrafus Andrzej
Adamiak, 2010), p. 56
[iv] Merloe, Patrick, Promoting
Legal Frameworks for Democratic Elections: An NDI Guide for Developing Election
Laws and Law Commentaries [Promoción de marcos jurídicos para las
elecciones democráticas: Una guía del NDI para la formulación del derecho
electoral y comentarios a la legislación] (Washington D. C.: National
Democratic Institute for International Affairs [NDI], 2008), p. 66
[v] Comisión Europea, Handbook for
European Union Election Observation [Manual de observación electoral de la
Unión Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), p. 47
[vi] OSCE, Guidelines
for Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la
revisión de un marco jurídico para las elecciones], p. 16
[vii] Ibid., p.
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