En esta sección se analizan aspectos fundamentales del
ejercicio del derecho de voto en los sitios de votación, incluido el derecho a
la privacidad y el secreto del voto, diversos procedimientos especiales de voto
y la protección contra el fraude.
Si bien es cierto que el derecho internacional aborda
expresamente al derecho a votar en unas elecciones auténticas, “guarda silencio
sobre la cuestión de los procedimientos de votación. Ello se debe, en gran
parte, a la variedad de prácticas existentes en los distintos Estados. Sin
embargo, los procedimientos de la jornada electoral influyen de modo decisivo
en el disfrute de los derechos electorales”[i]. Por tanto, corresponde principalmente al marco jurídico
nacional establecer los procedimientos de votación y encontrar maneras
efectivas de que los electores con capacidad de elegir tengan acceso al voto
secreto, y que, al mismo tiempo, eviten el voto fraudulento.
1. Privacidad
y secreto
Los procedimientos de votación para asegurar que los
votantes que cumplen los requisitos son capaces de ejercer su derecho siempre
han de tener en cuenta que el “secreto del voto es uno de los grandes pilares
en los que descansan unas elecciones libres, justas, fiables y legítimas”[ii]. La normativa electoral debe subrayar que el voto secreto no solo es un derecho
del votante sino una obligación absoluta[iii].
La norma internacional fundamental que debe cumplirse es
que el voto secreto debe tener lugar en la privacidad de una cabina de
votación, y de forma que la papeleta marcada no pueda verse cuando se deposita
ni se la pueda asociar luego a un votante en particular[iv]. Cuando, por motivos
concretos, el elector sea incapaz de llegar al sitio de
votación, el marco jurídico debe prever mecanismos alternativos que, no obstante,
han de cumplir los requisitos que aseguran el secreto del voto.
Algunos países han especificado en su legislación los
requisitos mínimos para las mesas electorales. Por ejemplo, en lo que respecta
al secreto del voto, debe comprobarse que los funcionarios electorales pueden
ver claramente la entrada al compartimiento de votación para verificar que los
votantes no entran acompañados, la ausencia de ventanas, agujeros u otros
medios de observación en la cabina, y que esta tenga una puerta o cortina. No se
debe permitir la práctica, acostumbrada en algunos países, “del voto familiar,
aquella en que la persona que encabeza una familia marca las papeletas en
representación de todos sus miembros”[v]. Del mismo modo, votar al mismo tiempo que otra persona en
la misma cabina de votación y votar fuera de una cabina votación debe estar
prohibido[vi].
Las disposiciones que regulan los procedimientos de
votación deben asegurar la correcta identificación de todos los votantes y la
existencia de mecanismos para evitar el voto múltiple o fraudulento. Sin
embargo, los procedimientos no deben ser tan complicados o complejos que
obstaculicen el proceso de votación[vii]. La legislación exigirá que todas las papeletas y materiales
de votación estén debidamente protegidos antes, durante y después de la jornada
electoral.
Como garantías adicionales al derecho al voto
libre y secreto, algunos ordenamientos jurídicos exigen que las papeletas
elegidas se introduzcan en un sobre detrás de una cortina o en una cabina
instalada en el sitio de votación. En algunas jurisdicciones es obligatorio
votar en una cabina o detrás de una cortina, mientras que en otros es
simplemente opcional, dependiendo de si hay una papeleta única para todos los
partidos y candidatos, o papeletas múltiples. Por lo que respecta a la
utilización de sobres para proteger la marca en la papeleta, cabe afirmar que
es innecesario, caro, y que perturba, o al menos retrasa, el proceso de conteo;
podría evitarse con facilidad aumentando ligeramente el grosor de la papeleta.
Por el contrario, el uso obligatorio de cabinas o cortinas constituye una
práctica esencial y con un alto valor educativo, incluso en aquellos países
donde la libertad de voto es incuestionable. Otra forma de garantizar el
carácter democrático del proceso electoral es el empleo de tinta indeleble para
impedir que un elector vote más de una vez, así como el uso de urnas
transparentes.
Por último, los materiales electorales básicos también
deben incluir un acta o registro que refleje el conteo de las papeletas, los
resultados de las elecciones y los diversos incidentes que se producen en cada
una de las mesas electorales. En la medida en que la tabulación oficial y la
asignación de escaños suele basarse en esos registros y no en el recuento
directo de las papeletas, esos documentos revisten una importancia especial
para el proceso electoral. Teniendo en cuenta que en un gran número de países
ciudadanos sin conocimientos especializados en la materia completan los
registros, es preciso que presenten una forma sencilla y comprensible. La
necesidad aumenta en proporción inversa al nivel de desarrollo social y
cultural del país de que se trate. Aunque se trata de un aspecto digno de
consideración, los organismos de administración electoral y las organizaciones
internacionales de observación electoral no siempre le dedican la atención que
merece.
La función esencial de las actas queda
reflejada en el hecho de que suelen rellenarse por lo menos dos ejemplares (e
incluso más cuando los partidos políticos o los candidatos pueden solicitar una
copia) y en que el marco jurídico prevé procedimientos alternativos para
garantizar que lleguen a las autoridades electorales el día de la votación.
El marco jurídico debe ser suficientemente
flexible para permitir el empleo de innovaciones tecnológicas en los aspectos
relacionados con la votación y los procedimientos de conteo de los votos, como
las máquinas electrónicas para registrar y escrutar los votos. Sin embargo, esa
flexibilidad debe regularse mediante el establecimiento de los requisitos
necesarios para la aprobación y el control de las nuevas tecnologías antes de
ponerlas en
práctica[viii].
2.
Disposiciones electorales especiales
La legislación electoral puede contener disposiciones
especiales relativas al voto móvil o al voto por correo, con ánimo de facilitar
el voto a las personas con discapacidad, hospitalizadas o en prisión, a los
votantes en el extranjero (por ejemplo los ciudadanos que residen en el
exterior por motivos profesionales, los diplomáticos o los votantes desplazados
por una guerra) o a los electores que no pueden llegar en persona a la mesa
electoral debido a cualquier otra razón de peso.
Tales disposiciones electorales pueden aplicarse a un
solo individuo, como un votante recluido en su casa, incapaz o que se encuentra
en el extranjero por asuntos de negocios; o a una clase de electores, como los
integrantes del cuerpo diplomático, la policía, las fuerzas armadas u otras
fuerzas de seguridad; o a una comunidad en su conjunto, como un hospital u otra
institución, o las personas desplazadas debido al estallido de una guerra. Sin
embargo, esas disposiciones no deben ser discriminatorias, y han de aplicarse
de manera uniforme a todos los electores que se encuentren en la misma
situación y diseñarse para evitar abusos[ix].
Las disposiciones sobre procedimientos especiales de
votación también deben procurar que se respete la dignidad de las personas. Por
ejemplo, en el caso de las personas con discapacidad o analfabetas, “siempre
que sea posible deben tomarse
medidas para que sean capaces de votar sin
asistencia”[x]. En otras ocasiones, es posible que
ello no resulte práctico, y el votante podrá solicitar ayuda. En esos casos, el
marco jurídico ha de considerar quién satisface las condiciones para asistir al
elector (por ejemplo, si debe permitirse que los representantes políticos
presten ayuda) y cuántas veces una sola persona puede ayudar a otros votantes.
Cuando la legislación especifica que los electores
cualificados pueden votar en un lugar distinto del sitio de votación designado,
por lo general existen diversas disposiciones al respecto, entre ellas las
siguientes:
• el voto móvil, mediante el cual los funcionarios electorales llevan una
urna móvil a los votantes que no pueden asistir a la mesa electoral designada
(por ejemplo, las personas enfermas o ancianas pueden depositar su voto en su
domicilio o en un hospital). El voto móvil suele llevarse a cabo durante la
jornada electoral, pero también puede ejercerse con antelación;
• el voto por correo, en el que los electores
envían su voto por correo antes de la jornada electoral;
• el voto anticipado, según el cual los votantes que no
pueden asistir a la mesa electoral durante la jornada electoral (por ejemplo,
los funcionarios electorales o el personal de seguridad) emiten su voto con
antelación;
• el voto desde la cárcel, conforme al
que los presos que conservan el derecho de sufragio emiten su voto en mesas de
votación especiales dentro de la cárcel;
• el voto en el extranjero, por el cual los
ciudadanos expatriados tienen derecho a emitir su voto en mesas de votación
especiales, situadas normalmente en la embajada de su país, o por correo;
• el voto militar, con arreglo al cual los miembros de las fuerzas armadas votan en colegios electorales civiles designados a tal efecto o en
sus cuarteles[xi].
Al llevar a la práctica estas disposiciones,
deben tomarse todas las medidas posibles y razonables para seguir
salvaguardando el secreto y la privacidad del voto, y aplicarse los mismos procedimientos
que se emplearían en un sitio de votación. Por ejemplo, en el caso del voto
móvil, la presencia de representantes de los partidos o de los candidatos junto
con los funcionarios electorales contribuirá a asegurar la integridad del
proceso. En el caso del voto por correo, debe utilizarse un sistema de doble
sobre, de forma que el sobre interior en el que se introduce la papeleta sea un
sobre en blanco, con el fin de impedir la identificación de los votantes[xii]. En el caso del voto anticipado, por
ejemplo, es necesario adoptar medidas que aseguren que se marca el nombre del
elector para indicar que ya ha votado, de modo que no pueda volver a votar
anticipadamente ni en su lugar habitual de votación durante la jornada
electoral.
En general, se acepta que el marco jurídico establezca
que los miembros del ejército o de la policía pueden ejercer su derecho a votar
mientras están de servicio. Si bien es importante proteger su derecho de voto,
deben diseñarse con meticulosidad las disposiciones jurídicas que correspondan,
a fin de evitar abusos.
Por otra parte, con frecuencia el marco
jurídico permite que se establezcan mesas electorales en unidades militares
situadas en zonas remotas, lejos de cualquier centro de población. Mientras que
en algunos casos puede que sea inevitable adoptar esa medida, esta ha de ir
acompañada de una disposición expresa que especifique que solo se aplica en
situaciones excepcionales y que, en la medida de lo posible, los miembros de
las fuerzas armadas y de la policía deben votar anticipadamente. Los miembros
de las fuerzas armadas que no se encuentran en servicio activo durante la
jornada electoral deben votar en una mesa electoral ordinaria, sin llevar
uniforme ni armas[xiii].
El principio de acomodación a las necesidades
del elector es encomiable; no obstante, deben redactarse disposiciones al
respecto que eviten abusos y fraudes. Con miras a minimizar esta posibilidad y
salvaguardar la integridad de las disposiciones sobre los procedimientos de
votación especiales, el marco jurídico debe incluir los elementos siguientes:
• un proceso para identificar claramente a los electores
que pueden utilizar métodos de votación alternativos y para evitar el voto
doble.
• los procedimientos de votación especiales solo deben
aplicarse en determinadas situaciones, como en los casos en que no es
físicamente posible para el elector desplazarse a un sitio de votación
habitual; sin embargo, algunas jurisdicciones podrían prever excepciones a esto
por razones especiales y, por ejemplo, permitir que un gran parte de los
electores voten por correo.
• Debe permitirse a los representantes de los partidos y
de los candidatos, así como a los observadores electorales, que supervisen las
mesas de votación especiales.
• Debe registrarse de manera formal y transparente el
número de papeletas con sus respectivos números de serie y otras medidas de
seguridad utilizadas, y la cantidad que luego se devuelve.
• El número de papeletas emitidas debe corresponderse con
el número de solicitudes recibidas, más un pequeño número de papeletas
adicionales por si la papeleta de algún votante resulta inutilizable.
• Los nombres y el número de electores que se han acogido
o se acogen a las disposiciones especiales deben registrarse en la mesa
electoral y en el resto de protocolos, con el fin de evitar el voto doble e identificar
zonas específicas en donde la proporción de votos emitidos es anormalmente
elevada, lo cual puede indicar que se ha cometido un fraude[xiv].
Cuando la votación se lleva a cabo fuera de un recinto en
particular, es evidente que resulta más difícil de controlar, “por tanto, al
evaluar las ventajas de las disposiciones electorales especiales, deben
sopesarse frente a la capacidad de regularlas de manera adecuada, segura y
transparente, así como a su efecto sobre el grado de confianza en el proceso
electoral en su conjunto”[xv]. Las disposiciones electorales especiales
constituyen una necesidad práctica y permiten el ejercicio del derecho de voto,
pero el marco jurídico debe asimismo esforzarse por proteger la integridad del
proceso.
Probablemente los procesos de votación
electrónica presentan numerosas aplicaciones potenciales para algunas
disposiciones electorales especiales, y, en última instancia, pueden allanar el
camino para una aplicación más generalizada del voto electrónico.
[i] Democracy Reporting International
(DRI) y el Centro Carter, Overview
of State Obligations relevant to Democratic Governance and Democratic Elections
[Resumen de las obligaciones del Estado pertinentes para la gobernanza y las
elecciones democráticas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia [Estados
Unidos], DRI, 2012), p. 17
[ii] Foro de las Comisiones Electorales de los Estados miembros de la Comunidad
de África Meridional para el Desarrollo (SADC) e Instituto Electoral de África
Austral (EISA), Principles for Election
Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración,
vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC] (Sudáfrica:
EISA, 2004), p. 24
[iii] Oficina de Instituciones Democráticas
y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa (OSCE), Guidelines for
Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un
marco jurídico para las elecciones] (Varsovia [Polonia]: OSCE, 2001), p.
25
[iv] OSCE, Election
Observation Handbook [Manual de observación electoral], 6.ª edición, (Polonia: Poligrafus Andrzej Adamiak,
2010), p. 23
[v] Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International Electoral Standards:
Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas
electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las
elecciones] (Halmstad [Suecia]: Bulls Tryckeri, 2002), p. 72
[vi] Comisión Europea, Handbook for European Union
Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión
Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), p. 79
[vii] IDEA Internacional, International Electoral Standards
[Normas electorales internacionales], p. 72
[viii] Ibid., p. 72
[ix] Ibid., p. 73
[x] Comisión Europea, Handbook for European Union
Election Observation [Manual de Observación Electoral de la Unión Europea],
p. 77
[xi] Ibid., p. 80
[xii] Ibid., p. 81
[xiii] IDEA Internacional,
International Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p.
73
[xiv] Ibid., p. 73
[xv] OSCE, Election Observation Handbook
[Manual de observación electoral], p. 76
