Las mesas electorales son un elemento esencial del
proceso electoral. Son los sitios donde tiene lugar la votación y en los que la
administración electoral cuenta los votos. Por tanto, en ellas es esencial
garantizar la libertad y el secreto del voto.
1.
Instalación
Con miras a situar y crear las mesas de votación, es
necesario establecer un mapa electoral. A tal efecto, debe determinarse la
ubicación de las mesas en cada distrito de acuerdo con los criterios
siguientes:
- La distribución de las mesas electorales debe anunciarse públicamente,
de modo que los ciudadanos que participan en el proceso electoral conozcan
con antelación el emplazamiento de las mesas en las que están autorizados
a votar. En consecuencia, han de minimizarse los cambios en la
distribución y la situación de las mesas.
- La distribución de las mesas electorales debe tener en cuenta
criterios geográficos, de manera que estén lo más cerca posible del lugar
de residencia de los votantes. Por el contrario, la distribución de los
votantes en función de otros criterios (por ejemplo por nombre), lo que
implicaría traslados masivos de los ciudadanos a mesas electorales muy
alejadas de su lugar de residencia, desalentaría la participación
electoral.
- Las mesas electorales deben tener un tamaño mínimo, para satisfacer la
necesidad de mantener el secreto del voto, y un tamaño máximo, para poder
efectuar operaciones electorales complejas en un periodo de tiempo
relativamente corto. Es difícil establecer reglas generales a este respecto,
dada la gran variedad de condiciones geográficas y de comunicación en las
cuales se llevan a cabo los distintos procesos electorales. Normalmente,
una mesa electoral tiene una capacidad mínima de 300 electores y una
máxima de 1.500. Normalmente, las capacidades mínima y máxima están
fijadas por ley. Dependiendo de las circunstancias geográficas, puede que
sea necesario establecer mesas electorales móviles que cumplan los
requisitos jurídicos. En ese caso, después de que voten todos los ciudadanos,
la mesa móvil se traslada a un lugar adecuado para llevar a cabo el
escrutinio de los votos.
- Las mesas electorales deben ser accesibles a todos los electores,
incluidos los ancianos y las personas con discapacidad.
- Deben instalarse en un sitio ideológicamente neutral, a fin de no
desalentar la libre expresión del voto. Por tanto, no han de estar
situadas en comisarías de policía, cuarteles, sedes de partidos políticos,
edificios de grupos religiosos ni edificios gubernamentales en épocas de
transición política. En cambio, las escuelas resultan apropiadas para
instalar mesas electorales.
- La iluminación, las comunicaciones, el transporte y el resto de las
necesidades logísticas de las instalaciones deben ser adecuados. En
algunos países es posible que este requisito sea más difícil de cumplir en
las zonas rurales que en las urbanas, debido al desequilibrio entre las
infraestructuras[i].
- En algunos países quizá se considere la necesidad de establecer “mesas
electorales separadas para las mujeres, a fin de brindarles la oportunidad
de votar en un ambiente sin presiones ni situaciones intimidantes, para
aumentar así la probabilidad de que participen”[ii].
El horario de votación debe establecerse en la
legislación, aplicarse de manera uniforme[iii] e incluir un periodo de tiempo fuera
del horario laboral. Además, se suele dar por supuesto que se permitirá votar a los electores que lleguen a la mesa
electoral antes de la hora oficial de cierre, pero que aún están en la cola
para votar a la hora de cierre de las mesas[iv].
2.
Personal y otras personas autorizadas
El personal electoral o junta electoral es la clave para
el buen desarrollo de los procesos de votación y escrutinio. Organiza y
supervisa el procedimiento de votación, cuenta las papeletas y prepara las
actas para la administración electoral central que está a cargo de la
tabulación de los votos y la asignación de escaños. Así, las juntas locales y
el personal de las mesas de votación son responsables de las operaciones
principales de todo el proceso electoral. De manera más específica, llevan a
cabo la identificación de los votantes, deciden sobre la validez de las
papeletas de votación y posiblemente certifiquen los resultados. En muchos
casos, las decisiones de la junta electoral no pueden recurrirse.
Por tanto, es esencial lograr una adecuada
composición de la junta electoral. En particular, los funcionarios electorales
deben ser independientes del gobierno y de los partidos políticos. Teniendo
esto en cuenta, los miembros de mesa a veces se seleccionan por sorteo entre
los ciudadanos particulares y sus funciones son obligatorias. Este
procedimiento, si se aplica correctamente, es el que con más probabilidad
asegura que los funcionarios electorales actuarán de manera independiente de
cualquier partido político o candidato, y reduce de forma notable la
posibilidad de fraude. Su único inconveniente es la falta de conocimientos
jurídicos de los funcionarios designados, a consecuencia inevitable de su
carácter no profesional. Sin embargo, pueden adoptarse diversas medidas para
asegurar que se cuenta con funcionarios electorales eficientes y capaces:
- En primer lugar, ciertos ordenamientos jurídicos imponen determinados
requisitos relativos al nivel educativo para el nombramiento de los
funcionarios y los presidentes de las mesas, con objeto de que los
miembros de la junta electoral se elijan exclusivamente entre los
ciudadanos que los cumplen.
- En mayor o menor medida, casi todos los ordenamientos jurídicos
ofrecen formación especializada a los funcionarios electorales, ya sea por
medio de cursos o proporcionándoles instrucciones detalladas y manuales
sobre cómo desempeñar sus funciones y resolver los distintos problemas que
pueden surgir durante la jornada electoral.
- Algunos países del norte de Europa emplean un sistema ligeramente
modificado, de manera que, aunque los miembros de la junta electoral se
eligen por sorteo, el presidente es un funcionario municipal permanente.
Probablemente es el sistema más eficaz, característico de las democracias
consolidadas, ya que combina los beneficios de la participación ciudadana
con la profesionalidad.
Esta composición es perfectamente compatible con el hecho
de que, en la mayoría de las jurisdicciones que la emplean, existe la
posibilidad de que en cada mesa electoral haya representantes de los partidos
políticos y los candidatos (fiscales, auditores, abogados). Los representantes
de los partidos y los candidatos pueden asistir a todos los procesos, pero por
lo común carecen de facultades decisorias. En general contribuyen a la
transparencia electoral, y constituyen un complemento importante al
nombramiento de los funcionarios electorales por sorteo. La presencia de los
representantes de los partidos y los candidatos durante la votación y el conteo
no debe confundirse con la observación electoral nacional o internacional, ya
que son dos mecanismos completamente diferentes.
Para los
organismos de administración electoral es una
buena práctica institucionalizar los criterios de selección del personal
electoral y los procesos de gestión de su desempeño[v].
Por último, es necesario asegurarse de que las personas
que no ejercen ningún papel en la organización del proceso electoral no
permanecen en la mesa de votación, pues su presencia puede obstaculizar o
interrumpir el desarrollo fluido de las elecciones. El marco jurídico suele
conceder al presidente de la junta electoral la facultad de autorizar o
prohibir la presencia de otras personas en las operaciones electorales.
Además del personal de las mesas electorales, también
pueden estar presentes otras personas autorizadas. Ello incluye, por supuesto,
a los votantes —aunque solo durante el ejercicio de su
derecho de voto—, a los representantes de los partidos
políticos y los candidatos, a los observadores nacionales e internacionales
cuando estén autorizados, y a las fuerzas de seguridad si fuera necesario.
A fin de facilitar el buen funcionamiento de una mesa
electoral, es imperativo que incluso las personas autorizadas a estar
presentes, además del personal de la mesa, entiendan con claridad lo que pueden
y no pueden hacer. La capacitación y el material escrito resultan útiles y,
naturalmente, son es lo que corresponde si el marco jurídico también aborda
específicamente este aspecto.
Los partidos políticos y los candidatos tienen un claro
interés en el desarrollo de las elecciones y, por tanto, sus representantes
deben estar autorizados a observar todos los aspectos del proceso, incluidos la
votación y el conteo. El marco jurídico debe estipular los derechos y
obligaciones de los representantes de los partidos y los candidatos en la mesa[vi]. Además del derecho a observar los
procedimientos, constituye una buena práctica que el marco jurídico establezca
que, en la documentación del sitio electoral, se indiquen por escrito las
objeciones formales contra los votantes o las quejas sobre el funcionamiento
del sitio de votación manifestadas por el representante de un partido o de un
candidato[vii]. Por otro lado, el representante político autorizado no
debe perturbar de ninguna manera la votación; y, por supuesto, no han de
permitirse los actos de campaña, los anuncios políticos ni la intimidación. El
presidente de la junta electoral debe tener derecho a expulsar a los
representantes por incumplimiento de las normas relativas a su presencia.
Con el fin de facilitar el importante papel de los
representantes políticos en el sitio de votación, y al mismo tiempo asegurar
que actúan dentro de los límites adecuados, puede ser de utilidad que el marco
jurídico, incluido posiblemente un código de conducta, especifique que los
representantes políticos autorizados deben declarar, como mínimo, que:
• respetarán el secreto del voto;
• acatarán las instrucciones de los funcionarios
electorales;
• no interferirán con el proceso electoral;
• se atendrán al marco jurídico de las elecciones[viii].
El marco jurídico debe prohibir expresamente la presencia
en las mesas electorales de cualquier otra persona distinta de las autorizadas
por la legislación, como los dirigentes locales[ix].
3.
Mantenimiento del orden
La gestión eficaz de la logística durante la jornada
electoral presupone que las mesas estarán suficientemente protegidas, con el
objetivo de evitar desórdenes que podrían obstaculizar la votación y de
garantizar que el derecho de voto se ejerce en condiciones democráticas.
Con este fin, la legislación electoral a
menudo confiere autoridad pública al funcionario que preside la mesa, incluida
la posibilidad de tomar las medidas necesarias para el mantenimiento de la ley
y el orden, lo que suele abarcar la facultad de dar instrucciones precisas a
quienes desempeñan funciones policiales en las elecciones.
En las democracias consolidadas, estas funciones las
llevan a cabo las fuerzas policiales, militares o de seguridad. No obstante, a
veces “la presencia de fuerzas de seguridad en los alrededores de la mesa
electoral puede intimidar y amedrentar a los votantes”[x], en particular en
los países en transición política, donde esas fuerzas a veces despiertan
recelos debido a su relación con el régimen anterior. Esta desconfianza puede
conducir a la opción, muy cara y probablemente injustificada, de contratar una
policía civil especial que ejerce sus funciones durante la jornada electoral
bajo el mando de la administración electoral. No obstante, la experiencia
demuestra que el empleo de las fuerzas armadas durante la votación presenta
numerosas ventajas, no solo por su eficacia y bajo coste, sino también por su
importancia para la estabilidad de un país. Por tanto, a las fuerzas armadas se
les pueden atribuir funciones de cooperación y fortalecimiento de la democracia
al servicio de la administración electoral. También es esencial que la opinión
pública sea testigo de esa colaboración entre las diferentes instituciones
públicas dirigida a fortalecer la democracia, en lugar de la creación de una
policía electoral efímera y poco preparada. Cuando las fuerzas de seguridad
públicas están a cargo del mantenimiento del orden en las mesas electorales, es
conveniente que el marco jurídico establezca un código de conducta[xi].
[i] Foro de las Comisiones Electorales de
los Estados miembros de la Comunidad de África
Meridional para el Desarrollo (SADC) e Instituto Electoral de África Austral
(EISA), Principles
for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios
de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región
de la SADC] (Sudáfrica: EISA, 2004), p. 23
[ii] Departamento de Asuntos Políticos de
las Naciones Unidas, Women &
Elections: Guide to Promoting the Participation of Women in Elections [Las
mujeres y las elecciones: Manual para promover la participación de las mujeres
en las elecciones] (Naciones Unidas, 2005), p. 70
[iii] Comisión Europea, Handbook for European Union
Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión
Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), p. 75
[iv] Democracy Reporting International (DRI) y el
Centro Carter. Strengthening
International Law to Support Democratic Governance and Genuine Elections [La
consolidación del derecho internacional en aras de la gobernabilidad
democrática y las elecciones genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia
[Estados Unidos], 2012), p. 41
[v] SADC y EISA, Principles
for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region
[Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la
región de la SADC], p. 24
[vi] Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International Electoral Standards:
Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas
electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las
elecciones] (Halmstad [Suecia]: Bulls Tryckeri, 2002), p. 83
[vii] Ibid., p. 84
[viii] Ibid., p. 85
[ix] Oficina de Instituciones Democráticas
y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa (OSCE), Guidelines for
Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un
marco jurídico para las elecciones], (Varsovia [Polonia]: OSCE, 2001), p.
26
[x] SADC y EISA, Principles for
Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region
[Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la
región de la SADC], p. 20
[xi] Ibid., p. 20
