El término “campaña electoral” puede definirse como el
conjunto de actividades organizativas y de comunicación que los candidatos y
los partidos políticos llevan a cabo con el objetivo de atraer votos. La
campaña electoral suele comenzar efectivamente una vez que se anuncian
oficialmente las candidaturas. Este período se caracteriza por la
intensificación de las actividades de campaña de los candidatos y partidos
políticos[i].
Se trata de un período fundamental para las elecciones
democráticas que descansa sobre los derechos fundamentales de la libertad de expresión,
asociación, reunión pacífica y movimiento. El derecho internacional reconoce la
importancia de las campañas:
El derecho internacional contempla la necesidad de la
libre comunicación de información e ideas entre los candidatos y sus
simpatizantes, del mismo modo que reconoce la necesidad de los candidatos, los
partidos y sus simpatizantes de debatir asuntos públicos, criticar y oponerse
unos a otros, publicar material y anunciar sus ideas políticas. Asimismo, los
votantes tienen derecho a acceder a la información sobre los candidatos a los
que van a votar[ii].
Dicho esto, es importante admitir que, en circunstancias
específicas, el Estado podría aplicar restricciones a los candidatos y sus
simpatizantes, así como a su libertad de expresión (cuando, mediante tal
expresión, se pretende violar o socavar otros derechos establecidos, o cuando
se incita al odio religioso, racial o nacional) y sus derechos de asociación y
reunión (por ejemplo, en los casos en los que se encuentre en peligro la
seguridad nacional, la seguridad, el orden y la salud públicos o la moralidad,
o para proteger los derechos y libertades de otras personas)[iii]. Su responsabilidad consiste en velar por que cualquier restricción
se establece conforme a derecho, es razonable en una sociedad democrática, se
aplica de manera uniforme y, además, se reconoce el derecho a recurrir de
manera oportuna ante el poder judicial u otro organismo independiente.
A continuación se analizan algunos de los principales
elementos de las campañas electorales:
i. Los actores de la
campaña electoral
En sentido estricto, las campañas políticas solo pueden
llevarlas a cabo los partidos políticos constituidos legalmente y los
candidatos proclamados de manera oficial. Pese a ello, otras organizaciones —como los sindicatos, las agrupaciones empresariales, los
grupos de ciudadanos, los medios de comunicación e incluso personas famosas sin
relación alguna con el ámbito político— suelen expresar públicamente su apoyo a un candidato en particular y
animar a los ciudadanos a que voten por esa persona. Esto significa que, en la
práctica, participan en las actividades de la campaña electoral. En los
sistemas democráticos no es posible imponer restricciones a la libertad de
expresión que impidan que tales grupos e individuos emitan declaraciones
públicas, sobre todo teniendo presente que en unas elecciones se convoca a los
ciudadanos para que expresen su opinión. No obstante, existen disposiciones
jurídicas que regulan la conducta de los candidatos y los partidos políticos
durante las campañas electorales y determinan, entre otros aspectos, los
actores electorales a los que se otorgará financiamiento público o ayudas para
cubrir los gastos de su campaña electoral.
Asimismo, el marco legislativo debe garantizar que
ninguna persona desarrolla actividades de campaña electoral sirviéndose de su
posición profesional o política para influir sobre los votantes de manera que
se infrinja el principio ético de igualdad. Es más, los miembros de
instituciones y organismos que participan en el proceso electoral (organismos
de administración electoral, el poder judicial, etcétera) o que pudieran
ejercer una influencia indebida en la opinión de los votantes (como el ejército
o la policía) deben, igualmente, mantener una posición neutral y no han de
tomar parte en actos de campaña electoral. Estas restricciones de los derechos
fundamentales pueden justificarse legalmente, siempre y cuando se encuentren
detalladas y predefinidas en la constitución o la ley y su objetivo sea
garantizar unas elecciones democráticas. En consecuencia, la infracción de
tales normas debe acarrear sanciones penales, disciplinarias o electorales.
ii. Plazos
En las campañas electorales, que normalmente se
circunscriben a un período determinado, participan partidos y candidatos
elegidos de manera formal y oficial. Por lo general, la campaña electoral
comienza cuando las autoridades competentes la proclaman y termina un día antes
de los comicios. El objetivo de las leyes electorales en este sentido es
restringir los actos de campaña —incluida la
retransmisión de anuncios políticos— fuera del período
de campaña electoral, que suele extenderse entre dos y cuatro semanas, aunque
existen excepciones de plazos más largos. Es el caso, por ejemplo, de México,
donde la campaña electoral presidencial dura más de cuatro meses, con el consiguiente
gasto excesivo, entre otros aspectos.
Sin embargo, las prohibiciones son más problemáticas
cuando afectan a los períodos anteriores a la proclamación formal de
candidaturas, que empieza con la convocatoria de las elecciones. En ese caso,
surge un conflicto entre las normas que regulan las prohibiciones y la libertad
de palabra, así como las funciones constitucionales de los partidos políticos.
Por ello, en las jurisdicciones donde dichas prohibiciones son expresas, las
normas se suelen interpretar de forma muy restringida y se relacionan
principalmente con la prohibición de solicitar el voto, más que con la
ejecución de otros actos de campaña que no constituyen una solicitud del voto
válido.
El marco jurídico suele contemplar un “período de reflexión”
antes del inicio de la votación durante el cual se prohíbe cualquier acto
electoral. Este período, normalmente de veinticuatro horas como mínimo —en algunos casos, de varios días—, tiene como objetivo limitar los actos de campaña
electoral cuando empiezan las operaciones principales de votación y, de ese
modo, dejar espacio para que los votantes reflexionen y decidan su voto. Con
miras a celebrar unas elecciones libres y justas, uno de los elementos más
importantes es que la campaña electoral transcurra conforme a las normas
mencionadas anteriormente, con lo que se garantiza que las preferencias de los
votantes formadas de manera libre se expresan durante la jornada de votación.
El grado de igualdad de oportunidades para todos los candidatos y la neutralidad
del gobierno en las campañas electorales depende en gran medida del nivel de
desarrollo democrático de cada país y, en última instancia, de los mecanismos
existentes para la protección de los derechos fundamentales y la separación de
poderes.
A veces, no obstante, cuando está en juego la sucesión de
poder, se suelen utilizar los mecanismos del poder público en beneficio de
quienes lo ostentan. Por ello, se debe prestar especial atención al papel de
los organismos electorales y el poder judicial para garantizar la plena
realización de la igualdad de oportunidades.
En resumen, las elecciones son un medio para que la
voluntad popular se plasme en un gobierno representativo. A tal efecto, es
necesario que todos los partidos y candidatos sean libres para transmitir su
mensaje político a los votantes, abordar temas políticos y proponer soluciones,
durante el período de campaña. Este período debe estar claramente definido;
comenzar tras la presentación de los partidos y el anuncio de los candidatos, y
concluir antes de la jornada de votación.
iii. El apoyo en
especie a las campañas políticas
El Estado suele proporcionar a los candidatos y los
partidos apoyos de distinta naturaleza para que lleven a cabo sus campañas
electorales. Con ello se pretende fomentar una campaña en condiciones de
igualdad y evitar el derroche de los recursos de los partidos políticos. En
consecuencia, el marco jurídico debe incluir disposiciones que abarquen tanto
el financiamiento público de los partidos políticos, como el límite máximo de
los gastos de campaña (estos aspectos se tratan en la sección siguiente). El
Estado puede facilitar una variedad de recursos en especie para las campañas
políticas, pero, al hacerlo, es importante velar por que “[n]o se favorezca a
ningún partido o candidato (especialmente, al partido gobernante), ni
financieramente ni de ningún otro modo, a través de la disponibilidad o el uso
de recursos públicos”[iv].
El apoyo en especie a las campañas electorales de los
partidos y candidatos suele incluir los tipos de recursos siguientes:
1. Recursos
públicos materiales y humanos
El marco jurídico debe dejar claro que los recursos
públicos no se pueden emplear en la campaña de tal modo que inclinen la balanza
a favor de un candidato o partido político.
Los espacios y edificios públicos, por ejemplo, pueden
utilizarse para hacer campaña y para la colocación de carteles o
representaciones de los distintos candidatos. Pero, cuando se usan los recursos
del Estado —como los edificios públicos para eventos de
campaña— de manera no razonable para favorecer a un
candidato o partido político, se socava el principio de justicia[v]. Desde un punto de vista
democrático, este espacio debe asignarse en condiciones de igualdad o conforme
a criterios previamente establecidos que sean razonables y objetivos, por
ejemplo, de manera proporcional a los votos obtenidos por los partidos en las
elecciones más recientes. Debe aplicarse el mismo enfoque a otros recursos
materiales, como los vehículos o espacios de oficinas, cuando su uso esté
permitido. Los organismos de administración electoral deben encargarse de estas
actividades, o supervisarlas, con el objeto de garantizar la igualdad de
oportunidades para todos los candidatos y partidos.
En lo que respecta a los recursos humanos, el marco
jurídico debe especificar claramente en qué medida los funcionarios públicos
pueden participar en la campaña política y, como mínimo, requerir una
separación total entre sus funciones en el ámbito público y como partidarios de
una campaña política. Asimismo, debe asegurarse que los funcionarios no
sufren intimidación o coacción para que apoyen a un candidato o partido en
particular por temor a perder su empleo[vi].
Si bien es cierto que prohibir el uso de recursos
públicos en las contribuciones a los partidos políticos (salvo que sea a través
de programas de financiamiento político directo) es una tendencia a escala
mundial registrada en 94 de los 110 países de los que se dispone de datos, la
eficacia de estas prohibiciones es un tema que requiere mayor estudio[vii].
2. Tiempo de
retransmisión en los medios de comunicación públicos
Teniendo en cuenta que las campañas electorales se
efectúan con una frecuencia cada vez mayor a través de los medios de
comunicación, la asignación de espacio en estos tiene una importancia
considerable. Por ello, es fundamental que el marco jurídico incluya la
asignación de tiempo de retransmisión en los medios de comunicación controlados
por el Estado. Al hacerlo, se deben respetar los principios siguientes:
- Tiempo de difusión gratuito para todos los candidatos.
- En condiciones ideales, la imparcialidad de los medios debería abarcar
tanto el espacio de emisión reservado a los candidatos como el resto de
programas. Los organismos de administración electoral deben supervisar que
la cobertura es equitativa.
- Pluralismo político, de modo que no se excluya a ningún
candidato del acceso a los medios.
- Prohibir o limitar rigurosamente el tiempo de emisión de pago que no
se dedica a programas de noticias.
- Asignar el tiempo conforme a criterios objetivos previamente
definidos.
El 69 por ciento de los países a escala mundial,
incluidos un gran número de países africanos, proporcionan a los partidos
políticos acceso gratuito o subvencionado a los medios de comunicación[viii].
En cuanto a los medios privados, la legislación electoral
normalmente incluye dos tipos de disposiciones. La primera se dirige a los
candidatos y, por lo general, establece un límite a las cantidades que pueden
gastar en este tipo de actividades. La segunda se dirige a los medios de comunicación
y prohíbe las prácticas discriminatorias en materia de precios, y la exclusión
de candidatos de la publicidad electoral o su inclusión.
3. Copia de
las listas electorales actualizadas
Otro tipo de contribución pública, o método de
financiamiento público indirecto, es facilitar a los candidatos una copia del
censo o de la lista electoral actualizada. Esto permite a los partidos y
candidatos, por un lado, llevar a cabo una campaña personalizada y, por otro,
gestionar y supervisar la participación de los votantes en los comicios. En
algunos países, ha surgido un problema relativo a la protección del uso de los
datos personales y valiosos del censo de ciudadanos con fines autorizados
exclusivamente. Como resultado, se ha dado el caso de que varios grupos
económicos se han organizado con el único propósito de presentar una
candidatura y obtener esos documentos con datos de valor. La respuesta
normativa ha sido penalizar el uso de esos documentos con fines no electorales,
y la introducción de reglas que controlan el mantenimiento de los archivos de
información que obtiene cada grupo político. De ese modo, será más fácil
efectuar un seguimiento de las personas o entidades que utilizan tales datos
con fines comerciales, y exigir responsabilidades.
4. Correo
electoral
Además del apoyo público mencionado anteriormente, los
candidatos y partidos políticos pueden enviar material para la votación o
papeletas de votación por correo a precio reducido, e incluso de manera
gratuita. En algunos casos, los candidatos y partidos políticos pueden obtener
el reembolso del gasto en material impreso de la campaña electoral mediante la
concesión de una cantidad de dinero por los envíos efectuados.
5. Otras
garantías jurídicas
La campaña electoral comprende un período de tiempo
relativamente breve. Esto significa que cualquier controversia jurídica que
surja entre los contendientes debe resolverse de manera rápida y definitiva, de
lo contrario, podría perjudicar al proceso electoral. Este es el motivo
principal de que se atribuyan poderes de decisión tan amplios a los organismos electorales
y de que se establezcan procedimientos de resolución agilizados. No obstante,
el control final de tales decisiones plantea un nuevo problema, ya que la
ausencia de revisión judicial constituye una excepción a la estructura
tradicional del control judicial e, incluso, al concepto de la separación de
poderes, pero, para que sea eficaz, las peticiones deben resolverse en un plazo
breve.
iv. Libertad
para hacer campaña
“La campaña como parte de un proceso electoral
auténtico requiere que se disfrute de una serie de derechos y libertades
conexos como la libertad de expresión, asociación, reunión y movimiento”[ix]. Para que estos principios internacionales tengan vigencia, el marco
jurídico nacional debe establecer el derecho a hacer campaña de manera abierta
y justa[x].
Es fundamental que “[e]l marco jur determine en un
lenguaje claro los tipos de conducta y comportamiento que están prohibidos
durante la campaña electoral”[xi]. El propósito no es limitar la libertad de expresión, asociación y reunión
pacífica, sino más bien prohibir aquellos comportamientos que podrían
representar una amenaza para estas libertades fundamentales consagradas en el derecho
internacional. En ocasiones, además de contar con estatutos, los actores
políticos elaboran códigos de conducta —normalmente con la asistencia del
órgano electoral—. No obstante, del mismo modo que con las disposiciones
legislativas, los códigos de conducta “[n]o deben ser indebidamente
restrictivos y han de brindar la oportunidad de hacer campaña de manera activa
y abierta, sin interferencias”[xii].
A veces será necesario recurrir a las fuerzas del orden
para garantizar tanto la libertad de hacer campaña, como la aplicación de
límites razonables, por ejemplo, cuando las manifestaciones se tornan
violentas. Pese a ello, “[a]unque las autoridades son responsables de
facilitar un entorno seguro para las actividades electorales, no debe abusarse
de los temas de seguridad para recortar derechos fundamentales”[xiii]. La principal obligación de los organismos de seguridad del Estado
debe ser actuar de manera neutra y proteger a los ciudadanos de la violencia
relacionada con las elecciones, de la intimidación y la coacción[xiv]. Asimismo, es necesario un mecanismo de reparación judicial
pertinente y eficaz que se ocupe de los casos de vulneración de derechos o
aplicación de restricciones no razonables[xv].
Además de las sanciones legales y los mecanismos de
cumplimiento de la ley, es preferible que el marco jurídico incorpore también
un mecanismo más flexible, por ejemplo, un comité asesor coordinado por el organismos
de administración electoral que permita “intercambiar puntos de vista entre las
partes interesadas o expresar quejas relativas a la violación de disposiciones
o códigos de conducta, con vistas a disponer de un enfoque común para la
resolución de las controversias y contener la violencia en las elecciones”[xvi].
[i] Foro de las Comisiones Electorales de los Estados miembros de la Comunidad
de África Meridional para el Desarrollo (SADC) e Instituto Electoral de África
Austral (EISA).
Principles for
Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios
de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región de
la SADC] (Sudáfrica: EISA, 2004), p. 18
[ii] Democracy Reporting International (DRI) y el Centro Carter. Strengthening International Law to
Support Democratic Governance and Genuine Elections [La consolidación del
derecho internacional en aras de la gobernabilidad democrática y las elecciones
genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia [Estados Unidos], 2012), p. 36
[iii] Ibid., p. 36
[iv] Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA
Internacional), International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal
framework of elections [Normas electorales internacionales: Directrices
para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad,
Suecia: Bulls Tryckeri, 2002), p. 56
[v] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation [Manual
de observación electoral de la Unión Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders
Sverige AB, 2008), p. 52
[vi] Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la
OSCE, Election Observation Handbook [Manual de observación electoral], 6.ª
edición, (Polonia: Poligrafus
Andrzej Adamiak, 2010), p. 62
[vii] IDEA Internacional, Political
Finance Regulations Around the World: An Overview of the
International IDEA Database [Regulación del financiamiento político en el mundo: Una visión general
a partir de la base de datos de IDEA Internacional], edición
de Magnus Ohman (Suiza: Trydells Forum, 2012), p. 10
[viii] Ibid., p. 10
[ix] DRI y el Centro Carter, Strengthening
International Law [La consolidación del derecho internacional], p. 54
[x] Comisión Europea, Handbook
for European Union Election Observation [Manual de observación electoral
de la Unión Europea], p. 51
[xi] IDEA Internacional, International
Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 56
[xii] Ibid., p. 56
[xiii] OSCE, Election
Observation Handbook [Manual de observación electoral], p. 61
[xiv] Comisión Europea, Handbook
for European Union Election Observation [Manual de observación electoral
de la Unión Europea], p. 52
[xv] OSCE, Election
Observation Handbook [Manual de observación electoral], p. 61
[xvi] IDEA Internacional, International
Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 57
