La importancia de los sistemas electorales
Las instituciones políticas moldean las reglas del juego bajo las que se practica la democracia y con frecuencia se argumenta que, para bien o para mal, el sistema electoral es la institución política más fácil de manipular. En una elección, al transformar los votos emitidos en escaños para integrar la legislatura, la selección de un sistema electoral puede efectivamente determinar quién resulta elegido y qué partido accede al poder. Mientras que con frecuencia algunos de los componentes del marco político de un país están plasmados en la Constitución y, por lo tanto, son difíciles de reformar, los cambios al sistema electoral generalmente sólo requieren de una nueva legislación.
Incluso en el caso de que cada elector emita el mismo tipo voto y que cada partido obtenga exactamente el mismo número de votos, un sistema electoral puede propiciar la formación de un gobierno de coalición o de un gobierno de minoría, mientras que otro le puede permitir a un partido lograr una mayoría.
Sistemas electorales y sistemas de partidos
Los sistemas electorales generan otras consecuencias que van más allá de este efecto primario. Algunos sistemas alientan, o incluso refuerzan, la formación de partidos políticos; otros sólo reconocen la figura de candidaturas individuales. El tipo de sistema de partidos que se va desarrollando, en especial el número y tamaño relativo de los partidos con representación parlamentaria, es algo en lo que influye de manera decisiva el sistema electoral. También influye en la cohesión y disciplina interna de los partidos: algunos sistemas pueden alentar la formación de facciones, donde distintas corrientes de un partido están constantemente en desacuerdo entre ellas, mientras que otros sistemas pueden fomentar partidos que hablen con una sola voz y supriman el disenso interno. Los sistemas electorales también pueden influir en la forma en que los partidos realizan campañas electorales y en la forma en que se conducen las élites, contribuyendo así a determinar el contexto político general; pueden estimular o inhibir la formación de alianzas interpartidistas y pueden ofrecer incentivos para que los partidos busquen contar con una amplia base de soporte entre el electorado, o para que se concentren en bases de apoyo más restringidas de carácter étnico o de parentesco.
Sistemas electorales y manejo de conflictos
Esos distintos impactos subrayan el papel tan importante que los sistemas electorales con frecuencia tienen en el manejo de conflictos. Es claro que los distintos sistemas electorales pueden acentuar o moderar las tensiones y conflictos de una sociedad. Por un lado, existen claras diferencias entre los sistemas que privilegian la representación de grupos minoritarios y los que alientan la formación de gobiernos fuertes basados en un solo partido. Por otro lado, si un sistema electoral no es considerado justo y el marco político no permite que la oposición crea que puede ganar la próxima elección, los perdedores se pueden sentir inclinados a operar fuera del sistema, utilizando tácticas no democráticas, de confrontación e incluso violentas. Y finalmente, debido a que la selección del sistema electoral determina la facilidad o complejidad del acto de votar, inevitablemente impacta en los grupos minoritarios y menos privilegiados. Esto siempre es importante, pero lo es aún más en sociedades donde existe un gran número de electores sin experiencia o baja escolaridad.
Efectos psicológicos y mecánicos
Usualmente se considera que los sistemas electorales tienen tanto efectos “mecánicos” como “psicológicos”. El impacto mecánico es más evidente en la forma en que los sistemas electorales tienden a alentar distintos tipos de sistemas de partidos. Los sistemas de pluralidad/mayoría tienen a menudo un efecto restrictivo en el número de partidos, en tanto que los sistemas proporcionales tienden a ser más “permisivos” y, por consiguiente, se traducen en un mayor número de partidos. El impacto psicológico de los sistemas electorales refuerza el efecto mecánico: bajo las reglas del sistema de mayoría simple, los electores que desean apoyar a un partido minoritario se enfrentan con frecuencia al dilema de cómo evitar que su voto se “desperdicie”, ya que sólo se puede elegir a un candidato en cada distrito electoral. El resultado de este dilema es que muchos electores terminan por no expresar su preferencia más profunda sino por votar por un candidato que creen que tiene más oportunidad de ganar el cargo en disputa (el cual usualmente representa a uno de los grandes partidos). El efecto general de esto es el de fortalecer a los partidos más grandes a expensas de los pequeños. En contraste, es más probable que los sistemas proporcionales o los que le permiten al elector señalar preferencias múltiples faciliten la elección de partidos pequeños y, por lo tanto, que se reduzcan las presiones por votar de manera estratégica.
La importancia del contexto
Es importante advertir que un determinado sistema electoral no va a funcionar necesariamente de la misma forma en todos los países. Si bien existen experiencias comunes en diferentes regiones del mundo, los efectos de un determinado tipo de sistema electoral dependen en gran medida del contexto socio político en el cual opera. Por ejemplo, si bien existe el acuerdo más o menos generalizado de que los sistemas de pluralidad/mayoría tienden a restringir el espectro de la representación parlamentaria y los de representación proporcional tienden a fomentarlo, la idea convencional de que las reglas de mayoría producirán un sistema bipartidista y las de representación proporcional uno multipartidista parece cada vez más obsoleta.
En años recientes, el sistema de mayoría simple no siempre ha facilitado la cohesión del sistema de partidos en democracias establecidas como las de Canadá o la India, ni tampoco ha conducido a la formación de partidos fuertes y duraderos en Papúa Nueva Guinea. Han sido sistemas de representación proporcional los que han acompañado la formación de regímenes de partido dominante en países como Namibia y Sudáfrica, entre otros. En términos más generales, las consecuencias asociadas a la selección de un sistema electoral dependen de factores como la forma en que se encuentra estructurada la sociedad en función de divisiones ideológicas, religiosas, étnicas, raciales, lingüísticas o sociales; de si existen sistemas de partidos bien establecidos o en gestación y de cuántos partidos “serios” haya; y de qué tan concentrados o dispersos geográficamente se encuentren los simpatizantes de un determinado partido.
El andamiaje democrático en su conjunto
Es importante que no se considere a los sistemas electorales de manera aislada. Su diseño y efectos también dependen en muy buena medida de otras estructuras dentro y fuera de la Constitución. Los sistemas electorales sólo son un componente del complejo mosaico de relaciones que se establece entre los sistemas de gobierno y las reglas y vías de acceso al poder. El diseño exitoso de un sistema electoral tiene que ver con una apreciación integral del esquema de instituciones políticas: es probable que el cambio de una de las partes que integran este esquema provoque ajustes en la forma en que funcionan otras instituciones dentro de él.
Por ejemplo ¿cómo puede el sistema electoral seleccionado facilitar o fomentar la resolución de conflictos entre las dirigencias partidistas y sus activistas de base?, ¿qué tanto control tienen los dirigentes partidistas sobre los representantes populares elegidos de su partido?, ¿existen disposiciones constitucionales para celebrar referendos, promover iniciativas ciudadanas o aplicar instrumentos de “democracia directa” que pueden complementar a las instituciones de la democracia representativa?, ¿están especificadas en la Constitución las particularidades del sistema electoral o lo están en una legislación ordinaria? Estos factores determinarán qué tan afianzado está el sistema o qué tan abierto puede estar para ser objeto de modificaciones por parte de las mayorías parlamentarias.
Hay dos asuntos de este tipo que vale la pena considerar con mayor detalle. El primero es el grado de centralización. ¿El país es federal o unitario? y, si es federal, ¿las entidades que lo conforman tienen las mismas atribuciones? La segunda es la elección entre un sistema parlamentario y otro presidencial. Los dos sistemas tienen sus defensores y las tradiciones de cada país pueden influir en la selección de uno de ellos o incluso decidir el debate entre las opciones; aunque las distintas relaciones que se pueden establecer entre las instituciones legislativas y ejecutivas tienen importantes implicaciones para el diseño de los sistemas electorales que se han de aplicar en ambas. Los constantes debates sobre la elección directa de los alcaldes y los jefes de gobierno a nivel local combinan esas dos cuestiones.
En la mayoría de las legislaturas bicamerales de los sistemas federales de gobierno, las cámaras son elegidas por métodos diferentes (o incongruentes). Esto se explica por dos razones fundamentales que tienen que ver con las teorías que apuntalan al federalismo. Primera, la Cámara alta de una legislatura federal sirve para representar a las regiones o estados del país, y cada una de ellas recibe a menudo la misma representación independientemente del tamaño de su población o de su territorio (por ejemplo, el Senado de los Estados Unidos o el Consejo Nacional de las Provincias de Sudáfrica).
Segunda, no tiene mucho sentido crear una legislatura con dos Cámaras a menos que exista cierta diferencia en las funciones y quizá también en las atribuciones que tiene cada una de ellas y es más probable que de utilizarse el mismo sistema electoral para ambas se repita y refuerce el poder de la mayoría que controle la Cámara baja, sobre todo si las elecciones para ambas Cámaras se realizan de manera simultánea. Las Cámaras altas brindan la oportunidad de que se incorporen ciertas innovaciones de carácter electoral para garantizar la inclusión de comunidades de interés que no pueden estar plenamente representadas en las elecciones nacionales de la Cámara baja. Pero cuando se llevan a cabo elecciones en tres o más niveles distintos, por ejemplo, para la Cámara alta, para la Cámara baja y para las instituciones de gobierno a nivel regional o provincial, es clave que los sistemas utilizados se consideren de manera conjunta. Puede ser posible, por ejemplo, promover la representación de minorías a nivel regional al mismo tiempo que se cancela o incluso se prohíbe a nivel nacional. El que esto sea deseable o no, es un asunto de debate y decisión política.
A finales del siglo pasado los ejemplos de democracias duraderas que utilizaran sistemas presidenciales fueron más frecuentes. Por lo que la adhesión al presidencialismo en América Latina y en algunas partes del sureste de Asia sugiere que la interrogante que ahora se tiene que responder es: ¿qué aspectos del diseño institucional contribuyen a que el sistema presidencial funcione? Algunas experiencias de América Latina ofrecen evidencia de que la estabilidad puede ser problemática en países con constituciones presidenciales y sistemas de partidos altamente fragmentados y de que existen tensiones entre el ejecutivo y el legislativo cuando el sistema para la elección presidencial es de doble ronda, el sistema para las elecciones legislativas se basa en listas de representación proporcional y las elecciones no se celebran de manera concurrente. Sin embargo, parece que puede ser útil adoptar un sistema electoral que haga más probable que el partido o coalición que respalde al presidente tenga una porción significativa, aunque no necesariamente la mayoría absoluta de los escaños de la legislatura.
Las elecciones por mayoría simple para la presidencia y su celebración de manera simultánea con elecciones para la legislatura son frecuentemente percibidas como medidas que pueden ayudar a concentrar el sistema de partidos en un número más reducido y más viable de contendientes por el poder. Sin embargo, pueden crearse serios riesgos si se combina el gran poder que suele depositarse en manos de un presidente que es elegido directamente como jefe de gobierno, con el empleo de un sistema de pluralidad en un país dividido étnicamente donde ningún grupo cuenta con la mayoría absoluta. Los resultados pueden ser demoledores para la legitimidad o para el éxito de un proceso de paz. Un sistema electoral presidencial puede complementar a un sistema federal si se exige que el candidato ganador obtenga la mayoría de los votos no sólo a nivel nacional sino también en un número mínimo de los estados de la federación.
