El derecho a participar en los asuntos públicos directamente como votante, a través de la emisión del sufragio, suele aparecer regulada en normas jurídicas del máximo rango, esto es, la Constitución, puesto que se trata de uno de los derechos políticos fundamentales en un Estado constitucional democrático de derecho. En concreto, la inmensa mayoría de las Constituciones establecen a partir de qué edad tienen los ciudadanos el derecho de voto en procesos electorales y, en las que se refieren a esta posibilidad, en los procesos de democracia participativa, como son el plebiscito y el referéndum. La regulación detallada de otros posibles requisitos, como la capacidad civil o política, la residencia o el registro, puede aparecer en la propia Constitución o bien en las leyes electorales.
Los requisitos que definen hoy el derecho de sufragio activo son, esencialmente, la edad, la ciudadanía y el goce pleno de los derechos civiles y políticos. Junto con ellos, el registro en el censo electoral aparece, en ciertos casos, como un requisito necesario para su ejercicio en cada caso concreto. Y puede tener alguna relevancia el lugar de residencia en el momento de la votación.
Ciudadanía
La ciudadanía, que generalmente supone la nacionalidad, como un vínculo jurídico entre una persona y un Estado, es el requisito básico históricamente previsto para el derecho al voto. Sólo la pertenencia a la comunidad política permite participar en las decisiones sobre los asuntos públicos.
Nacionalidad y ciudadanía no son términos necesariamente sinónimos: la distinción cobra importancia en aquellos Estados cuya población reúne personas -ciudadanos- pertenecientes a diversas nacionalidades, desde un punto de vista histórico, cultural o político (además de que la ciudadanía supone haber cumplido cierta edad). Uno de los elementos centrales de la soberanía de cada Estado se encuentra en la definición de quiénes son sus ciudadanos. Esta determinación se hace, por lo general, en la propia Constitución o en otras leyes del mayor rango. Unas u otras deben establecer con precisión quién es ciudadano, en función del lugar de nacimiento, la filiación u otros elementos –como la edad-, y en qué condiciones puede adquirirse la nacionalidad o ciudadanía por otras causas: por residencia en el país, por su relación especial con éste, por relaciones civiles con nacionales, etcétera.
La ciudadanía, para estos efectos, es un concepto jurídico y no político: es una condición que se adquiere de acuerdo con la Constitución y las leyes de cada Estado. En algunos países no es, sin embargo, suficiente poseer la ciudadanía (cuando ésta se ha adquirido en un momento y por causa distinta al nacimiento) para ejercer el derecho de sufragio, porque se exige, además, el transcurso de un cierto plazo.
La relación automática entre ciudadanía y derecho al voto está cediendo algún terreno, unas veces como consecuencia de lazos históricos o culturales especiales, otras por razones migratorias y, aún otras, como consecuencia de acuerdos internacionales.
Normalmente, cuando ello está previsto, el ámbito dentro del cual se permite el voto de ciudadanos de otros Estados se limita a las elecciones municipales. En éstas se reconoce que los residentes extranjeros participan igualmente en la vida local y el reducido alcance político de ésta no impide que puedan votar en dichas elecciones. El Tratado de la Unión Europea de 1992, por ejemplo, reconoce el derecho al voto (activo y pasivo) en las elecciones locales, en cada uno de los quince Estados miembros, a todos los ciudadanos de la Unión. Al respecto, ya existían precedentes en los países nórdicos (Dinamarca, Suecia, Noruega). Un caso particular lo constituye el Reino Unido, en el que se permite el ejercicio del derecho de sufragio a los ciudadanos de la República de Irlanda y otros Estados de la Commonwealth, y viceversa.
Asimismo, hay que hacer referencia a la regulación, en cierto modo pionera, de la participación en las elecciones al Parlamento Europeo, en donde se establece que pueden ejercer su derecho al voto los ciudadanos de los Estados miembros, con independencia de su residencia en uno u otro de aquellos, y se admite, asimismo, que se presenten como candidatos en las listas presentadas en un país ciudadanos de un Estado distinto.
Las normas internas que atribuyen la nacionalidad pueden dar lugar a conflictos como los que se plantean actualmente en ciertos Estados surgidos de la antigua Unión Soviética. La aplicación de un criterio que restringe la ciudadanía a los integrantes de ciertas nacionalidades (en sentido histórico o cultural) ha privado, de hecho, de sus derechos políticos a grupos relativamente numerosos.
Residencia
El hecho de que una persona tenga su residencia en el país puede tener relevancia en dos sentidos: por una parte, en el ya explicado, en que los ciudadanos de terceros Estados, pero residentes en el país, pueden tener derecho al voto en las elecciones locales, o bien, adquieren la ciudadanía por residencia y, por la otra, en la medida en el lugar de residencia dentro del país, o el hecho de vivir fuera de él, afecta a los propios ciudadanos.
El lugar de residencia dentro del país es determinante para elecciones de ámbito local o regional, y puede serlo para la inscripción en el registro electoral. En algunos casos, generalmente tratándose de democracias más avanzadas, en elecciones de ámbito regional o nacional no es imprescindible que el ciudadano resida efectivamente en el país: la ley les facilita procedimientos para votar por correo, en los consulados o en sedes especiales (caso de los militares o funcionarios destacados fuera del país). Pero hay ejemplos en que esto no es así, como el caso de Italia, donde se exige la presencia personal del votante para ejercer el voto. Esta cuestión cobra gran importancia en países con un volumen de emigrantes fuerte, por razones no sólo cuantitativas, sino también cualitativas.
Empiezan a producirse experiencias que pueden hacer irrelevante el lugar de residencia para efecto de la emisión del voto: es el caso del voto en cajeros automáticos puesto en práctica en Costa Rica, por ejemplo. Conviene advertir, sin embargo, que el lugar de residencia del votante tiene importancia, sobre todo, para determinar la circunscripción en la que se computa su preferencia electoral y no solamente para decidir en qué colegio o mesa electoral debe realizarse la votación. En tales casos, como el señalado, el registro electoral es el que permite diferenciar la circunscripción a la que pertenece el elector y, en consecuencia, permite determinar en qué elección o elecciones surte efecto su voto.
Edad
La edad requerida para gozar del derecho al voto ha evolucionado en cierto modo paralelamente a la universalización del sufragio. Históricamente no solía coincidir con la mayoría de edad penal o civil, ya que, a la vez que se exigían requisitos especiales de renta o clase social para aquél, era precisa una edad relativamente mayor (en torno a los veinticinco años). También se han conocido ejemplos en los que se establecía una edad diferente para hombres y mujeres. En la actualidad, sin embargo, la inmensa mayoría de los Estados cifra la edad de acceso al sufragio en los dieciocho años –generalmente la misma que se precisa para obtener la ciudadanía-.
La decisión sobre la edad requerida para el ejercicio del derecho de sufragio se suele recoger en la Constitución, por ser una limitación al ejercicio de un derecho fundamental. Es una tendencia universal la homogeneización de esta edad con la mayoría de edad civil, si bien perviven generalmente diferencias respecto a la edad penal.
Plenitud de derechos civiles y políticos
Un requisito que se exige para poder ejercer el derecho al sufragio es el estar en plenitud de ejercicio de los derechos civiles y políticos, en el entendido de que se presume dicha capacidad, salvo que por alguna causa se hayan suspendido. Resulta de gran importancia el que las causas y procedimientos de pérdida o suspensión del ejercicio de los derechos políticos y civiles se establezcan de manera clara y específica en la normativa.
Privación del Derecho al Voto
La participación en los procesos electorales, en su doble dimensión de sufragio activo (o posibilidad de votar) y sufragio pasivo (o posibilidad de ser elegido), es un derecho constitucional cuya privación en los ordenamientos democráticos debe respetar determinadas condiciones:
- En primer lugar, dado que se trata de limitación a derechos fundamentales, debe respetarse escrupulosamente el principio de tipicidad: sólo puede deberse a una causa previamente fijada en una norma legal.
- Además, esas normas legales, en la medida que limitan derechos fundamentales, deben ser interpretadas por todos los operadores jurídicos de la forma más estricta, limitando su alcance a los supuestos explícitamente tipificados y sin que quepa ninguna ampliación analógica a situaciones no expresamente previstas.
- Incluso, dentro de los supuestos claramente predeterminados por la ley, debe aplicárseles el principio de interpretación conforme con la Constitución (o más favorable para la plena vigencia del derecho fundamental), en el sentido de que siempre debe ser preferida una interpretación de la situación fáctica que favorezca la plena participación de los ciudadanos frente a otra que lo impida.
- Deben ser objeto, además, de una aplicación no discriminatoria, de manera que a igualdad de situaciones fácticas se produzca una aplicación igual de las causas de exclusión, sin distinción alguna por razón del sujeto.
- Deben responder al logro de un proceso electoral más libre y democrático. Sólo desde el objetivo de que todo sacrificio del derecho de determinados ciudadanos persiga su mejor ejercicio por la colectividad pueden ser entendidas las exclusiones del derecho de sufragio activo y pasivo en los ordenamientos democráticos.
- Por último, es evidente que debe existir un control independiente de estas decisiones. De su revisión se encarga, según los sistemas, la autoridad electoral o el Poder Judicial, en el entendido de que, por tratarse de limitación de derechos fundamentales, resulta conveniente que siempre la revisión de ese tipo de decisiones pueda ser ventilada ante los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial o, en su caso, incluso el tribunal constitucional.
