Los medios de comunicación cumplen un papel fundamental
en unas elecciones democráticas, ya que “[n]o solo brindan a los candidatos una
plataforma para que expresen sus opiniones políticas, sino que, además,
facilitan información a los votantes y pueden ejercer una función de vigilancia
de las actuaciones públicas”[i]. Para
que unas elecciones sean libres y justas es preciso que, además de poder votar
en condiciones adecuadas, los ciudadanos dispongan de información pertinente
sobre los partidos políticos, los candidatos y el propio proceso electoral, de
modo que puedan tomar decisiones bien fundadas. Por ello, la libertad de los medios de comunicación constituye un factor
importante de la garantía de unas elecciones democráticas. (Nota: En esta
sección se utilizan diversas fuentes, pero se sirve en gran medida del examen
del conteo de votos que aparece en el documento International Electoral
Standards: Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Elections [Normas electorales internacionales: Directrices
para la revisión del marco jurídico de las elecciones] del Instituto Internacional para la Democracia y la
Asistencia Electoral, IDEA Internacional).
Es razonable, no obstante, que se regule el uso político
de los medios de comunicación, dada la relación cada vez más estrecha que
existe entre la presencia en los medios y las elecciones. Los medios se han
convertido en un foco de atención, ya que se los considera el mejor método para
la difusión de mensajes, especialmente en lo que respecta a las campañas
electorales. Cierta regulación de los medios está justificada, “[n]o obstante,
cualquier medida jurídica aplicada al sector de los medios de comunicación no
debe ser demasiado restrictiva o impedir innecesariamente sus actividades, y
debe ser proporcionada y ‘necesaria en una sociedad democrática’”[ii].
En efecto, la experiencia reciente pone de relieve que,
en la actualidad, el resultado de los partidos políticos depende más del uso de
instrumentos económicos que ideológicos, ya que utilizan los medios de
comunicación constantemente como estrategia eficaz para aumentar su presencia
social y conseguir el apoyo del electorado. En este sentido es fundamental que
se regulen algunos aspectos de la actividad de los medios de comunicación en el
ámbito de la política y las elecciones. La normativa debería garantizar que el
uso de los medios de comunicación de masas, como la radio, la televisión o
Internet, no se convierte en fuente de desigualdades en las elecciones. Es
esencial que el marco jurídico garantice el acceso de todos los candidatos y
partidos políticos a los medios de comunicación, un trato igualitario en los
medios públicos o controlados por el Estado, y que no se imponen restricciones
excesivas a su derecho a la libertad de expresión durante las campañas
electorales.
Algunos partidos políticos son propietarios de periódicos
e incluso canales de televisión que representan un papel fundamental a la hora
de presentar la campaña del partido a los votantes. En los casos en que existan
más medios de propiedad privada que pública, puede ser necesario regular la
igualdad de acceso de los candidatos y partidos, ya que, a diferencia de los
medios de control estatal, “parece que, de acuerdo con el derecho internacional, los
medios privados no están obligados a garantizar la igualdad de acceso a todos los
candidatos”[iii].
No obstante, existe una norma internacional adecuada de
no discriminación que se interpreta como aplicable a los medios de comunicación
privados. Si se permite la publicidad política, deben ofrecer las mismas
tarifas a todos los candidatos y partidos sin distinción. Mientras que en
algunos países está prohibido abonar los anuncios políticos, en otros esta
medida se interpreta como una violación injustificada de la libertad de
expresión. Pese a ello, la publicidad política de pago debe identificarse
siempre como tal con el fin de distinguirla de las noticias y los contenidos
editoriales.
- Otorgar a todos los candidatos y partidos políticos las garantías
jurídicas necesarias para permitirles concurrir a las elecciones en
igualdad de condiciones ante la ley y las autoridades del Estado;
- Impedir que algún obstáculo jurídico o administrativo interfiera en el
acceso a los medios de comunicación sin discriminación alguna para todos
los partidos e individuos interesados en participar en todo el proceso[iv].
Para que estas garantías se ejecuten de manera oportuna
antes de las elecciones y durante el período electoral, es importante que
existan disposiciones legales claras. El proceso para establecer una fórmula o
calendario de acceso y la igualdad de trato en los medios de comunicación en
unas elecciones determinadas debe estar libre de ambigüedades y permitir una
aplicación objetiva. Por ejemplo, el 50 por ciento del tiempo podría distribuirse entre todos
los partidos por igual, y el otro 50 por ciento de manera proporcional en
función de los votos obtenidos en las elecciones anteriores o el número de
escaños en el parlamento. Como, además, el debate político, y cierto tipo de
campaña política, también tiene lugar fuera del período electoral, otro derecho
que puede promocionar el diálogo abierto consiste en “requerir que se
proporcionen espacios gratuitos en la radio y la televisión pública de manera
regular a los particos políticos, no solo durante un período electoral”[v].
El acceso de los candidatos y partidos
políticos podría regularse mediante una ley nacional sobre los medios de
comunicación o la información pública, y no necesariamente por el derecho
electoral. Puede que la legislación sobre los medios de comunicación solo
contenga cláusulas generales relativas al acceso y delegue la competencia para
determinar los detalles específicos de su ejecución en un órgano
administrativo, como un comité de medios de comunicación especializado. Son numerosas las formas que puede adoptar “ese tipo de institución supervisora, que van desde un modelo
autorregulatorio, una autoridad regulatoria tradicional responsable de la
supervisión de las actividades de los medios de comunicación con carácter
permanente o, a veces, una sección del organismo electoral”[vi]. Cualquiera que sea el modelo, lo importante es que el órgano actúe de
manera imparcial, independiente, transparente y congruente[vii].
Si los medios de comunicación propiedad del Estado pueden
favorecer a un partido político o candidato en supuestos espacios de noticias,
contenido editorial o foros de discusión, se pueden infringir las normas de
acceso e igualdad de trato. La ley debe prohibir la parcialidad en la
información o un trato preferencial en los medios públicos, y establecer
mecanismos correctores y sanciones aplicables. Dicha normativa es necesaria
porque, “en numerosos países el partido
gobernante controla los medios públicos. Pese a que la aparición de los medios
de comunicación independientes ha planteado un desafío a ese monopolio, aún
existe la impresión de que, en algunos casos, los medios públicos no rinden
cuentas al pueblo de manera adecuada, y recurren con frecuencia a una
presentación de informes sensacionalista y tendenciosa”[viii].
La rápida evolución de los medios también está
repercutiendo de manera significativa en la forma en que se desarrollan las
campañas electorales y el tratamiento que se les otorga. Sin duda, para el
derecho internacional ha sido un reto intentar adaptarse al ritmo acelerado de
esos cambios y aún faltan aspectos por tratar, como “la información imparcial
relativa a las elecciones y los candidatos electorales disponible en línea; el
papel y la regulación de los blogs y el periodismo ciudadano y de aficionado
durante el período electoral; y cómo afectan los nuevos medios a la regulación
del financiamiento de la campaña”[ix].
Una elección democrática no es viable cuando el marco
jurídico para las elecciones impide o supone obstáculos a los discursos de
campaña y la libertad de expresión. Es muy frecuente que el marco de un país en
período de transición a la democracia censure los discursos electorales
mediante la imposición de multas a cualquier discurso público en el que se
“difame” o “insulte” a otra persona o rival político, lo que puede incluir las
críticas al gobierno, a un funcionario público o a un candidato gubernamental.
Este tipo de disposiciones se puede encontrar en la constitución o en la
legislación civil, penal y administrativa, además de en la legislación
electoral o la relativa a los medios. Cualquier disposición jurídica que regule
la difamación debería limitarse a la legislación civil. Con independencia de la
fuente de derecho, cualquier disposición que imponga penas de descalificación,
prisión o sanciones financieras por criticar o “difamar” al gobierno, otro
candidato o un partido político, se presta al abuso. Las restricciones a la
libertad de expresión podrían infringir el derecho internacional de los
derechos humanos[x]. Además, tales disposiciones pueden
vulnerar las garantías de la libertad de expresión consagradas en la
constitución de un país. Por ello es necesario tener en cuenta esas libertades
al revisar las disposiciones que permiten censurar a los candidatos, sus
partidarios o los medios de comunicación y contravienen las normas nacionales e
internacionales. La única excepción puede ser una norma específica que prohíba
las comunicaciones que pueden incitar al odio religioso o racial, [xi]o a la violencia.
Las normas y condiciones que imponen obstáculos y
penalizan la libertad de expresión no solo niegan un derecho fundamental y la
posibilidad de que los candidatos y partidos políticos se comuniquen
directamente con los votantes, además, “[e]n un entorno mediático excesivamente
restrictivo, los periodistas pueden practicar la autocensura para eludir el
hostigamiento o las sanciones impuestas por las autoridades, y, de este modo,
limitar la información y la diversidad de puntos de vista a disposición del
electorado”[xii].
Es necesario considerar, asimismo, las encuestas de
opinión y las encuestas a pie de urna, sobre todo cuando sus resultados pueden
influir en la opinión de los votantes que aún no han pasado por las urnas. En
algunos países se estima que imponer cualquier tipo de limitación a esas
encuestas va en contra de la libertad de expresión y es, por tanto,
inaceptable. Sin embargo, en otros países solo se pueden publicar los
resultados de tales encuestas una vez concluida la votación. Cualquier
disposición jurídica que imponga restricciones injustificadas o
desproporcionadas a la libertad de expresión durante las campañas electorales
debería modificarse o eliminarse del marco jurídico.
El marco legislativo debe establecer un régimen
específico para las encuestas de opinión que se llevan a cabo durante los
períodos de elecciones. El propósito de la normativa al respecto es evitar que
los grupos y partidos políticos manipulen al electorado a través de encuestas
de opinión que pueden afectar al resultado final de las elecciones. Las medidas
más comunes en este sentido son las siguientes:
- Establecer los requisitos conforme a los que deben llevarse a cabo las
encuestas de opinión y la publicación de sus resultados. Por ejemplo, el
marco jurídico suele requerir que se revele el nombre de la empresa que
efectúa la encuesta, la fecha, la metodología seguida, el tamaño de la
muestra y otros detalles técnicos como el margen de error y las
características de la muestra;
- De acuerdo con lo anterior, el marco jurídico concede a la
administración electoral competencias especiales en relación con el
control de la difusión de los resultados de las encuestas de opinión,
como, entre otras, la posibilidad de imponer medidas correctoras a los
medios;
- La prohibición de publicar los resultados de las encuestas de opinión
días antes de las elecciones. Aunque la aplicación de tal prohibición
entraña complicaciones —dado el alcance mundial de los medios de
comunicación—, la administración electoral normalmente tiene derecho a
imponer medidas correctoras cuando no se cumplen los requisitos legales.
La “encuesta a pie de urna” es una forma de
encuesta de opinión que se utilizó por primera vez en Israel. A diferencia de
las encuestas de opinión, las encuestas a pie de urna no recogen la intención
de voto, sino que registran las respuestas de votantes seleccionados al azar
una vez que han emitido su voto. Sin embargo, a diferencia de los resultados
electorales preliminares que se obtienen tras el conteo y la verificación
después del cierre de las urnas, las encuestas a pie de urna se basan
exclusivamente en las declaraciones de los votantes, lo que entraña un problema
de fiabilidad. Aunque cabría asumir que los votantes en países con democracias
consolidadas no tienen motivo alguno para ocultar su voto o mentir —sobre todo si se tiene en cuenta que la encuesta no es
obligatoria—, en la práctica, resulta que suelen hacerlo.
De hecho, las encuestas a pie de urna han fracasado en la predicción de los
resultados electorales en numerosos países europeos. No es de extrañar, pues,
que el grado de fiabilidad de este tipo de encuestas sea incluso menor en
países en proceso de transición, donde el temor de los ciudadanos puede tener
una base real.
Por tanto, es posible que, a través de las
encuestas a pie de urna, se difundan datos inexactos que generen confusión y
constituyan un obstáculo para que quienes resultan derrotados acepten los
resultados, especialmente en países que se hallan en un período de transición.
Es más, podría cuestionarse su compatibilidad con el principio del voto
secreto. La utilidad de las encuestas a pie de urna se pone en duda incluso en
democracias consolidadas, donde los sistemas de las nuevas tecnologías de
conteo rápido permiten disponer de resultados precisos y totalmente fiables en
plazos muy cortos. En conclusión, las encuestas a pie de urna podrían
entorpecer el proceso electoral en países que atraviesan una transición
política y, en cualquier caso, son costosas y poco fiables.
Además de regular la asignación de espacio en los medios
de comunicación, es importante que se controlen otros aspectos, como una
cobertura justa de las campañas electorales, y la difusión de encuestas y
cuestionarios durante ciertos períodos, ya que estos factores pueden terminar
obstaculizando la competencia en condiciones de igualdad.
[i] Democracy Reporting International (DRI) y el
Centro Carter, Strengthening
International Law to Support Democratic Governance and Genuine Elections [La
consolidación del derecho internacional en aras de la gobernabilidad
democrática y las elecciones genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia
[Estados Unidos], 2012), p. 37
[ii] Comisión Europea, Handbook for European Union
Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión
Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), p. 54
[iii] DRI y el Centro Carter, Strengthening International Law [La consolidación del
derecho internacional], p. 38
[iv] Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International
Electoral Standards: Guidelines
for reviewing the legal framework of elections [Normas electorales
internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad,
Suecia: Bulls Tryckeri, 2002), pp. 61-62
[v] Oficina de Instituciones Democráticas
y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa (OSCE), Guidelines for
Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco
jurídico para las elecciones] (Varsovia [(Polonia]): OSCE, 2001),
p. 19
[vi] Comisión Europea, Handbook for European Union
Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión
Europea], p. 56
[vii] Ibid., p. 56
[viii] Foro de las Comisiones Electorales de
los Estados miembros de la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo
(SADC) e Instituto Electoral de África Austral (EISA). Principles for Election
Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración,
vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC] (Sudáfrica:
EISA, 2004), p. 18
[ix] Ibid., p. 38
[x] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales
internacionales], p. 63
[xi] Comisión Europea, Handbook for European Union
Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión
Europea], p. 54
[xii] OSCE, Election Observation
Handbook [Manual
de observación electoral], 6.ª edición, (Polonia:
Poligrafus Andrzej Adamiak, 2010), p. 64
