A pesar de que el término observación electoral se
utiliza con frecuencia, puede resultar útil comenzar con una definición
provisional extraída de la Declaración de Principios de las Naciones Unidas
para la Observación Internacional de Elecciones de 2005 en la que se estipula
que:
La observación internacional de elecciones es la
sistemática, completa y exacta reunión de información acerca de las leyes, los
procesos y las instituciones relacionados con la celebración de elecciones y
otros factores atinentes al entorno electoral general; el análisis imparcial y
profesional de dicha información, y la extracción de conclusiones sobre el
carácter de los procesos electorales sobre la base de los criterios más
exigentes en materia de exactitud de la información e imparcialidad del
análisis[i].
En los sistemas democráticos consolidados se considera
que existen garantías suficientes para la implementación de los procesos
electorales y no son necesarios sistemas de observación y control adicionales.
Por tanto, se estima que los organismos de administración electoral, los
funcionarios electorales y los representantes de los partidos políticos, junto
con la posibilidad de cuestionar el procedimiento ante un órgano independiente
y la libertad de los medios de difusión, bastan para garantizar la
transparencia de las elecciones. En tales casos, no existe una necesidad
imperiosa de que haya organizaciones nacionales e internacionales, neutrales
desde el punto de vista político, que se encarguen de observar el proceso
electoral —salvo en misiones de alcance muy restringido
cuyo fin es demostrar la transparencia electoral, como la presencia de
visitantes internacionales—. Sin embargo, la
observación sí que se considera una herramienta de gran eficacia en los
procesos de transición a la democracia. Así pues, los eventos electorales
pueden clasificarse según un enfoque cualitativo en función de si existe o no
un requisito de observación nacional o internacional.
La observación electoral puede ser nacional, a veces
denominada “supervisión”, o internacional. Se diferencia, asimismo, entre las
observaciones a corto plazo, que se suelen concentrar en el día de las
elecciones y reúnen a un equipo de observadores numeroso, y a largo plazo, en
las que normalmente participan equipos más reducidos de expertos que llegan al
país antes de las elecciones con el fin de presenciar las fases preparatoria y
de campaña electoral, además de la votación, el conteo de votos y los
resultados.
Ambos tipos de observación electoral desempeñan un papel
importante a la hora de mejorar la transparencia y la credibilidad de las
elecciones y la aceptación de los resultados, y pueden contribuir a prevenir,
gestionar o transformar los conflictos relacionados con las elecciones[ii]. Por ello, “[e]l marco jurídico
debería regular la función de los observadores tanto internos como extranjeros,
así como de los representantes de los medios de difusión, partidos políticos y
candidatos, con miras a garantizar la transparencia de los procesos
electorales. La transparencia del proceso electoral constituye una norma mínima
imprescindible para garantizar las elecciones democráticas”[iii].
En general, el derecho internacional no se ha ocupado de
los derechos de los observadores[iv], pero el valor de la observación electoral puede multiplicarse mediante un
marco jurídico que consiga ir más allá del mero reconocimiento de su
potencial. Sería útil que el marco jurídico especificara el derecho de los
observadores a disfrutar en su trabajo de las libertades de movimiento, examen
de documentos, asistencia a reuniones, y supervisión de todas las fases, así
como su derecho a recurrir a los tribunales cuando se presente algún caso de
injerencia. Del mismo modo, convendría que se especificara qué no puede
hacer un observador, como interferir en los procedimientos electorales o actuar
de manera partidista. En condiciones ideales, “el marco jurídico debe encontrar
el equilibrio entre el derecho de los observadores y la administración ordenada
de los procesos electorales”[v].
Al margen del marco jurídico, existen expectativas en
torno al comportamiento de los observadores. Como principio general, las
observaciones electorales deben reconocer y respetar la soberanía del país que
las acoge, ser neutrales e imparciales, completas, transparentes, exactas y
profesionales[vi]. En 2005, se establecieron las
normas que regulan la observación electoral internacional en la Declaración de
Principios para la Observación Internacional de Elecciones y el Código de
Conducta complementario.
A pesar de que “[l]a observación internacional de
elecciones no constituye un derecho, ni es todavía una norma internacional
reconocida”[vii], se
trata de una actividad que se ha practicado y se sigue practicando con
frecuencia. En la década de los 80 y los 90, diversos organismos
internacionales llevaron a cabo operaciones complejas de observación de
elecciones en varios países de África (Angola, Mozambique, Sudáfrica y Uganda)
y América del Sur (El Salvador y Nicaragua) a modo de cooperación en el proceso
de transición política. Sin embargo, desde 1986, como alternativa a las
actividades cada vez más costosas de observación electoral internacional, las organizaciones
no gubernamentales (ONG) nacionales e internacionales han empezado a desempeñar
esa función.
Con miras a efectuar una observación oficial de las
elecciones, los observadores electorales internacionales necesitan algún tipo
de invitación o acuerdo otorgado por el Estado soberano. Por otra parte,
“[l]os observadores internos, como ciudadanos, tienen derecho a participar en
los asuntos públicos de su país”[viii]. Por ello, “[u]n marco jurídico
electoral debería garantizar el derecho de los grupos de observadores internos
no partidistas”[ix].
El fenómeno de la observación electoral nacional merece
un análisis detallado. Por una parte, no cabe duda de que esta opción presenta
numerosas ventajas, ya que, para empezar, su costo es considerablemente
inferior al de las operaciones internacionales y, además, contribuye al
desarrollo de la conciencia democrática en el ámbito nacional. Constituye,
asimismo, un elemento básico en los países en los que la ley prohíbe las
misiones de observación electoral internacionales y no se puede luchar contra
esa prohibición de manera satisfactoria mediante el recurso a los visitantes
internacionales. Es preciso reconocer que en algunos países no existe una
disposición favorable a las observaciones electorales internacionales. Esto
explica el motivo por el que a veces “se observa” con recelo este tipo de
actividades: las autoridades electorales nacionales y los partidos políticos
consideran que, a través de esas ONG, se están sirviendo los intereses
extranjeros.
La observación electoral nacional entraña cierta
ambigüedad. Por un lado, es un fenómeno muy positivo si se contempla como una
alternativa a la transferencia de miles de observadores internacionales —la mayoría de los cuales no está familiarizado con el
país ni con el proceso electoral—. Por otro lado, es
dudoso que contribuya a fortalecer la administración electoral y los partidos
políticos. La situación ideal sería que no hubiera que elegir entre una forma
de observación electoral u otra, y se pudiera contar con ambas a la vez, ya que
cada enfoque adolece de limitaciones, pero también presenta sus propias
virtudes.
En términos generales, la observación electoral y la
supervisión de los observadores electorales internos e internacionales pueden
aportar un valor considerable en lo que respecta a una mayor transparencia,
rendición de cuentas y confianza en las elecciones. Incrementar la tendencia
hacia una observación internacional a más largo plazo y el papel de los
observadores nacionales resulta prometedor y debería considerarse una
obligación:
En el ámbito electoral se repite con frecuencia el dicho
de que pueden celebrarse unas elecciones dignas de crédito al amparo de un
marco jurídico precario o ineficiente, si quienes ostentan el poder público
tienen la voluntad para ello. Por el contrario, aunque se disponga de un marco
jurídico sólido para la celebración de unas elecciones democráticas, resultará
extremadamente difícil llevarlas a cabo de forma creíble si quienes ocupan los
cargos públicos tienen otras intenciones. La sociedad civil es, por tanto,
responsable de organizarse con el fin de supervisar la ejecución de los marcos
jurídicos para velar por la credibilidad de las elecciones y, cuando carezcan
de ella, sacar los hechos a la luz. A efectos de hacer esta distinción de
manera precisa, es esencial que se conozcan en profundidad los marcos jurídicos[x].
[i] Naciones Unidas, Declaration of Principles for
International Election Observation [Declaración de Principios para la
Observación Internacional de Elecciones] (2005), p. 2
[ii] Foro de las Comisiones Electorales de los Estados miembros de la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo (SADC)
e Instituto Electoral de África Austral (EISA), Principles
for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración,
vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC] (Sudáfrica:
EISA, 2004), p. 30
[iii] Oficina de Instituciones Democráticas
y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa (OSCE), Guidelines for
Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco
jurídico para las elecciones] (Varsovia [Polonia]: OSCE, 2001), p.
23
[iv] Democracy Reporting International (DRI) y el
Centro Carter. Strengthening
International Law to Support Democratic Governance and Genuine Elections [La
consolidación del derecho internacional en aras de la gobernabilidad
democrática y las elecciones genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia
[Estados Unidos], 2012), p. 8
[v] OSCE, Guidelines
for Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco
jurídico para las elecciones], p. 53
[vi] Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International
Electoral Standards: Guidelines
for reviewing the legal framework of elections [Normas electorales
internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad,
Suecia: Bulls Tryckeri, 2002), p. 18
[vii] Ibid., p. 91
[viii] DRI y el Centro Carter, Strengthening International Law [La consolidación del
derecho internacional], p. 45
[ix] Comisión Europea, Handbook for European Union
Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión
Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), p. 73
[x] Merloe, Patrick, Promoting Legal Frameworks for
Democratic Elections: An NDI Guide for Developing Election Laws and Law
Commentaries [Promoción de marcos jurídicos para las elecciones
democráticas: Una guía del NDI para la formulación del derecho electoral y
comentarios a la legislación] (Washington D. C.: National Democratic
Institute for International Affairs [NDI], 2008), p. 6
