Distinción de otras figuras afines
Antes de analizar el contenido de la campaña electoral es necesario distinguirla de dos figuras relativamente similares y que suelen coincidir en el tiempo con ella: las llamadas campañas institucionales o de formación cívica y las campañas informativas.
Se entiende por campaña institucional o campaña de formación cívica la que realizan los poderes públicos destinada a informar a los ciudadanos sobre las circunstancias que rodean a las elecciones y, en particular, sobre las operaciones que debe realizar el elector, sin influir en el sentido de su votación. Frecuentemente su finalidad no es puramente informativa, sino que pretende combatir la abstención, incentivando el voto de los ciudadanos, aunque algunas leyes electorales prohíben formalmente tal finalidad.
Para su realización, los poderes públicos o el órgano encargado de la organización electoral pueden utilizar los medios públicos de comunicación social, donde existen, o recurrir a los privados. En este caso deben también observar una escrupulosa neutralidad en su elección, lo que en manera alguna significa que deban utilizarse la totalidad de los existentes, sino que la selección debe realizarse de acuerdo a normas objetivas preexistentes.
Un problema delicado y de muy difícil solución práctica es el que plantea la diferenciación de esta campaña institucional por definición neutral con las campañas informativas que realizan las instituciones públicas, coincidiendo con el final de su mandato y, por tanto, con el periodo electoral sobre los logros en su gestión, las que están inevitablemente orientadas a favorecer la reelección o, en los países donde está prohibida, que se elija un candidato postulado por el partido político que llevó al poder al funcionario saliente.
Determinar en qué momento este tipo de actos puede entrar en colisión con los principios de objetividad, transparencia, igualdad, pluralismo y, sobre todo, neutralidad de los poderes públicos que han de regir los procesos electorales, es probablemente imposible a priori. Por ello, la solución a la que han llegado los ordenamientos más garantistas ha consistido en prohibir la incentivación del voto mediante campañas institucionales, y otorgar a los organismos electorales una especial función de control sobre la actividad informativa del gobierno, corrigiendo sus manifestaciones claramente partidistas, es decir, aquellas que no pueden considerarse en forma alguna realizadas para la salvaguarda del interés público, o el normal funcionamiento de los servicios públicos.
Campaña electoral
Puede definirse como campaña electoral el conjunto de actividades organizativas y comunicativas lícitas realizadas por los contendientes electorales, esto es, los candidatos y los partidos políticos, una vez que los primeros fueron proclamados formalmente como tales, destinadas a la captación de sufragios, actividades que son normalmente subvencionadas, directa o indirectamente, al menos de modo parcial, mediante fondos públicos. Ahora bien, este proceso de captación del sufragio debe someterse a normas y pautas de actuación que garanticen la igualdad de los contendientes, la limpieza del proceso y la neutralidad de los poderes públicos. En adelante se analizan por separado cada uno de esos elementos:
a) Sujetos de la campaña electoral:
En estricto sentido, los partidos políticos y los candidatos, es decir, los contendientes electorales formalmente proclamados como tales, son los únicos sujetos que pueden realizar campaña electoral. Sin embargo tal concepción formal choca con la realidad de los procesos electorales en todo el mundo, pues organizaciones como sindicatos, agrupaciones patronales, colectividades de ciudadanos, medios de comunicación e, incluso, personajes populares completamente ajenos a la política, expresan públicamente su apoyo a una determinada candidatura solicitando el voto para ella, es decir, realizan materialmente actos de campaña electoral.
Dado que en los ordenamientos democráticos resulta imposible imponer una limitación a la libertad de expresión como la que supondría impedir los pronunciamientos de esos colectivos, y tanto más en el momento en que se llama al pueblo a expresar su opinión, las frecuentes normas de derecho comparado que limitan la campaña a los contendientes electorales han de ser entendidas más bien en el sentido de recalcar que ellos y sólo ellos van a recibir subvenciones o ventajas públicas por la realización de estas actividades y que, en todo caso, tales expresiones no provengan de personalidades que por su investidura puedan ejercer cierta influencia en el electorado de manera tal que se quebrante el principio de igualdad.
Un problema distinto es el de la también frecuente prohibición de realizar campaña electoral a los miembros de los organismos que realizan una función arbitral en el proceso, por lo que deben permanecer neutrales (miembros de los organismos electorales, del Poder Judicial, etcétera), o bien aquellos que pueden provocar un efecto intimidador sobre los demás electores (ejercito y fuerzas policiales). Es posible defender la licitud de esta limitación de derechos fundamentales, siempre que estos se encuentren precisa y previamente determinados en la Constitución o en la ley, en razón de la función que asumen, consistente en asegurar unas elecciones plenamente democráticas. Por ello, su vulneración no puede tener como única consecuencia la privación de la financiación pública, sino que deberá ir seguida de sanciones penales, disciplinarias e, incluso, electorales.
b) Límites temporales:
Relacionado con la idea de que la campaña electoral se desarrolla entre contendientes formal y oficialmente proclamados como tales, se encuentra su concepción como un periodo acotado, normalmente entre la proclamación por los organismos competentes y el día anterior al de la votación, de manera que las leyes electorales suelen enfatizar la prohibición de realizar acto alguno de campaña, incluyendo la difusión de publicidad, fuera de ese ámbito temporal. La duración de las campañas electorales como tales oscila entre dos y cuatro semanas, salvo algunas legislaciones en las que se prevén mayores espacios temporales, como es el caso de México, en el que la campaña para Presidente de la República abarca más de cuatro meses, lo cual implica un gasto de recursos excesivo.
No suele generar especiales problemas la previsión de la llamada "jornada de reflexión", cada vez más extendida, que obliga a terminar la campaña al menos de veinticuatro horas antes del inicio de la votación (en la mayoría de los casos se prevén algunos días), en la medida que su sentido es claro al evitar la realización paralela de las operaciones de campaña y votación y al permitir un cierto "respiro organizativo" a los contendientes para pasar de una operación a otra.
Sin embargo la prohibición resulta infinitamente más problemática para los periodos anteriores a la proclamación formal de candidaturas, en especial desde la convocatoria de las elecciones. El problema en este punto es que estas normas no pueden ser entendidas como una derogación de las funciones constitucionales de los partidos políticos y en general de la libertad de expresión. Por ello, en aquellos ordenamientos dónde la prohibición es expresa, tiende a interpretarse en un sentido extremadamente formal, identificándola con la prohibición de la petición de voto, pero no con la realización de cualquier otro acto partidario siempre que formalmente no se solicite el sufragio.
Es preciso recalcar que uno de los elementos más importantes para la consecución de unas elecciones libres y equitativas es la existencia de una campaña electoral que responda a esas mismas características, para asegurar de esta forma la formación adecuada de la voluntad popular que será expresada el día de las elecciones. Es también evidente que el grado de igualdad de oportunidades de los contendientes y de correlativa neutralidad de los poderes públicos que se logre en cada campaña electoral depende en buena medida del nivel democrático general alcanzado en ese país y, en definitiva, de los mecanismos ordinarios de garantía de los derechos fundamentales y separación de poderes.
Ahora bien, los procesos electorales, en cuanto manifestación extrema de la competencia partidista en el momento en el que lo que está en juego es la sucesión en el poder, tienden a agudizar las tentaciones de utilización de los poderes públicos en beneficio de sus detentadores temporales, lo que correlativamente debe reflejarse en una especial atención por parte de los organismos electorales y del Poder Judicial para lograr la plena aplicación de esa igualdad de oportunidades.
En resumen, las elecciones son un medio para convertir la voluntad general del electorado en un gobierno representativo. Para lograr este objetivo es necesario que todos los partidos y candidatos sean libres de llevar al electorado sus mensajes –los asuntos políticos y sus propuestas de solución– durante el periodo de campaña. Es necesario que este periodo esté claramente delimitado, que inicie después de que se hayan aprobado las postulaciones de partidos y candidatos, y que concluya un poco antes de la jornada electoral.
Ayudas no monetarias
Para la realización de las campañas electorales, como se mencionó en párrafos precedentes, generalmente se prevé la aportación de ciertos apoyos por parte del Estado, para que pueda promoverse el voto de la ciudadanía en condiciones equitativas y no exista un derroche o un desmesurado gasto de recursos por parte de los partidos políticos, de tal manera que no sólo se prevé la posibilidad de otorgar algunos recursos económicos a los partidos políticos, sino también un tope de gastos para la campaña. Algunos de los apoyos más comunes que se otorgan, son los siguientes:
a) Locales y espacios publicitarios.
La cesión gratuita de espacios públicos para la celebración de actos electorales y para la colocación de publicidad de las distintas candidaturas es una práctica muy frecuente en la mayor parte de los procesos electorales. Desde una óptica democrática este reparto puede responder a criterios estrictamente igualitarios en las candidaturas o basarse en distinciones razonables, objetivas y prefijadas que determinen un trato desigual, pero equitativo, entre ellas, en atención, por ejemplo, a los sufragios obtenidos por el partido en las últimas elecciones equivalentes. Se trata de operaciones realizadas o supervisadas por los organismos electorales para asegurar la igualdad de oportunidades durante el proceso.
b) Espacios en los medios de comunicación públicos.
Constituye una variante del apartado anterior que ha adquirido singular importancia en la medida en que las campañas electorales de las sociedades de masas se realizan cada vez más a través de los medios de comunicación, sobre todo, los masivos, lo que ha provocado una minuciosa regulación en buena parte de las normativas electorales recientes. Se trata de una materia objeto de constante atención y vigilancia durante los procesos electorales. Los principios que preferentemente deben regular esta materia son los siguientes:
- Gratuidad de los espacios para todas las candidaturas.
- Neutralidad informativa de los medios de comunicación, que debe abarcar no sólo los espacios de campaña electoral sino el conjunto de la programación informativa, debiendo los organismos electorales controlarla en cuanto a su contenido y tratamiento de las noticias.
- Respeto al pluralismo político, de manera que no puede, por ejemplo, excluirse la información sobre una determinada candidatura.
- Prohibición o fuertes limitaciones a la posibilidad de contratación de espacios de publicidad que, en cualquier caso, deben aparecer perfectamente diferenciados de los espacios informativos.
- Distribución de los espacios conforme a criterios objetivos y preestablecidos.
c) Medios de comunicación privados.
La normativa electoral suele contener dos tipos de normas en relación con los medios de comunicación privados: en primer lugar, una dirigida a los contendientes suele establecer un límite a las cuantías que pueden realizar en este tipo de gastos; en segundo lugar, otras dirigidas a los medios de comunicación prohíben la discriminación en cuanto a inclusión o exclusión de publicidad electoral por las candidaturas así como en cuanto a su precio.
d) Obtención de un padrón o censo actualizado.
Otra de las ventajas públicas o subvenciones indirectas que suele ofrecerse a las candidaturas es una copia del censo o padrón electoral con el que se van a celebrar las elecciones, con la doble finalidad de poder realizar una campaña personalizada y realizar el control de la votación durante la jornada electoral. En algunos países desarrollados ha surgido un curioso problema relacionado con la protección de datos de los ciudadanos al haber adquirido los censos un alto valor económico por los datos en él contenidos, de manera que incluso se han detectado la organización de candidaturas por grupos económicos sin más finalidad que obtener ese valioso archivo de datos de los ciudadanos. Para solucionar este problema se ha penalizado su utilización para fines distintos a los electorales e, incluso, se ha decretado una individualización informática de los entregados a cada grupo político, de manera que pueda ser localizado el causante de la desviación para fines comerciales.
d) Correo Electoral.
Muy relacionado con la obtención de un censo se encuentra la previsión de subvenciones, normalmente estableciendo una tarifa muy reducida o, incluso, el subsidio total, para el envío de propaganda electoral y, en aquellos ordenamientos dónde es posible su fabricación por los partidos, de papeletas electorales. En algunos casos se subvenciona también la fabricación de la propaganda, otorgando una cantidad de dinero por envío efectivamente realizado.
El Financiamiento y su control
Uno de los aspectos en los que más claramente se refleja, en la normativa electoral, la necesidad del control público de la igualdad de oportunidades, es el referido a las finanzas de los partidos políticos en relación con las campañas electorales, mucho más incisivo que en periodos ordinarios.
Este control se refleja en los siguientes aspectos:
a) Control y limitación de las aportaciones privadas.
Es absolutamente frecuente el establecimiento de límites cuantitativos a las aportaciones a las campañas electorales. También lo es la prohibición de financiamiento por empresas públicas o con participación pública, así como la referida a Estados, organizaciones, empresas y ciudadanos extranjeros. Algunas normas prevén casos más particulares como la prohibición las asociaciones religiosas. Coherentemente suelen estar prohibidas o limitadas a cantidades muy pequeñas las donaciones anónimas y en efectivo. Las donaciones han de ser públicas y se considera que existe un derecho de los contendientes a conocer quién y en qué cuantía está financiándo cada candidatura. Como contrapartida, para incentivar las donaciones de los particulares, en muchos países, éstas son deducibles en el impuesto sobre la renta dentro de ciertos.
b) Distribución de aportaciones públicas conforme a criterios objetivos y razonables previamente fijados.
Estas aportaciones pueden consistir en una subvención directa por parte del Estado de determinadas actividades, o bien en el pago, en determinadas condiciones y previo un control público, de los gastos electorales realizados, lo que implica a su vez una definición legal de los mismos. En muchos países, además de estas ayudas electorales, se financian también las actividades ordinarias de los partidos políticos, normalmente en proporción a su representación parlamentaria en el presupuesto anual. No es infrecuente que el tanto por ciento de subvenciones a los partidos suponga más del cincuenta por ciento de sus presupuestos anuales.
c) Establecimiento de un límite a los gastos electorales permitidos con ocasión de una campaña electoral.
A pesar de que los primeros ejemplos de limitación de gastos electorales de los partidos se remontan a la Inglaterra de finales del siglo XIX, se trata de medidas que se han generalizado recientemente en las normativas electorales. Están dirigidas más bien a tratar de frenar el excesivo costo de las campañas, en el contexto de escándalos más o menos frecuentes relacionados con el financiamiento irregular de los partidos políticos.
Asimismo, se trata de evitar que partidos políticos con mayores recursos garanticen su triunfo mediante el mayor dispendio de recursos sobre los partidos pequeños.
Así, en realidad estas normas deben ser entendidas más bien como una especie de autolimitación pactada (y frecuentemente burlada) entre los principales partidos, más que desde la óptica como una forma de permitir la participación de grupos políticos con menos recursos económicos.
A pesar de la generalización de esta práctica, la experiencia demuestra que la imposición de límites irrazonablemente bajos, como por ejemplo los establecidos para las elecciones presidenciales en Rusia, son una auténtica invitación a la financiamiento ilegal de los partidos políticos, lo que debe ser tenido en cuenta a la hora de regular esta materia.
Por el contrario, un procedimiento indirecto, pero muy eficaz de limitar los gastos electorales es la reducción del tiempo de campaña, que por otra parte es acorde a la nueva realidad de los medios de comunicación de masas. Puede hablarse de una cierta tendencia a una campaña de dos semanas de duración, que se sigue considerando el mínimo imprescindible.
d) Como consecuencia de todo lo anterior son necesarios una serie de mecanismos específicos de control de las finanzas de los partidos en los periodos electorales y, en su caso, también en los ordinarios, lo que incluye la necesidad de cuentas electorales ad hoc, nombramientos de administradores electorales, mecanismos públicos más incisivos para el control de estos fondos y, en consecuencia, la posibilidad de sanciones administrativas y/o penales derivadas del incumplimiento de las normas anteriores. Entre éstas se encuentra incluso la posibilidad de anular la proclamación de la candidatura, o de los resultados de la elección en lo referente a la candidatura afectada, acompañada de una eventual inhabilitación para participar en próximos procesos. Todo ello además de las responsabilidades contables o penales a las que hubiera lugar y, en los supuestos menos graves, a una proporcional reducción de las subvenciones públicas.
Otras garantías legales
La campaña electoral se caracteriza por ser un tiempo relativamente breve y perfectamente acotado. Esto significa que cualquier disputa jurídica que surja entre los contendientes ha de tener una solución rápida y definitiva, porque de lo contrario se perjudicaría el propio acto de votación. Esta es la base fáctica por la que se atribuyen amplias facultades de decisión a todos los organismos electorales del mundo y se establecen procedimientos especialmente acelerados para la adopción de sus decisiones. Sin embargo, el control ulterior de las decisiones de éstos plantea un nuevo problema: impedir su revisión judicial rompe el esquema tradicional de control judicial característico de las democracias, e, incluso, la propia concepción de la separación de poderes, pero para ser eficaces, los recursos han de estar resueltos en un plazo absolutamente sumario, para causar la menor perturbación posible en la formación de la voluntad popular.
