En un sentido amplio, la “integridad electoral” hace
referencia a los “principios y normas internacionales acordados sobre las
elecciones, que tienen carácter universal y se aplican a todos los países del
mundo durante el ciclo electoral, incluido el período preelectoral, la campaña,
el día de la votación, y tras la celebración de los comicios”[i]. Esta definición destaca dos aspectos que se han presentado durante la
discusión del marco jurídico, a saber: que el marco jurídico de un país no se
puede exportar a otro, ya que el contexto desempeña un papel importante en la
aplicación de las normas internacionales; y que las elecciones deben entenderse
como el ciclo en su conjunto, no tan solo el día de la votación o la campaña
electoral. En este sentido, la obligación de integridad electoral debe
estar presente a diario.
La integridad electoral está ligada estrechamente a la
responsabilidad y la rectitud moral de los diversos actores políticos,
funcionarios electorales y personas influyentes en la opinión pública que
colaboran para lograr unas elecciones libres y justas. En general, como ocurre
en diversos países latinoamericanos, los principios éticos fundamentales y los
valores relativos a la democracia electoral se garantizan a través de diversos
ordenamientos jurídicos, por lo que las infracciones pueden acarrear
responsabilidades. Sin embargo, existen otros valores y principios éticos que,
aunque la ley no los prescriba, han gobernado —o deberían haberlo hecho— los procesos de transición y consolidación
democrática. Es el caso en especial de América Latina durante los dos
últimos decenios.
El establecimiento y la consolidación de un sistema
democrático requieren aprender y fortalecer constantemente los valores de
participación, estabilidad, pluralidad y paz, así como el ejercicio de los
derechos y la legalidad, la puesta en práctica del interés propio y la
limitación personal, la competición, la cooperación y la tolerancia. Este
proceso de aprendizaje conduce al reconocimiento de los derechos y obligaciones
mutuos, la aceptación de los valores de la pluralidad y la diversidad, y la
renuncia al dogmatismo y maniqueísmo político. Dicho proceso deriva, asimismo,
en la formación de partidos políticos y tendencias que atienden al ámbito y los
límites de una competición verdaderamente democrática, en la que nadie se halla
al margen de la ley o puede invocar privilegios sobre la mayoría. Los grupos
mayoritarios que se generan deben verse siempre como una parte, no un todo, y,
en consecuencia, deben respetarse plenamente los derechos de las minorías,
incluido su derecho a convertirse en mayoría.
Cuando el papel de la integridad en la política se
plantea seriamente, se llega a la conclusión de que no solo las instituciones
electorales y los actores políticos (candidatos y partidos) deben adoptar una
posición ética y reconocer las normas democráticas plenamente, sino que,
además, los medios de comunicación tienen una responsabilidad con la
sociedad. Al fin y al cabo, esta se informa sobre política y evalúa la
democracia a través de los medios de comunicación como la televisión —el medio más popular—, la radio y, con una frecuencia cada vez mayor,
Internet.
La posición que ocupan los medios posee una dimensión
universal y está presente en todas las democracias modernas. Por ende, las
preguntas que conciernen a su papel en la democracia y la integridad electoral
no son casuales ni de poca importancia. De hecho, para consolidar el cambio
democrático y mejorar la calidad de la convivencia democrática, es
imprescindible reflexionar sobre la relación entre los medios y la política.
Sin duda, los instrumentos jurídicos deberían tener en cuenta estos asuntos.
Prácticamente en todos los ámbitos de la actividad
humana, ha surgido la necesidad de establecer códigos de ética o de conducta
que complementen los ordenamientos jurídicos correspondientes. A escala
internacional, existen diversas iniciativas colectivas encaminadas a impedir el
ejercicio indebido de las profesiones. A tal fin, distintas organizaciones y
asociaciones profesionales internacionales están implantando códigos de
conducta de aplicación universal.
En América Latina, varios países han adoptado códigos de
ética o de conducta relacionados con los procesos electorales como: Argentina
(aplicable en dos provincias: Código de Ética para Magistrados y Funcionarios
del Poder Judicial de Córdoba y Código de Ética para Magistrados y Jueces del
Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe, teniendo en cuenta que las
reclamaciones electorales en las provincias argentinas generalmente las
resuelven las autoridades judiciales correspondientes); Colombia (Compromiso
Ético, que se aplica a la Registraduría Nacional del Estado Civil, responsable
del registro electoral); Costa Rica (Cuaderno de Ética Judicial y Código Moral
Profesional del Abogado, en el entendimiento de que, como complemento de las
funciones del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica —órgano autónomo—, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia es competente para
proteger ciertos derechos electorales y políticos fundamentales y decidir en
otros temas constitucionales de importancia); Guatemala (Normas de Comportamiento
Ético del Organismo Judicial, habida cuenta de que la Corte Suprema de Justicia
instruye los recursos de inconstitucionalidad presentados contra las
resoluciones del Tribunal Supremo Electoral, que organiza las elecciones y
resuelve las controversias electorales); Honduras (Código de Ética para
Funcionarios y Empleados Judiciales, mientras que la Corte Suprema de Justicia
también conoce de los recursos contra las resoluciones del Tribunal Supremo
Electoral, que tiene poder administrativo y judicial en este sentido); México
(Código de Ética del Poder Judicial de la Federación y el Estatuto del Servicio
Profesional Electoral y del personal del Instituto Federal Electoral);
Nicaragua (Reglamento de Ética Electoral); Panamá (Código de Ética del Tribunal
Electoral); Perú (Código de Ética de los trabajadores y funcionarios de la
Oficina Nacional de Procesos Electorales); Puerto Rico (Reglamento de Ética
Gubernamental y Cánones de Ética Judicial); Venezuela (Código de Ética del Juez
Venezolano y la Jueza Venezolana), y el Estatuto del Juez Iberoamericano
(aprobado por la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y
Tribunales Supremos de Justicia, puesto que en diversos países de la región su
competencia en cuestiones electorales prevalece sobre la de las respectivas
Cortes Supremas de Justicia o los tribunales especiales, como en la Argentina,
el Brasil, México, el Paraguay y Venezuela)
Las organizaciones internacionales también pueden adoptar
códigos de ética o de conducta. El Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) ha adoptado un Código
de Ética y un Código de Conducta para la Observación Ética de Elecciones. El
Código de Ética establece las “normas universales mínimas” para la “administración
de elecciones y la ética profesional”. El objetivo del código es sistematizar
los principios que deben regir la conducta de los funcionarios electorales.
Asimismo, establece los principios éticos en los que se basa la administración
electoral y pretende garantizar la integridad, aparente y de hecho, del proceso
electoral. A tal efecto, estipula que la administración electoral debe
efectuarse conforme a los siguientes principios éticos fundamentales: a)
respeto a las normas jurídicas, b) imparcialidad y neutralidad, c)
transparencia, d) exactitud y e) atención al votante.
Además, “es indispensable la confianza pública en las
elecciones democráticas”[ii], que se verá profundamente afectada por la integridad y la percepción de
integridad del proceso electoral. Cabe esperar que surjan escándalos y
retos cada cierto tiempo. Así ocurre en las democracias consolidadas y en los
países en proceso de transición democrática, aunque en aquellas los desafíos a
la integridad electoral pueden resultar menos perjudiciales que en los países
que tienen democracias menos estables, donde las consecuencias pueden resultar
más corrosivas y desestabilizadoras[iii]. Esta descripción general no quita que ciertas democracias consolidadas se
vean obligadas a hacer frente a retos de gran calado, como en el ejemplo del
caso Watergate.
El derecho electoral debe reconocer y comprender los
principios éticos, y regular de tal manera que contribuya a la integridad del
proceso electoral porque “[e]sta constituye el cimiento firme necesario para
que unas elecciones sean legítimas y, en su ausencia, los votantes no pueden
confiar ni en sus representantes ni en el Estado”[iv].
[i] Norris, Pippa, “Are There Global Norms and Universal Standards of
Electoral Integrity and Malpractice? Comparing Public and Expert Perceptions” [¿Existen reglas mundiales y normas universales relativas a la integridad
y las malas prácticas electorales? Comparación de la percepción pública con la
de los expertos], Faculty Research Working Paper Series (Harvard Kennedy
School, 16 de marzo de 2012), p. 4
ii] Merloe, Patrick, Promoting Legal Frameworks for Democratic
Elections: An NDI Guide for Developing Election Laws and Law Commentaries
[Promoción de marcos jurídicos para las elecciones democráticas: Una guía del NDI
para la formulación del derecho electoral y comentarios a la legislación]
(Washington D. C.: National Democratic Institute for International Affairs
[NDI], 2008), p. 21
[iii] Norris, Pippa, p. 7
[iv] Universidad de Georgetown, Democracy and Governance Studies [Estudios sobre
Democracia y Gobernabilidad], “The
Chinese Electoral Framework Project” [El proyecto para un
marco electoral chino], sitio web, resumen
