Registro electoral

Índice de Registro de electores

El registro electoral establece la elegibilidad de los individuos para votar. Al ser uno de los aspectos más costosos, absorbentes y complejos del proceso electoral, frecuentemente demanda una porción considerable del presupuesto, de la dedicación del personal y de recursos de la autoridad electoral. Si se hace apropiadamente, el registro electoral confiere legitimidad al proceso. De lo contrario, si el sistema de registro falla, puede percibirse como ilegítimo.

Esta área comprende:

• El Panorama General del registro electoral;
• Algunos de los Principios Guía que caracterizan a un sistema de registro electoral efectivo; y
• El Contexto para entender la administración electoral de manera más general.

La siguiente sección sobre Asuntos Generales explica y compara los tres principales sistemas de registro electoral: la lista periódica, el registro permanente y el registro civil. Cabe destacar que no existe un sistema mejor que otro. Por el contrario, cada sistema tiene ventajas y desventajas que lo hacen más o menos efectivo en los diversos contextos: social, político, económico y ambiental. La sección también analiza los temas que se abordarán en el diseño de un sistema de registro electoral. Por ejemplo, el uso de documentos de registro o nacional de identidad (ID), la informatización de las listas de electores, la permisibilidad del registro el día de la elección, las disposiciones para los electores anónimos y para las personas desplazadas.

La sección sobre Asuntos Administrativos Específicos examina aspectos concretos que se presentan cuando se emprende un ejercicio de registro electoral. Estos asuntos tienden a estar más enfocados, detallados y a ser aplicables a todos los sistemas de registro electoral. Algunos ejemplos de ellos son: las políticas de adquisición, la selección y capacitación del personal, la implementación del plan de registro electoral, el mantenimiento de la lista de electores, y la distribución de la lista final.

Panorama general

El derecho de todos los ciudadanos a participar en los asuntos de su gobierno es una de las premisas de la democracia. Quizá la forma fundamental de participación reside en el derecho a votar en elecciones libres, justas y regulares. Para que los ciudadanos ejerzan su derecho democrático a votar, las autoridades pertinentes deben crear una lista de electores completa e inclusiva, denominada registro electoral. Esta lista debe ser rigurosamente mantenida para asegurar que cada ciudadano elegible esté registrado para votar una sola vez en una elección. Esto se logra separando dos de las funciones más importantes de la autoridad electoral: verificar la elegibilidad del votante y controlar la legitimidad del proceso de votación. La lista puede ser utilizada para varios propósitos como la educación del votante, y para que le ayude a los partidos políticos y candidatos en sus campañas. Si bien las elecciones pueden llevarse a cabo sin una lista de electores, ésta ofrece ventajas que justifican su uso.

La lista de electores ayuda a otorgar legitimidad al proceso electoral, al confirmar que los electores han cumplido con todos los requisitos de elegibilidad. Contrariamente, la legitimidad del proceso será puesta en duda inmediatamente si hay problemas con el registro de electores, y particularmente con la integridad de la lista de electores. Por lo tanto, el registro electoral es una de las tareas más importantes de la administración electoral.

El alto costo del registro electoral

El registro electoral es el aspecto central del proceso electoral y también uno de los más costosos. . La tarea de registrar electores y producir las listas de votación, a menudo, representa más del 50% de los costos totales de la administración electoral. Desde luego, varios factores inciden sobre estos costos, entre los que se incluyen el tipo de sistema utilizado para registrar a los electores, la capacidad administrativa de la autoridad electoral y las características sociales, económicas y demográficas del país.

Igualdad e inclusión política

Las listas electorales apoyan los principios democráticos al fomentar la igualdad política para todos los ciudadanos y promocionar activamente la inclusión de los electores elegibles en el proceso electoral. Las diferencias surgen sobre cuánto esfuerzo deben poner las autoridades electorales para registrar a los electores que pertenecen a grupos que históricamente tienen los niveles más bajos de inscripción y participación electoral, por ejemplo, las mujeres, los miembros de minorías étnicas, los jóvenes y quienes votan por primera vez, los pobres, las personas sin hogar, las personas con discapacidad, los presos, los electores en hospitales, y los ancianos. Algunos países tratan de desarrollar campañas de registro enfocadas y dirigidas a aumentar la participación de estos grupos. Otros países toman un enfoque más pasivo; es decir, los funcionarios hacen el mismo esfuerzo para que sea posible el registro y el voto de todos los individuos por igual, pero no procuran aumentar el número de votantes de ningún grupo en particular.

A pesar de estas diferencias, existe consenso para que un sistema sea considerado democrático y representativo, es decir, éste debe proveer oportunidad igualitaria a todos para participar en un proceso de registro electoral inclusivo.

Exclusión legal y administrativa

Hay dos formas mediante las que los votantes pueden ser excluidos de la lista de electores: la exclusión legal y la exclusión administrativa. En las democracias representativas que emergieron en los países de Occidente durante los siglos XVIII y XIX, existieron muchas razones por las que se excluía legalmente a las personas del registro y del voto, incluidas condiciones como la propiedad, la riqueza, la alfabetización, la raza, el género y la "calidad moral". Estas exclusiones legales fueron desapareciendo gradualmente y, hoy en día, la mayoría de ellas ya no son vistas como legítimas. No obstante, muchos países todavía excluyen a personas por razones de edad (varios países en el mundo han establecido los 18 años como la edad mínima para votar; otros como Austria, Brasil, Cuba, Ecuador e Indonesia permiten votar a los menores de 17 años, siempre y cuando estén o hayan estado casados. En otros países la edad requerida para votar es superior como en el caso de Japón, Camerún y Malasia. Italia, por su parte, ha establecido los 25 años como la edad mínima para elegir a los Senadores), ciudadanía (en Australia y Nueva Zelandia, la gente no es excluida por esta razón, y se les permite votar incluso a aquellos que nos son ciudadanos de dichos países), residencia, reclusión por delitos criminales e incompetencia mental. En algunos otros países como Indonesia y Egipto, el ejército también ha sido excluido del registro electoral, y de votar, en un intento por garantizar la neutralidad de este grupo. Las exclusiones son usualmente establecidas en las leyes constitucionales y legales de los países por los líderes políticos, y tienen que ser adoptadas por los funcionarios administrativos.

La exclusión administrativa implica dejar fuera la lista de electores a personas que aparentemente son elegibles para votar. Esas personas pueden ser excluidas simplemente por una decisión individual o un hábito; por ejemplo, un elector potencial puede no desear registrarse porque tiene poco o nulo interés en la política o en la elección. Un elector puede ser registrado incorrectamente, o no estar registrado, debido a un cambio de domicilio o, incluso, un cambio de nombre. También pueden ocurrir exclusiones en razón de limitaciones del sistema de registro electoral, tales como un esfuerzo insuficiente de difusión de la fecha límite para completar el proceso de registro. Más allá de tratar de alcanzar el objetivo de prevenir, o al menos de minimizar, la exclusión de votantes elegibles, el sistema de registro debe mantener como una prioridad la de registrar a todos los votantes elegibles. Aunque en la práctica no será posible registrar a todos los votantes elegibles, el compromiso con este objetivo permitirá la identificación de criterios de desempeño muy claros contra los cuales medir el logro de un registro universal.

La complejidad de registrar a los electores

Para tomar decisiones sobre el registro electoral, los administradores electorales deben tomar en cuenta las condiciones de su país, estado o región. Entre las cuestiones que deben afrontar están:

• En caso de contar con un registro civil confiable, ¿la lista de electores debe crearse a partir de éste?
• ¿Cómo se deben identificar los votantes en las mesas de votación?, ¿usando un documento de identificación electoral o algún otro como el documento nacional de identidad (ID)?
• Si se utiliza una tarjeta de identificación electoral, ¿qué información debe contener?
• ¿El registro debe ser obligatorio o voluntario?
• Si el registro es voluntario, ¿debe ser a iniciativa del ciudadano o del Estado?
• ¿Qué impacto tienen las condiciones locales, como índices de alfabetización, urbanización, movilidad demográfica y trayectoria democrática sobre el tipo de registro electoral que resulte más factible?
• ¿Qué papel desempeña la automatización en el proceso de registro electoral?, ¿Qué aspectos del registro electoral se manejan mejor por computadora? ¿Cuáles son las ventajas y desventajas de la automatización?
• ¿Cuál es el papel de otras tecnologías en el proceso de registro electoral? ¿Cómo pueden mejorar el proceso de registro? ¿Cuáles son las ventajas y desventajas de tales tecnologías?

Las respuestas a éstas y otras preguntas similares ayudarán en la determinación del tipo de sistema de registro electoral que mejor convenga a un contexto político en particular.

Tres opciones para el Registro Electoral

La democracia en general, y el registro electoral en particular, pueden tomar muchas formas. Decidiendo cómo dar sustancia a los principios de la democracia electoral, es importante elegir un sistema que sea:

• más apropiado a condiciones locales
• realista y asequible dado el contexto financiero y administrativo en el que debe ser desarrollado y sostenido.

En el caso del registro electoral, hay tres opciones:

• La lista periódica
• El registro o lista permanente
• El registro civil

La autoridad electoral debe escoger una de éstas, o una combinación, así como la base sobre la cual se diseñará un sistema de registro electoral.

La Lista periódica

Un registro electoral periódico, o una lista periódica, es establecido para un proceso electoral específico y se genera de nuevo para cada elección, es decir, los administradores electorales no intentan mantenerla o actualizarla para usarla en el futuro. Normalmente, la lista se integra justo antes de la elección, aunque no es necesariamente una regla. Este sistema es relativamente costoso y consume mucho tiempo, ya que requiere contacto directo con todos los votantes elegibles antes de la elección. Puede ser particularmente útil donde hay carencia de infraestructura para mantener una lista permanente, donde la movilidad demográfica es muy alta o donde hay oposición al mantenimiento de listas de ciudadanos por parte del gobierno. También la lista periódica puede ser preferida por agencias semi-gubernamentales, tales como organismos o comisiones electorales. Este sistema es utilizado en países como Senegal, Indonesia, Rusia, Yemen, República Democrática del Congo, Ghana, Malawi y Mozambique.

La Lista Permanente

La lista electoral permanente es mantenida y actualizada regularmente por la administración electoral y está conformada por los electores actualmente elegibles. Para mantener este tipo de lista se requiere una infraestructura apropiada. El mantenimiento requiere normalmente añadir los nombres y otros datos relevantes de quienes satisfacen los requisitos de elegibilidad, actualizar la información de los electores elegibles que se encuentran en la lista de electores y eliminar los nombres de quienes han dejado de cumplir dichos requisitos, (como en caso de muerte o cambio de residencia, por ejemplo). Toda vez que la lista permanente es actualizada de manera regular, no es necesario realizar un registro final justo antes de la elección, aunque con frecuencia sí es designado un período para revisar la lista durante la campaña electoral. Además, la lista permanente se puede mantener tanto a nivel local como nacional. Una lista permanente se mantiene al día porque se actualiza de manera regular. Y el costo de registrar electores se divide en el periodo entre elecciones por lo que es más probable que resulte menos costoso que otros sistemas de registro.

Muchas autoridades electorales forman asociaciones de datos compartidos con otros organismos gubernamentales para facilitar las actualizaciones de las listas como en Argentina, Australia, Canadá y Francia. Por ejemplo, cuando los ciudadanos cambian su lugar de residencia, ellos deben informar al departamento de impuestos, la oficina de correos, ministerio de vivienda o al sistema de salud. En muchos países con registro permanente, las asociaciones permiten a la autoridad electoral recibir regulares actualizaciones de cambios a estos archivos de organismos. Esto permite actualizar el registro electoral sin ningún contacto directo entre el votante y la autoridad electoral. La información de cada ciudadano francés de 18 años de edad que se inscriba al servicio militar obligatorio, es remitida a las autoridades electorales a nivel local, quienes posteriormente incorporan al solicitante a la lista electoral. La agencia federal a cargo de mantener el registro nacional de población y de emitir el documento nacional de identidad en Argentina, remite a las autoridades electorales locales los nombres de los ciudadanos de 16 años que residen en los distritos electorales. Y las autoridades electorales locales incorporan a estos individuos a las listas electorales provisionales para garantizar su inclusión en el registro nacional cuando cumplen 18 años. En algunos casos, tomando en cuenta un cambio de domicilio, la autoridad electoral debe enviar al votante un nuevo documento de registro electoral así como con una solicitud para actualizar y confirmar la información que aparece en ella. Una vez actualizada la información, depende del elector que esta información sea enviada a las autoridades correspondientes.

El Registro Civil

La tercera opción para registrar a los electores es el registro civil; el cual puede contener una gran variedad de información sobre todos los ciudadanos, como por ejemplo, su nombre, dirección, ciudadanía, edad y número de cédula de identidad. En ciertos países, particularmente en Europa (Noruega, Alemania, Suecia, Bélgica y España) y América Latina (Argentina y Perú), la lista de electores se conforma a partir de información contenida en el registro civil nacional. Una de las principales interrogantes en los países que cuentan con registro civil es sí el organismo responsable de este registro, frecuentemente el Ministerio del Interior, también debe estar encargado de la lista electoral. Algunos países dan a la misma institución la responsabilidad de ambos registros como en el caso de Senegal; mientras que otros países dividen la responsabilidad entre dos agencias distintas.

Una vez que se ha creado un registro civil, la producción de la lista de electores se vuelve un procedimiento relativamente económico y eficiente, debido a que los principales costos son absorbidos desde un inicio por la autoridad responsable del registro civil. Si bien los costos de mantenimiento del registro civil son relativamente altos, la información recabada puede ser utilizada para distintos propósitos, reduciendo por consiguiente los costos generales asociados con la administración gubernamental de las bases de datos.

El mayor inconveniente de este sistema procede de su fortaleza. Si bien los altos costos se justifican, el hecho de que la base de datos es compartida por diversas instancias gubernamentales puede tornarse muy controversial. Pueden surgir preocupaciones relacionadas con la pérdida o potencial pérdida de privacidad. Si las preocupaciones son muy intensas, la opción del registro civil puede simplemente tornarse inaceptable, independientemente de su utilidad.

Principios guía

El registro electoral es el proceso de verificar la identidad de los electores potenciales, el registro de su nombre y de otra información sustancial en una lista de electores. Para que el registro sea justo, comprensivo e inclusivo, se recomienda que los electores potenciales estén conscientes del proceso de registro y tengan oportunidades razonables y acceso relativamente fácil para completarlo. Las campañas de educación electoral fomentan la conciencia necesaria enfatizando la importancia del registro, explican las responsabilidades de los ciudadanos para llegar a ser registrados y presentan la información de cómo completar el proceso de registro. Algunas autoridades electorales, como la de Sudáfrica, emprenden campañas específicas de registro a través de suministrar información en los medios de comunicación y en otras vías para alentar a los electores a inscribirse en un año electoral.

La inclusión

Se recomienda que el registro sea inclusivo – esto es, accesible a todos los grupos y categorías de ciudadanos elegibles. Es decir, sin tendencias sistemáticas en contra de algún grupo identificable.

Así, es importante reconocer que la situación económica y social hace más difícil el registro para algunas personas, tales como:

• residentes de áreas rurales
• personas con bajos niveles de escolaridad
• personas que están económicamente en desventaja o que no tienen vivienda
• personas que enfrenten tendencias culturales en contra de su participación en la política y los asuntos públicos (por ejemplo las mujeres o las minorías étnicas)
• personas con discapacidades físicas
• personas en prisión
• comunidades desplazadas

Podrían requerirse medidas especiales para tirar ciertas barreras y hacer que el sistema de registro electoral sea verdaderamente abierto a estos grupos, permitiéndoles con ello ser parte del proceso democrático. La exclusión electoral funciona a través de mecanismos formales e informales, tener en cuenta esto se considera un acto de buena fe por parte de los administradores electorales.

La exclusión administrativa de los electores elegibles

Puede excluirse administrativamente a los electores elegibles cuando el sistema de registro no promueve o facilita el proceso, y particularmente cuando hay barreras administrativas para los ciudadanos que cumplen con los requisitos para ser parte del registro electoral. Los electores pueden estar administrativamente en desventaja en varios sentidos, lo cual, pone en peligro la legitimidad electoral. A continuación se exponen algunas de las causas de la pérdida del derecho a votar y sus posibles soluciones.

• Fecha límite: Cuando la fecha límite para registrarse es muy lejana al periodo de elección puede haber un interés de participación muy bajo. La solución es extender esta fecha para que más gente pueda registrarse y emprender una campaña de concientización para que los potenciales electores sepan que se está llevando a cabo un proceso de registro. En el caso de Canadá, esto se realiza el día de la elección.
• Costo: El registro electoral es costoso. Cuando las personas que desean registrarse deben pagar tarifas, por ejemplo para los documentos de identidad, se puede llegar a inhibir su participación. Una solución recomendable es evitar, en la medida de lo posible, que el costo del registro electoral recaiga en los ciudadanos. De otra forma, los ciudadanos de escasos recursos económicos serán puestos en desventaja y selectivamente privadas de su derecho a votar.
• Inversión de tiempo: El registro electoral consume tiempo. Los ciudadanos en ocasiones deben recorrer distancias largas, perder horas de trabajo e incurrir en gastos de traslado para poder registrarse. La solución podría ser incrementar el número de lugares de registro y tal vez utilizar centros de registro móviles.

Registro voluntario u obligatorio

¿El registro electoral es una obligación y responsabilidad ciudadana o es un derecho a ejercerse a discreción de cada individuo? La respuesta a esta pregunta determina los procedimientos administrativos que deben ponerse en práctica para el registro electoral. Si prevalece el primer punto de vista, en el que votar es una responsabilidad y obligación de los ciudadanos, el registro también se vuelve, por tanto, obligatorio como en el caso de Australia e Indonesia. En este caso, el Estado está obligado a comunicar a los ciudadanos que necesitan registrarse y/o actualizar su información en la lista permanente de electores. Si prevalece el segundo punto de vista, en el que votar es más un derecho que una obligación, el registro es una opción para los electores como en el caso de los Estados Unidos y Guatemala. De tal manera que el Estado no necesita realizar el mismo esfuerzo para alentar a los electores a registrarse.

¿Quién es responsable – ciudadanos o Estado?

Los diferentes sistemas pueden utilizar diversos métodos de registro y asignar varias responsabilidades a los administradores electorales y ciudadanos. Algunas veces el registro es una responsabilidad principalmente de los ciudadanos, quienes deben iniciar el proceso al contactar a la administración electoral. Esto sucede en países como Estados Unidos, Guatemala, Bahamas, Belice, Burundi y México. En otros casos, las autoridades son las responsables de mantener la lista permanente de electores o de desarrollar nuevas listas como en Japón, Argentina, Australia, Bélgica, Alemania, Perú, Suecia y Australia. Y pueden hacer frente a esta responsabilidad ya sea registrando a los posibles electores en su domicilio como en Gran Bretaña e Indonesia o estableciendo centros de registro locales.

En la práctica, la responsabilidad es frecuentemente compartida. Por ejemplo, en un país con una lista permanente de electores, la autoridad electoral puede crear condiciones accesibles para el registro al establecer varios centros de registro, emplear unidades móviles e informar a los electores sobre la campaña de registro electoral y sobre el establecimiento de centros de registro. Asimismo, el nivel de registro también depende de que los ciudadanos visiten dichos sitios de registro e inicien formalmente el proceso.

Por un lado, la experiencia indica que cuando se otorgan facilidades a los electores para que inicien el proceso de registro, se incrementa significativamente su participación. Por el otro, un sistema emprendido por el Estado puede ser más apropiado si incrementa el nivel de inscripción de los electores con necesidades especiales como los analfabetos, las personas sin hogar, los presos, los electores en hospitales, los pobres y los electores con discapacidades. Para un análisis final, hay que preguntarse: ¿qué tanta responsabilidad tiene el Estado para permitir que los ciudadanos se registren, sin caer en excesos? La respuesta es que el Estado debe asumir una responsabilidad considerable para asegurar que el registro no imponga barreras administrativas, y con ello lograr que los ciudadanos participen en unas elecciones democráticas. Al mismo tiempo, el costo es usualmente un factor para decidir el grado de esfuerzo para el registro de electores.

Criterios de desempeño

Tener criterios claros de desempeño ayuda a evaluar la relación costo-efectividad del sistema de registro electoral. Para las listas periódicas de electores, los criterios más importantes son precisión, exhaustividad o integridad. La exhaustividad se mide por la proporción del número de electores elegibles incluidos en la lista de electores. La precisión se mide por medio de una tasa de error en la captura de la información individual de los electores (nombre, dirección, género, edad, ciudadanía y/u otra). En una lista permanente de electores o en un registro civil, la precisión frecuentemente depende de la extensión de la información dado que la información es actualizada en forma oportuna. La principal preocupación es que el día de la elección, la mayoría de la información recientemente cambiada aparezca en la lista el día de la elección y que ésta refleje las circunstancias actuales de los electores.

Tener objetivos específicos de desempeño para cada criterio promueve un mejor registro electoral. Los oficiales electorales sugieren que una lista permanente debe estar 90% completa, 85% actualizada y 97% precisa. En otras palabras, el sistema debe esperar tener en la lista a 9 de cada 10 electores elegibles, tener actualizada la información de 8.5 de los casos por cada 10 y tener sólo 3 errores de captura por cada 100. Una vez identificados estos objetivos o puntos de referencia, el incremento del costo para alcanzarlos se puede calcular.

En la medida en que la proporción de los electores registrados se incrementa, el costo marginal por lograr registros adicionales aumenta también. Los primeros ejercicios de registros electorales son relativamente económicos. Puede que los electores se encuentren en casa cuando los oficiales de registro los visitan, o que respondan sin retraso a la solicitud por correo para actualizar su información. Si no hay cambios, la información sobre ellos en la lista de electores permanece actualizada y certera. En el caso de que electores potenciales no cumplan estas condiciones, el costo de incrementar y actualizar la información crece. De la misma forma, puede tomar más de un intento contactar a algunos electores que son difíciles de localizar. Entre más completa, precisa y actualizada llegue a ser una lista de electores será más costoso producirla.

Por ejemplo, algunos países mantienen una lista permanente que incluye a los electores que viven en el extranjero. Si el objetivo es tener la lista completa en un 90%, los gastos pueden ser exorbitantes. Una solución consciente de los costos podía desarrollar un sistema de registro separado para los nacionales que viven en el extranjero –una práctica seguida por varios países como Noruega, Francia, Georgia y Letonia. En lugar de estar como electores activos en la lista nacional de electores, los ciudadanos viviendo en el extranjero deben registrarse por iniciativa propia para cada elección.

Sobre la información actual, como la dirección de los electores inscritos en el registro, se observa que las diferentes áreas que componen un país mantienen diferentes tasas de movilidad de residencia de la población. Las personas se mueven de forma más frecuente en los centros urbanos densamente poblados. Además, las tasas de movilidad temporal pueden ser más altas en electores jóvenes, tales como los estudiantes universitarios o los trabajadores migrantes. Así, asegurar que la lista de electores logre una actualización al 85%, requeriría esfuerzos más frecuentes en ciertas áreas mientras que en otras no. Por esta razón, serían más útiles las tasas promedio de movilidad nacional (o regional) que las más específicas.

El costo y su relación con los criterios de desempeño

Entre mejor se ejecuten estos tres criterios será más elevado el costo del sistema de registro electoral. Obviamente, el costo es menor para registrar a los lectores potenciales “más fáciles” que a los “más difíciles”. Las dificultades para registrar pueden ser:

• Vivir en áreas remotas
• Cambiar frecuentemente de dirección
• No tener una dirección permanente real
• No regresar las formas de registro a tiempo
• No regresar las formas de registro por cuestiones de analfabetismo
• Vivir en áreas con una infraestructura débil

En algún punto, el costo de registro de electores con tales dificultades llega a ser exorbitante e imposible de ejercerse. Alcanzar dicho nivel varia para cada jurisdicción.

Contexto

Principales usos de la lista de electores

El propósito principal de la lista de electores es confirmar la ilegibilidad de los ciudadanos para votar, ya sea en elecciones nacionales y/o provinciales, regionales o locales. El registro de electores permite a la autoridad electoral separar dos funciones, la de verificar la elegibilidad de los electores por un lado, y la de controlar la legitimidad del proceso de votación por el otro. El esfuerzo de registro determina la elegibilidad de elector antes del día de la elección; como resultado la autoridad electoral puede administrar el proceso de votación de forma eficiente, y reducir el tiempo de espera de los electores. En un contexto en el que es evidente el descenso en los niveles de participación, es importante establecer procedimientos que reduzcan las dificultades para que los electores emitan su voto.

Usos adicionales de la lista de electores

Las listas de electores pueden tener otros usos que compensen el requisito de inversión de tiempo, personal y dinero que exige su integración. En algunos casos, el registro electoral también se llega a utilizar para:

• Referendos y plebiscitos.
• Iniciativas de ley y revocatorias de mandato. Los oficiales electorales pueden utilizar las listas para evaluar si la petición ha obtenido el número de firmas requerido para someterla a votación.
• Campañas. Las listas pueden entregarse a los partidos políticos y candidatos para ayudarlos en sus campañas. Además, mediante la evaluación de la calidad de las listas, los partidos ayudan a asegurar la legitimidad de los procesos electorales.
• Límites de gastos en campaña. En países que establecen límites por elector a los gastos de campaña, las listas se pueden utilizar para calcular los gastos permitidos a partidos políticos y candidatos.
• Elecciones internas y primarias. Los partidos también necesitan algún tipo de listado para las elecciones internas de sus dirigentes o para la selección de sus candidatos a cargos populares. Cuando el registro electoral incluye información sobre la afiliación partidaria se puede utilizar en este tipo de elecciones, pero esto no es muy común porque puede comprometer la secrecía del voto.

Las listas pueden ser utilizadas para compilar grupos de jurado (es decir, listas de personas que pueden servir como jurado), o para ayudar a localizar “padres incumplidores” y morosos de préstamos estudiantiles. Aun cuando las listas de electores se utilizan para varios propósitos, frecuentemente existen ciertos límites en cuanto a su uso y distribución. Los límites se pueden precisar en la legislación con el propósito de proteger la privacidad de las personas incluidas en la lista. En algunos casos los electores pueden solicitar que sus datos sean estrictamente confidenciales y no se incluyan en las listas que se le entregan a los partidos políticos. También existen los llamados “electores silenciosos” o anónimos, quienes presentan una petición de confidencialidad a partir de una exposición de motivos debidamente fundamentada. La autoridad electoral puede integrar y mantener completamente separada la lista general de electores de la lista de “electores silenciosos”. En Nueva Zelandia y Australia se practica el registro de electores anónimos, por motivos de seguridad en la mayoría de los casos. Se crea y se mantiene una lista especial de electores mediante formatos de registro entregados a las autoridades electorales.

Sensibilidad ante las condiciones locales

Para ayudar a integrar el registro electoral de forma integral e inclusiva, es recomendable que los mecanismos utilizados se ajusten a las condiciones políticas, sociales y económicas locales. En el diseño del sistema de registro, los factores a considerar incluyen:

• La alfabetización
• El clima
• La infraestructura administrativa
• La disponibilidad de la documentación solicitada
• El entorno político

Alfabetización

Los índices de alfabetización influyen directamente en la capacidad de comunicarse con los electores potenciales. Donde los índices de alfabetización son altos, la comunicación con los electores puede ser relativamente eficiente y económica, lo cual facilita el registro. Por ejemplo, en un país con altos índices de alfabetización y un registro permanente de electores, los funcionarios electorales pueden enviar por correo a cada elector una tarjeta que precise la información de su registro actual. Así, el elector verifica la información y, si es necesario, regresa por correo las correcciones. Esta forma de comunicación requiere un sistema postal confiable con entrega a domicilio, cuestión que debe tomarse en cuenta pues no todos los países con un alto nivel de alfabetización tendrán la infraestructura necesaria para ello.

No todos los países con altos niveles de alfabetización tienen la infraestructura necesaria. Y cuando los niveles de alfabetización son bajos, la comunicación por correo es menos apropiada. En estos casos puede ser conveniente que los oficiales electorales contacten a los electores personalmente para completar el proceso de registro. Y se solicitaría el apoyo de los líderes de la comunidad para difundir información acerca del registro electoral. Incluso si el nivel de alfabetización es alto y no se requiere de contacto directo, es importante asegurar que los formatos de registro sean fáciles de entender y que no contengan términos legales que puedan confundir al ciudadano promedio. En otras palabras, las formas de registro de electores no deben ser pruebas de alfabetización. Si el nivel de alfabetización es bajo, podría ser mejor que los oficiales electorales llenen las formas de las personas que estén registrando, ya sea en entrevistas que hagan a domicilio o en los centros de registro.

Clima

En países económicamente desarrollados, el clima puede llegar a tener poco impacto en el proceso de registro y de votación. Gran parte del proceso de registro puede realizarse a través de medios electrónicos y estar automatizado. Estos países con frecuencia cuentan con infraestructura administrativa bien desarrollada, facilitando el registro a pesar de las condiciones climáticas adversas. Pero incluso estas sociedades pueden evitar la celebración de elecciones en ciertos momentos del año – por ejemplo, durante el invierno en países con clima muy frio o durante la época de lluvias en la mayoría de los países de África. Esto impactará la planeación del registro. No existe una regla formal que prohíba convocar a elecciones durante determinadas temporadas, pero la preferencia de evitar esas épocas influirá en la planeación de la elección.

En países menos desarrollados, las condiciones climáticas pueden tener un mayor impacto en la planeación del registro y de las elecciones. La sequía, la época de lluvias, la siembra o la cosecha pueden afectar la capacidad de los ciudadanos para registrarse y la probabilidad de que lo hagan. Por lo que el registro deberá reprogramarse.

Infraestructura administrativa

El éxito de los esfuerzos para el registro depende en gran medida de la infraestructura administrativa necesaria. Esto incluye la capacidad para la planeación logística y administrativa en general o para la recolección de datos; las normas y procedimientos de adquisición; la infraestructura física; los procedimientos de selección y capacitación del personal; y el personal necesario para todos estos aspectos del proceso. El establecimiento y mantenimiento de la infraestructura administrativa es costoso y requiere de tiempo. No obstante, sin ella el proceso electoral carecería de legitimidad e integridad. La infraestructura debe mantenerse de manera continua, no crearse de nuevo para cada elección.

Disponibilidad de la documentación solicitada

En muchos países, como en Sudáfrica en las áreas más rurales, los potenciales electores particularmente los de antes de 1994 podrían no contar con la documentación necesaria para su registro, como certificados de nacimiento, de matrimonio, etcétera. Por tanto, es necesario identificar otros recursos de verificación para tales casos como el testimonio del líder local o comunitario para acreditar la elegibilidad de la persona. Esta es una práctica común en la República Centroafricana en donde se requiere que un representante del Consejo de la Aldea o del Distrito emita un testimonio por escrito para los potenciales solicitantes de registro. De igual manera, se crearon disposiciones legales para las personas sin la documentación requerida en Sudán del Sur para el referendo de 2011. Esto es necesario para no excluir a los electores que no han tenido acceso, o los recursos, o la necesidad de obtener dicha documentación al momento de su nacimiento, etcétera.

Entorno político

En general, el entorno político de un país puede tener impacto en el registro de electores y en las elecciones. El entorno político puede ser muy pacífico, en donde los partidos políticos acepten la legitimidad del proceso electoral; o el ambiente puede ser tenso debido a conflictos internos o internacionales. Entre estos dos extremos, existe un sinfín de posibilidades. Lo ideal es que el registro y la votación se lleven a cabo en un entorno político armonioso, aunque no siempre es posible. Cuando no es así, es inevitable que surjan cuestionamientos de justicia y legitimidad. La respuesta más útil para un entorno político menos que ideal es hacer todo lo posible para garantizar que la administración electoral sea, y se perciba, como justa e imparcial. También es útil garantizar la transparencia, dando la oportunidad a todos los partidos políticos de observar la administración de la elección.

En una situación posterior a un conflicto, la autoridad electoral enfrenta desafíos especiales. Y puede ser necesario desarrollar o implementar políticas para temas como: el voto desde el extranjero, la identificación de electores que no tienen documentos como los refugiados o las personas internamente desplazadas, el registro electoral en campos de refugiados, y en ocasiones las acciones de los partidos políticos u otros grupos que buscan perturbar la elección.

Colaboradores

Este tema cubre asuntos relacionados con el registro de electores, una de las tareas más importantes de la administración electoral. Entre las discusiones se incluyen: costos, equidad política e inclusión, exclusiones legales y administrativas, y los métodos alternativos de registro de electores.

Keith Archer fue el coordinador del tema de Registro de Electores, tanto del original como de su actualización. Keith es profesor de Ciencia Política en la Universidad de Calgary. Algunas de sus áreas de interés académico incluyen la política canadiense y el comportamiento electoral y partidos políticos. Recientemente ha publicado sobre la investigación y teoría del comportamiento de la política canadiense, y sobre regionalismo y partidos políticos en Canadá.

Aspectos generales

Esta sección examina las ventajas y desventajas de los diferentes sistemas de registro electoral, que incluyen principalmente los siguientes:

• listas periódicas

• registro o enlistado continuo

• registro civil

No existe un tipo de registro de electores que se puede considerar el mejor para todos los países y circunstancias. Es importante que cada país seleccione el sistema más apropiado para su contexto.

En este tema se discuten los puntos clave que surgen en la administración de los sistemas de registro de electores. Estos incluyen:

• Consideraciones administrativas: las iniciativas de registro de electores pueden utilizar diferentes procedimientos, pero todas manejan ciertos temas o asuntos comunes. Estos incluyen la elección del sistema, la planeación logística y, la selección y capacitación de los oficiales de registro.

• Incentivar el registro: actualidad, precisión e integridad son los tres criterios para evaluar la ejecución de un registro electoral. Para obtener un buen resultado en estos criterios se recomienda que el registro sea lo más sencillo posible de poner en marcha y, que no implique un costo directo para los electores.

• Características de los electores elegibles: esto está relacionado con los criterios para poder votar. Estos están usualmente establecidos por la ley. Se recomienda que sean lo suficientemente generales como para que todos, o casi todos, los residentes adultos con ciudadanía puedan ser registrados para votar.

• Identificación de los electores: una vez que los criterios de elegibilidad se establecen, la autoridad electoral los administra, y crea estándares y procedimientos para que los electores prueben estar registrados. La cédula de identidad puede ser utilizada para dar la prueba necesaria.

• Registro voluntario versus registro obligatorio: la elección entre estos dos tipos de sistemas la hacen frecuentemente los políticos, no los administradores electorales. En un sistema obligatorio, los administradores deben hacer un mayor esfuerzo para hacer que el proceso sea más fácil para los electores y se garantice así la integridad de la lista de electores.

• Registro de iniciativa voluntaria versus registro de iniciativa estatal: ésta es otra decisión tomada por autoridades políticas. Para cualquiera de estos sistemas hay varias opciones que facilitan el registro de electores.

• Registro de electores no residentes: hay una creciente tendencia a permitir a los electores registrarse y votar el día de la elección aun cuando se encuentren fuera de sus distritos electorales, o incluso fuera del país. Hay prácticas de registro que han sido desarrolladas particularmente para los electores no residentes.

• Partidos políticos y grupos de interés: se recomienda que las autoridades electorales mantengan contacto con los grupos especialmente interesados en el proceso de registro de electores, particularmente los partidos políticos. Estos grupos pueden jugar un papel crucial en la promoción de éste. Los grupos de interés pueden desempeñar un papel crucial en conferir legitimidad a la propia elección.

• Ubicación de la votación: el ejercicio del registro de electores puede proveer información valiosa para ubicar los sitios de votación en una forma justa, políticamente neutral y accesible.

• Registro anónimo: algunos electores tienen razones válidas para no querer que sus nombres y otra información que los identifique (ejemplo: número telefónico o dirección) aparezca en una lista de electores publicada. Se recomienda que las autoridades electorales desarrollen técnicas para el registro de estos electores anónimos o “silenciosos”.

• Registro en una situación de jurisdicciones múltiples: en varios lugares las personas son elegibles para votar en elecciones para diferentes niveles de gobierno ya sea local, regional, nacional u otro. Las autoridades electorales tienen una amplia gama de opciones para preparar las listas de electores, en donde varían los grados de cooperación entre los diferentes niveles de gobierno.

• Provisiones para prevenir el fraude: éstas son esenciales para la integridad electoral. Existen diversas técnicas que disuaden el fraude electoral de personas, grupos o gobiernos.

• Usos secundarios de la lista de electores: el registro de electores puede ser útil para propósitos secundarios, incluyendo el establecimiento de topes a gastos de los partidos políticos (basado en la formula de gastos por-voto) o servir como guía en el establecimiento de limites electorales.

• Formatos multi-partes: los formatos utilizados por las autoridades electorales para el registro pueden ser diseñados para incrementar la eficiencia en la captura y uso de los datos.

• Proveedores externos: la contratación de equipo y servicios puede ofrecer ventajas significativas a las autoridades electorales, pero se vuelve necesario su control y/o salvaguarda para mantener la integridad del registro y la votación.

• Automatización: esto puede asistir en gran medida el proceso de registro de electores, el cual implica: la recolección, registro, almacenamiento, actualización, llenado, extracción e impresión de la información electoral básica. Aunque se reconoce que la automatización tiene ventajas y desventajas, es importante evaluarlas y tomar una decisión bien informada.

• Tecnología: la tecnología está jugando cada vez más un papel central en el proceso de registro electoral debido al uso de soluciones tecnológicas por parte de la autoridad electoral. Además de las computadoras, otras tecnologías son útiles en el registro de electores, particularmente tecnologías para recolectar, compilar, introducir, comparar, reconocer, intercambiar, almacenar y transmitir datos. Por ejemplo, se utilizan varios tipos de tecnologías para capturar los rasgos físicos de los electores en el proceso de registro biométrico. Las cintas magnéticas, los discos y los dispositivos son utilizados para almacenar datos biométricos de los votantes. Las tecnologías de imágenes son el tipo de tecnología utilizada para capturar o comparar los datos de ciertos electores. Los Sistemas de Información Geográfica además de ser utilizados para asignar los electores a las locaciones geográficas específicas, también pueden utilizarse para garantizar la integridad, calidad y seguridad de los datos de los electores.

• Registro electrónico: varias jurisdicciones están considerando el uso del registro electrónico como una técnica para hacer más fácil el proceso de registro de electores. Diferentes opciones pueden ser adecuadas a diversas circunstancias.

• Registro focalizado: Éste trata de dirigirse a un grupo identificable de electores, generalmente con niveles históricamente más bajos de registro entre la población general; tales como los jóvenes, los miembros de comunidades étnicas, las mujeres, las personas con discapacidad y las comunidades desplazadas.

• Métodos de registro de electores y participación: ¿la autoridad electoral debería realizar esfuerzos activos para alcanzar niveles altos de registro entre todos los segmentos de la población? o ¿debería conducir sus esfuerzos a garantizar la neutralidad de la administración electoral? ¿es preferible un enfoque más neutral?

• Consideración de costos: el registro de electores es uno de los componentes más costosos del proceso electoral. Hay varios factores que influyen en los costos de registro, una vez identificados se observan varias formas de minimizar los costos y maximizar la eficiencia.

Métodos alternativos - ventajas y desventajas

Hay tres tipos generales de registro de electores:

• Lista periódica
• Listado o registro permanente
• Registro civil

Cada uno de estos sistemas tiene fortalezas y debilidades. Ninguno de ellos puede considerarse el mejor para todos los países y circunstancias. Es importante que cada país elija el sistema más apropiado.

La lista periódica es la más simple en varios sentidos. Se integra una nueva lista de electores para cada proceso electoral. No hay necesidad de darle mantenimiento alguno para conservarla actualizada o completa más allá de la elección para la que fue creada. Consecuentemente, la lista periódica requiere un mínimo de apoyo administrativo entre elecciones. Sin embargo, su creación implica un mayor esfuerzo de la autoridad electoral antes de cada elección, que con frecuencia implica la contratación de personal temporal. Este tipo de registro se utiliza en Ghana, Malawi y Liberia.

Un listado o registro permanente se construye a partir de registros previos que se actualizan regularmente. Esto implica un trabajo administrativo permanente. La autoridad electoral necesita suficiente personal a lo largo del ciclo electoral (que va desde el término de una elección hasta la puesta en marcha de la siguiente). La actualización requiere dar seguimiento a los cambios demográficos, tales como los ciudadanos que han alcanzado la edad para votar; las muertes o defunciones; las personas que han perdido el derecho a votar debido a que fueron condenadas por algún crimen; o los cambios de residencia. Varias jurisdicciones no tienen requisitos formales o legales para que los ciudadanos reporten este tipo de cambios a la autoridad electoral. Para obtener la información que le permita actualizar la lista permanente de electores, la autoridad electoral generalmente firma acuerdos para el intercambio de información con ministerios de gobierno o dependencias públicas, tales como las encargadas de expedir las licencias de manejo, de cobrar impuestos o del servicio postal como sucede en Argentina, Australia, Canadá y Francia. La actualización del registro a través de acuerdos de información compartida se facilita cuando cada ciudadano tiene asignado un solo número o clave de identificación, pero sin ello puede ser muy difícil conciliar los registros. Argelia, Burkina Faso, Chad, Tanzania y Mozambique también han adoptado este sistema.

El registro civil requiere un esfuerzo administrativo aún mayor. Se trata de un registro de población que incluye el nombre y otros elementos de identificación, tales como el número o clave de identificación ciudadana, la fecha de nacimiento, el domicilio y el género. Este tipo de registro es utilizado para diferentes propósitos. Uno de ellos es generar la lista de electores para la elección. El registro civil está a cargo de autoridades diferentes a la electoral –puede ser el departamento de impuestos. Los ciudadanos deben mantener su información actualizada en el registro con el propósito de continuar recibiendo varios beneficios sociales, incluidos los educativos, el cuidado de la salud y la seguridad laboral. La autoridad electoral juega un papel muy pequeño, o incluso ninguno, en la actualización de la lista de electores, simplemente recibe la base de datos de la instancia encargada del registro civil. Por lo anterior, la autoridad electoral tiene menos responsabilidad y control sobre la calidad de la lista que si tuviera que mantener el registro permanente.

Lista periódica

La lista periódica de electores se crea para un proceso electoral específico. Se desarrolla para utilizarse una sola vez y se desarrolla una nueva para cada elección. No es una lista permanente que tenga que actualizarse o ser ajustada entre las elecciones. Se produce durante un lapso relativamente reducido que precede a la elección para la que será utilizada, Hay dos formas de realizar una lista periódica:

• Por iniciativa del Estado o la autoridad competente
• Por iniciativa de los individuos

En el primer caso, la autoridad electoral contacta a las personas como ocurre en Japón, Benín, Argentina, Cabo Verde, Australia y Bélgica, o las registra a través de visitas domiciliarias como en Sierra Leona. Este es un sistema efectivo para desarrollar una lista electoral actualizada, precisa y completa. Involucra la contratación y capacitación de un gran número de oficiales que trabajarán durante un periodo de tiempo relativamente corto. Además, se requiere contar con procedimientos para contactar a las personas que no estén en su casa durante las visitas. Se recomienda que los organizadores hagan un ejercicio de reflexión sobre qué información proveer a los oficiales de registro al inicio de su trabajo: una simple lista de direcciones o datos más específicos sobre los residentes de cada domicilio, tal como aparecen en las listas recopiladas para la elección previa.

En el segundo caso, son las personas las que se dirigen a la autoridad electoral para iniciar el registro como ocurre en Botswana, Burundi, México, Ghana y Senegal. La autoridad electoral establece los centros de registro para los electores como en Namibia y Uganda, con personal y tiempo suficiente para que las personas que cumplen con los requisitos para votar tengan la oportunidad de acudir para registrarse. Debe haber centros suficientes y localizados convenientemente para facilitar el registro de los ciudadanos. Pueden ser necesarios algunos arreglos o facilidades especiales para atender a determinados grupos de electores como: residentes de áreas remotas, quienes tienen que viajar grandes distancias para llegar al centro de registro; personas de edad avanzada y físicamente imposibilitadas; electores que viven fuera del país o; votantes que no tienen domicilio; refugiados y personas internamente desplazadas (PID). Podría ser una buena idea utilizar los mismos sitios o centros de registro para instalar las mesas de votación.

Si la fecha de la elección no está predeterminada en la ley, puede haber cierta incertidumbre sobre cuándo tendrá lugar la próxima elección y, por ende, sobre cuándo se integrará la lista de electores. Esto puede provocar que la lista tenga que ser integrada durante el periodo oficial de la elección. Por tanto, el periodo podría extenderse para dar cabida a este esfuerzo. En una situación así, la planeación previa es particularmente importante para garantizar que el registro puede completarse rápidamente.

Listas periódicas y criterios de evaluación

Suelen utilizarse tres criterios para evaluar el desempeño de un registro de electores: actualidad, precisión e integridad.

La actualidad se refiere al grado de actualización de la información contenida en la lista de electores al día de la elección. En otras palabras, ¿están incluidos en la lista todos los ciudadanos que han alcanzado la edad para votar el día de la elección?, ¿se han eliminado de la lista los nombres de las personas que han fallecido?, ¿la lista contiene la residencia actual de los electores, particularmente la de aquellos que cambiaron de domicilio desde la última elección? Entre más cerca del día de las elecciones se integre la lista de votantes, mayor será la probabilidad de que tenga un alto grado de actualización. A la inversa, entre más pronto se integre el registro, es más probable que tenga inconsistencias en términos de actualidad. Para lograr un buen nivel de actualización, la lista de electores debe crearse en fechas relativamente cercanas al día de la elección. Y debería ser revisada y actualizada lo más cerca posible del día de la elección.

La precisión está relacionada con el grado en que la información contenida en el registro de electores sea correcta y esté libre de errores. En el caso de una lista periódica de electores, la información se recopila ya sea en el domicilio de los electores o en centros de registro. Esto significa que debe ser capturada por un oficial y transferida a la base de datos del registro electoral, de donde se extrae e imprime la lista de electores. Si la lista periódica se se integra en un periodo muy corto de tiempo, existe la posibilidad de que se produzcan errores al azar o errores de trascripción al momento en que se introduzca la información a la base de datos o en la lista. Este problema puede ser minimizado si se cuenta con personal suficiente dedicado a identificar dichos errores.

La integridad tiene que ver con el grado en que la lista contenga información de todos los electores que cubren los requisitos para poder votar al día de la elección. En el caso del registro mediante visitas domiciliarias, es más probable que la lista tenga un alto grado de integridad o cobertura si los oficiales de registro:

• realizan visitas recurrentes a los domicilios en donde no encontraron a nadie en las visitas previas;
• dejan información a los electores sobre cómo iniciar su proceso de registro; y
• están bien capacitados y comprometidos con su trabajo.

Para los sistemas que emplean centros de registro, la integridad será mayor si:

• hay suficientes centros de registro;
• los horarios de atención son suficientemente amplios, incluyendo horarios por la tarde y en fines de semana; y
• se ofrecen facilidades para los electores de difícil registro (por ejemplo, centros móviles o en el extranjero)

Costos

Una lista periódica implica el registro de todos los votantes dentro un periodo de tiempo relativamente corto . La inversión de tiempo y dinero durante este periodo es sustancial. En el lenguaje de los administradores electorales, la creación de un registro periódico tiene aumentos de costos significativos.

Lista periódica – ventajas

La lista periódica electoral ofrece las siguientes ventajas:

• No es necesario un gran aparato administrativo para mantener actualizada la lista entre los periodos electorales;

• No es necesario dar seguimiento a los cambios de domicilio de los electores entre los periodos electorales;

• El periodo de registro electoral está bien delimitado, se identifican claramente su inicio y fin;

• El registro electoral puede ser un evento muy destacado,  que incremente la conciencia de los electores y aumente el interés en la elección;

• El registro se convierte en una oportunidad propicia para emprender una campaña intensiva de información a los votantes;

• Una lista periódica puede desarrollarse sin la necesidad de alta tecnología informática;

• Debido a que no existen planes de actualización, la lista periódica no necesita una base automatizada. Esta es una de las diferencias que tiene la lista periódica con respecto a la lista permanente y al registro civil; y

• De los tres criterios de evaluación de un registro electoral -precisión, actualidad e integridad-, la lista periódica cumple de manera efectiva el de actualidad.

Lista periódica – desventajas

La lista periódica electoral tiene algunas desventajas:

• La totalidad del proceso de registro electoral tiene lugar en un periodo de tiempo relativamente corto, con esto se incrementa el riesgo de interrumpir el registro a causa de inclemencias climáticas o turbulencias políticas o por una huelga de oficiales en caso de no recibir remuneración.

• En los casos en que la ley no establece las fechas para llevar a acabo las elecciones, hay un tiempo muy limitado para conseguir la información y hacer los cambios necesarios de la lista de electores. El trabajo apresurado puede afectar  los imperativos de calidad y precisión por la necesidad de completar las listas preliminares a tiempo para las campañas electorales, y  la lista definitiva para el día de la elección.

• De los tres criterios de evaluación de un registro electoral -precisión, actualidad e integridad-, la lista periódica es especialmente susceptible a tener problemas con la precisión y la integridad de la información. En ambos casos la causa es la ejecución del registro en un período muy corto de tiempo. Esto hace mucho más difícil revisar la coherencia de la información, con lo cual disminuye la precisión. A lo anterior se añade la dificultad de contactar a algunos electores para su registro, con lo cual incrementan los problemas de integridad de la lista.

• Puede ser necesario alargar el periodo de campaña con la finalidad de permitir la integración de la lista de electores. Si el registro tiene lugar durante el periodo de campaña, la calidad del registro puede llegar a un ser un tema de controversia en la campaña misma, otorgándole  a algunos partidos la oportunidad de criticar al gobierno.

• Al disponerse de un tiempo reducido para levantar la información, su procesamiento puede imponerle pesadas cargas de trabajo a otras áreas de soporte, tales como las encargadas de la captura y procesamiento de información. A fin de contar con suficiente para procesar la información, puede ser necesario realizar el registro con mucha antelación a la elección. Pero como resultado de lo anterior, es posible que las personas que alcancen la edad para votar después del periodo de registro pero antes del día de las elecciones no tengan la oportunidad de votar a menos de que se tomen medidas especiales para registrarlas.

• Como la lista periódica se  integra en ocasión de cada elección, invariablemente representa inversiones muy fuertes en periodos específicos. El costo del registro de electores se concentra dentro de un periodo determinado y no a lo largo de un ciclo de electoral; y

• Los elevados costos  pueden ser difíciles de absorber para ciertos gobiernos. Los gobiernos usualmente sólo pueden manejar modestos incrementos de presupuesto. Pero quizá no puedan enfrentar el reto de proveer los recursos concentrados que se necesitan para realizar una lista periódica en ocasión de cada elección.

• El costo por capacitar al personal y la calidad de la capacitación podrían ubicarse entre las desventajas. Pues los países que tienen un presupuesto limitado pueden tener problemas para financiar la capacitación del personal. Y la capacitación de personal de registro puede no siempre ser de buena calidad o la más adecuada porque sólo se les capacita unos días o una semana antes de que comience el ejercicio de registro. 

Registro permanente

El registro permanente es una lista que contiene a todos los electores calificados y que actualiza los cambios de información en los periodos que median entre procesos electorales. El registro permanente se mantiene y actualiza por administradores electorales –a diferencia del registro civil o del registro de ciudadanos que son llevados a cabo por otras autoridades gubernamentales. El registro permanente evita la concentración de actividades en periodo determinado que caracteriza a lista periódica; ya que en lugar de concentrar el registro en fechas inmediatas a la elección, la lista permanente distribuye el trabajo de registro de electores a lo largo del ciclo electoral. El registro permanente también toma ventaja de la capacidad de los equipos de cómputo para almacenar, dar mantenimiento y distribuir de información; por medio de los sistemas informáticos se pueden aprovechar los datos de procesos electorales previos para las actividades de registro presentes y futuras. Además, para la actualización de una lista permanente también se puede utilizar la información obtenida por otras instancias gubernamentales, tales como las dedicadas al cobro de impuestos, el servicio postal, la expedición de licencias de manejo o la adquisición de viviendas.

Métodos de Actualización

La actualización regular de la lista añade los nombres de las personas que han alcanzado la edad para votar, de los que han adquirido la ciudadanía, de los que vuelven a cumplir con todos los requisitos para votar (por ejemplo, los que obtienen su libertad después de haber estado en prisión), y de los que han cambiado de residencia de un distrito electoral a otro. Además, actualizar implica suprimir el nombre de los que han fallecido o han dejado de cumplir con alguno de los requisitos para votar. Algunas autoridades electorales actualizan el registro anualmente, la desventaja de esto es que la lista suele tener unos meses de desactualización al momento de estar lista para una elección y esto se incrementa para el siguiente año. Las altas tasas de movilidad en algunas sociedades nos dicen que más del 20 por ciento de los electores pueden experimentar cambios dentro de un año. De lo anterior se derivan significativos problemas de actualización en las listas.

Otra forma de realizar este proceso es actualizar la información de los electores con mayor frecuencia. En algunos casos la autoridad electoral hace actualiza la lista diariamente a medida que recibe información a través de un registro o notificación electrónica que recibe directamente de los electores. La actualización puede realizarse también mensualmente, cuando la autoridad electoral recibe información de las instancias gubernamentales con las que tiene algún acuerdo para compartir información o durante la conducción de un proceso de registro especial unas semanas antes de una elección, de tal manera que le permita a la autoridad electoral corregir la lista cuando sea necesario.

Acuerdos para compartir información

Para mantener una lista permanente actualizada se necesitan acuerdos para compartir información, estos se establecen entre la autoridad electoral y otras instancias de gobierno, a las cuales los ciudadanos reportan cambios sobre la información personal que puede estar ligada con su elegibilidad para votar. Por ejemplo, usualmente las listas de electores incluyen el domicilio de cada elector. En países donde las elecciones están organizadas a partir de circunscripciones o distritos electorales separados, el elector sólo puede emitir su voto en el distrito tiene su domicilio permanente. Por lo anterior, la autoridad electoral necesita la información de los cambios de domicilio para mantener actualizada la lista de electores permanente.

La persona que cambia su residencia probablemente reporta dicha información a alguna instancia pública –puede ser a la encargada de expedir licencias de manejo al actualizar su licencia, al departamento a cargo del cobro de impuestos al tramitar algún reembolso, o al servicio postal al pedir el reenvío de correspondencia a la nueva dirección. Las autoridades electorales que mantienen un registro permanente pueden buscar tener acceso a la información que proveen electores a otras agencias públicas, y utilizar dicha información para actualizar el registro de electores. Países como Argentina, Australia y la provincia de Quebec en Canadá recurren a estos acuerdos.

Esto implica un gran número de retos, que incluyen los siguientes:

• En un país que no asigna a cada ciudadano un número de identificación único, puede ser difícil identificar a un individuo que haya proveído información a otra instancia. Por ejemplo, cuando existe más de una persona con el mismo nombre (sucede frecuentemente con padres e hijos) viviendo en el mismo domicilio y uno de ellos cambia de dirección, entonces sería poco claro saber quién realizó el cambio de domicilio.

• Si la autoridad electoral depende de la información de otras instancias públicas, se necesita recibir la información en un formato que pueda usarse fácilmente. Sin embargo, las diferentes instancias gubernamentales pueden llegar a tener diversos tipos de bases de datos, y puede que no estén preparadas para cambiar sus sistemas. Se recomienda que las autoridades electorales encuentren el mejor camino para trabajar con todas ellas. Hacer lo anterior, demanda un alto nivel de soporte técnico y competencia.

Beneficios internos y externos de un registro permanente

Como el trabajo para desarrollar una lista de electores de este tipo se extiende a lo largo de todo el ciclo electoral, la autoridad electoral puede fomentar un alto nivel de capacitación y experiencia en el personal. La proporción de empleados en posiciones profesionales permanentes será mucho más alta que si se utiliza un sistema de lista periódica. Esto abre la oportunidad de promover una mayor educación electoral relacionada con el registro electoral.

Por ejemplo, algunos países que utilizan el sistema de registro permanente anticipan la necesidad de registrar a las personas que cumplirán la edad requerida para votar y crean un registro provisional de electores. Si la edad mínima para votar es de 18 años, la gente joven puede ser incluida en una lista provisional a la edad de 16 o 17 años como ocurre en Argentina y Australia, y ser transferida a la lista general en la fecha en la que cumplen los 18 años o una vez que han alcanzado la edad prevista. Así, el registro tiene lugar a una edad más temprana y las autoridades electorales pueden trabajar con el sistema escolar de la educación media o secundaria para desarrollar un programa de educación electoral que se centre en el registro electoral.

Registro permanente – ventajas

El registro permanente ofrece varias ventajas como las siguientes:

• La lista de electores se mantiene actualizada debido a la revisión regular a la que se somete.

• La lista puede abrirse a una inspección pública en cualquier época del año, no sólo durante algún periodo específico.

• Debido a que la lista siempre está lista, no plantea ningún problema la convocatoria anticipada a una elección general o extraordinaria, (por ejemplo, en el caso de una elección en la que se busca cubrir alguna vacante de la legislatura).

• La lista final de electores puede ser preparada mucho más rápido. Usualmente, hay un período de revisión durante la campaña electoral para asegurar que cada uno de los que son elegibles para votar tengan la oportunidad de ser incluidos en la lista de electores. Con una lista periódica, el periodo de la campaña puede ser utilizado tanto para desarrollar una lista inicial de electores como para la revisión y producción de la lista final. Con un registro permanente, la lista inicial generalmente tiene lugar fuera del periodo de la campaña electoral. Como resultado de esto el periodo oficial de organización y preparación de las elecciones puede ser más corto.

• Los cambios y correcciones pueden realizarse a lo largo del año, no sólo durante determinados periodos. Esto disminuye la presión del tiempo y permite incrementar la precisión de la información contenida en la lista permanente.

• El uso de una lista permanente no es necesariamente un método de registro menos costoso. Aun así, provee oportunidades de eficiencia en la creación de una lista de electores –por ejemplo a través del intercambio de información con otras instituciones.

• Una lista permanente puede ser utilizada para otros propósitos, como ocurre en Australia donde se emplean para las elecciones de corporaciones empresariales, o en Estados Unidos para la selección de jurados en procesos judiciales.

• Con una lista permanente las tasas de registro pueden ser más altas debido a que el registro es continuo. Aunque por otro lado, varias jurisdicciones han encontrado que las listas permanentes no son más completas que las listas periódicas basadas en visitas domiciliarias, e incluso pueden ser menos precisas.

• En cuanto al criterio de actualidad, su desempeño varía considerablemente entre los diferentes tipos de registros permanentes. Se puede esperar que aquellos que actualizan la información con más frecuencia estén más actualizados en cualquier momento. Además, si los electores pueden registrarse el día de las elecciones, tanto en una lista periódica como en una permanente, puede haber un mayor grado de actualidad en tanto que los electores pueden reportan su cambio en las elecciones.

• En los sistemas federales, las listas permanentes permiten que diferentes niveles de gobierno compartan información minimizando con esto una duplicación de funciones. Sin embargo, los diferentes niveles de gobierno del sistema federal podrían utilizar diferentes métodos de registro electoral. Por ejemplo, a nivel federal Canadá mantiene un registro permanente mientras que en algunas provincias se utilizan listas periódicas; caso contrario a lo que ocurre en Nigeria en donde se mantiene un registro electoral permanente tanto a nivel nacional como estatal.

• El costo del registro de electores se distribuye a lo largo de todo el ciclo que media entre una elección y otra, lo que permite una buena planeación financiera. Aún así es probable un exista un costo mayor en ciertos periodos, por ejemplo cuando se lleva a cabo la elección o el registro; y

• Debido a que el trabajo se distribuye a lo largo del ciclo electoral, los fondos necesarios no se incrementan abruptamente en ninguna fecha o periodo específico del año.

Registro permanente – desventajas

La lista permanente tiene varias desventajas:

• Las autoridades electorales necesitan un número mayor de personal permanente que el que requeriría una lista periódica. Lo cual implica mayor presupuesto;

• Varios empleados permanentes del organismo electoral requerirían tener capacitación y habilidades avanzadas. Así, es probable que necesiten desarrollo profesional continuo;

• Un mayor número de empleados con mejores habilidades podrían alcanzar un perfil más profesional para la administración electoral. Sin embargo, el tamaño del equipo y el profesionalismo tendrán implicaciones presupuestales. El registro continuo no tiene gastos excesivamente concentrados en ningún periodo, pero eso no significa que sea menos costoso en general. Los gastos se distribuyen a lo largo del ciclo electoral;

• La autoridad electoral necesita personal que tenga experiencia técnica, particularmente en lo referente al manejo de equipos y programas de cómputo, para mantener y actualizar sistemáticamente la información;

• Los ciudadanos tendrían que cumplir con los requerimientos para proveer la información necesaria para actualizar el registro electoral. La autoridad electoral tendría que establecer acuerdos para compartir información con otras instancias públicas. De otra forma, al final de la fase de la preparación de la lista el número de revisiones podría ser excesivo;

• La autoridad electoral tiene que mantener la precisión de la lista. Se han presentado serios problemas en algunos países donde el mantenimiento del registro electoral ha sido lento y descuidado. El manejo negligente de una lista permanente representa un riesgo potencial de fraude electoral o, al menos, abre la puerta para que surja un escándalo administrativo;

• La diligencia también es crucial para asegurar la integridad de la lista de electores. En varias jurisdicciones, los ciudadanos son sensibles ante la posibilidad de que se comparta su información personal entre diferentes instituciones gubernamentales. Ante ello, al recolectar información y actualizar un registro permanente, la autoridad electoral debe aceptar la responsabilidad de mantener la seguridad de la información, si existe alguna falla en esto, la reputación como organización independiente y profesional sufre daños;

• Actualizar requiere frecuentemente una extensa cooperación entre diferentes instituciones de gobierno. Esto sólo es posible cuando existen una cultura y una estructura administrativa apropiadas;

• En la administración de un registro permanente, es indispensable identificar y darle seguimiento a los cambios demográficos de gran magnitud. De acuerdo con algunas estimaciones, entre el 20 y 25 por ciento de las personas residentes en los grandes centros urbanos tienen movilidad cada año. entre un 2 y un 4 por ciento de la población alcanza la edad para votar durante un año y un porcentaje similar del electorado fallecerá o dejará de cumplir con algún requisito para poder votar. En virtud del efecto acumulativo de estos cambios a lo largo de los cuatro o cinco años de un ciclo electoral típico, resulta una tarea abrumadora mantener actualizado un registro permanente. Afortunadamente, los cambios demográficos no son azarosos y se les puede dar seguimiento concentrando la atención en segmentos estratégicos de la población;

• En el sistema de registro permanente de electores suele haber diferencias entre el momento en el que ocurren algunos cambios y el momento en el que se registran en la lista electoral. Esa diferencia puede ser relativamente larga en algunos métodos de actualización, lo que da como resultado que la lista de electores sea débil en términos de actualidad. Una solución a este problema puede ser la de permitir el registro el día de las elecciones como en Canadá. Esto puede eliminar efectivamente las preocupaciones acerca de la actualidad de una lista, debido a que los electores tienen la oportunidad de actualizar sus datos en las elecciones. Pero esto tiene desventajas:

• Al mismo tiempo, que uno de los principales propósitos de tener una lista de electores es separar dos de las funciones más importantes de la autoridad electoral: verificar la elegibilidad del elector y conducir la votación, si un gran número de electores se registran en las mesas de votación, esto disminuye la utilidad del registro y puede incrementar dramáticamente el tiempo que toma la emisión del voto; y

  Otro tema es cómo prueban los electores su identidad. Si el registro ocurre en las mesas de votación, debe haber un alto nivel de certidumbre en la comprobación de la identidad del elector y en que cumple todos los requisitos para poder votar. Esta es la razón por la que las autoridades electorales introducen el registro electoral informatizado, por ejemplo utilizando sistemas biométricos de registro y/o demandan a los electores el uso de algún tipo de identificación o documento electoral cuando votan.

Registro civil

El registro civil es una lista que contiene información básica de todos los ciudadanos (por ejemplo nombre, género, nacionalidad, edad, estado civil y dirección). El mantenimiento del registro civil es responsabilidad del Estado. La inclusión de los ciudadanos en el registro es obligatoria y se solicita a estos que reporten cualquier cambio de su información a los oficiales encargados de su mantenimiento y actualización (generalmente los ministerios del interior). Usualmente, los Estados que mantienen un registro civil lo utilizan como base para generar la lista de electores. Debido a esto, la inclusión de los ciudadanos en el registro civil asegura que se encuentren también en el registro electoral, siempre que cumplan con los requisitos para votar.

El registro civil se basa casi siempre en un número nacional de identificación ciudadana; esto, por lo general, no sucede en una lista permanente de electores. Las cuestiones culturales parecen jugar un papel muy importante en la decisión de adoptar un número nacional de identificación ciudadana. El uso de este sistema de identificación nacional permite que la información de los ciudadanos se maneje de manera coherente e integral. Al parecer, el uso de un sólo número de identificación se relaciona fuertemente con el mantenimiento y actualización de la lista de los ciudadanos. Otras sociedades se oponen totalmente al uso de un número de identificación nacional y, frecuentemente, ponen restricciones a la posibilidad de compartir números, como el de seguridad social, entre dependencias de gobierno. Las sociedades que deciden en contra del uso de un número de identificación, por lo general tampoco eligen la conformación de un registro civil.

La experiencia danesa

El Ministerio del Interior de Dinamarca describe en los siguientes términos la experiencia de vincular el registro civil nacional y la integración de la lista de electores:

“Para poder votar es requisito que los electores estén enlistados en el registro electoral (la lista de electores). El registro electoral está automatizado y se basa en la información disponible en el registro civil (administrado por el Ministerio del Interior), para lo cual las autoridades municipales transmiten permanentemente información básica de carácter administrativo sobre los ciudadanos, incluyendo la adquisición de los derechos para votar, los cambios de domicilio y los decesos. De esta forma, la inclusión en el registro electoral y los cambios como el de domicilio tienen lugar automática y permanentemente. Así, el registro es actualizado de forma permanente y sólo las personas que viven en el extranjero [...] tienen que tomar la iniciativa. Estas personas tienen que enviar una solicitud para estar en el registro de la municipalidad donde tenían su residencia permanente antes de salir al extranjero.

“Dieciocho días antes de la elección, se obtiene una copia impresa del registro electoral, actualizado. Los electores potenciales que vuelven al país después de esta fecha no pueden incluirse en el registro y, por lo tanto, no pueden votar. Las personas que cambian su residencia de un municipio a otro dentro de los dieciocho días previos a una elección general se mantienen registradas en el municipio inicial hasta después del día de la elección. Los cambios en el registro electoral derivados de 1) migración, 2) decesos, 3) declaraciones de incompetencia legal, y 4) pérdida u obtención de la ciudadanía danesa, que son reportados a las autoridades locales dentro de los dieciocho días previos a la elección, son introducidos manualmente en la copia impresa del registro electoral.”¹

El uso de un registro civil como en Dinamarca requiere una gran coordinación de esfuerzos. Los oficiales deben mantener tanto la información necesaria para las elecciones como las estadísticas esenciales que normalmente contiene un registro civil.

Generalmente, se solicita a los ciudadanos que informen a las autoridades del registro civil los cambios sobre su información básica dentro de un periodo de tiempo específico –pueden ser 30 días a partir de la fecha del cambio. Actualizar la información en el registro civil puede implicar algunos retrasos, tal y como sucede con el sistema de registro permanente. Después se efectúa la actualización de todos los listados basados en el registro civil, incluida la lista de electores.

El registro civil y el registro de electores

En algunos países o jurisdicciones con registro civil, como Suecia, los ciudadanos no necesitan hacer nada para registrarse en la lista de electores. La oficina local de impuestos mantiene actualizados los archivos sobre la elegibilidad para votar de los ciudadanos, y cualquier persona que aparece en el registro civil es automáticamente registrada para votar. En otros países, como Senegal, los ciudadanos deben solicitar su inclusión en la lista de electores, aún cuando el Estado mantenga el registro civil.

Cuando se integra una lista de electores por separado a partir del registro civil, la tarea puede llevarse a cabo en una fecha mucho más cercana al día de la elección. En virtud de que el registro civil provee información tal como la fecha de nacimiento, el género o el nombre, no se necesita recopilarla nuevamente para la lista de electores. Esto reduce considerablemente el tiempo de captura de la información e integración de la lista.

Desarrollar y mantener un registro civil es una tarea administrativa de gran magnitud, y probablemente costosa. El merito de este sistema es que una vez que la información de alta calidad está disponible para la población en su conjunto, puede ser utilizada para una gran variedad de propósitos sin costos financieros significativos para otras dependencias públicas. Por ejemplo, el uso del registro civil para desarrollar una lista de electores simplemente implica añadir los criterios de elegibilidad para votar en el registro y posteriormente transferir la información a la autoridad electoral. El papel de las autoridades electorales en este proceso se limita frecuentemente a examinar los errores y omisiones en la información del registro, y a la integración y revisión de la lista final que se utilizará el día de la elección. Con un registro civil actualizado, se puede integrar una lista de electores a un bajo costo adicional.

 

¹ Folketing (Parlamento Danés), “Parliamentary Elections and Election Administration in Denmark.”

Registro civil – ventajas

El registro civil ofrece las siguientes ventajas:

• El costo de recolección de información para el registro electoral es muy bajo debido a que la información clave ya ha sido recopilada e integrada en el registro civil. En gran medida, alguna agencia gubernamental asume simplemente los costos derivados de la administración electoral. Los costos de este sistema en general son altos pero el monto que al final comparte la autoridad electoral es poco;

• Como sucede en un sistema de lista permanente, es común que la información de un registro civil se actualice con regularidad, esto hace posible integrar listas electorales con información actualizada en periodos cortos de tiempo;

• Una vez más, como es el caso del sistema de lista permanente, el costo de mantenimiento de un registro civil se distribuye a lo largo de los años;

• Los gobiernos que utilizan un registro civil normalmente priorizan la fiabilidad sobre la actualidad de la información. La lista de electores se obtiene de los registros en los que se han procurado los tres criterios que evalúan el desempeño de un registro: actualidad, precisión e integridad;

• Debido a que el registro civil se utiliza para varios propósitos administrativos, se les otorga a los ciudadanos un periodo relativamente corto de tiempo para que reporten los cambios sobre su información personal. Como resultado, mientras que el sistema de registro permanente tiene un retraso en la integración de los cambios, el de los registros civiles tiende a ser mucho más corto, por lo que este sistema es eficiente en términos de actualidad;

• Debido a que el registro civil se actualiza regularmente, hay tiempo suficiente para confirmar la precisión de la información;

• Generalmente, todos los ciudadanos deben estar registrados en el registro civil, si no están enlistados no son considerados para cualquier tipo de cuestión pública o social. Un ciudadano que no está enlistado puede no tener acceso a una gran variedad de servicios sociales, tales como la seguridad laboral, salud pública y/o educación. Por esta razón, el sistema de registro civil tiende a cumplir muy bien con el criterio de integridad; y

• El registro civil puede utilizarse como una lista de candidatos para cualquier servicio gubernamental. Además, con una protección apropiada de la privacidad (tal como la adoptada en Suecia) hasta las organizaciones privadas pueden tener acceso a la información y así evitar el costo de mantener sus propias listas de clientes. El registro hace posible la eficiencia sobretodo en términos del cumplimiento de funciones de gobierno.

Registro civil – desventajas

El registro civil tiene algunas desventajas:

• Es muy costoso su establecimiento y mantenimiento. Aunque permite que la lista de electores sea fácil de generar, el registro en sí mismo requiere un despliegue considerable de recursos. A pesar de lo anterior, por razones que no tienen que ver tanto con las elecciones, el gobierno puede decidir mantener un registro civil. Si es el caso, el uso de la información de este tipo de registro para la integración de la lista de electores es casi obvio;

• El registro civil por lo general se basa en un número de identificación nacional, lo que permite la vinculación de varias bases de datos. Los países que no utilizan un número de identificación nacional pueden encontrar muchas más dificultades para crear un registro civil con un alto nivel de actualización, precisión e integridad;

• En varios países el registro civil se comenzó a desarrollar a partir de registros realizados por iglesias y las primeras versiones estaban en papel. Los registros civiles actuales tienden a ser automatizados por medio de sistemas de cómputo, lo que permite a las autoridades civiles tomar todas las ventajas sobre las posibilidades de manejo de información de este tipo de listas. El registro civil puede ser utilizado efectiva y eficientemente para integrar una lista de electores, pero tanto las autoridades civiles como las electorales requieren una infraestructura informática altamente desarrollada para manejar las bases de datos;

• En la base de datos de un registro civil, se recomienda tener cuidado en el mantenimiento de la información que se necesita para la administración de las elecciones y la integración de la lista de electores. Cualquier nombre añadido a la base de datos debe ser automáticamente asignado a la división administrativa correcta. De esta forma, el sistema requiere programas de cómputo apropiados y personal de apoyo para manejar el desarrollo de la infraestructura informática;

• En algunos países, el registro civil puede provocar la idea de tener a un “gran hermano orwelliano” que vigila todas las actividades, lo que motiva la aversión a la creación de este tipo de lista;

• De la misma forma, algunas personas temen el uso inapropiado de una base de datos centralizada, tal como lo es un registro civil. La preocupación es que la información pueda ser utilizada para propósitos comerciales no autorizados o que existan insuficientes restricciones en el intercambio de información entre las dependencias de gobierno;

• El sistema de registro civil hace que la autoridad electoral dependa del gobierno para la integración y mantenimiento de la lista de electores. Cuando los partidos políticos de oposición, los grupos de la sociedad civil o el electorado se tienden a ser escépticos o desconfiados de la acción del gobierno, el escepticismo se extiende a la autoridad electoral y, por ende, a la lista electoral. Es importante para la autoridad electoral tenga, y sea capaz de demostrar, independencia del gobierno. Hasta cierto grado, el sistema del registro civil disminuye la independencia al hacer que la autoridad electoral dependa de instancias gubernamentales para realizar una de sus principales funciones. Cuando existe una confianza general en la integridad del gobierno, lo anterior no tiene importancia. Sin embargo, si hay poca confianza en el gobierno, el uso de un sistema de registro civil puede crear percepciones de que no tiene la calidad requerida o de que este sesgado a favor de los simpatizantes del gobierno y, por ende, reducir la legitimidad de la autoridad electoral; y

• Si el ministerio responsable del mantenimiento del registro civil tiene poca disposición o capacidad para mantenerlo actualizado o completo, la autoridad electoral se ve forzada a integrar la lista de electores a partir de una base de datos muy deficiente.

Consideraciones administrativas

Los sistemas de registro pueden utilizar diferentes tipos de procedimientos, pero todos deben hacer frente a las siguientes interrogantes e inquietudes:

• ¿Lista periódica, lista permanente o registro civil?: Los sistemas de registro electoral se configuran bajo determinadas circunstancias históricas y condiciones locales. Ningún sistema es el mejor para todas las circunstancias y casos. La elección de un sistema puede guiarse por la experiencia adquirida localmente o en otras jurisdicciones. Además, no se trata solamente de escoger uno de los tres sistemas. Ya que dentro de cada uno de ellos pueden haber variaciones considerables y oportunidades de mejoramiento. Por ejemplo, en un sistema de lista periódica que utiliza centros de registro estacionarios, se puede incrementar el número y capacidad de unidades móviles con la finalidad de lograr una mayor cobertura;

• Estructura administrativa: Cada sistema de registro electoral necesita una estructura administrativa específica para las diferentes tareas a emprender. Se recomienda que los requerimientos de la estructura administrativa se encuentren dentro de las capacidades de la autoridad electoral;

• Planeación logística: El registro electoral siempre demanda un trabajo intenso, que implica mayores cargas a medida que se aproxima la fecha de la elección. La mayoría de los sistemas de registro programan sus actividades tomando como referente las metas que tienen que cumplir en los días previos a la elección y definen su programa operativo sobre esa base. Por ejemplo, si el registro electoral se compila a nivel central pero se imprime a nivel local (es decir, en los sitios de votación), la autoridad electoral debe saber por adelantado lo que cada localidad necesita en términos de equipo y tiempo de impresión. Esto ayudará a determinar fechas límite para cumplir las actividades previstas;

• Recolección de información para el registro: La recolección de información se puede obtener a través de varios métodos: visitando a los posibles electores en su domicilio, estableciendo centros de registro locales, mediante un registro electoral directo (ya sea en papel o por medios electrónicos), o compartiendo información entre diferentes dependencias de gobierno. El método de recolección de información depende, en cierta medida, del sistema de registro electoral utilizado. Por ejemplo, una lista periódica frecuentemente se desarrolla a través de la visita a los posibles electores en su domicilio o mediante el establecimiento de centros locales de registro, mientras que el registro permanente y el registro civil por lo general descansan en el intercambio de información entre diferentes dependencias de gobierno. Pero pueden haber algunas coincidencias y variaciones. Algunos países que cuentan con un sistema de registro permanente, visitan a los electores de las áreas donde se identifican altas tasas de cambio de domicilio para incrementar la oportunidad de contactar a los electores difíciles de registrar;

• Obtención de materiales: El registro electoral no sólo es una labor intensa sino que también requiere una gran cantidad de materiales. Involucra el llenado de formularios que pueden ser impresos en papel o generar archivos electrónicos. Incluso en países con un registro permanente basado en el intercambio de información entre diferentes dependencias de gobierno, la autoridad electoral acostumbra notificar a cada persona elegible para votar sobre la información con la que se cuenta de él o ella. Por lo tanto, los oficiales del registro necesitan formularios, computadoras, impresoras, infraestructura de seguridad para las bases de datos y, algunas veces, también se necesita rentar oficinas y mobiliario. Por esta razón es importante tener políticas claras y criterios generales para la obtención de materiales. Junto con una política de compras por mayoreo, se pueden establecer estándares para minimizar los costos, evitar duplicidad de esfuerzos y asegurar que todos los centros de registro tengan los mismos criterios de calidad y presentación;

• Infraestructura operativa: Cada tipo de registro electoral requiere una infraestructura operativa específica. Se recomienda que no haya confusiones en cuestiones importantes como la línea de autoridad, la cadena de mando o el grado de independencia o control permitido en cada posición dentro del aparato administrativo;

• Información para el votante: Cada sistema de registro brinda excelentes oportunidades para informar al votante. La información puede centrarse en datos sencillos como la fecha de las próximas elecciones, o cuándo y dónde registrarse y votar. Asimismo, se pueden concentrar esfuerzos para promover la participación en el proceso democrático de grupos específicos como los electores jóvenes, también se pueden proveer materiales electorales en el idioma de las minorías étnicas o lingüísticas;

• Selección de personal y capacitación: Debido a que el registro electoral es casi siempre una labor intensa, la autoridad electoral debe asegurarse de contar con el personal necesario y manejar en forma efectiva la sobre carga de actividades en ciertos periodos específicos. El periodo relativamente tranquilo que existe entre las elecciones es ideal para desarrollar, revisar, finalizar e imprimir materiales de capacitación para el personal temporal que será contratado para recopilar y capturar la información. Además, se recomienda que la autoridad electoral proporcione oportunidades de desarrollo profesional y ascenso al personal permanente con la finalidad de conservarlo;

• Puesta en marcha de un plan de acción: El plan de acción se basa en la estructura administrativa y el plan logístico formulado desde el inicio. Entre los factores que pueden afectar el plan de acción están la magnitud de la tarea, el contexto que frecuentemente está altamente politizado, la necesidad de un registro electoral para legitimar el proceso electoral y la atención puesta al registro por parte de los partidos políticos, los medios de comunicación y otros grupos interesados. Esto significa que el plan de acción debe ser flexible y permitir cambios administrativos ante condiciones fluctuantes;

• Recopilación de la información del registro: Todos los sistemas de registro electoral implican un proceso inicial de compilación de la información requerida. La información puede provenir de los centros de registro, de las visitas domiciliarias, de otras dependencias de gobierno, o recibirse ya completa desde la autoridad civil responsable del registro civil. Cualquiera que sea el caso, la autoridad electoral siempre se enfrenta a la compilación inicial de la información. El personal que captura la información en la base de datos crea un archivo para cada persona elegible para votar o para cada domicilio. La base de datos se administrará dependiendo de cuál de los dos principios de organización se utilice: personal o domiciliario;

• Almacenamiento de la información del registro: La seguridad es un asunto clave en el almacenamiento de la información del registro. La información puede compilarse a nivel central o local; aunque aún los sistemas que utilizan la recolección central frecuentemente permiten que la información se someta a investigación localmente, con la finalidad de lograr una mayor precisión. La información puede almacenarse tanto central como localmente, en la mayoría de los casos -particularmente en los registros automatizados- los cambios en la información se mueven de ida y vuelta, entre la base central y la local. Debido a que listas de electores generalmente se imprimen localmente, debe haber una fecha limite para el acceso de cambios en las listas, ya sean preliminares o finales. Una vez concluido el plazo para hacer cambios, la información lista para imprimir las listas será transferida a los centros de registro o sitios de votación a nivel local;

• Producción de la lista preliminar de electores: En cualquier tipo de sistema de registro la autoridad electoral debe producir una lista preeliminar de electores, frecuentemente en una fecha cercana al inicio del proceso electoral. Esto permite revisar la lista antes de su integración final. En algunos casos, la lista preliminar puede ser distribuida entre los partidos políticos para propósitos de campaña. La producción de una lista preliminar marca el fin de la primera etapa del registro y comiénzale inicio de la etapa de revisión;

• Estrategias de promoción: Es muy conveniente que la autoridad electoral haga saber a los electores y a los partidos sobre la existencia de la lista preliminar. Esto lo puede lograr mediante la publicación de anuncios en periódicos locales y canales de televisión nacional, la exposición de la lista en lugares públicos, el envío postal de tarjetas que indiquen los electores registrados en cada dirección, u otorgar una copia de la lista de electores a los partidos políticos. En algunos casos es posible que los electores que desean permanecer en el anonimato se registren como “electores secretos”; esto significa que sus nombres no aparecen en ninguna lista de electores públicamente disponible;

• Cambios a la lista preliminar de electores: En el periodo de revisión, los ciudadanos pueden reportar errores en la información sobre su registro por ejemplo, si no están registrados y deberían estarlo, si están registrados con un domicilio equivocado, o si su nombre u otra información de identificación está registrada incorrectamente. Otra corrección que puede hacerse en esta etapa es remover el nombre de las personas que han fallecido. La revisión causa una sobre carga de actividades para la autoridad electoral. Los esfuerzos se dirigen a mejorar la actualidad, precisión e integridad de la lista;

• Impugnaciones a la lista preliminar electoral: Los individuos pueden solicitar cambios en su información o, en su defecto, un tercer actor (por ejemplo un partido político) puede solicitar cambios a la información de una o más personas en la lista preeliminar. En todo caso debe existir siempre la oportunidad para presentar una impugnación. Si se rechaza el cambio, el demandante debe tener la posibilidad de apelar la decisión;

• Producción de la lista final de electores: Cuando concluye el periodo para presentar reclamaciones y objeciones, la autoridad electoral produce la lista final de electores. Esta será la lista que se utilice para el evento electoral;

• Distribución de la lista final de electores: Por lo general la lista final de electores es certificada centralmente y luego se distribuye a las mesas de votación. Las listas pueden ser impresas centralmente y transportadas a las estaciones locales, o los archivos pueden ser transferidos electrónicamente y realizar la impresión localmente; y

• Ajustes a la lista a partir de los votos anticipados: En algunos casos, los electores tienen la oportunidad de emitir su voto por anticipado, en lugar de hacerlo el día de las elecciones. De ser el caso, es importante que la lista final de electores haga notar quienes han votado anticipadamente.

Alentando el registro

Para tener un buen desempeño en cuanto a los criterios de actualidad, precisión e integridad, un sistema de registro debe ser sencillo y cordial para los electores. El registro electoral no debe ser una prueba de conocimientos. Además, en la medida de lo posible deben evitarse las barreras financieras para que los electores se registren, como lo puede ser el establecimiento de tarifas. Este tipo de cuestiones pueden restar legitimidad al proceso y, por ende, el desempeño de los criterios de calidad no será eficiente.

A continuación se enlistan algunas vías para promover el registro:

• Utilizar una forma y/o procedimiento sencillo de registro.
• Planear campañas especiales orientadas a grupos de difícil registro.
• Si el sistema está basado en el establecimiento de centros de registro electoral, considerar la opción de utilizar unidades móviles para poder contactar a las personas que se encuentran en áreas remotas.
• Involucrar a otros grupos en las iniciativas de registro –por ejemplo, grupos de mujeres, organizaciones de minorías y representantes juveniles.
• Si es viable, permitir el registro electoral en forma electrónica (e-registro).
• Contar con horarios amplios de registro cuando se están llevando a cabo las campañas electorales, pues es cuando el interés en el proceso puede ser más alto.
• Permitir el registro el día de las elecciones en las mesas de votación.
• Negociar acuerdos de intercambio de información con otras dependencias de gobierno para dar seguimiento a los cambios del electorado.
• Considerar el registro provisional para los jóvenes que alcanzarán la edad para votar en el siguiente periodo de uno o dos años. Asimismo, se puede aprovechar esto para emprender una campaña de educación electoral en las escuelas de nivel bachillerato.
• Desarrollar e instrumentar campañas efectivas de educación electoral.

Si los ciudadanos no tienen la obligación formal o legal de registrarse, los sistemas de registro electoral son voluntarios. En estas circunstancias, las autoridades electorales pueden optar por dos maneras de llevar a cabo el registro:

• Puede brindársele a todos los ciudadanos la igualdad de oportunidades para registrarse, asegurando que el proceso de registro sea sencillo, claro y transparente. Sin embargo, no se toman medidas específicas para promover el registro de individuos o grupos de personas que cumplen con los requisitos pero es poco probable que se registren y voten -por ejemplo, los jóvenes, las personas con escasos recursos económicos o que no cuentan con casa, y los miembros de las minorías étnicas y lingüísticas. Esta forma de registro es esencialmente pasiva.
• Pueden facilitar el registro y la participación de los grupos que históricamente han tenido una baja representación en el proceso electoral a través de campañas orientadas a ellos. Esta es una forma mucho más activa de registro y se basa en una concepción en la que la autoridad electoral es responsable de asegurar que todos los grupos de ciudadanos ejerzan su derecho al voto.

Aunque ambas formas de llevar a cabo el registro electoral tiene simpatizantes entre los funcionarios electorales, las iniciativas para llevarlo a cabo en una forma activa pueden provocar algunas controversias. La autoridad electoral debe ser no partidista e independiente tanto del gobierno como de los partidos de la oposición. Si históricamente los grupos de baja representación tienden a apoyar más a un partido sobre otros, los esfuerzos para promover el registro y voto de esos grupos pueden concebirse a favor de dicho partido. Cuando se tiene una forma de registro activa, las autoridades electorales tienen que ser conscientes de que este tipo de controversias surgen y por lo tanto deben prepararse para argumentar a favor de esta forma de llevarlo a cabo.

Características de los electores elegibles

En una democracia, todos los ciudadanos adultos deben ser elegibles para participar en las elecciones. Esto significa que los requisitos deben ser lo suficientemente amplios para que todos o virtualmente todos los adultos residentes que cuenten con la ciudadanía se puedan registrar para votar. No debe haber ningún tipo de exclusión sistemática de algún grupo –ya sea de mujeres, personas con discapacidad física, miembros de alguna minoría étnica o lingüística, personas de escasos recursos económicos o sin domicilio, o residentes de áreas remotas.

Las reglas de la elegibilidad se centran en la edad, la ciudadanía y la residencia. Los requisitos exactos varían de una democracia a otra.

Por ejemplo, todas las democracias representativas limitan el voto a la población adulta. Pero difieren en la definición de la edad en la cual una persona alcanza la adultez, aunque el rango generalmente es muy pequeño pues casi siempre se establece entre los 18 y 21 años. En la mayoría de las democracias, los adultos jóvenes (entre los 18 y 30 años) tienden a participar menos en cuestiones electorales que sus mayores. En las dos últimas décadas, varias de las democracias industrialmente avanzadas han tenido una declinación aguda en la participación electoral de los jóvenes. Estos países han respondido con iniciativas de registro y educación electoral dirigidas hacia los ciudadanos jóvenes.

Históricamente el requisito de ciudadanía ha permitido que sólo voten aquellos adultos que pueden demostrar que son ciudadanos residentes en el país en el que se lleva a cabo la elección. Algunos países han llegado a ser más flexibles en este requisito, al permitir a nacionales extranjeros votar en las elecciones locales y nacionales si estos cumplen con ciertas condiciones básicas de residencia. Algunos países restringen el voto a las personas que tienen su domicilio en el distrito electoral y han permanecido allí durante un mínimo de tiempo; otros permiten que voten y se registren sus nacionales viviendo en el extranjero por un tiempo limitado.

En circunstancias posteriores a un conflicto, es cada vez más usual que se extienda el derecho de registrarse y votar a nacionales viviendo en el extranjero. Esta práctica puede requerir de la participación de autoridades electorales en el extranjero: quienes pueden ayudar en el registro y la votación de dichos electores, o monitorear los acuerdos necesarios para asegurar que las elecciones sean justas y efectivas.

Por lo general, son las legislaciones o la constitución de los países las que fijan requisitos de elegibilidad para los electores, no los funcionarios electorales. La tarea de los funcionarios es aplicar las reglas o políticas que se han fijado.

Requisitos e identificación

Los requisitos para el registro electoral deben ser análogos a los requisitos básicos para votar. Estos se establecen normalmente en la constitución o en la ley. La mayoría de los países que aspiran a ser democracias tratan de conferir el sufragio universal a todos los ciudadanos que han alcanzado la edad adulta, frecuentemente establecida a partir de los 18 años. Pueden existir requisitos de residencia para el registro y la votación, especialmente en un sistema basado en distritos electorales separados. Varios países restringen el voto de los ciudadanos cuyos derechos han sido suspendidos porque han sido sentenciados por un delito o tienen algún tipo de incompetencia mental.

Menos barreras para el registro y la votación

En el pasado existían más criterios para determinar los requisitos de elegibilidad para participar en los procesos democráticos de toma de decisiones, como los derechos de propiedad, la raza, el género y la “calidad moral”; por lo que cuando se consideraba que alguien no cumplía con alguno de estos criterios era excluido. A lo largo del tiempo estos criterios han perdido legitimidad y han desaparecido. Una liberalización similar se puede observar con algunos de los requisitos actuales. Por ejemplo, algunos países permiten a nacionales de otros países votar en elecciones locales siempre y cuando cumplan plenamente con ciertos requisitos de residencia. En países como Mauricio, se les permite votar a los nacionales y las personas de países de la Commonwealth que viven ahí. En Nueva Zelandia, ocurre lo mismo con los extranjeros que cuentan con residencia permanente, incluso si se encuentran en el extranjero al momento de la elección. Además, va en aumento el número de países que permiten votar a sus nacionales en el extranjero; algunos ejemplos recientes son México, Honduras, Ecuador, Sudáfrica, Bosnia y Herzegovina e Irak.

El requisito de ciudadanía como una barrera para el registro

Los Estados o países emergentes, con fronteras que recientemente han sido cambiadas o disputadas, se enfrentan frecuentemente con la cuestión de definir en que casos un residente consigue la calidad de ciudadano y, con ello, plenos derechos democráticos. Esto no es una cuestión que atañe sólo a las autoridades electorales. Por el contrario, es un tema político que plantea cuestiones claves para la gobernabilidad, tales como la relación entre la nación, el estado y la naturaleza de la ciudadanía en el nuevo Estado. Pero hay un impacto directo en las elecciones si se establecen requisitos rígidos de ciudadanía que impiden que un porcentaje importante de los residentes del país se puedan registrar y votar. Actualmente, cuando la mayoría de las elecciones alrededor del mundo son monitoreadas por observadores electorales -incluyendo observadores ciudadanos e internacionales, así como representantes de partidos políticos- erigir barreras al registro puede percibirse fácilmente como una violación a los principios democráticos de elecciones libres y justas.

Identificación de los electores calificados

Los funcionarios electorales pueden elegir entre diferentes métodos para confirmar que los electores potenciales cumplen con los requisitos de ciudadanía y que se pueden identificar a si mismos. En países con un sistema de listas periódicas, el método utilizado frecuentemente es el de visitar en su domicilio a los electores, establecer centros de registro electoral o una combinación de ambos. El procedimiento puede ser más complicado cuando los electores potenciales se tienen que presentar ante los funcionarios electorales. En países donde los residentes normalmente portan una identificación, como certificado de nacimiento, pasaporte, cédula de identidad o licencia de manejo, su simple presentación puede ser una prueba suficiente de identificación. Si los residentes normalmente no traen consigo una identificación personal –particularmente en los países menos desarrollados- puede ser necesario presentar una declaración bajo juramento o el testimonio de otro ciudadano como procedimiento de identificación.

En países con el sistema de lista permanente, el procedimiento varía dependiendo de si alguien se registra por primera vez o si sólo se debe cambiar la información ya contenida en la lista. Cuando se hace un registro por primera vez, el método de la lista permanente difiere poco del utilizado en la lista periódica. Por ejemplo, para probar su identidad y que cumple con los requisitos de elegibilidad, alguien que ha alcanzado la edad para votar puede presentar su certificado de nacimiento junto con una identificación personal con fotografía, mientras que los nuevos ciudadanos deben presentar el documento migratorio que prueba su ciudadanía. En caso de sólo cambiar la información ya contenida en la lista, puede ser necesario presentar alguna documentación relativa al cambio –como el certificado de matrimonio para un cambio de nombre o la licencia de manejo para un cambio de dirección.

En países con el sistema de registro civil, la identificación de un elector potencial se hace normalmente a través del número de identificación que tiene cada persona para revisar su expediente. La información se puede transferir del registro civil al registro electoral en forma regular para que todos  los cambios al registro civil se reflejan en el registro electoral.

Voto fuera de las mesas de votación correspondientes

Los sistemas de varios países requieren que los electores se registren en un determinado centro o mesa de votación y sólo pueden votar allí las personas registradas en ese lugar. Sin embargo, frecuentemente es necesario hacer excepciones para los electores que tienen que salir de su localidad durante las elecciones. Una solución es permitir el voto anticipado a las personas que estarán fuera durante el periodo normal de votación. Otra solución es proveer un certificado de transferencia de registro a aquellos que estarán ausentes por razones que se consideran válidas y legitimas. Las razones para hacer uso de estas facilidades pueden definirse en términos restringidos y permitirlas sólo a funcionarios electorales y/o a personal militar que estará fuera de su demarcación por razones laborales; o puede definirse en términos más amplios y permitirlas a cualquier persona que tenga alguna dificultad para votar el día de la elección como ocurre en Botswana y Sudáfrica.

Excepciones para votar

Las autoridades electorales normalmente tratan de registrar a cualquier persona que sea elegible para votar. Pero en países en donde el voto es obligatorio, la gente puede desear eximirse de votar. En Brasil, por ejemplo, el voto es obligatorio para todos los ciudadanos que tengan entre 18 y 70 años –a excepción de las personas no letradas, en cuyo caso es opcional. Asimismo, votar es opcional para las personas entre 16 y 17 años, o los mayores de 70. Los electores registrados que deseen eximirse de votar deben solicitar su permiso ante un juez electoral del distrito electoral al que pertenecen.

Identificación para efectos de registro

La identificación de los electores es el proceso a través del cual se verifica que los potenciales electores satisfacen los requisitos de elegibilidad y se capturan sus nombres y otra información sustancial en la lista de electores. Es indispensable que este proceso sea justo, integral e inclusivo. Esto requiere medidas efectivas para asegurar que los electores potenciales conozcan el proceso de registro y tengan una oportunidad razonable para llevarlo a cabo. Una de esas medidas es incentivar campañas de educación al votante. La educación al votante enfatiza la importancia del registro, explica sus responsabilidades y provee de información sobre cómo registrarse.

¿Quién es responsable –los ciudadanos o el Estado?

Cada sistema puede variar sus métodos de registro y asignar responsabilidades diferenciadas a los funcionarios electorales y a los ciudadanos. Algunas veces la responsabilidad recae básicamente de los ciudadanos, quienes deben iniciar el proceso contactando a la administración electoral. Por ejemplo, pueden tener que completar un formulario en un centro de registro, llenar un formulario obtenido a través de la página oficial en Internet de la autoridad electoral o, (en un país con registro civil) llenar una forma de cambio de información en el registro y presentarlo ante la dependencia de gobierno correspondiente. En otros casos, son los funcionarios electorales los responsables de contactar a los electores potenciales; para ello por lo general reúnen la información del registro mediante visitas realizadas a domicilio, ya sea en todo el territorio o en áreas especialmente identificadas. Otros métodos se basan en el intercambio de información entre la autoridad electoral y otras dependencias de gobierno, tales como la oficina postal o las dependencias encargadas de las cuestiones de vivienda. Cuando se notifica algún cambio en la información de un ciudadano, la autoridad electoral puede enviar material del registro electoral a esa persona para verificar el cambio.

En la práctica, los ciudadanos y el Estado comparten a menudo la responsabilidad para iniciar el contacto. En México, por ejemplo, que cuenta con una lista permanente de electores, la autoridad electoral asegura un registro accesible al establecer una gran cantidad de centros de registro, incluyendo unidades móviles. Aun así, los ciudadanos tienen que visitar los sitios de registro e iniciar formalmente el trámite.

Cuando los electores inician el registro, la experiencia ha demostrado que el brindar las mayores facilidades posibles puede incrementar significativamente la participación. En última instancia, es una cuestión de acceso: ¿qué tan responsable es el Estado de facilitar el registro a los ciudadanos sin demasiadas dificultades? La respuesta es que el Estado debe asumir una gran responsabilidad para asegurar que el registro no constituya una barrera administrativa que dificulte a los ciudadanos participar en unas elecciones democráticas. En todo esto, también hay que considerar que por lo general los costos son un factor que determina el nivel de cobertura del registro electoral.

Costo e integridad – Un equilibrio

Las personas encargadas de tomar las decisiones que se esfuerzan por lograr un proceso de registro integral necesitan sopesar esta meta a la luz de sus costos globales. Desarrollar una lista electoral tiende a ser más económico cuando una gran parte de la responsabilidad del registro recae en los electores. En estas circunstancias, el papel de los funcionarios electorales es asegurar que los electores conozcan los requisitos del registro y el procedimiento que deben seguir para hacerlo. Los funcionarios pueden decidir no asumir ninguna responsabilidad para identificar a los electores potenciales que no se registren por propia iniciativa.

Esta forma de llevar a cabo un registro electoral da lugar a que la lista de electores que se integra sea menos completa que aquella que se compila a través de iniciativas estatales. Además, hay que tomar en cuenta que existen grupos de ciudadanos que tienden a identificarse menos como potenciales electores y registrarse. Por ejemplo, los jóvenes, los ancianos y las personas con discapacidad física, las personas de escasos recursos o no letradas, y los residentes de áreas rurales donde la transportación es un problema.

Comprobación de la identidad de los electores

La mayoría de los países enfrentan varios retos para identificar a los electores cuando se presentan en las mesas de votación. El proceso de votación debe estructurarse de tal manera que se asegure que sólo los individuos legítimamente registrados son los que votan y que las personas que se presentan en las mesas de votación son quienes dicen ser.

Cuando los electores potenciales llegan a las mesas de votación el día de la elección, por lo general deben identificarse ante los funcionarios electorales antes de recibir la papeleta de votación Esto le permite a los oficiales electorales verifican el nombre de los electores y asegurarse de que están incluidos en la lista electoral. El nombre de cada elector que se presenta a votar es marcado en la lista o se le solicita al elector firmar el registro. En algunos casos, donde existe la preocupación de voto múltiple, se les exige sumergir un dedo con tinta indeleble para indicar que ya votaron.

Cuando lo usual es portar una identificación

Hay varias formas para que los electores prueben su identidad. En países donde es común portar alguna identificación (por ejemplo cédula de identidad, licencia de manejo, tarjeta de empleo o de atención médica), puede ser que organismo electoral no requiera emitir su propio documento de identificación para votar. Aún más, en un país donde se considera que es poco probable que ocurra un fraude electoral, los funcionarios electorales pueden no solicitar identificación alguna; y los electores simplemente firman la lista o registro de electores. Además, cuando los archivos se han automatizado, frecuentemente no hay una firma original para realizar alguna comparación.

Enviar por correo las cédulas de identidad permite que los electores conozcan su información contenida en la lista de electores y es también es una oportunidad para proporcionarles material con información para el votante. La cédula se le envía a todos los electores en la lista y sólo contiene su información personal tal y como aparece en la lista, junto con la fecha de la elección y la ubicación de las mesa de votación en las que están registrados. En la mesa de votación, los electores se identifican presentando esa cédula y manifestando su nombre y dirección, o muestran alguna identificación con fotografía como la licencia de manejo.

Cuando lo usual es no portar una identificación

En otros países, proveer cédulas de identidad para las elecciones puede llegar a ser mucho más complejo y engorroso para los oficiales electorales. Esto se aplica particularmente en los países que no cuentan con un registro civil y donde no es común que las personas porten alguna identificación personal. Esto le representa una considerable carga administrativa y financiera a la administración electoral, la cual debe proveer pruebas de identidad a todos lo electores potenciales. En algunos casos, los mismos electores asumen parte del costo de producción de las cédulas de identidad para votar u otro tipo de identificación.

Consideraciones de seguridad

Al utilizar cédulas de identidad para votar, la seguridad se convierte en una gran preocupación para llevar a cabo una administración electoral efectiva, es especial la posibilidad de falsificación de las cédulas. Conscientes de esta amenaza, México reforzó, en agosto de 1990, las medidas de seguridad, para proteger los documentos para votar. Para prevenir la falsificación, se incorporaron nueve medidas de seguridad en el diseño de las credenciales, haciendo casi imposible duplicarlas o alterarlas. Las características de seguridad incluyen código de barras, holograma, fotografía y fusión molecular.

Otra preocupación es la seguridad en el almacenamiento y la distribución. Este fue un problema en las elecciones de Haití en 1995. Se produjeron 4.2 millones de cédulas de identidad para votar y la comisión electoral anunció que se perdieron un millón. Pero aunque este número se hizo público en forma reiterativa, nunca se confirmó.¹

Otro tema sobre las cédulas de identidad para votar es la capacidad de emitirlas para toda el universo de electores. Este fue un gran reto para El Salvador en las elecciones de 1994, y para Nicaragua a lo largo de la década de 1990. Además, la tarea de registrar a los electores y emitir cédulas de identidad para votar es enormemente complicada si las elecciones se sostienen en un país que se encuentra en medio de un conflicto armado; como ocurrió en Nicaragua, Angola y Bosnia y Herzegovina.

Por último, si el costo de producción de las cédulas de identidad para votar lo asumen los electores, el impacto es sustancial –como en las elecciones de Senegal en 1993. Aunque el costo era relativamente menor, resultó prohibitivo para muchos de los electores, esto significó una barrera administrativa para la participación en el proceso electoral.

Características disponibles para las cédulas de identidad para votar

Las cédulas de identidad para votar pueden tener una gran variedad de características, desde las más sencillas hasta las más complejas. Las medidas de seguridad por lo general incrementan el costo, algunas veces enormemente, pero en ocasiones no son necesarias. En alguna ocasión, la falsificación se previno emitiendo la cédula como una porción desprendible situada en la parte inferior del formato de registro, de forma tal que ambas piezas tuvieran el mismo número o código preimpreso. Esto virtualmente descartó la producción de cédulas de identidad falsas o el robo de cédulas en blanco, pues el mismo nombre y número de identificación tenían que aparecer tanto en la parte que se desprende como en la lista de electores. También se decidió que la simple presentación de la cédula en las mesas de votación no sería suficiente. La mayoría de las cédulas que se emitieron en el momento del registro fueron selladas por medio de un proceso de plastificado en frío, por lo que cualquier intento de remover el plástico las dañaba de manera evidente. Además, se efectúo un registro preciso que permitió determinar qué formas fueron emitidas para cada mesa de votación. Otra medida de seguridad que se utilizó fue la de imprimir la huella digital tanto en el formato de registro como en la cédula desprendible.

Cuestiones acerca de la pérdida administrativa del derecho a votar

Aunque las cédulas de identidad para votar se han adoptado alrededor del mundo, es especialmente importante asegurar que su emisión no conlleve a la pérdida administrativa del derecho a votar por parte de los electores para quienes su costo puede resultar prohibitivo. La exclusión administrativa ocurre cuando un ciudadano tiene formal y legalmente el derecho para registrarse y votar, pero se ve privado de su derecho porque el costo es muy alto. Se ha apreciado que, en algunos casos, el costo para obtener una cédula de identidad opera como una causa de pérdida administrativa del derecho a votar. Por ejemplo, en un país el gobierno no cobro nada por emitir la cédula de identidad nacional, pero los electores tuvieron que pagar por las fotografías y timbres o sellos oficiales y, además, se vieron privados de su salario durante el tiempo que invirtieron en obtener la cédula. Al final, el costo real resultó altamente prohibitivo para muchos. El resultado previsible es la pérdida administrativa del derecho al voto de personas que reunían todos los requisitos para ejercerlo.

 

¹ International Republican Institute (IRI), Haiti: Pre-Electoral Assessment of the June 25, 1995, Legislative and Municipal Elections, Washington: IRI, 1995, Appendix VI.

La cédula de identidad para votar: ventajas y desventajas

Las características de las cédulas de identidad se mueven dentro de un rango que va desde lo relativamente sencillo hasta lo altamente complejo. En un extremo del espectro, la autoridad electoral envía tarjetas o cédulas por correo a todos los electores informándoles que están registrados para votar en un determinado distrito o demarcación electoral, precisándoles cuándo y dónde pueden votar. El elector presenta la cédula en la mesa de votación el día de la elección, con o sin alguna identificación adicional (como la licencia de manejo con fotografía). El propósito principal de este tipo de cédulas es proveer información al elector, por lo general se utiliza en países donde las expectativas de que los electores intenten emitir su voto varias veces o perpetrar algún otro tipo de fraude son muy reducidas.

En otros países, la cédula de identidad para votar es un instrumento mucho más importante en la prevención del fraude electoral. Por esta razón las autoridades realizan esfuerzos extra para integrar características de seguridad en las cédulas, como las siguientes:

• Cubierta plastificada para prevenir que alguien cambie la información en la cédula;

• Huella digital del elector tanto en la cédula como en el formato de solicitud para registrarse y producir la lista de electores;

• Fotografía del elector:

• Firma del elector;

• Fondo de impresión a colores para evitar el fraude a través de una simple fotocopia;

• Número de identificación electoral que corresponda con el número del elector en el formato de registro, como un medio para controlar la emisión de formatos y cédulas;

• La dirección del elector en las cédulas de identidad, en ocasiones ha cumplido un papel fundamental para incrementar la integridad y consecuentemente la legitimidad del proceso electoral. En algunos países donde las cédulas tienen un gran número de características de seguridad, han llegado a ser una forma muy efectiva de identificación ciudadana. Otros países ya tienen otras formas de identificación ciudadana y no existe la necesidad de que la autoridad electoral duplique esfuerzos.

La cédula de identidad para votar ofrece las siguientes ventajas:

• Es una forma confiable de identificación.

• Sirve para certificar que el elector está debidamente registrado.

• Puede incluir varias características de identificación (por ejemplo fotografía, firma, huellas digitales) que ofrecen más garantías para confirmar que el elector es quien dice ser.

• Puede marcarse cuando el elector emita su voto para prevenir que la misma persona vote varias veces.

• Puede diseñarse en forma apropiada para un electorado con bajos niveles educativos.

• Puede ser una forma efectiva de identificación donde hay electores sin domicilio fijo.

• Facilita el voto en áreas donde un elector puede no ser conocido personalmente.

• Se puede expedir junto con material de información electoral.

Además, puede haber otras razones menos tangibles que favorecen la emisión de cédulas de identidad para votar. Por ejemplo, de acuerdo a un estudio sobre las fotografías en las cédulas de identidad, éstas provocan en los electores un sentimiento de orgullo por su derecho a participar en procesos electorales.

Las cédulas de identidad para votar tienen algunas desventajas:

• Puede ser muy costoso producirlas y actualizarlas. Esto no sucede siempre, pero los costos se incrementan en la medida en que se adoptan ciertas características de seguridad y cuando las cédulas llegan a verse como la forma primordial de identificación para los ciudadanos;

• Los altos costos debe asumirlos el gobierno, el elector o ambos. Si el costo es absorbido por el elector, es probable que un número menor de electores obtenga la cédula;

• Puede ser extraviada o robada;

• Debe disponerse de una estructura administrativa significativa para producir las cédulas;

• Se deben producir con la tecnología apropiada. Si no hay electricidad en los sitios de registro y de emisión de cédulas, éstas pueden plastificarse en frío o no plastificarse;

• Algunos electores llegan a la mesa de votación sin su cédula. Debe haber procedimientos para manejar este tipo de situaciones;

• Deben actualizarse periódicamente. Las cédulas se desgastan por el paso del tiempo y las fotografías pierden actualidad. De ahí la necesidad de una sistema de reemplazo regular de las cédulas; y

• La autoridad electoral debe tener un sistema confiable para la entrega de cédulas. Idealmente la cédula debe ser producida cuando los electores se registran, pero esto puede no ser práctico o viable.

El registro voluntario versus el registro obligatorio

Registro voluntario

El registro voluntario se basa en el principio de que votar es un derecho de los ciudadanos, y que los electores pueden escoger entre registrarse o no.

Es inevitable que algunos electores elijan no registrarse, de este modo se privan efectivamente a si mismos de su derecho al voto. Si hay una distribución aleatoria de la probabilidad de registrarse para votar –esto es, si cualquier tipo de ciudadano se registra en igual proporción, sean hombres o mujeres, jóvenes o viejos, de comunidades urbanas o rurales, ricos o pobres, analfabetas o no, y así sucesivamente- la conclusión es que el registro voluntario no tiene impacto en los resultados de una elección o en la selección de representantes y gobiernos.

Sin embargo, en muchas democracias se advierten diferencias entre quienes deciden registrarse y quienes no. Por ejemplo, es más probable que los hombres participen más que las mujeres, aunque la brecha entre ellos ha disminuido en varios países a partir de la generación pasada. Es probable que los jóvenes no se registran tanto como las personas de mediana edad y más grandes. Por lo general, los electores que viven en zonas urbanas se registran en mayores proporciones que los que viven en zonas rurales. Las personas con mayores recursos se registran más que las que carecen de ellos, y finalmente la gente con estudios participa más que la gente no letrada.

Si aquellos que más participan tienen valores, actitudes o preferencias políticas diferentes de aquellos que participan menos, el registro y la participación voluntaria tendrán un mayor impacto en el resultado electoral, favoreciendo las tendencias de las personas con mayor probabilidad de registrarse y participar. Si la población que se registra para votar muestra sistemáticamente una tendencia o carece de representatividad sobre la población en su conjunto, los resultados de las elecciones pueden carecer de legitimidad.

Registro obligatorio o cuasi-obligatorio

El registro obligatorio o cuasi-obligatorio está basado en el principio de que votar en una democracia no es sólo un derecho sino una responsabilidad de los ciudadanos. No registrarse y votar es una falta al cumplimiento del deber.

Si el voto es obligatorio, como en Australia, el registro también lo es, aunque puede no estar legalmente impuesto. En los países donde el voto es obligatorio siempre hay mayor participación electoral que en los países donde el voto es voluntario. Además, si el voto es obligatorio, la autoridad electoral tiene una mayor responsabilidad para facilitar a los individuos el registro y el voto.

En los casos en que el Estado toma la responsabilidad de iniciar el proceso de registro electoral –por ejemplo mediante visitas a domicilio o por medio de un registro civil obligatorio- el registro está muy cerca de ser obligatorio. Por ejemplo un ciudadano puede negarse a contestar las preguntas de los registradores, pero la solicitud oficial de información del registrador puede constituir una mayor presión o incentivo para responder y registrarse. En países donde el registro electoral se basa en el registro civil, los ciudadanos tienen, por lo general, la obligación legal para reportar cambios de su información personal a la autoridad civil. De este modo, la lista de electores está basada en información del registro civil y esto se puede ver como un registro obligatorio de facto.

El registro obligatorio provee una lista mucho más completa de los electores que cumplen con todos los requisitos para votar y permite una evaluación más precisa sobre la proporción de los electores que participan en una elección. La medida real de los votos emitidos en una elección es el número de personas que votaron en relación con la población en edad para votar, esta proporción puede indicar lo eficaz que puede ser un programa de registro electoral.

En un sistema de registro electoral obligatorio, los ciudadanos son plenamente conscientes de que el voto es un deber y responsabilidad cívica. En un sistema de registro y voto obligatorio cada ciudadano tiene la obligación de votar por si mismo y por la comunidad en su conjunto. En otras palabras, los ciudadanos tienen la obligación de votar por la salud del sistema democrático, y no sólo por la oportunidad de que sus preferencias personales se vean representadas.

Registro por iniciativa individual versus por iniciativa estatal

Registro por iniciativa individual

Como en el caso del registro voluntario, el registro por iniciativa individual parte del principio de que votar es un derecho de los ciudadanos. En consecuencia depende de los ciudadanos contactar a la administración electoral para asegurarse de ser registrados. La diferencia es que el registro voluntario puede iniciarse ya sea por iniciativa del elector (en cuyo caso es por iniciativa propia) o por medio de la autoridad electoral (en cuyo caso es por iniciativa estatal). Es usual que el sistema de iniciativa individual de registro electoral se adopte más por cuestiones de necesidad que como de principios.

Algunas veces, en el terreno de la práctica hay significativos límites para llevar a cabo un registro por iniciativa estatal. Por ejemplo, el servicio postal puede ser incapaz de contactar efectivamente a todos los electores o al menos a la mayoría. Por otro lado, los altos costos que implica realizar visitas a domicilio pueden descartar este método.

El sistema de registro por iniciativa individual puede tomar varias formas:

• La autoridad electoral puede establecer centros de registro electoral y las personas que deseen votar deben contactar a los oficiales del registro. Los centros pueden ser fijos, móviles o de ambos tipos.

• Los ciudadanos pueden registrarse mediante otras dependencias de gobierno, como las agencias de tránsito de automóviles, las cuales por lo general comparten información con la autoridad electoral;

• De igual forma, los ciudadanos pueden informar al servicio postal sobre sus cambios de domicilio y éste transfiere esa información a la autoridad electoral. En algunos casos, la autoridad electoral está incluso organizada como un departamento dentro del servicio postal, con funciones estrechamente integradas; y

• La autoridad electoral puede tener una página de Internet de la cual los electores pueden descargar e imprimar el formato de solicitud para el registro y posteriormente enviarlo a la autoridad electoral debidamente requisitado. Incluso, se puede contar con un sistema de registro en línea por medio de la página de Internet.

Con un sistema de iniciativa individual, los niveles de registro tienden a ser más bajos que con uno iniciado por el Estado. Esto es en gran medida porque el registro es voluntario. A pesar de ello, hay diferentes maneras de incrementar el registro por esta modalidad:

• Establecer un gran número de centros de registro.

• Utilizar unidades móviles para que los electores no necesiten viajar grandes distancias para registrarse.

• Completar todos los pasos del proceso –incluyendo la emisión de las cédulas de identidad para votar, si es el caso- en una sola ocasión de contacto. Esto es un gran reto, especialmente cuando se produce una cédula de registro electoral compleja o si se tienen que verificar archivos para comprobar la identidad de la persona que desea el registro.

• Permitir que las personas registren a miembros de su familia, lo cual reduce el número de electores que tienen que acudir personalmente al centro de registro.

• Designar responsables de registro a nivel regional para aliviar las cargas administrativas de trabajo.

• Permitir el registro por correo, si las condiciones son apropiadas.

• Poner a disposición de los electores potenciales material de registro en la página de internet de la autoridad electoral.

• Cuando sea práctico y apropiado, crear la posibilidad de que los ciudadanos se registren en línea.

• Establecer un registro electoral provisional para los jóvenes que alcanzarán la edad para votar en el siguiente periodo de uno o dos años. De ser posible, promover el registro mediante programas de educación electoral en las escuelas de nivel bachillerato.

Iniciativa estatal

El registro por iniciativa estatal está basado en el principio de que los administradores electorales tienen la responsabilidad de lograr el registro de todos los electores. Se puede cumplir con esta responsabilidad mediante visitas domiciliarias para integrar una lista periódica, o creando un registro permanente, completo y actualizado o uno basado en el registro civil.

El registro por iniciativa estatal tiene la limitante de ser más costoso que el de iniciativa individual, porque el Estado debe esforzarse para contactar a todos los ciudadanos. Para que el sistema sea integral e inclusivo, el Estado debe atender a los electores difíciles de alcanzar, incluyendo a aquellos que frecuentemente cambian de domicilio, a los que no viven en casas tradicionales y a los que no responden a las solicitudes iniciales de información. El Estado canadiense puso los recursos necesarios a disposición de los oficiales electorales para realizar campañas de registro a través de visitas domiciliarias en áreas específicas con un gran número de electores no registrados. Sin embargo, aunque este sistema es más costoso produce una lista más completa de electores que la producida por un sistema de registro voluntario.

Hasta cierto punto, el registro por iniciativa estatal presupone una gran capacidad de administración electoral para localizar a todos los ciudadanos. Es probable que esta capacidad exista en los países con economías avanzadas, por dos razones:

• Sus ciudadanos tienen residencias permanentes, que son cubiertas por el servicio postal nacional.

• La estructura de la administración electoral es más desarrollada y cuenta con mayor financiamiento. Para mantener un registro por iniciativa estatal, la autoridad electoral, busca acuerdos de intercambio de información con otras dependencias de gobierno que recopilan información de los ciudadanos. Estas pueden incluir el servicio postal, las dependencias dedicadas a las cuestiones de vivienda, la oficina de impuestos, la agencia que realiza los trámites vehiculares y la que expide las licencias de manejo, así como a las autoridades electorales de otros niveles de gobierno.

Estrategia mixta

Hay una tercera opción, en la que los ciudadanos y el Estado comparten la responsabilidad para el registro. El Estado toma los pasos necesarios para facilitar el registro y los ciudadanos deben realizar su parte para completar el proceso.

La estrategia mixta tiende a ser la más utilizada en países con economías menos desarrolladas, en donde se pretende incrementar las tasas de registro pero se cuenta con una infraestructura y recursos más limitados. Con esta estrategia, el gobierno fija un periodo de registro que se difunde ampliamente y establece un gran número de centros de registro, incluyendo unidades móviles. Los ciudadanos deben tomar la iniciativa para ir a un centro de registro, pero si la administración electoral adopta una visión preventiva e inclusiva, se puede reducir el tiempo que los ciudadanos deben invertir en el registro y hacer que el sistema sea fácil de entender.

De hecho, aún en países con economías desarrolladas, los sistemas de registro electoral por lo general siguen una estrategia mixta, en la que la autoridad electoral inicia el contacto y los ciudadanos tienen la responsabilidad de asegurarse de que su información en el registro sea precisa y esté actualizada. Por ejemplo, en un país con registro permanente, la autoridad electoral puede hacer visitas domiciliarias en las áreas donde se identifica una mayor movilidad de los electores. Si el oficial encargado del registro no encuentra a la persona en su domicilio cuando realiza la visita, le deja un formato de registro para lo complete y regrese a la autoridad electoral. Al mismo tiempo, la autoridad electoral puede distribuir los formatos de registro de manera más amplia, por ejemplo por medio de agencias de correos o mediante una página de Internet; así, cualquiera que desee votar puede completar el formato y entregarlo. De esta forma, tanto los ciudadanos como el Estado comparten la responsabilidad del registro electoral.

Electores residentes versus electores no residentes

Como el derecho al voto generalmente comporta requisitos de ciudadanía y residencia, la mayoría de los electores viven en el distrito electoral donde son electores potenciales. Sin embargo, algunos ciudadanos viven temporalmente en el extranjero y pueden conservar su derecho a registrarse y votar. Además, puede ocurrir que algunos electores que cumplen con todos los requisitos para votar se encuentran en el país pero fuera del distrito electoral en el que les corresponde votar el día de la elección; ellos también conservan el derecho a registrarse y votar. Asimismo, en una situación de post-conflicto por lo general se justifica que el derecho de votación se extienda a las personas que se encuentran viviendo fuera del país en calidad de desplazados, refugiados o alguna otra denominación en el nuevo país de residencia.

Hasta hace poco, era usual que los miembros de las fuerzas armadas establecidos fuera de su país fueran los únicos ciudadanos que conservaran su derecho a registrarse y votar en el extranjero. Como estos electores mantienen normalmente su residencia en el país de origen, por lo general se les asigna a una determinada mesa o centro de votación. La gran movilidad laboral ha expandido el número de países con ciudadanos que migran al extranjero para trabajar, particularmente en la Unión Europea, y esta tendencia ha incrementado los niveles de electores no residentes. Algunas personas pueden incluso tener el derecho de votar tanto en su país de origen como en el país en el que actualmente residen como en Australia. El incremento de los ciudadanos con posibilidad para viajar y trabajar en el extranjero hace que la tarea de organizar el registro y las votaciones sea mucho más onerosa.

Estancia temporal en el extranjero

En determinado momento, un gran número de ciudadanos de un país puede encontrarse realizando viajes breves en el extranjero. Estas personas pueden tener la posibilidad de registrarse. Algunos países permiten el registro de personas que se van al extranjero por razones específicas, como la realización de estudios o por cuestiones de negocios; tomar vacaciones puede ser una razón no aceptable. En estos casos es necesario diseñar procedimientos que permitan atender a los electores que se encuentran en el extranjero en los períodos de registro o votación, como pueden ser el registro anticipado o por correo.

Aparte de los militares y de otras personas designadas especialmente, como los nacionales que cubren misiones diplomáticas, no han sido muchas las regulaciones que se han emitido a lo largo de la historia para que los ciudadanos residiendo en el extranjero puedan votar. Pero esta situación está cambiando. Es cada vez más frecuente que los ciudadanos que están fuera de su país puedan solicitar su registro y votar por medio de un sistema de votación especial. Algunas veces pueden incluso votar por medio de un representante o apoderado adelantado. Hacer posible que las personas en el extranjero puedan emitir su voto puede ser costoso, sin embargo la tendencia es a concebir el voto en el extranjero como un derecho ciudadano.

Registro y voto en el exterior en situaciones de post-conflicto

Recientemente, en varias situaciones de post-conflicto, los ciudadanos que viven en el extranjero han conservado su derecho a registrarse y votar en el país de origen. Administrar unas elecciones libres y justas en estas circunstancias es un gran reto, particularmente porque algunos de esos ciudadanos no pueden comprobar su situación mostrando documentos oficiales u originales de su país de origen. Sin documentos oficiales como certificados de nacimiento, pasaportes o cédulas de identidad, puede ser necesario que la autoridad electoral se apoye en cualquier documento disponible –por ejemplo documentos de agencias internacionales que confirmen el estatus de refugiados de los individuos. En varios casos la comunidad internacional ha llegado a involucrarse en el proceso, apoyando el registro electoral y las votaciones en el extranjero. En algunos casos se puede solicitar a las autoridades electorales del país receptor de la migración que administren las elecciones de los extranjeros viviendo en su país.

En un caso reciente, el registro para la elección se realizó por teléfono. Los electores suministraron detalles sobre su identidad y se les envío un formato de registro generado por computadora, el cual debían firmar y regresar junto con fotocopias de cualquier documento de identidad que tuvieran. Cualquier persona a la que se le rechazara su solicitud podía apelar ante alguna agencia internacional reconocida.

Partidos políticos y grupos de interés

El registro electoral involucra a varios grupos de interés. Los más obvios son los ciudadanos y el aparato de administración electoral del gobierno. Pero existen otros que también tienen interés en el proceso de registro electoral en tanto que puede afectar los resultados de una elección. Estos grupos de interés incluyen al gobierno, la milicia, los partidos políticos, los grupos de interés, las instituciones sociales y religiosas, los gobiernos extranjeros y las organizaciones internacionales.

Los partidos políticos y el registro electoral

Los partidos políticos tienen un gran interés en el registro electoral pues el sistema utilizado puede afectar directamente el nivel de apoyo que obtienen en las elecciones. Una estrategia bien conocida para ganar las elecciones es controlar quien asiste a las urnas: un partido puede mejorar sus oportunidades de éxito a través de promover o dejar de promover el registro de ciertos grupos de electores.

Los tres principales criterios sobre el desempeño de una lista de electores son actualidad, precisión e integridad. Algunas veces la autoridad electoral puede enfrentar dificultades para cumplir con estos tres criterios debido a que los partidos políticos pueden ver en función de su propio interés la exclusión del registro de ciertos grupos de , electores –por ejemplo, personas de ciertas regiones, o algunos grupos étnicos o lingüísticos. Si el partido político que trata de interferir en el proceso de registro electoral es el gobernante, el reto de la autoridad electoral es aún mayor. Por supuesto no todos los partidos buscan influir en la elaboración de la lista de electores, pero los oficiales electorales deben ser conscientes de la posibilidad de que esto suceda.

Los partidos políticos pueden tener otros intereses en el proceso de registro electoral y a su vez las autoridades electorales tener interés en los partidos políticos, por las siguientes razones:

• Los partidos políticos generalmente utilizan la lista de electores (por lo general la lista preliminar) para propósitos de campaña. La lista les permite contactar directamente a los electores a través de una campaña de visitas a domicilio o por correo;
• Algunas veces, los partidos políticos definen sus gastos en función del número de electores en la lista electoral. Este número puede ser utilizado para limitar la cantidad de dinero que un partido político o candidato local puede gastar en una campaña. Por consiguiente, el número de electores en la lista puede tener una relación directa con el tipo de campaña que un partido político o candidato es capaz de conducir;
• Si las autoridades electorales realizan el registro mediante visitas domiciliarias, con la consecuente concentración de actividades durante el periodo de registro electoral, por lo general confían en los partidos para que les provean nombres de personas que puedan servir como oficiales de registro. En tanto que el registro electoral debe ser percibido sin tendencias favorables a alguna fuerza política, los oficiales con vínculos partidistas generalmente trabajan en pares cada uno nominado por un partido diferente para así vigilarse mutuamente; y
• Los partidos políticos cumplen frecuentemente un papel crítico, en la aprobación, implícita o explícita del proceso de registro electoral. Al hacer esto le confieren legitimidad a la elección misma. Para fines de legitimidad, es importante que los partidos políticos vigilen el proceso de registro electoral, y que el registro se conduzca de forma justa y transparente.

Intereses extranjeros

Los gobiernos extranjeros, las organizaciones no gubernamentales extranjeras y las organizaciones internacionales gubernamentales hacen una contribución importante cuando proporcionan asistencia a la administración electoral democrática y suministrar personal y servicios de observación electoral internacional. Su sello de aprobación puede hacer mucho para asegurar que una elección se perciba como una manifestación legítima y definitiva de la voluntad del pueblo.

Intereses nacionales

Al margen de los partidos políticos, los grupos de interés nacionales pueden tener un mayor interés que los observadores internacionales en el proceso electoral y sus resultados, y con justa razón. Lo que está en juego es el control del gobierno. Algunos grupos de interés pueden tener la tentación de involucrarse directamente en la campaña en lugar supervisar y asegurar la legitimidad del proceso.

 

Siempre que sea posible, es mejor promover que los todos los grupos de interés nacionales trabajen en pro de una maquinaria y prácticas imparciales de la administración electoral. La comunidad internacional puede respaldar este enfoque, con la asistencia de los observadores internacionales de elecciones. Pueden ayudar a convencer a los grupos de interés nacionales en la pertinencia de centrarse en la puesta en marcha de prácticas justas e imparciales. Actualmente, los observadores ciudadanos juegan un papel creciente, trabajando a menudo con los observadores internacionales en la supervisión de las elecciones y la salvaguarda de la legitimidad.

Sitios de votación

Para lograr una administración electoral efectiva es fundamental que la ubicación de los sitios de votación no implique ventajas o desventajas para ningún grupo o partido político. El registro electoral puede ayudar a escoger sitios neutrales para instalar las mesas de votación. A continuación se muestran algunas formas en que el registro electoral puede influir en la ubicación de los sitios de votación:

• Algunas veces la lista de electores se utiliza para delimitar el tamaño y, en alguna medida, los límites de los distritos electorales. Por lo general, el número de electores por distrito debe estar dentro de un rango específico, aunque también se toman en cuenta otros factores, como la representación de ciertas comunidades de interés, los límites geográficos (por ejemplo divisiones políticas estatales o provinciales), o la asignación de un número determinado de escaños en la legislatura nacional. Algunas veces, la delimitación de los distritos electorales está basada en la información de censos poblacionales en lugar de la lista de electores;
• Dentro de los distritos, la lista de electores puede utilizarse para determinar el número requerido de mesas de votación y ayudar a ubicarlas. El número de mesas de votación en un área se determina en función del número de electores potenciales y del tiempo que les toma emitir su voto, calculando la probabilidad de que la concurrencia de los electores sea mayor en ciertos horarios del día; y
• Si el registro se lleva a cabo a través de visitas domiciliarias, los oficiales que las realizan pueden aportar información para planear la ubicación de las mesas de votación. Los oficiales de registro deben recorrer a pie toda el área que se les haya asignado dentro del distrito electoral. Como a menudo se les recluta de entre la comunidad geográfica en la que van a trabajar, pueden aportar información valiosa sobre la configuración del territorio y sobre las facilidades o dificultades de acceso a la comunidad. Buscar la asesoría de los oficiales de registro para la ubicación de las mesas de votación es una forma de utilizar la información estratégica que consiguieron en el cumplimiento de sus deberes.

Registro anónimo

El registro anónimo también es conocido como registro de electores “silenciosos”. Es una práctica que consiste en incorporar a ciertas personas en la lista de electores pero de tal forma que sus nombres o datos personales (por ejemplo su dirección) no aparezcan en ninguna versión pública de la lista de electores. En algunos casos, la autoridad electoral hace posible el registro anónimo creando y manteniendo una lista separada de electores silenciosos. El registro anónimo se utiliza en Australia y Nueva Zelandia.

Los electores pueden desear mantener su anonimato por varias razones. La más común puede ser que han sido sujetos de violencia doméstica y les preocupa que al hacer pública su localización arriesguen su seguridad personal o la de su familia. De igual forma, las víctimas de algún crimen pueden temer que, al salir de prisión, el culpable conozca su localización y busque vengarse.

Al ofrecer la posibilidad de un registro anónimo, la autoridad electoral debe ser capaz de cumplir plenamente con su compromiso. Además, está plenamente reconocido que los individuos no deben ser privados de sus derechos democráticos como resultado de haber sufrido algún tipo de violencia doméstica o criminal. Pero al mismo tiempo, el registro anónimo parece no ser consistente con el principio de apertura y transparencia en el proceso electoral. Al menos en teoría, una lista de electores silenciosos podría ser una capa bajo la cual se puede cometer un fraude electoral a gran escala, pues un gran número de electores incluidos en este tipo de listas podría escapar a la revisión acostumbrada por parte de ciudadanos, partidos políticos y otras instituciones.

Como en varios aspectos de la administración electoral, la mejor solución es encontrar el equilibrio entre la necesidad de privacidad de un número relativamente pequeño de individuos y la necesidad de apertura y transparencia en el proceso. La autoridad electoral puede requerir evidencia que demuestre que la seguridad de las personas que desean su inclusión en una lista de electores silenciosos está en riesgo. De igual forma, la autoridad electoral puede hacer que la lista de electores silenciosos esté disponible para el escrutinio de un número reducido de representantes electorales que declaren bajo juramento mantener la confidencialidad de la lista.

Elegibilidad para elecciones simultáneas

En varios países las personas viven en distintas jurisdicciones a la vez, cada una de las cuales puede celebrar elecciones. Por ejemplo, alguien puede vivir al mismo tiempo dentro de la jurisdicción de un municipio, de una provincia o Estado, nacional y, en algunos casos, incluso puede estar bajo una jurisdicción supranacional (o internacional).

Para conducir una elección, cada jurisdicción debe tener una lista de electores. Es ineficiente que cada jurisdicción desarrolle y mantenga por separado una lista propia; hacer esto significaría una gran duplicación de esfuerzos, aunque algunas jurisdicciones lo realizan así a pesar de ello. En lugares donde las personas pertenecen a múltiples jurisdicciones, las autoridades electorales tienen las siguientes opciones:

• Recolección individual de información, listas separadas: Cada jurisdicción integra y mantiene su propia información de registro electoral, sin que existan acuerdos para su intercambio. Bajo esta modalidad, los diferentes niveles de gobierno funcionan con relativa autonomía pero de forma ineficiente y con una duplicación considerable de esfuerzos. Puede haber razones válidas para integrar así las listas. Por ejemplo, si cada jurisdicción usa una lista periódica de electores y realiza un proceso integral de visitas domiciliarias al inicio de la campaña electoral, hay muy poco que ganar del intercambio de información con otras jurisdicciones –particularmente con una jurisdicción con un ciclo electoral distinto, pues su lista de electores por lo general está tan actualizada como la lista preliminar de la jurisdicción que se encuentra iniciando el ejercicio del registro.

• Intercambio de información, listas separadas: Las jurisdicciones comparten información de los electorales, particularmente sobre cambios en su situación (por ejemplo, las personas que alcanzaron la edad para votar, los que cambiaron de domicilio o los que fallecieron). Al mismo tiempo cada jurisdicción mantiene la autoridad y control independiente para desarrollar y actualizar su propia lista. Es más probable poner en marcha esta vía si al menos una de las jurisdicciones tiene una lista de electores permanente aunque los ciclos de las jurisdicciones electorales no coincidan. Los acuerdos se asemejan a los acuerdos de intercambio de información que suscribe la autoridad electoral con alguna otra dependencia pública. Debido a que cada autoridad electoral es responsable de conducir las elecciones en su propia jurisdicción de acuerdo con las fechas establecidas, cada una conserva el control sobre el desarrollo y mantenimiento de su propia lista de electores.

• Intercambio de información, lista común: Las jurisdicciones comparten totalmente la información y mantienen una lista de electores común. Varias circunstancias favorecen la elaboración de una sola lista de electores que se utilice en varias jurisdicciones. Una puede ser un mandato constitucional para que determinado nivel de gobierno desarrolle y mantenga la lista de electores para más de una jurisdicción. Por ejemplo, en algunos países la responsabilidad de la lista de electores recae en el gobierno estatal (subnacional), mientras que en otros en el gobierno nacional. Una lista común también puede tener sentido si las elecciones para distintos cargos se llevan a cabo al mismo tiempo. Pero la situación puede complicarse si las jurisdicciones tienen diferentes criterios para calificar como elector. Si es el caso, debe guardarse la información necesaria y los oficiales electorales deben estar bien capacitados para entregarle las papeletas de votación que le correspondan a cada elector.

Disposiciones legales para prevenir el fraude

El fraude electoral puede adoptar varias formas. En algunos casos pueden cometerlo ciudadanos actuando individualmente o grupos organizados; en otros el gobierno puede tener la intención de alterar los resultados de una elección. La autoridad electoral debe tener la necesaria independencia para garantizar la aplicación de normas que impidan el fraude por parte de los ciudadanos y del gobierno.

Fraude electoral cometido por individuos

• Suplantación de identidad: Una forma común de fraude electoral es el intento de votar más de una vez, ya sea obteniendo una segunda cédula de identificación electoral o pretendiendo ser otro elector. Por lo general, las sanciones por suplantar la identidad o el registro doble, están consagradas en el código electoral e incluyen multas, prisión o ambas.

• Votar en nombre de una persona fallecida: Una variante de la suplantación de la identidad es el intento de votar más de una vez se produce cuando se utiliza primero la identidad propia y después la identificación de una persona fallecida. Este tipo de fraude puede prevenirse manteniendo la lista actualizada y asegurándose que los nombres de las personas que fallecen se remuevan. Las multas también pueden ser un disuasivo. Asegurar que la autoridad responsable de actualizar y mantener la lista de electores actúe de manera independiente, libre de presión o intimidación, también ayudará a asegurar que no se vote en nombre de una persona fallecida.

• Fraude con papeletas postales. En un sistema que permite el voto postal, la papeleta puede ser llenada y enviada por una persona que no es el elector. La integridad puede salvaguardarse prohibiendo que alguien pueda solicitar una papeleta en representación de otro elector, pidiendo una declaración firmada que confirme la identidad del elector y estableciendo penas muy severas al que viole estas regulaciones. Una autoridad electoral u el órgano responsable de la elección puede considerar un sistema en el que se verifique que la papeleta que se envía, efectivamente pertenece al elector en cuestión sin comprometer su secrecía. En algunos países la introducción del voto electrónico también puede prevenir el fraude postal, como en Estonia, Francia, Suiza y algunas partes de los Estados Unidos.

Fraude electoral cometido por grupos o por el gobierno

• Contar doble (o descontar) papeletas: Una forma de robar una elección es contar incorrectamente o rellenar las urnas con votos no válidos. Se pueden tomar varias medidas para impedir estas prácticas fraudulentas como permitir que sólo los oficiales electorales depositen las papeletas en las urnas; utilizar urnas translúcidas; y contar las papeletas en presencia de representantes de los partidos políticos y de ciudadanos independientes y observadores internacionales, que atestiguan la imparcialidad del proceso. Además, comparar el número de papeletas en la urna con el número de papeletas emitidas también puede ayudar a prevenir el fraude electoral. Una práctica común en años pasados ha sido que el oficial que preside el sitio de votación, los agentes electorales y en algunos casos los observadores nacionales e internacionales firmen los resultados confirmando que la cifra refleja con precisión la del conteo, dando una copia de la hoja de resultados a cada uno de los partidos y fijando otra en la puerta del sitio de votación para informar al público en general. Esto ocurre en países como Zambia, Lesotho, Sudáfrica y Zimbabwe.

• Intimidación: Aquéllos que desean alterar los resultados de una elección pueden emprender actos intimidatorios para desalentar a los electores a registrarse o, si están registrados, para que no voten el día de la elección. Algunas veces es difícil percibir los actos de intimidación porque así como pueden ser explícitos y públicos también llegan a ser muy sutiles. Sin embargo, la autoridad electoral necesita estar consciente de los intentos de intimidación de los electores. Pueden promoverse el reporte de cualquier intento de intimidación. También pueden monitorearse actividades de intimidación con la ayuda de grupos de la sociedad civil, y con observadores ciudadanos e internacionales. Otra manera de tratar y minimizar la intimidación es conseguir que todos los partidos políticos firmen un Código de Conducta antes de la elección, comprometiéndolos a garantizar tolerancia política y a prevenir la intimidación. Por ejemplo, en la elección de 2011 en Chad por primera vez los partidos políticos desarrollaron, acordaron y firmaron un Código de Conducta. Lo mismo ocurrió en Sudáfrica, Lesotho, y Sierra Leona.

• Exclusión de la lista de electores: Para que una elección sea libre e imparcial debe permitir a todos los electores calificados expresar sus preferencias mediante la emisión de su voto. Puede haber intentos de excluir a ciertos grupos de ciudadanos de la lista de electores, especialmente si se sabe que apoyan a algún partido político o candidatos en particular. Es necesario que la autoridad electoral este atenta a de cualquier plan que intente este tipo de fraude y se asegure de que no suceda. Existe el riesgo de que al tratar de incluir, o excluir, a cierto grupo de personas en la lista de electores, se puede percibir que la autoridad electoral busca influir en los resultados de la elección a favor de determinado grupo.

Usos complementarios del registro de electores

El propósito principal de desarrollar una lista de electores es separar la actividad de verificación de la elegibilidad para votar del proceso de emisión del voto. El registro electoral comporta la certificación de que una persona es elegible para votar, así como así como la notificación sobre la mesa de votación en la que debe votar y (de ser el caso) del distrito electoral en el cual será contado su voto. No es absolutamente esencial separar la verificación de la elegibilidad de los electores del proceso de emisión del voto y algunas elecciones, incluso nacionales, se han llevado a cabo sin tener una lista de electores. Sin embargo, es más fácil llevar a cabo las actividades del día de las elecciones si la certificación ya se realizó y se produjo una lista de electores. También es preferible tener una lista de electores elegibles pues ayuda a prevenir el fraude electoral pues sólo los electores cuyo nombre está en la lista pueden votar.

Además de certificar la elegibilidad de las personas, el registro electoral cumple otras funciones que brindan mayor justificación a sus costos. Entre las áreas en las cuales el registro tiene un uso complementario se encuentran las siguientes:

• Legitimidad: Las elecciones democráticas están basadas en el principio de una persona, un voto. Para que este principio sea aplicado, todos los electores elegibles deben tener la oportunidad de emitir su voto; cada persona debe ser capaz de votar sólo una vez en un evento electoral y todos los votos emitidos deben tener igual valor y peso. Una lista de electores -particularmente una con altos niveles de eficiencia en los tres criterios de desempeño: actualidad, precisión e integridad- otorga una gran legitimidad al resultado de la elección al reforzar el compromiso con los principios democráticos.

• Demarcación distrital: Existen límites electorales cuando cada área geográfica (llamados distritos o circunscripciones electorales), elige a sus propios representantes a la legislatura. Uno de los principios básicos al delinear los distritos electorales es que deben tener proporciones equitativas de población. Las personas responsables de la demarcación distrital se pueden guiar con la información del censo o de la lista electoral.

• Educación electoral: La iniciativa de registro electoral puede ser un componente clave para una campaña de educación electoral. A través del proceso de registro, la autoridad electoral se pone en contacto con la mayoría de los electores. Puede aprovechar esta oportunidad para entregar información trascendental de la elección, tal como la fecha, hora y lugar en el que se llevará a cabo la votación. Al mismo tiempo puede explicar cómo funcionan los sistemas políticos, cómo se fortalece la gobernabilidad con las elecciones y por qué es tan importante que los ciudadanos se involucren y por supuesto los requisitos de los ciudadanos para registrarse y aparecer en la lista de electores.

• Gastos de los partidos: Algunas veces el tamaño del electorado se utiliza para determinar el gasto de los partidos políticos, incluyendo la cantidad que pueden gastar en una campaña nacional o local. Esto significa que puede haber una conexión directa entre el número de personas en la lista de electores y los fondos que un partido o candidato puede gastar en una elección.

• Campañas de los partidos: Por lo general, los partidos políticos reciben información de la lista de electores con el propósito de que la utilicen en sus campañas. Una lista con nombres y direcciones ayuda a emprender una campaña mediante visitas domiciliarias, distribuir material de campaña y utilizar los medios de comunicación para transmitir el mensaje central de su programa. Realizando campañas a domicilio, los partidos pueden identificar probables partidarios y centrarse en lograr que estas personas emitan su voto.

• Identificación ciudadana: Si el registro incluye la emisión de cédulas de identidad electoral con algunas características de seguridad, pueden llegar a utilizarse como cédulas nacionales de identificación. Algunas veces las cédulas de identificación electoral llegan a tener tal calidad que llegan a ser el principal medio de identificación ciudadana.

• Indicador de ciudadanía: Para los electores nuevos -es decir, los jóvenes que han alcanzado recientemente la edad para votar o los inmigrantes que han cumplido con los requisitos para votar- la inclusión en la lista de electores es una prueba de su ciudadanía. Esto indica que se han convertido en plenos participantes de la comunidad política y que tienen la capacidad de influir en la elección del gobierno.

• Preparación para el día de la elección: Algunas veces el registro electoral previene situaciones problemáticas el día de la elección. Por ejemplo, se pueden identificar a grupos o partidos políticos que deseen dañar la legitimidad electoral al tratar de perturbar el desarrollo del registro. Además, el registro electoral puede ayudar a la autoridad electoral a reunir información estratégica para guiar las decisiones relacionadas con la ubicación de las mesas de votación o la programación de unidades móviles de votación.

• Señal de progreso democrático: En situaciones de post-conflicto, la iniciativa de registro electoral constituye una señal clara e inequívoca de que el proceso democrático está avanzando.

Formatos multipartes

Los formatos para el registro electoral adoptan una gran variedad de formas y estilos. Algunas veces los electores se pueden registrar en línea y el formato existe sólo como un archivo electrónico. En otras el formato se pone a disposición en la página de Internet de la autoridad electoral, pero debe ser descargado e impreso en forma completamente manual y regresarse ya sea en forma personal o por servicio postal. También es posible que sólo haya un formato de papel disponible en las oficinas de la autoridad electoral o de otras dependencias públicas. Y en algunos casos el formato no sólo lo puede completar  el elector sino también algún oficial o empleado del centro de registro u otro funcionario.

Cuando es posible y práctico, las autoridades electorales generalmente eligen un formato de registro electoral con secciones desprendibles. Una de las razones por las que elijen este tipo de formato es porque pueden incluir una cédula de identidad, que se desprende y entrega al elector al completar su registro. La cédula muestra el nombre y dirección del elector, la fecha de la elección, la ubicación y horario de operación de la mesa de votación y (en algunos casos) un número de identificación electoral. La información personal en la cédula desprendible concuerda en forma exacta con la información de la parte que conserva la autoridad electoral.

Se pueden poner en marcha varias medidas de seguridad mediante formatos de registro multipartes. Por ejemplo, se puede imprimir un número de registro tanto en la parte que conserva la autoridad electoral como en la cédula de identidad desprendible (los números ayudan para que los oficiales monitoreen la distribución de los formatos). Ambas partes pueden contar con una fotografía y huella digital. Algunas jurisdicciones requieren la firma de uno o más testigos, así como de los electores registrados, quienes certifican la identidad del individuo que llena el formato de registro electoral.

Otra medida de seguridad es el proceso de plastificado; esto sirve también para proteger la cédula de identificación electoral de cualquier daño. El laminado o plastificado puede llevarse a cabo por técnicas que utilicen tanto el calor como el frío, ello dependiendo de las condiciones locales. 

Los formatos multipartes pueden simplificar el proceso de intercambio de información. Por ejemplo, al reportar un cambio de dirección a la oficina postal, se puede completar un formato en duplicado o triplicado. Entonces una copia del formato se da a la autoridad electoral, de tal forma que puede actualizar la información en forma eficiente.

Proveedores externos

La seguridad en el registro electoral

Por lo general, el registro electoral requiere un nivel relativamente alto de seguridad. Frecuentemente hay controles para el uso de las listas, y su uso indebido constituye un delito punible. Generalmente la autoridad electoral y los partidos políticos son los únicos que pueden utilizar el registro electoral y las listas de electores que se producen a partir de él. Sin embargo los partidos y candidatos, así como sus empleados pueden tener acceso restringido a la lista de electores, para lo cual se les proveen algunas copias que sólo pueden ser utilizadas para la campaña electoral y que no pueden redistribuir. El uso de la lista de electores “silenciosos” está sujeto a controles aún más estrictos. No está abierta a escrutinio público y no se le distribuye a los partidos políticos para actividades de campaña.

La opción de los proveedores externos

A pesar de las restricciones de seguridad, no todo el trabajo relacionado con las listas de electores lo tienen que llevar a cabo empleados del organismo electoral. Algunas tareas podrían ser ejecutadas, con estándares aceptables de eficiencia, por otras dependencias de gobierno o agencias del sector privado. Sin embargo, un contrato o acuerdo con la agencia o institución pertinente debería incluir una clausula de confidencialidad para proteger la información y detalles confidenciales. Algunos ejemplos son:

• La automatización: La autoridad electoral puede comprar el equipo de cómputo que se utiliza en el registro electoral pero los programas informáticos que se requieren para generar la lista de electores pueden ser desarrollados por programadores informáticos contratados específicamente para ello. Asimismo, se puede confiar a una empresa privada el sistema de mantenimiento. En una jurisdicción que cuenta con lista periódica, el registro electoral ocupa un período muy corto del ciclo electoral. Puede ser ineficiente y costoso para la autoridad electoral mantener permanentemente a todos los empleados requeridos para el servicio del sistema de cómputo. De hecho, el sistema de cómputo puede expandirse sustancialmente antes de que inicie el registro y paralizarse tan pronto termine el proceso. Hay una concentración análoga de actividades en la red de cómputo que se requiere para conectar a los centros de registro o las oficinas encargadas de recopilar la información con las oficinas centrales de la autoridad electoral; ésta es otra tarea que puede contratarse externamente.

• La administración de materiales: El registro electoral frecuentemente implica el uso de una gran cantidad de materiales, formatos de papel, sitios para almacenar los formatos una vez que han sido llenados, equipo de oficina, materiales de educación al votante y más. El almacenamiento, transportación y entrega de materiales, la producción e impresión de las listas electorales y los materiales de educación al votante son tareas esenciales del proceso. La contratación de proveedores externos para cumplir con estas funciones podría mejorarla eficiencia.

• El equipo de comunicación: La necesidad de equipo de comunicación se incrementa durante el proceso de registro, especialmente en los casos en que se utiliza el método de lista periódica. La contratación de proveedores externos puede ser la mejor manera de establecer, mantener y en el momento apropiado, desmantelar la infraestructura de comunicación.

• La producción de cédulas de identidad para votar: Los proveedores externos pueden ser la mejor solución para la producción de las cédulas de identificación para votar. Producir cédulas que contienen características de seguridad puede ser muy costoso. Si la autoridad electoral necesita producir cédulas tan sólo en determinados períodos, la contratación de proveedores externos puede proveer una calidad aceptable a un bajo costo.

Debido a que el uso de tecnología se vuelve cada vez más popular para crear una lista de electores y para registrar electores, muchas autoridades electorales pueden recibir solicitudes de una gran cantidad de compañías para que adquieran sus equipos. En todo caso, las autoridades electorales necesitarán ver lo que se les ofrece, la relación entre calidad-precio, su utilidad a largo plazo, analizar la experiencia de otras autoridades electorales, etcétera, antes de adquirir cualquier equipo para el registro electoral.

Garantías en la contratación de proveedores externos

Aunque los proveedores externos realicen algunas tareas, la autoridad electoral continúa siendo la responsable de la ejecución de las principales funciones. En este sentido, se pueden adoptar ciertas garantías para minimizar los riesgos derivados de un menor control sobre el proceso de registro:

• Incluir estándares de desempeño en el contrato. Cuando un proveedor externo realiza una función, se debe asegurar que se cuenta con estándares de desempeño claros y bien comprendidos;

• Enfatizar la importancia del control de calidad. Asegurar que la autoridad electoral puede supervisar el desempeño. Esto se puede realizar sólo si se cuenta con el personal necesario para ello; y

• Especificar en el contrato las penalizaciones por incumplimiento asegura que el proveedor comparta el riesgo de un bajo desempeño. Compartir el riesgo de un bajo desempeño hace que todas las partes se mantengan interesadas en el cumplimiento de las metas acordadas en el contrato.

Automatización

Debido a que gran parte del trabajo de la administración electoral implica reunir, almacenar, validar y actualizar información sobre la identidad de los electores, los oficiales electorales de varios países han empezado a automatizar gran parte de estos procesos. Las ventajas son claras y frecuentemente convincentes. Las computadoras ofrecen a los oficiales electorales la capacidad de asegurar el almacenamiento de una gran cantidad de información, de procesarla y clasificarla de varias formas y, de manera particular, modificar características como los límites distritales a partir de los archivos automatizados de las poblaciones de electores.

Sin embargo, en algunos casos el ambiente político, económico y social puede hacer que la automatización se dificulte o sea imposible. A pesar de esto, se pueden llevar a cabo iniciativas de registro que cumplan adecuadamente con los criterios de actualidad, precisión e integridad. Si bien actualmente la automatización del registro es un elemento común de las democracias económicamente avanzadas, el uso de las computadoras se volvió frecuente a partir de la década de los 90. Antes de la década de los 80 y 90, las computadoras estaban lejos de ser eficientes, efectivas o asequibles como herramientas del registro.

En la práctica, los administradores electorales encuentran que las computadoras pueden hacer que algunos aspectos del registro sean más eficientes en términos de costo-efectividad De hecho, enfrentan una presión creciente para “modernizar” el registro, lo cual puede llevarlos a adoptar sistemas automatizados. Es común que la urgencia de automatizar se relacione tanto con el incremento de las expectativas para agilizar el registro como con la necesidad de clasificar las listas de electores en varias formas (por ejemplo, por unidades geográficas tales como las divisiones para la votación).

Ahora bien, es importante reconocer el costo que implica desarrollar y mantener los archivos del registro automatizados. No es un asunto sencillo instalar y desarrollar equipos y programas de cómputo pues a partir de esto se necesita mantener y actualizar el sistema permanentemente, y contar con personal capacitado para operarlo. Se requiere una cuidadosa evaluación de las ventajas y desventajas, junto con una valoración realista de la capacidad para sostener el sistema a futuro.

Las ventajas y desventajas de la automatización

La automatización de varios componentes del proceso de registro puede disminuir los costos e incrementar significativamente la fiabilidad de la información. La automatización es particularmente útil para las siguientes tareas:

• Registrar la información inicial de la lista electoral;

• Hacer coincidir las cédulas de identidad para votar, incluyendo el número de registro, con la base de datos del registro electoral;

• Mantener la lista permanente, incluyendo la distribución a los electores de una copia de su información en el archivo para que la corroboren o rectifiquen;

• Imprimir las copias de la lista preliminar de electores;

• Crear inventarios de materiales en las oficinas locales y centrales del registro;

• Capturar la información para revisar la lista preliminar de electores;

• Imprimir las copias de la lista final de electores;

• Control y mantenimiento de los registros;

• Identificar registros duplicados.

• Producir estadísticas del registro electoral por áreas geográficas, género, edad, etc.;

• Brindar consistencia en la información mostrada en las listas electorales;

• Distribuir copias de la lista a los partidos políticos con bajos costos y sin gasto de papel, por medio de una gran variedad de formatos electrónicos; y

• Conservar un registro auditable de todos los cambios hechos en cada registro electoral –por ejemplo, sobre quién realizó un cambio y con base en qué fuente de información, qué información se cambió, qué características del registro fueron cambiadas, etc.

La automatización también tiene desventajas:

• Privacidad y confidencialidad: La automatización no supone necesariamente riesgos para la privacidad y la confidencialidad. Sin embargo, debido a la facilidad para el almacenamiento, intercambio y transmisión de la información automatizada, existe la posibilidad de que la información pueda ser compartida de forma inapropiada e incluso ilegal.

• Riesgo de robo: Un sistema automatizado vincula de forma muy cercana el equipo de cómputo (que representa un gran valor para los ladrones) con programas informáticos e información (que no representan gran valor para los ladrones). Un sistema de producción manual de la lista de electores generalmente separa el equipo y la información. Por ejemplo, una máquina de escribir que se utiliza para producir una lista está totalmente separada de la lista de electores en sí misma, la cual existe en papel. Por el contrario, con las listas automatizadas la información está generalmente almacenada en la misma computadora, el quipo y la información están inevitablemente ligados. Si se roba el equipo de cómputo, tanto los programas informáticos como la información también son robados.

• Intercambio inapropiado de información: La automatización hace más fácil para las dependencias de gobierno compartir información que quizás esté protegida (por ejemplo, sobre la salud de los ciudadanos o sobre el pago de sus impuestos).

• Costo: El equipo de cómputo, los programas informáticos y su mantenimiento suelen ser muy costosos. Aparte de la inversión inicial para la adquisición de equipo y programas, se requiere un servicio permanente de mantenimiento y actualización, así como una infraestructura eléctrica adecuada para que el sistema opere eficientemente.

El inicio

No existen programas de cómputo ya hechos para realizar operativos de registro a gran escala, pero las autoridades electorales que planean automatizar la lista de electores no necesariamente tienen que empezar de cero. Por lo general, se puede recurrir a la asistencia de autoridades electorales de otros países que ya han automatizado exitosamente sus sistemas de registro. La clave es encontrar un sistema adecuado que pueda ser aplicado con razonable efectividad y eficiencia en cada caso.

Existen muchas preocupaciones y/o malos entendidos sobre las capacidades y el uso de las computadoras. Por ejemplo, cuando se está discutiendo la automatización en determinado contexto, una preocupación usual es que las computadoras pueden revelar la afiliación política de los electores o su pertenencia a determinado grupo étnico. En otras ocasiones, el miedo es que los resultados electorales puedan ser fácilmente manipulados por las autoridades electorales o por el gobierno. En otro escenario los promotores de la automatización aseguran que permite rectificar errores al capturar la información, o corregir las falsificaciones o entradas incompletas de datos. Se puede llevar a cabo un proyecto piloto en forma pública que ayude remover estas preconcepciones.

Tecnologías

El registro electoral implica actividades que pueden beneficiarse por el uso de la tecnología. Por ejemplo, guardar los nombres y otro tipo de datos de identificación personal (dirección, ciudadanía, edad, género, etc.); imprimir listas, algunas veces utilizando múltiples criterios de selección; dar seguimiento a los cambios de información a través del tiempo; o compartir información con otras dependencias de gobierno. El uso más importante y generalizado de la tecnología para el registro electoral es la informatización de las listas y la producción de un Documento de Identificación Electoral. También hay otro tipo de tecnologías que han sido adoptadas para mejorar el sistema de registro electoral, como las siguientes:

• Red de computadoras: La información del registro electoral puede capturarse en computadoras independientes, pero una gran ventaja de la automatización es la capacidad de comunicar e intercambiar información utilizando computadoras ligadas por una red. Por ejemplo, las computadoras del centro de registro generalmente están ligadas entre sí por una red, y a su vez éstas se vinculan a las oficinas locales y/o nacionales. La información del registro electoral puede conseguirse a nivel local, capturarse en archivos electrónicos y transferirse a las oficinas centrales de la autoridad electoral para la integración del registro nacional completo. Posteriormente, las oficinas centrales pueden enviar a las oficinas locales la información por mesa de votación para imprimir las listas.

• Tecnología para compartir información: Particularmente en las jurisdicciones con lista permanente, las autoridades electorales negocian acuerdos con otras dependencias de gobierno para compartir movimientos relacionados con la información personal de los ciudadanos. Cada dependencia puede utilizar una base de datos distinta. Así, la autoridad electoral puede desarrollar o comprar tecnología capaz de leer y procesar la información de varias bases de datos.

• Fotografía digital: Facilita la inclusión en la lista de electores y/o en las cédulas de identidad para votar de la fotografía de los ciudadanos.

• Impresión digital de huellas: Mejora la calidad y reduce el costo de la impresión de huellas digitales, como una medida de seguridad. También ayuda a prevenir el fraude electoral pues se pueden revisar estas impresiones para ver si el elector ya votó.

• Enmicado o plastificado de las cédulas de identidad para votar: Puede frenar los intentos de alterar la información que aparece en las cédulas de identidad para votar, lo que ayuda a reducir el fraude electoral. El plastificado se puede hacer a través de técnicas en frío o calor. El plastificado en frío es particularmente conveniente en sitios que no cuentan con electricidad.

• Escaneo de documentos originales (actas de nacimiento, pasaportes, etc.): Permite a la autoridad electoral guardar pruebas definitivas sobre la identidad del elector. Asimismo, se reduce el espacio físico requerido para almacenar la información.

• Presencia en Internet: Se está convirtiendo en una regla para los organismos públicos tener una página en Internet. La autoridad electoral puede mostrar información en Internet sobre sus actividades, así como algunos materiales de educación electoral.

La tecnología que puede ser de interés para las autoridades electorales está ampliamente disponible. Asimismo, entre la comunidad de administradores electorales hay una considerable pericia y experiencia para evaluar los productos y servicios en el mercado. Consultar con otros colegas puede ser muy útil para decidir entre las diferentes tecnologías o renovar estas tecnologías, así como recibir recomendaciones sobre el uso de éstas en el gobierno.

Registro electrónico

En muchas ocasiones, la autoridad electoral pone en su sitio en Internet materiales de registro electoral. Existen varias formas para promover el registro en forma electrónica. Entre ellas están las siguientes:

• Colocar en el sitio en Internet información completa para los electores, incluyendo la referente al registro. La información se limita a descripciones y explicaciones. Los formatos de solicitud actualizados no se ponen en el sitio.

• Tener también formatos descargables. Las personas que deseen registrarse deben imprimir el formato, completarlo y entregarlo a la autoridad electoral. Esta forma de registro es apta para las jurisdicciones en donde se requieren medidas de seguridad en el proceso de registro –por ejemplo, cuando se necesita que uno o más electores registrados sean testigos de la nueva solicitud de registro.

• Proveer servicios completos de registro por medios electrónicos. Desde el sitio en Internet de la autoridad electoral, un elector puede verificar e incluso actualizar su información. Las personas que no se han registrado aún pueden iniciar el proceso directamente desde el sitio en Internet. En algunos casos los electores tienen que completar todas estas tareas sin imprimir un formato de solicitud o archivo de la página de Internet. Obviamente, si se requiere un testigo en el proceso de registro electoral, no se puede realizar el registro completo por medios electrónicos.

Registro focalizado

El registro focalizado es una iniciativa orientada a registrar a determinado grupo de electores, esto se hace sobre todo porque entre ese grupo existe una baja tasa de registro en comparación con la población en general o porque ese grupo de personas vive en áreas rurales remotas. Entre estos grupos se pueden identificar a los electores jóvenes, a los miembros de ciertas comunidades étnicas, a las personas carentes de recursos económicos o que no cuentan con vivienda, a las mujeres, a los electores en el extranjero, a los electores urbanos con gran movilidad y personas desplazadas. México y Perú despliegan unidades móviles de registro a las áreas rurales. Sudáfrica envía oficiales de registro a las áreas con bajos niveles de registro, y a las prisiones para que registren o actualicen la información personal de los presos. En Australia, los funcionarios electorales registran a los estudiantes al visitar los campus escolares.

Los electores jóvenes

Toda vez que, históricamente, los niveles de votación entre los jóvenes han sido más bajos, la autoridad electoral puede emprender iniciativas para incrementar su registro. Como parte de la iniciativa, puede desarrollar un programa de educación electoral que se centre en la juventud; incluso puede ser un componente de los programas de educación cívica a nivel bachillerato. Para interesar a los jóvenes e involucrarlos en el proceso de votación, la autoridad electoral puede organizar eventos públicos, tales como “el Rock y el voto”, que se han llevado a cabo recientemente en algunos países. La autoridad electoral también puede desarrollar un registro provisional para los jóvenes que alcanzarán la edad para votar en el período siguiente de uno o dos años; una vez que alcanzan la edad se transfieren automáticamente a la lista general de electores.

Los miembros de comunidades étnicas

Los miembros de comunidades étnicas pueden enfrentar en el lenguaje una barrera significativa para participar en las elecciones. Asimismo, pueden tener muy poco o ningún conocimiento sobre los procesos democráticos y su derecho a ser registrados y votar. Para enfrentar ese tipo de barreras, la autoridad electoral puede poner a disposición la información en diferentes lenguas. Los formatos de registro, la información y el material para el registro de electores de preferencia deben estar disponibles en las lenguas de los grupos étnicos, especialmente en las áreas en donde tales idiomas son ampliamente utilizados. El dialogo con los líderes de las comunidades puede ayudar a identificar estrategias adecuadas para involucrar a las comunidades étnicas en el proceso electoral.

Las personas de bajos recursos y sin vivienda

Los miembros de la sociedad que cuentan con bajos recursos tienen una menor probabilidad para registrarse y participar en la vida política. Algunas veces entre las reglas del registro se requiere que los electores tengan una dirección; las personas que no cuentan con domicilio prácticamente quedan descartadas del registro. Una solución puede ser permitir que estas personas utilicen la dirección de algún refugio para personas sin vivienda en la comunidad. En una ciudad con más de un distrito electoral, las personas sin casa pueden tener direcciones asignadas en los refugios de toda la ciudad; como resultado las personas se registrarán en una proporción aproximadamente igual en cada distrito electoral, equilibrando así los efectos del registro de este grupo de electores.

Las mujeres

Algunas sociedades aún mantienen barreras sociales y culturales, sino es que legales, para la participación política de la mujer. Una campaña de registro dirigida a las mujeres tratará de darles acceso a materiales de educación electoral que promueven su registro y voto; los materiales pueden ser puestos a su disposición en locales donde sea más probable que los vean. Varias autoridades electorales trabajan con organizaciones de mujeres para transmitir efectivamente el mensaje. En Zambia se emprendieron iniciativas de campaña de esta naturaleza para la organización de las elecciones tripartitas del año 2011.

Los electores en el extranjero

Es cada vez mayor el número de personas que viajan en busca de empleo, lo que en muchos casos los lleva al extranjero. Algunas personas dejan a sus familias por períodos largos de tiempo mientras trabajan en el extranjero. A pesar de su ausencia mantienen vínculos cercanos con su país y se identifican con él, mucho de ellos enviando contribuciones económicas de manera regular a su país de origen. Los esfuerzos dirigidos al registro de este tipo de personas pueden incluir visitas especiales por parte de la autoridad electoral a las jurisdicciones extranjeras para registrar a los electores, o llevar a cabo campañas de información que los orienten sobre su derecho a registrarse y votar, y sobre cómo hacerlo o sobre su colaboración con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Las autoridades electorales también pueden publicar en su sitio de Internet información sobre cómo registrarse o sobre la ubicación los sitios de votación en el extranjero y sobre los requisitos para votar.

Los electores urbanos de alta movilidad

En un gran número de centros urbanos de las democracias económicamente avanzadas, hasta el 20 por ciento de las personas cambian de domicilio en menos de un año. En un país con una lista permanente, la autoridad electoral debe realizar un considerable esfuerzo para dar seguimiento a tales cambios durante el periodo que media entre elecciones. A medida que se aproxima una elección, muchos de estos electores (que suelen ser predominantemente jóvenes) pueden estar registrados de manera inexacta. Una campaña de registro centrada en este grupo de electores puede completarse con visitas a domicilio así como con información en el sitio de Internet de la autoridad electoral. Algunas autoridades electorales, como la del Sudáfrica, llevan a cabo el registro de electores durante los fines de semana de los meses anteriores a la elección con la finalidad de alentarlos a registrarse.

Personas desplazadas

Las personas podrían verse forzadas a dejar su lugar habitual de residencia al mudarse a otras áreas (campos o refugios temporales), dentro de su propio país (Personas Internamente Desplazadas) o a dejar su país de origen (refugiados) como resultado de revueltas sociales, guerras civiles, conflictos armados y desastres naturales. En el caso de refugiados, la autoridad electoral, en colaboración con la OIM y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), podría formular estrategias y establecer medidas para el registro focalizado en estos grupos siempre que el voto desde el extranjero esté permitido por la ley en los países afectados, o hacer adecuaciones especiales para que el registro electoral y el voto de las personas internamente desplazadas esté vinculado directamente al lugar habitual de residencia de los electores.

Personas con alguna discapacidad

 

Para los electores con alguna discapacidad, tanto los potenciales como los ya registrados, puede resultar difícil acceder a los centro de registro. Por tanto, las autoridades electorales necesitan garantizar que los esfuerzos darán cabida a las necesidades de las personas con alguna discapacidad para alentarlos a registrarse.

Métodos para el registro de electores y participación

Por lo general, enlistarse en el registro electoral es un requisito para votar. En este caso, los ciudadanos deben estar registrados para poder expresar sus puntos de vista en los procesos democráticos. Las autoridades electorales suelen conducir campañas orientadas al registro de los grupos de población con bajas probabilidades de participar en las elecciones, tales como los jóvenes, las mujeres, las personas de bajos recursos y las minorías étnicas. Esta práctica plantea una interrogante: ¿la autoridad electoral es responsable de asegurar que la participación electoral sea alta o de minimizar las diferencias entre las tasas de participación de los diferentes grupos de la población? o bien ¿debería ser responsabilidad de los activistas de los partidos políticos promover el voto el día de las elecciones?

Los administradores electorales tienen distintos puntos de vista sobre este tema. Para algunos, asegurar una alta participación es una sus principales responsabilidades. De lo anterior se deriva el imperativo de promover que se incluyan tantas personas como sea posible en la lista de electores y que éstas sean ampliamente representativas de la población en su conjunto. Es muy probable que los administradores electorales que tienen este punto de vista lleven a cabo iniciativas de registro electoral orientadas a ciertos grupos y desarrollen programas de educación al votante con la intención de incrementar la conciencia y participación política de todos los miembros de la comunidad.

Un punto de vista opuesto es que los administradores electorales deben brindar a todos la oportunidad de participar pero sin presionar a nadie para que tome esa oportunidad. En otras palabras, el papel de la autoridad electoral consiste en, simplemente, ofrecer igualdad de oportunidades a todos los electores, dirigir sus mensajes a todo el público y asegurar que el sistema sea accesible para todos. Los promotores de esta perspectiva frecuentemente hacen notar que los administradores electorales son actores no partidistas y que deben ser percibidos como imparciales. Es posible que una campaña de registro dirigida a ciertos grupos, o un esfuerzo para incrementar la participación de algún tipo de personas pero no de todos los electores, puede tener el efecto de favorecer a algún partido más que a otros. De ser el caso, cualquier iniciativa de este tipo pone en peligro la independencia política de la autoridad electoral. Muchas autoridades electorales se enfocan en todos los electores, pero también realizan esfuerzos especiales para alentar a aquellos que no son de fácil acceso o de registrar a que lo hagan.

Este es un tema polémico y no hay una respuesta correcta para todos los administradores electorales en distintas circunstancias. Siempre que sea posible, es útil codificar los principios bajo los cuales debe operar una autoridad electoral un cambio en su liderazgo no derive en un cambio dramático de sus actividades.

Consideraciones presupuestales

Por lo general el registro electoral es la parte más costosa en la conducción de una elección, al menos para los administradores electorales. Es claro que los partidos y candidatos pueden gastar grandes sumas en sus campañas pero generalmente obtienen estos recursos de forma privada. En algunos países, los partidos reciben fondos públicos para cubrir alguna parte o todos los gastos relativos a su operación y campañas. Sin embargo, el registro electoral frecuentemente representa el componente más costoso de la administración electoral.

El registro es muy costoso porque involucra una gran cantidad de responsabilidades. Se debe actualizar la información de cada uno de los electores de una población que puede comprender desde algunas decenas de miles hasta cientos de millones de personas –una tarea de grandes proporciones. Además, el registro debe ser integral e inclusivo y esta es la base esencial del papel que juega un registro de electores efectivo para conferir legitimidad al proceso electoral. Aún más, el registro electoral por lo general tiene lugar en medio de la atmósfera acalorada de la campaña electoral cuando la vigilancia del proceso es muy estrecha y la importancia de los errores se tiende a magnificar. En una jurisdicción con una lista de electores periódica, los costos del registro se sitúan dentro de un período relativamente corto y no a lo largo de todo el ciclo electoral, como sucede en jurisdicciones que utilizan los sistemas de lista permanente o registro civil. Los costos que involucra la generación de una lista periódica pueden ser el mayor componente del presupuesto de todo el proceso electoral, pero estos pueden parecer menores al compararlos con los costos para mantener una lista permanente. En breve, independientemente de que se utilice el sistema de lista periódica o permanente, los costos del registro electoral representan un porcentaje considerable del presupuesto del que dispone la autoridad electoral. Con un registro civil, los costos también son muy altos (quizá mucho más altos que las otras dos formas de registro) pero estos no los absorbe directamente la autoridad electoral.

La fuerte concentración de gastos en períodos muy breves que implica el uso de un sistema de lista periódica es un factor que se tiene que considerar al momento de decidir qué tipo de registro electoral se llevará a cabo. Otros factores que se tienen que considerar son la capacidad para utilizar sistemas automatizados de registro electoral y la posibilidad de compartir información entre diferentes dependencias de gobierno y la autoridad electoral. La lista permanente depende de acuerdos para compartir información que permiten a la autoridad electoral conocer los cambios de la información personal reportada por los ciudadanos a otras dependencias de gobierno, tales como la oficina de correos, la de impuestos o la que expide las licencias de conducir. Utilizar esta información para actualizar la lista de electores ayuda a hacer el proceso mucho más efectivo en términos de costo-efectividad.

La determinación de los costos

Al desarrollar una lista de electores integral e inclusiva, surgen interrogantes que pueden influir en afectar los costos. Por ejemplo, ¿cuántos centros de registro deben establecerse y cuántos trabajadores deben capacitarse para trabajar en ellos? ¿son necesarias las cédulas de identidad para votar o la mayoría de los ciudadanos ya llevan consigo suficientes documentos de identificación personal como para hacer superfluas las cédulas?, si se utilizan cédulas de identidad ¿deben incluir fotografía, huellas digitales o alguna otra característica de seguridad?, en caso de plastificar las cédulas ¿es necesario el uso de plastificado en frío para eliminar la necesidad de electricidad?, ¿existen otros recursos de información para que los electores puedan ayudar a actualizar las listas, especialmente la información de los electores en zonas urbanas con gran movilidad?

Otro tema es el relativo a la distribución de los gastos. ¿Se debe concentrar en los períodos entre elecciones, en los años de las elecciones, o distribuirse de igual forma a lo largo del ciclo electoral?

Las respuestas a estas y otras interrogantes tienen implicaciones importantes sobre el costo total del proceso de registro.

Los costos de la automatización

Es probable que los costos involucrados en la automatización del sistema de registro electoral sean sustanciales. En primer lugar, construir un sistema automatizado requiere inversiones iniciales en equipo y programas de cómputo, así como en capacitación para el personal. Posteriormente, se encuentran los costos de funcionamiento y mantenimiento del sistema. El mantenimiento en sí mismo puede ser el costo más oneroso si se considera la actualización del equipo con los programas de cómputo, novedades y mejoras que se encuentran disponibles en el mercado. Esto a su vez implica un costo de capacitación de los operadores y técnicos para mantenerlos actualizados, así como el costo de uso de la tecnología entre o durante los eventos electorales.

Finalmente, si la funcionalidad administrativa –es decir, la estructura para operar el sistema general del registro electoral- se construye sobre la base de un sistema de cómputo, se necesitan planes de contingencia en casos de fallas del sistema. Los planes pueden necesitar generadores de energía, baterías adicionales, redes alternativas u otros sistemas de respaldo, así como la contratación de un servicio de soporte técnico durante las 24 horas del día.

Presupuestar los costos del registro

Es difícil ofrecer un análisis comparado internacional sobre los costos de producción entre los sistemas de listas periódicas y los de listas permanentes, pues la presentación del presupuesto puede variar de un país a otro, así como los tipos de gastos que se incluyen bajo el rubro de registro electoral. Puede ser más útil tratar el tema del registro electoral como un proceso que involucra un número de componentes identificados y desarrollar un presupuesto que se centre en alcanzar sus metas utilizando la estructura ya establecida y el método de registro acordado.

Los costos del registro pueden incrementarse fácilmente y consumir una proporción creciente del presupuesto de la elección. Gran parte de los gastos se pueden destinar a los centros de registro locales, pero son cubiertos por la autoridad electoral central. Los gastos esenciales incluyen:

• renta de oficina

• equipo de oficina

• papelería

• reclutamiento de personal

• capacitación de personal

• salarios y gastos del personal (especialmente en viajes)

• materiales de registro (por ejemplo, formatos de solicitud, cédulas de registro, gafetes de identificación para el personal)

• producción de las cédulas de identidad para votar (puede incluir fotógrafos, rollos fotográficos, cámaras, micas para plastificar)

• aparatos de comunicación (teléfono, fax, servicio postal)

• transportación y distribución de los equipos de registro, los materiales, y el personal

• las fuerzas de seguridad (policía y/o fuerzas armadas) provén seguridad al registro electoral sin costo

La autoridad electoral central puede controlar los costos del registro estableciendo algunos techos en el gasto de los salarios, horas de trabajo y materiales. Se pueden poner restricciones para el tamaño y calidad del espacio de las oficinas así como para el equipo que se rente o compre para su operación. Se pueden establecer algunas reglas que especifiquen qué tipo de artículos se pueden comprar.

Al mismo tiempo, la autoridad electoral necesita cierta flexibilidad en el presupuesto para el registro electoral, para poder hacer frente a gastos imprevistos. Por ejemplo, en una jurisdicción que cuenta con lista permanente, se puede advertir durante el periodo de revisión que la lista contiene información incorrecta para más electores de lo que se esperaba. Así, puede ser necesario tomar ciertas medidas, como la contratación y capacitación de personal o la renta de equipo extra y la negociación para la contratación de más servicios, que se pueden traducir en un incremento de los costos estimados. En tanto que los esfuerzos del registro son de suma importancia para asegurar la legitimidad de la elección, los costos extra deben gestionarse en un periodo corto de tiempo. Realizar la planeación tomando en cuenta las experiencias anteriores puede minimizar el impacto de este tipo de eventos difíciles de anticipar.

Factores que contribuyen a elevar los costos

Los siguientes son algunos de los factores que pueden incrementar los costos de una iniciativa de registro:

• Uso de cédulas de identidad para votar, especialmente las que incluyen fotografía: Estas cédulas se utilizan particularmente en jurisdicciones con una lista permanente de electores. Aunque las cédulas tienden a ser costosas, esto se puede justificar pues al mejorar la identificación de los electores la calidad del proceso es mayor. Las medidas de seguridad se pueden seleccionar por su capacidad para mejorar significativamente la integridad de las cédulas de identidad para votar y de la lista de electores. Algunas técnicas agresivas de venta pueden convencer a las autoridades electorales de añadir medidas de seguridad que ofrecen beneficios muy pequeños. Cada medida de seguridad incrementa el costo de las cédulas.

• Baja densidad poblacional: Este es un factor que está más allá del control de la autoridad electoral, una población dispersa puede requerir un gran número de oficiales de registro, de divisiones distritales y de centros de registro. Un principio básico del registro electoral es que el costo para los electores no sea prohibitivo, lo cual incluye los costos para transportarse o la posible pérdida de parte de su salario por el tiempo laboral requerido para realizar el registro. Así, la autoridad electoral tiene el deber de hacer ligera esta carga sobre los electores, aún cuando esto signifique establecer un número relativamente grande de centros de registro o el uso de unidades móviles de registro. Este principio se debe observar independientemente de que la responsabilidad del registro descansa en el individuo o en el Estado.

• Periodos largos de registro: Entre más largo es el periodo de registro llega a ser más costoso. El costo puede controlarse estableciendo periodos relativamente cortos de registro y un mayor número de centros de registro y personal.

• Uso de materiales no convencionales: Si los materiales utilizados en un registro no son consistentes con los estándares establecidos, el costo de producción se puede incrementar. Por ejemplo, al producir cédulas de identidad para votar es importante escoger un tamaño y tipo de cédula compatible con el equipo de plastificado que se utilizará. Una manera de evitar incompatibilidades es empezar por conseguir cotizaciones de paquetes completos –es decir, todos los componentes de la producción de cédulas, incluyendo el almacenamiento, las fotografías y el plastificado.

• Materiales obsoletos: constantemente se están desarrollando nuevas tecnologías y puede ocurrir que el sistema o el material recientemente adquirido por una autoridad electoral tenga una esperanza de vida limitada de tal manera que para cuando se celebre la siguiente elección, la autoridad electoral tenga que incurrir, una vez más, en la compra de equipo nuevo.

Ahorro y eficiencia

Hay varias formas para promover mayor eficiencia y ahorro de costos en la puesta en marcha de un registro electoral, como los siguientes:

• No reinventar la rueda: Se ha aprendido mucho sobre registro electoral en varias democracias. Se puede tomar en cuenta la experiencia y adaptar algunos modelos que ya han probado ser exitosos en otros lugares.

• Uso de bases de datos existentes: Si es posible, hay que incorporar información disponible de las bases de datos ya existentes, tales como los archivos de impuestos.

• Combinar actividades para incrementar la eficiencia: Al contactar a los electores para orientarles sobre la actualización de su información se puede aprovechar la oportunidad para brindarles información electoral (por ejemplo, la ubicación de la mesa de votación).

• Fomentar un proceso sostenible: Al diseñar un proceso de registro, se pueden incorporar medidas para utilizar la información en posteriores ocasiones o en otro lugar.

• Utilizar un sistema integrado de compilación y almacenamiento de información: El sistema de información creado para un componente del registro electoral puede ser útil para otro. Por ejemplo, recolectar información para crear la lista de electores también puede ser útil para la demarcación de los distritos electorales.

• Compartir la información y los recursos siempre que sea posible: Esto puede evitar la duplicación de esfuerzos o tareas en los diferentes niveles de gobierno o administración. Algunas jurisdicciones recogen la misma información a nivel nacional y regional (Estados o provincias), lo cual puede crear ineficiencias difíciles de justificar.

Aspectos administrativos específicos

Esta sección aborda las funciones administrativas que se necesitan desarrollar en todos los sistemas de registro, los que utilizan lista periódica, registro permanente o registro civil. Destaca la importancia de la planeación previa para enfrentar los retos que surgen en el desarrollo de un sistema de registro y advierte algunas dificultades inherentes para responder a estos retos. Entre los temas abordados en esta sección están los siguientes:

• Planeación. El esquema de planeación debe adaptarse a las condiciones y circunstancias locales. La lista periódica requiere mayores esfuerzos dentro de un periodo de tiempo corto y previo al evento electoral, pero su infraestructura administrativa puede ser modesta en los periodos que median entre las elecciones. La lista permanente debe planearse para facilitar el uso de la información levantada en el registro inicial. La autoridad encargada del registro civil puede conseguir la información directamente o supervisar su recolección por otras dependencias de gobierno.

• Marco legal y administrativo. El marco legal establece directrices sobre los requisitos para votar y sobre cómo conducir el proceso de registro. Tanto la autoridad electoral central como las oficinas locales juegan un papel en la gestión de estas actividades, que tienen que ver con el manejo de personal, infraestructura y materiales de oficinas.

• Logística. El registro electoral implica recopilar, verificar, capturar y almacenar un gran volumen de información, frecuentemente en periodos limitados de tiempo. La lista periódica requiere contratar a un gran número de personas durante periodos cortos de tiempo. En el registro permanente, los esfuerzos se orientan a mantener la información electoral actualizada. En el registro civil, los datos deben recopilarse directamente o transferirse desde otras dependencias de gobierno que tienen información de los ciudadanos

• Recopilación de información para el registro. Es recomendable que la autoridad electoral determine qué información se necesita y prepare un plan de acción para obtenerla. Para la lista periódica, la información se recopila poco antes o durante la campaña electoral. Para el registro permanente, los cambios a la información electoral se incorporan regularmente al actualizar la lista. Una regla de oro es mantener procedimientos simples y tomar medidas de seguridad razonables para proteger la información.

• Adquisición. Debido a la gran cantidad de materiales utilizados en el registro electoral, las políticas y prácticas de adquisición pueden beneficiarse de los descuentos por comprar en grandes cantidades. Se puede ahorrar significativamente si algunas de las funciones del registro se centralizan para permitir las compras por mayoreo. El quipo que se necesita por un período corto de tiempo puede rentarse.

• Infraestructura operacional. El tipo de sistema de registro determina la infraestructura operacional. En un sistema de lista periódica, la oficina de registro necesita establecerse por un periodo corto de tiempo. En un sistema de lista permanente, el principal reto es vincular la información procedente de distintas fuentes.

• Educación electoral. Todos los sistemas de registro electoral requieren algún programa de educación electoral. En algunos casos la autoridad electoral simplemente comunica a las personas elegibles que deben registrarse para poder votar. Puede utilizar cualquier medio de comunicación, promoción, anuncios, folletos, etc., para notificar al público. En otros países, particularmente en donde el registro ha sido bajo, la autoridad electoral y/o los medios de comunicación y grupos de la sociedad civil deben tratar de convencer al público de lo importante que es registrarse y votar.

• Selección y capacitación de personal. El registro electoral tiende a ser un proceso de trabajo intensivo. La lista periódica involucra fuertes concentraciones de actividad y empleo en ciertos periodos de tiempo. Otros métodos distribuyen la actividad del registro a lo largo del tiempo y se necesita más personal para trabajar a largo plazo. En todo caso, la autoridad electoral debe contratar y entrenar a un gran número de trabajadores.

• Puesta en marcha. El registro electoral no deja mucho margen a errores administrativos. La autoridad electoral debe prever cómo enfrentar estos problemas. Se debe contar con previsiones para el manejo de contingencias.

• Compilación de la información del registro. Para integrar la información del registro, la autoridad electoral puede realizar visitas a domicilio, establecer centros de registro (permanentes o móviles), permitir el registro por correo o en línea o establecer acuerdos de intercambio de información con otras dependencias de gobierno. La autoridad electoral debe recopilar la información necesaria para identificar a los electores que cumplen con los requisitos para votar y verificar la lista de electores.

• Almacenamiento de la información del registro.Para asegurar y almacenar la información del registro electoral se puede optar por medios informáticos y no informáticos. El sistema no informático debe ser capaz de manejar el gran volumen de papel que debe archivarse. El sistema informático ofrece ciertas ventajas, pero aún así es muy frecuente que la documentación original tenga que almacene, ya sea en papel o como archivos escaneados electrónicamente.

• Producción de la lista preliminar de electores. Después de la recolección de información, la autoridad electoral produce una lista preliminar de electores. Es muy común que esta lista se les de a los partidos políticos y a los candidatos para que contacten a los electores. Por su parte, los electores puede verificar la precisión de la información de su registro tal y como aparece en la lista.

• Método de producción. Producir la lista de electores es un proceso que pasa por varias etapas y los problemas que ocurran en cualquier de ellas pueden perjudicar todo el proceso. La lista puede producirse local o centralmente. En todo caso deben existir las facilidades para asegurar la transmisión de información entre las oficinas centrales y las locales.

• Mantenimiento de la lista de electores. Una lista permanente debe actualizarse regularmente después de su creación. Debido a las altas tasas de movilidad en algunas sociedades, la autoridad electoral puede enfrentar dificultades para dar seguimiento a los cambios de domicilio. Si los electores no tienen la obligación legal de notificar a la autoridad electoral los cambios de domicilio, la lista de electores puede perder actualidad muy rápido.

• Estrategias de promoción. La autoridad electoral adopta estrategias de comunicación apropiada para hacer pública la lista preliminar de electores, una vez que está lista para ser revisada por las partes interesadas. Algunas estrategias de promoción incluyen el pago de promociónales, anuncios de servicio público, envío de cartas por correo a los electores registrados o su colocación en espacios públicos. Las estrategias no deben permitir el mal uso de la lista.

• Recepción de los cambios a la lista preliminar. Una vez que la lista preliminar de electores ha sido compilada y se ha hecho del dominio público, se abre un periodo de revisión y rectificación. Los electores calificados pueden no estar incluidos en la lista o presentar algún error en su información; algunos nombres tienen que suprimirse. La autoridad electoral debe contar con procedimientos para atender quejas e impugnaciones.

• Producción final de la lista de electores. Después de que se han efectuado todas las revisiones necesarias, se produce la lista final de electores. Esta es la lista que será utilizada el día de las elecciones. Puede ser producida central o localmente, dependiendo de las circunstancias o limitaciones de tiempo que se tengan.

• Distribución de la lista final de electores. Cada mesa de votación debe tener una copia de la lista final de electores el día de las elecciones. Para la autoridad electoral, la lista de electores confirma definitivamente la elegibilidad para votar de cada persona enlistada. Los partidos políticos pueden utilizar la lista final para verificar si los cambios que solicitaron a la lista preliminar se realizaron.

• Preparación para auditorías. La integridad general de la lista de electores pueden ser cuestionada, por lo que los administradores electorales deben estar preparados para defender las decisiones tomadas sobre la elegibilidad de cualquier persona o grupo. Los administradores deben guardar la documentación relacionada con las decisiones sobre la elegibilidad, dar seguimiento a los cambios sobre la información electoral y establecer mecanismos de apelación.

• Fecha de cierre del registro. El objetivo de cualquier iniciativa de registro electoral es desarrollar una lista de electores lo más integral, actualizada y precisa que sea posible para el día de las elecciones. La fecha de cierre del periodo para registrarse debe establecerse tomando en cuenta que debe dejarse tiempo suficiente para las actividades subsecuentes, como la revisión de la lista, la atención de quejas y la producción de la lista final.

• Revisión de la lista para los electores que optan por el voto anticipado. En varias jurisdicciones, los electores calificados que no pueden ir a las mesas de votación el día de la elección pueden votar en un centro de votación por adelantado. Pueden requerirse ciertas provisiones para el registro si dichas personas no aparecen en la lista de electores. Los nombres de las personas que votan por adelantado se pueden suprimir de la lista de electores para asegurar que no voten nuevamente el día de las elecciones.

• Atención de apelaciones. Cuando se presenta una queja o impugnación y el demandante no está satisfecho con la decisión de la autoridad electoral, se debe contar con procedimientos para presentar una apelación. La presentación de apelaciones no debe ser onerosa para los demandantes.

• Registro y revisión el día de las elecciones. Algunas jurisdicciones permiten el registro el día de las elecciones. Si es el caso, debe haber criterios claros para guiar a la autoridad electoral. Por ejemplo, puede ser necesario integrar una lista de las personas que se registraron el día de las elecciones, para una revisión posterior por parte de los partidos políticos. Deben adoptarse salvaguardias en contra de un fraude electoral.

Planeación

La metodología de planeación estará determinada, en gran parte, por el tipo de sistema de registro ya sea periódico, permanente o civil. Cualquiera que sea el sistema utilizado, el trabajo siempre implica un conjunto de tareas detalladas, complejas y laboriosas, como las siguientes:

• Planear dentro del contexto de un determinado marco legal y administrativo.

• Identificar los retos logísticos que enfrenta la autoridad electoral, así como las posibles soluciones a ellos.

• Planear el ejercicio inicial de recopilación de información.

• Establecer una política de adquisición que provea los materiales esenciales para la iniciativa de registro.

• Identificar y poner en marcha una infraestructura de operaciones que tome en cuenta el contexto en el cual se llevará a cabo el registro.

• Desarrollar y poner en marcha un programa de información al votante que ayude a los electores a comprender el proceso de registro y que los aliente a participar.

• Iniciar un programa de selección y capacitación del personal que satisfaga las necesidades del registro. Tener en cuenta que algunos sistemas requieren un gran número de empleados permanentes, mientras que otros sistemas necesitan más personal en ciertos periodos en los que se concentra la actividad del registro.

• Planear cómo poner en marcha la iniciativa de registro.

• Desarrollar un plan de acción detallado en el que se establezcan claramente los objetivos definidos para cada actividad y los pasos para alcanzarlos. dichos objetivos.

• Iniciar el proceso de recopilación de la información del registro. Esto puede basarse en centros de registro, visitas a domicilio, acuerdos de intercambio de información con otras dependencias de gobierno o una combinación de cualquiera de estos métodos, dependiendo de la iniciativa de registro.

• Desarrollar los medios para asegurar el almacenamiento de la información del registro. Las opciones de almacenamiento incluyen: guardar los documentos originales en archivos legibles por máquinas pero conservando los originales; convertir los archivos originales en archivos electrónicos ya sea escaneándolos o transcribiéndolos; o almacenar electrónicamente los archivos creados electrónicamente.

• La planeación implica la integración de una lista preliminar de electores. Dar tiempo suficiente para que la lista preliminar de electores se revise efectivamente durante la iniciativa de registro.

• Producir y distribuir la lista final de electores, después de realizar los cambios de la lista preliminar.

• Asegurar que existan registros auditables que permitan el escrutinio cercano de los cambios en la lista de electores.

• Establecer una fecha límite para realizar el registro y darla a conocer ampliamente.

• Asegurarse de que los nombres de las personas que votan por anticipado se borren de la lista de electores que se utilizará el día de la elección.

• Establecer un procedimiento de apelación para cualquier persona que desee impugnar una decisión de la autoridad electoral.

• Finalmente, considerar la posibilidad de que las personas que llegan a las mesas de votación y descubren que no están en la lista se puedan registrar el día de la elección.

Cada sistema puede llevar a cabo todas estas tareas de distintas formas.

Planeación de una lista periódica

El sistema de lista periódica debe ser lo suficientemente flexible en términos administrativos como para crear una nueva lista en ocasión de cada evento electoral. La autoridad electoral debe planear como contactar a cada elector calificado, verificar su identidad, añadir su nombre en el registro, y en algunos casos, emitir su cédula de identificación electoral. También debe contemplar un tiempo para la impresión de la lista preliminar de electores, para someterla a un proceso de inspección pública y para atender las objeciones que se puedan formular. La planeación debe tomar en cuenta el tamaño y densidad de la población, las necesidades de personal y materiales, el presupuesto disponible y las fechas para completar todas las tareas.

Una ventaja de la lista periódica es que no necesariamente requiere una estructura administrativa permanente, al contrario de los sistemas que tienen lista permanente o registro civil. En tanto que la lista periódica no se actualiza de forma permanente, la estructura administrativa puede ser relativamente modesta durante el plazo que media entre elecciones. Sin embargo, cuando se está desarrollando la lista, la autoridad electoral debe ser capaz de conformar una gran estructura administrativa con personal debidamente capacitado. Esto requiere preparar por adelantado todos los elementos involucrados, incluyendo el programa y los manuales de capacitación, la infraestructura inmobiliaria y las categorías y responsabilidades de los puestos laborales.

Planeación de una lista permanente

El proceso de planeación es diferente para el sistema que utiliza la lista permanente de electores. La autoridad electoral debe distinguir entre las tareas involucradas en la recopilación de la información inicial y las requeridas para mantener actualizada la lista, lo cual implica que se añadan los electores que llegan a cubrir los requisitos de elegibilidad, se remuevan los que pierden dicha elegibilidad y se actualice la información correspondiente a los cambios de domicilio.

En un sistema de lista permanente, gran parte de la información que se consigue en el registro inicial es reutilizada. Esto hace que sea muy importante considerar desde el inicio cómo se debe recopilar y almacenar la información para que después sea sencillo actualizarla. La lista puede organizarse con base en los individuos (de movilización creciente) o de los domicilios (altamente estáticos). La mayoría de los administradores han encontrado que la organización geográfica basada en el domicilio hace más fácil el proceso de actualización de una lista permanente.

Planeación del Registro Civil

Algunos países recaban información específicamente para el registro civil. Es decir, la autoridad responsable recopila directamente la información y la utiliza para desarrollar la base de datos del registro civil. En otros países, la autoridad integra la información recopilada por otras dependencias de gobierno. En este caso, la autoridad se concentra más en supervisar la integridad de la información que proveen diferentes dependencias de gobierno, que en conseguirla directamente.

Para escoger entre las dos formas de llevar a cabo el proceso, el registro civil podría avaluar primero la calidad de la información que puede obtener de otras dependencias, utilizando los tres criterios de desempeño, actualidad, precisión e integridad. Esta evaluación indicará si hay que hacer grandes cambios a la forma en que se recopila la información y cómo podrían enfrentarse los retos para realizar tales cambios.

Marco legal y administrativo

Marco legal

Por lo general, la estructura legal que rige el proceso electoral contiene los principios para el registro electoral. Las disposiciones legales pueden estar fundados en la constitución, en la ley electoral o en una legislación específica del registro electoral. Normalmente, los principios se establecen antes de iniciar el registro, preferentemente con la participación de las personas involucradas en su ejecución, incluidos los partidos políticos.

Los programas de educación electoral explican los principios de la elegibilidad para votar. Hay otros principios concernientes a la administración del proceso de registro. Por ejemplo, se puede requerir la notificación por adelantado de fechas, horas y ubicación para realizar el registro, o se puede especificar qué personal u oficiales estarán involucrados en los esfuerzos del registro y cómo se identificarán.

Estructura administrativa – niveles de organización

Hay dos niveles de organización involucrados en la estructura administrativa para el diseño y la puesta en marcha de los procedimientos del registro electoral en forma eficiente. El primero es la autoridad central electoral, la cual puede ser una organización nacional o (particularmente en sistemas federales) o una combinación entre oficinas nacionales y regionales o locales. Normalmente, la autoridad central es una dependencia permanente del gobierno o una comisión amplia que asume el conjunto de responsabilidades del proceso electoral.

La autoridad electoral central diseña el sistema de registro electoral, esto incluye desde la política y los procedimientos, hasta el equipo y los programas de cómputo. Asimismo, diseña los manuales de capacitación y supervisa que la puesta en marcha de cada aspecto del sistema se realice de manera profesional. Cuando la administración está a cargo de una comisión electoral, ésta se encarga de supervisar y asegurar que el sistema en ejecución esté funcionando bajo los estándares establecidos, con uniformidad e imparcialidad. La comisión electoral también puede llevar a cabo el registro electoral y no sólo tener la función de supervisor (como en Sudáfrica, Botswana y Zambia).

El segundo nivel de organización es local. Debido a que las actividades de registro pueden estar altamente descentralizadas, debe desarrollarse una buena infraestructura a cargo de los asuntos locales.

Particularmente en los sistemas que utilizan la lista periódica, casi todas las tareas de registro local son desempeñadas por personal que sólo tendrá contacto esporádico con el organismo electoral Por lo general, la mayor parte del personal tiene poca o nula experiencia relacionada con la administración electoral o con el registro electoral. Esto subraya la necesidad de contar con personal capacitado para supervisar la puesta en marcha del sistema, que apruebe y examine el protocolo que proveerá el soporte necesario. Sin embargo, en algunas jurisdicciones el personal local puede contar con empleados permanentes del gobierno o la administración central que hayan sido designados para llevar a cabo ciertas obligaciones del registro o personal al que la autoridad electoral recurra regularmente para el ejercicio de registro electoral.

Además del nivel central y del local, frecuentemente hay un componente regional que tiene la responsabilidad de asegurar la puesta en marcha de forma uniforme en cada localidad y de coordinar la comunicación y envío de información a la autoridad central electoral.

La importancia de una planeación anticipada

La autoridad electoral o del registro puede llevar a cabo sus responsabilidades efectivamente sólo si cuenta con los recursos materiales, financieros y humanos necesarios. El presupuesto se planea por adelantado por parte de los directivos de la administración, en términos ideales esto se hace sin interferencias políticas. El personal responsable del registro debe ser percibido como profesional y competente. Si no es así, la legitimidad de todo el proceso del registro electoral puede verse comprometida.

Administrar un registro electoral implica:

• Administración de persona

• Establecimiento de la infraestructura mobiliaria

• Adquisición de materiales

Administración de personal

El personal del registro debe estar bien capacitado y ser honesto e imparcial. Deben percibirse como personas libres de motivaciones políticas y no sujetas de influencias externas en el desempeño de sus obligaciones. Si los funcionarios civiles o los empleados de gobierno llegan a ser oficiales de registro, la autoridad electoral debe evaluar si estos podrían intimidar a los electores o si han estado involucrados en casos de este tipo en el pasado.

Por lo general un oficial de registro regional es designado para ser el contacto entre la administración central electoral y la organización local. Los puestos que ocupan estos oficiales tienen diferentes denominaciones entre los países y jurisdicciones; aquí utilizaremos el nombre de “director regional del registro”. Generalmente, este individuo es responsable del conjunto de actividades de la puesta en marcha de la iniciativa de registro electoral en el territorio bajo su jurisdicción. El director regional del registro supervisa directa o indirectamente al personal que desempeña funciones importantes.

Por lo general, el sistema de lista periódica requiere las siguientes funciones:

• El asistente de dirección o supervisor de registro trabaja directamente con el director regional del registro supervisando todo el proceso y en ciertas situaciones está autorizado para actuar en nombre del director.

• Si se lleva a cabo un sistema de registro a domicilio, se puede contar con un supervisor que capacite a los oficiales o empleados del registro y que inspeccione su trabajo. En las jurisdicciones pequeñas, el director regional del registro puede proveer la supervisión local necesaria. (Se recomienda limitar las posiciones o estratificaciones administrativas sin que esto le reste efectividad al trabajo).

• El oficial del centro de registro, es responsable de obtener la información directamente de los electores o de una fuente responsable y aprobada para ello.

• El papel del especialista en informática depende del grado de automatización que tenga el sistema de registro. En un sistema altamente automatizado, este puesto será de gran importancia en el proceso de registro. En un sistema que no esta automatizado, este puesto no es necesario.

• Los capturistas de datos o personal de archivo retoman la información recién recopilada por los entrevistadores u oficiales encargados del registro y la capturan en la base de datos diseñada específicamente para la producción de la lista de electores. Si no se utilizan computadoras, el personal de archivo organiza la información en un sistema de almacenamiento.

La infraestructura mobiliaria

Por lo general el director regional del registro supervisa:

• La instalación del equipo y los muebles para las oficinas del registro local.

• La seguridad del equipo y el mobiliario.

• El cierre de las oficinas locales una vez terminado el registro.

Para las tareas del director regional del registro es muy importante obtener directrices muy claras por parte de la autoridad central electoral. En algunos países es necesario adaptarse a las facilidades disponibles. Por ejemplo, es posible que no se establezcan oficinas equipadas en todo el país o en algunas localidades por los costos, la geografía o la carencia de equipo.

La adquisición de materiales

La mayoría, si no es que todos, los materiales de registro los produce la administración electoral central y los distribuye directamente a las oficinas locales. Las cuestiones que deben tomarse en cuenta en la distribución de los materiales de registro son, por un lado, la integridad de la transportación y las facilidades de almacenamiento y, por el otro, la precisión de los formatos y documentos. Se pueden establecer procedimientos claros para estos temas con suficiente anticipación al registro.

En el sistema de lista periódica, el registro tiene lugar dentro de un periodo relativamente corto de tiempo, frecuentemente poco antes de una la elección. Si el ejercicio del registro se lleva a cabo sin una buena administración pueden provocarse dudas acerca del proceso electoral en su conjunto. Varios elementos de la estructura administrativa pueden establecerse antes de que el registro empiece; así, es altamente recomendable dedicar tiempo y recursos a la construcción anticipada de la estructura, cuando la presión de trabajo es relativamente ligera. Varios administradores electorales no tienen suficientes recursos para la planeación; por el contrario, los controles de gasto tienden a estar muy relajados durante el periodo electoral, así como cuando se enfrentan crisis. Pero el manejo de crisis tiende a ser costoso. Distribuir mejor el presupuesto en el periodo entre las elecciones puede aliviar algunas presiones involucradas en la administración electoral. De hecho, la planeación cuidadosa de los gastos entre las elecciones puede significar una eficiencia sustancial y ahorros significativos.

 

En el sistema de lista permanente, el proceso de registro electoral puede ser discreto. Por ejemplo, la autoridad electoral puede utilizar oficiales para realizar visitas domiciliarias tan sólo por un tiempo limitado y para objetivos claramente definidos, y sólo establecer centros de registro durante el periodo de revisión que sigue a la publicación de la lista preliminar. Este tipo de sistema plantea más requerimientos sustanciales para el soporte administrativo permanente pero tiende a evitar la concentración de actividades en ciertos periodos, como los que enfrentan los sistemas que utilizan la lista periódica.

Logística

Un proceso de registro exitoso depende de una planeación adecuada y de la capacidad para poner en marcha lo planeado de manera efectiva. La planeación variará dependiendo del sistema de registro que se utilice: lista periódica, registro permanente o registro civil.

La planeación logística tiene que ser flexible y considerar las posibles medidas de contingencia que puedan ser requeridas. De lo contrario, una planeación logística precaria amenazará la validez del proceso electoral.

Planeación logística – lista periódica

Los sistemas que utilizan la lista periódica deben organizar la administración del registro antes de un evento electoral para producir la lista de electores que se utilizará en dicho evento.

Una persona, o un puesto laboral, debe tener la responsabilidad en conjunto de la planeación detallada y la puesta en marcha del ejercicio de registro electoral. Por lo general, esta es la responsabilidad del oficial de registro. Algunos países tienen comisiones independientes a nivel regional y/o local, paralelas a la estructura a nivel nacional o central. En estos casos, es necesario definir claramente las responsabilidades y establecer procedimientos de comunicación y reporte entre ellas.

Al trabajar dentro de la estructura legal y administrativa del país o de la unidad sub-nacional, el oficial de registro debe especificar las tareas que deben completarse cada día en el ejercicio del registro electoral. Por lo general, el plan debe evaluar en forma realista lo siguiente:

• La cantidad de información a recopilarse

• El número de electores a registrar

• El número de domicilios a visitar

• El número de personas en prisión que son elegibles y desean registrarse, cuando así lo prevea el marco legal (como en Sudáfrica)

• Los requerimientos de personal para estas visitas

Asimismo, se necesita estimar el tiempo requerido para procesar la información de cada elector y (de ser el caso) el tiempo para la captura de los datos en algún tipo de formato o archivo, ya sea por medios electrónicos como la computadora, o llenándolos a mano o en máquina de escribir. Algunas veces la información se reenvía a la administración electoral central. Otras veces, la información y los archivos pueden retenerse a nivel local para la producción de la lista de electores, en cuyo caso la autoridad electoral central no se involucra en la preparación de la lista.

Es conveniente que el oficial de registro cuente con suficientes recursos para tomar medidas ante emergencias o imprevistos y poder completar el ejercicio del registro a tiempo.

Por lo general, el registro a través de visitas a domicilio requiere un esquema detallado de las casas, los hospitales y las prisiones cuando aplique, que se visitarán por día, para cada oficial o pareja de oficiales de registro. Cuando se establecen centros de registro, se recomienda que los planes identifiquen la ubicación de cada uno, así como las unidades móviles (si es el caso) y su localización a lo largo del periodo de registro. La meta es asegurar que los centros de registro estén completamente equipados cuando empiecen las actividades. En la práctica, esto no siempre es posible. Sin embargo, entre más se retrase la instalación de los centros, el proceso en general puede ser menos eficiente.

Se pueden fijar métodos de reclutamiento y procedimientos de capacitación para cada categoría de trabajadores electorales. Es usual que todos los materiales de capacitación estén preparados antes de que el registro comience y que la capacitación de los funcionarios también se lleve a cabo antes de éste. Se puede requerir un plan de contingencia para capacitar a los trabajadores que no pudieron asistir en los horarios establecidos a las sesiones de entrenamiento, o para identificar y capacitar a las personas que puedan reemplazarlos.

Se debe poner mucha atención a la densidad de la población, los niveles de alfabetización, el número de etnias que puede haber, el lenguaje, las costumbres locales y la brecha entre la población urbana y la rural. Los planes de trabajo se pueden ajustar en función de estos factores.

El proceso de registro electoral debe dividirse en unidades geográficas manejables. Por ejemplo, en caso de realizar registro a domicilio lo normal es que las unidades administrativas se compongan de aproximadamente 250 a 500 electores. Además, cada unidad se tiene que analizar en términos de las distancias involucradas, los limites de las localidades, el número de casas y algunos otros factores similares. Si hay suficiente tiempo para realizar el registro a domicilio, las unidades administrativas pueden ser mayores. Puede haber una significativa ineficiencia si las visitas a domicilio se llevan a cabo sin el establecimiento de unidades geográficas específicas. En caso de requerirse unidades móviles de registro, se deben anticipar y proporcionar.

La metodología para la recolección de información electoral normalmente se configura con anticipación al registro. Asimismo, se identifican los procedimientos para contactar a los electores que no se encuentren en su domicilio el día de la visita para el registro, o para el manejo de otro tipo de contingencias.

Es conveniente establecer los niveles de autoridad claramente, a la par de las funciones involucradas al delegar autoridad. También es recomendable establecer procedimientos paso por paso para cada componente esencial del ejercicio de registro.

Se debe desarrollar una política de comunicación para todos los miembros de la administración electoral, tanto para los empleados permanentes como para los temporales. Por lo general, la política de comunicación especifica cómo se mantendrán en contacto los oficiales del registro con la administración electoral central durante el periodo de registro, quién es el contacto para resolver dudas, y cómo y a quién se debe entregar la actualización del ejercicio del registro.

Se puede establecer un horario de trabajo, así como las tasas salariales para las diferentes categorías de trabajos y métodos de pago para todos los trabajadores. Se recomiendo que todos los empleados reciban información sobre su retribución antes de empezar su trabajo.

La elección del personal puede constituir un problema en algunos países. Mientras que varios países se apoyan en los servidores públicos, en otros países identificar al personal temporal puede ser un tema sensible en el cual la autoridad electoral debe tomar en cuenta la inclusión, el género y otros requerimientos.

Es conveniente que cuando se utiliza un sistema de registro a través de visitas a domicilio se especifiquen los pasos para dar por finalizado el empleo al termino del proyecto. Los sistemas que utilizan centros de registro deben especificar los pasos para desmontarlos una vez que hayan concluido su actividad.

Planeación logística – registro permanente

Los primeros pasos para preparar la lista permanente de electores son similares a los que se realizan para compilar la lista periódica. La diferencia entre los dos sistemas radica en que después del registro inicial, la información que se consigue se utiliza como columna vertebral de la lista permanente y los esfuerzos subsecuentes se centran en verificar la precisión de la información y actualizar regularmente la lista. El tipo de información que se obtenga y la forma en que se recopile puede hacer fácil el mantenimiento de la lista. Por ejemplo, es común encontrar más de una persona con el mismo nombre. Por lo tanto, se necesitan identificadores únicos (como la fecha de nacimiento o el número de identificación ciudadana) para distinguir a cada elector.

Por el contrario, la lista periódica se desarrolla para un solo evento electoral. En algunas ocasiones utiliza la información de listas pasadas pero no hay un sistema de lista permanente de electores, como el del registro permanente.

Reducción o incremento en el número de centros de registro

Después del registro inicial de la lista permanente, la autoridad electoral puede desmantelar la mayoría de los centros de registro y dejar abierto un pequeño número de ellos para la gente que necesite registrarse o actualizar su información. A pesar de tener centros de registro en un número limitado, por lo general representan un significativo componente del presupuesto del sistema de lista permanente. El costo puede reducirse utilizando métodos electrónicos para el mantenimiento de la lista, que pueden hacer uso de una gran variedad de recursos de información –esta forma de recolectar la información para el registro electoral se parece a la del registro civil.

Por lo general hay un centro de registro para cada distrito electoral o condado. Cuando se convoca a una elección, la autoridad electoral puede incrementar el número de centros o configurar unidades móviles para visitar áreas donde las tasas de registro hayan sido bajas en las experiencias pasadas. La autoridad electoral puede desarrollar medidas para validar el desempeño (en cuanto a precisión, actualidad e integridad) e intentar mejorarlo sistemáticamente.

La actualización a tiempo es indispensable

La lista de electores permanente puede desactualizarse. Los criterios de desempeño –como el de actualidad- pueden ayudar a identificar las deficiencias e indicar cómo lograr mejorías.

Por ejemplo, en Gran Bretaña la fecha límite para presentar los cambios de información electoral es en otoño y la lista preliminar de electores se pública a finales de noviembre de cada año. Hay un tiempo permitido para presentar las objeciones o demandas y la lista final se publica aproximadamente 4 meses después, el 15 de febrero. Dicha lista tiene vigencia del 16 de febrero al 15 de febrero del siguiente año, o 16 meses después de la fecha límite para presentar los cambios de información. Si en este periodo algunos electores se cambian a otro distrito electoral, no pueden votar en el nuevo distrito –este es un caso clásico de pérdida administrativa del derecho al voto. Dicha jurisdicción tiene que introducir cambios para permitir la actualización de la lista con mayor frecuencia.

Aunque la jurisdicción anteriormente referida esté oficialmente clasificada dentro del sistema de lista permanente, se hacen cortes anuales en los que se actualiza la información del electorado y se define la elegibilidad de los electores con la información de la fecha de corte, pero no se actualiza permanentemente a lo largo del año. Este es un ejemplo híbrido entre los sistemas de lista periódica y permanente. Otras jurisdicciones con lista permanente la actualizan de forma más frecuente. Pueden conducir actividades de intercambio de información con otras dependencias de gobierno cada mes o hacer actualizaciones diarias al integrar la información proporcionada directamente por los electores.

A lo largo de Estados Unidos, la fecha límite de registro es 30 días antes de la elección y la mayoría de los estados requieren que se produzcan listas de electores certificadas con no más de dos semanas de anticipación al día de la elección.

Planeación logística – Registro Civil

El primer paso para desarrollar el registro civil es evaluar la calidad de la información disponible en diferentes dependencias de gobierno. En algunos casos, las fuentes de recursos existentes son completamente apropiadas para los objetivos del registro y el esfuerzo debe concentrarse en transferir la información adecuada a la autoridad electoral.

El papel del gobierno local

Por lo general, los gobiernos locales son responsables del mantenimiento del registro civil, que comienza con el registro de los nacimientos. Cuando este tipo de información básica no está disponible, el gobierno debe organizar una campaña para recopilar la información del registro civil. Esto es muy similar al registro inicial llevado a cabo con el propósito de recopilar la información tanto para la lista permanente como la periódica.

En contraste con la lista periódica, tanto con el registro civil como con la lista permanente la información inicial que se recopila sirve como columna vertebral de la lista (ver Planeación logística – Registro continuo), y el trabajo subsecuente es verificar la precisión de los datos y actualizar regularmente la lista. El registro civil en si mismo puede utilizarse para varios propósitos, tales como mantener una base de datos con la información básica de la población, dar seguimiento al impacto de los servicios que pone en marcha el gobierno, realizar informes sobre el pago de impuestos, identificar a las personas que deben ser reclutadas en el servicio militar. La misma información que se consigue para este tipo de propósitos puede utilizarse en la organización de las elecciones. A diferencia del registro civil, la lista permanente se enfoca solamente en la información electoral y sólo se utiliza para propósitos electorales.

Enlistarse es clave para la participación cívica

El registro civil puede proveer, en cualquier momento, una lista de electores válida y certificada para utilizarse en las elecciones. Por lo general, enlistarse es obligatorio en los sistemas de registro civil, mientras que en los sistemas de lista periódica o permanente es voluntario. Debido a que el registro civil tiene múltiples usos, alguien que no esté en la lista no puede votar y también es automáticamente excluido de varios ámbitos de la vida cívica. De acuerdo con el Dr. Felipe González Roura de la Corte Nacional Electoral de Argentina, la exclusión del registro civil conlleva una drástica pérdida de derechos:

“Dejando de lado las motivaciones puramente cívicas de ejercer el derecho al voto y de cumplir con las obligaciones militares, [... cualquiera que falla en el compromiso de registrarse y no tiene su documento de identidad actualizado,] es una especie de muerto civil: no puede trabajar legalmente, no puede votar, no puede efectuar prácticamente ningún trámite, no puede salir del país, no puede inscribirse en ningún establecimiento de enseñanza, no pueden cobrar beneficios sociales, etcétera.” ¹

Así, el registro civil tiene un papel central en la vida pública y una importancia que va más allá de la lista de electores. En Suecia, por ejemplo, cada residente debe enlistarse en el registro de la población, que a su vez provee la información para compilar la lista de electores. El nombre de cualquiera que tenga el derecho a votar aparece en la lista de electores aún cuando dicha persona prefiera no estar en la lista.

La responsabilidad estatal versus la responsabilidad individual

La planeación del registro civil debe tomar en cuenta su papel central en la vida pública. Debido a que, por lo general, es obligatorio que los ciudadanos se enlisten, el Estado debe tomar la iniciativa en el desarrollo y mantenimiento del registro civil. Para realizar esto, el Estado debe tener una infraestructura operacional necesaria para conseguir la información requerida y mantener el registro al día. Tener equipo de cómputo de alta tecnología no es necesariamente un requerimiento. En algunos países con poblaciones de varios millones, el gobierno ha mantenido el registro civil exitosamente mediante un método sencillo de tarjetas de archivo. Sin embargo, la automatización hace más fácil el manejo de grandes volúmenes de información, como la que generalmente maneja un registro civil.

Si el Estado no toma la iniciativa en el mantenimiento del registro civil, es común que los ciudadanos sean los responsables de informar al Estado o al departamento pertinente sobre los cambios de su información. En Sudáfrica, por ejemplo, es obligatorio que los ciudadanos reporten los nacimientos dentro de los primeros treinta días, al Ministerio del Interior quien es la autoridad que mantiene el registro civil.

Además, el registro para una lista periódica o permanente suele tener validez por un tiempo limitado. Con la lista periódica, todos los electores elegibles se deben registrar en ocasión de cada elección. De igual forma, con la lista permanente varios países requieren que los electores verifique su registro o se vuelvan a registrar después de cierto tiempo. Sin embargo, con el registro civil el registro de los ciudadanos para votar nunca expira, al menos sin que medie razón expresa.

El número de identificación ciudadana

Independientemente de que se le conciba como una sola lista o como una base de datos compartida para varios propósitos, el registro civil tiene una característica clave: se basa en información compartida entre las diferentes dependencias de gobierno, o entre las diversas funciones dentro de una misma dependencia. Para facilitar el intercambio de información se necesita una herramienta que sirva de vínculo entre las diferentes bases de datos o unidades administrativas. Esta herramienta es el número de identificación ciudadana.

Virtualmente todo sistema de registro civil asigna a cada ciudadano un solo número o clave para toda la vida, aún cuando se registre en el momento de su nacimiento o cuando ya es adulto (por lo general entre los 16 ó 21 años). Este número es el vínculo que une las diferentes bases de datos que proveen de información al registro. Los registros únicos de identificación pueden almacenarse centralmente y se vinculan a través de un número de identificación. Esto elimina la necesidad de emitir cédulas de identificación electoral para los ciudadanos en el período previo a cada elección, generando ahorros sustanciales.

La autoridad electoral en un sistema de registro civil

Hay varias formas para que la autoridad electoral trabaje dentro de un sistema de registro civil. Si la práctica democrática está bien afianzada, la autoridad electoral puede ubicarse dentro de algún ministerio o dependencia de gobierno, como la oficina de impuestos –aunque normalmente actúa como unidad administrativa separada. Si la democracia tiene menos raíces, puede ser inapropiado dar a alguna rama de gobierno el control sobre la administración electoral. La cuestión clave es analizar cuál es el espacio apropiado para que la autoridad electoral conserve su independencia al validar la información utilizada para el registro electoral. La respuesta varía de un contexto a otro.

 

¹ Dr. Felipe González Roura, “El Registro Electoral en la República Argentina” en Memoria de la Segunda Conferencia de la Asociación de Organismos Electorales de Centroamérica y el Caribe, Santo Domingo, República Dominicana, Noviembre 23–26, 1987, p. 263.

Recolección de información

Cuando se planea el registro electoral, es esencial identificar el tipo de información que se necesita. Por lo general, la constitución o la ley electoral del país especifican la información que debe recopilarse. Esto siempre incluye el nombre del elector, domicilio en caso de tenerlo y los documentos que verifiquen su estatus ciudadano, edad o fecha de nacimiento (en parte para asegurar que el elector ha alcanzado la edad requerida para votar). Normalmente también se registra el género del elector, aunque algunas preocupaciones sobre la privacidad pueden hacer difícil la recopilación de esta información.

La información de la fecha de nacimiento y el género ayuda a verificar la precisión de la información que se consigue en el proceso de registro, pues por medio de estos datos se detectan los casos de registros duplicados.

Se puede requerir una firma, ello dependiendo de los niveles de alfabetización de la población. Si el plan es emitir una cédula de identificación para votar, los requerimientos de dicha cédula pueden afectar el tipo de información que se recopila. En particular, la autoridad debe decidir si incluir características de identificación en la cédula, tales como una fotografía o huella digital del elector.

Plan de acción

Una vez que se determina la información que debe recopilarse, los administradores electorales pueden desarrollar el plan de acción detallado, tomando en consideración factores como:

• El número de ciudadanos elegibles para el registro.

• Las características geográficas y demográficas del país o la división electoral.

• La cantidad de tiempo probable que se requiere para completar cada registro.

• Si se utilizarán computadoras u otra tecnología, en cuyo caso, se debe determinar para qué aspectos del registro.

• La logística para los diferentes aspectos del registro.

• El número de oficiales de registro y otro tipo de personal que se necesitará para la recopilación de la información.

• El número y la ubicación del personal que capturará la información en caso de utilizar computadoras.

• El número y la ubicación del personal que archivará la información en caso de utilizar un sistema de registro manual.

• El almacenamiento de datos, de equipos y de registros manuales en caso de ser utilizados.

• El número y ubicación del personal que supervisará el proceso.

• La seguridad adecuada para la información y los equipos.

• El método para informar a los electores sobre el proceso de registro.

Durante el desarrollo del plan de acción, la administración electoral central también debe poner atención a las sesiones de capacitación que se requerirán para que la puesta en marcha del plan sea exitosa, así como a los materiales de capacitación que se necesita producir. Y por supuesto el plan debe cubrir la producción de materiales necesarios para el registro mismo, tales como los formatos de solicitud de registro, las cartas para recordar el proceso, las circulares o cartas internas de comunicación y los formatos de captura de la información.

Recopilación de información para la lista periódica

En un sistema de lista periódica, hay varias opciones para recopilar y manejar la información del registro. El plan de acción debe diseñarse de acuerdo a la opción seleccionada. Por ejemplo, ¿la información se recopilará a través de visitas domiciliarias? o ¿se establecerán centros donde los electores deberán presentarse para su registro?, ¿es posible el registro por correo y, en tal caso, será la única opción o funcionará como respaldo de las visitas a domicilio o a los centros de registro?, ¿el registro será un trámite personal en el que participarán el oficial de registro o entrevistador y el elector?, si no es así, ¿cómo confirmará la autoridad electoral que la información recopilada sea precisa y válida?, ¿qué tipo de identificación se requerirá para confirmar la identidad electoral?, ¿se emitirán cédulas de identidad para votar, y en tal caso, que información aparecerá en ellas?, ¿incluirán fotografía?, ¿se plastificarán, y en tal caso, con qué tipo de tecnología se realizará –frío o calor?

Recopilación de información para la lista permanente

En un sistema de registro o lista permanente, el método utilizado para recopilar la información inicial es distinto del que se pone en marcha para mantener la lista actualizada. La construcción inicial puede involucrar métodos de recopilación de información muy similares a los utilizados para la lista periódica –esto es, visitas a domicilio, registro en centros establecidos para dicho propósito o registro por correo. Sin embargo, después de la construcción inicial, hay un cambio significativo en la recopilación de la información. En particular, la autoridad electoral trata de obtener los cambios en la información electoral sobre una base permanente, así que se pueden introducir cambios de domicilio, añadir nuevos electores, y remover los nombres de las personas fallecidas o los individuos que han dejado de ser elegibles para votar.

Para mantener actualizado al registro permanente, la autoridad electoral puede negociar acuerdos de intercambio de información con otras dependencias de gobierno. Por ejemplo, puede tener acceso a los cambios de domicilio reportados por los ciudadanos a las oficinas de impuestos, o a las autoridades encargadas de los asuntos de vivienda. Junto al desarrollo e intercambio permanente de información con otras dependencias, la autoridad electoral que lleva a cabo el sistema de registro permanente realiza tareas significativamente diferentes de las que se necesitan para producir una lista periódica.

Almacenamiento de información

Una vez que la información ha sido recopilada debe almacenarse con medidas de seguridad. Actualmente, el método de almacenamiento más común es mediante bases de datos automatizadas. El personal de registro transfiere la información de los formatos del registro electoral a los archivos automatizados. Así, los archivos pueden utilizarse para producir cédulas de identificación para votar y la lista de electores en sí misma. La información también puede guardarse a mano o máquina de escribir. El archivo de la información de los electores se puede realizar de acuerdo a varios criterios (por ejemplo, por los nombres de los electores en orden alfabético o por el nombre de la calle del domicilio). Tomar algunas precauciones adecuadas antes de que comience el proceso de registro ayuda a mantener seguro el archivo, sea o no automatizado.

Una tarea que representa un mayor reto y que también reviste una gran importancia es archivar las fuentes de información, tales como las huellas digitales, las firmas y las fotografías. Por lo general, éstas sirven como pruebas vitales de precisión en la lista y permiten la verificación legal para el registro electoral. Otra tarea puede ser transferir la información digital de las oficinas locales a la autoridad electoral central para la compilación final de la lista de electores. Si los archivos no son digitales, también puede ser necesario transferir información de los formatos de registro electoral a la lista de electores, por lo general, con el proceso intermedio de producción de la lista preliminar de electores. Se recomienda que tanto los formatos de solicitud de registro – incluidos los datos, las huellas dactilares, las firmas y las fotografías – como la lista de electores se almacenen con medidas de seguridad.

Estructura y procedimientos claros y sencillos

Campañas integrales y de gran escala para el registro electoral suelen ocurrir durante un lapso breve antes de las elecciones o tras la convocatoria a una elección. La planificación del proceso debe dar prioridad a que se establezca un sistema de registro transparente y abierto. Una regla fundamental es que los procedimientos sean simples y se tomen precauciones razonables de seguridad. El formato de solicitud de registro debe ser lo suficientemente sencillo como para que no se convierta en una prueba de conocimientos o de capacidad. El propósito de este formato es simplemente conseguir información básica y determinar si el individuo que lo llene es elegible para votar. La sola magnitud del proceso de registro electoral y la inevitable presión del tiempo son elementos suficientes a superar. Si se escogen procedimientos sencillos, la tarea será más manejable.

De la misma forma, es de gran importancia tener una estructura clara y bien articulada para un funcionamiento sin inconvenientes. Una persona debiera supervisar directamente el trabajo de siete o nueve entrevistadores u oficiales de registro; un funcionario regional debiera ser responsable por, quizá, siete a nueve supervisores; y así sucesivamente a lo largo de la cadena administrativa. La falta de previsión produce insuficiencias que pueden ser minimizadas por medio de una organización bien definida.

Adquisiciones

En el caso particular de la lista periódica, el registro electoral tiende a ser una actividad intensa en cuanto al uso de materiales. Se debe conseguir una gran cantidad de información dentro de un período corto de tiempo, por lo cual se necesita un gran volumen de materiales. Por lo general, esto incluye:

• Muebles de oficina –escritorios, sillas, teléfonos, fotocopiadoras, fax y computadoras.

• Materiales de registro –formatos de solicitud, cédulas de identificación para votar, formatos de registro por correo, identificadores y artículos de papelería.

• Materiales de capacitación –manuales, proyectores de diapositivas, presentaciones o videos, y otros materiales de enseñanza.

En varios casos los materiales deben transportarse rápidamente a varios lugares del país. Además, por lo general los oficiales electorales deben rentar o contratar algún espacio para instalar las oficinas durante un período corto de tiempo, equipar por completo el espacio del registro y posteriormente, al finalizar el período de registro, desmantelar las oficinas.

Las diversas necesidades incrementan el riesgo de gastar en forma ineficiente y excesiva. Para controlar los riesgos es necesario crear políticas claras de adquisición, es preferible establecer que como parte de esto se establezcan límites de gastos para cada categoría de productos o servicios y en cada región o distrito electoral.

En alguna medida, las circunstancias locales determinan los materiales que se usan para el registro electoral. Los proyectores y fax, por ejemplo, sólo tienen sentido en áreas con buen suministro de energía eléctrica y servicio telefónico. En caso de no contar con energía o servicio telefónico se recomienda utilizar materiales basados en papel.

La estructura organizacional

En la mayoría de los países, hay un organismo centralizado encargado de la administración electoral nacional, responsable de la integridad en conjunto del sistema electoral, incluyendo el registro electoral. Por lo general, la autoridad central tiene la responsabilidad de diseñar el sistema de registro que reúne los requerimientos legales. Asimismo, desarrolla los elementos de soporte, tales como los manuales de capacitación, las políticas y criterios, y los procedimientos oficiales y propone el tipo de registro, por ejemplo el biométrico.

En el sistema de lista periódica, durante el período de registro, el organismo central generalmente se expande dramáticamente para incluir a un gran número de administraciones locales descentralizadas. Las organizaciones locales asumen la tarea de conseguir la información del registro y posteriormente darle el cauce adecuado para desarrollar la lista preliminar y final de electores. Casi sin excepción, los empleados de las organizaciones locales son contratados por un período breve de tiempo y por lo general no están capacitados para trabajar en el ámbito de la administración electoral.

Las políticas de adquisición

La autoridad central o regional del registro puede realizar la mayoría de las compras, en tal caso se puede conseguir un ahorro significativo si se compra por mayoreo. Es recomendable que las autoridades locales dirijan la renta de los espacios para las oficinas, el mobiliario y el equipo de comunicación. Esto debe operarse bajo presupuestos muy limitados. Tener políticas claras de adquisición provee de criterios muy valiosos para la administración electoral local; se recomienda que las políticas y los procedimientos sean compatibles con los estándares aceptados para otras necesidades de adquisición dentro de la jurisdicción.

En general, cada país o jurisdicción tiene sus propias políticas de adquisición, compatibles con sus circunstancias. Las políticas deben reflejar el marco legal para el registro electoral, así como las políticas de adquisición para otras actividades de gobierno.

La seguridad

El sistema de registro de la lista periódica requiere transportar en un periodo corto de tiempo un gran volumen de materiales hacia varias localidades. Se recomienda que los materiales cuenten con ciertas medidas de seguridad durante su transportación y almacenamiento. Las medidas adecuadas de seguridad son cruciales para llevar a cabo un registro exitoso. Por ejemplo, la pérdida de formatos de solicitud o el robo de cédulas de identidad para votar, puede minar la confianza pública en la integridad del proceso de registro y por consecuencia comprometer la legitimidad de la elección.

Sin embargo, las cédulas de identidad no son esenciales en el sistema de lista periódica y es menos probable que se emitan para los electores. Las cédulas de identidad oficiales para votar son más comunes en un sistema que se basa en el registro permanente.

Adquisiciones para el registro permanente

Con un registro permanente, la autoridad electoral debe hacer una planificación a largo plazo que provea de actualización regular a la lista. Por ejemplo, debe determinar el tipo de infraestructura que necesita para administrar la lista. Es probable que incluya un equipo de personal completo y permanente, que incluya operadores para la captura de datos e ingenieros de sistemas, además de sistemas de cómputo más sofisticados.

La lista periódica involucra concentración de actividades y gastos durante determinados periodos de tiempo, la autoridad electoral debe hacer planes en función de esto. La lista permanente elimina o al menos matiza dichos periodos de concentración, de este modo disminuye la necesidad de asegurar una gran cantidad de equipo que después de un periodo corto de tiempo se desmantelará. Por ejemplo, la lista permanente puede requerir el establecimiento de varios centros u oficinas, regionales o locales, que sirvan como puntos de contacto para actualizar y mantener la lista de electores.

Renta de computadoras y soporte técnico

Tanto en la lista periódica como en la lista permanente, tener un equipo apropiado hace posible que los empleados administrativos desempeñen sus obligaciones y pongan en marcha procedimientos en forma efectiva y eficiente.

Si se espera una concentración de actividades muy marcada –ya sea por una campaña intensiva de registro electoral para desarrollar la lista periódica o por el periodo de revisión en el que se procesan varios cambios a la información del registro electoral- es preferible rentar computadoras en lugar de comprarlas, y contratar algún servicio externo de soporte técnico. Por lo general, los costos y la eficiencia en el desempeño se alcanzan si la autoridad electoral central negocia acuerdos de arrendamiento.

En cuanto a las iniciativas de registro por correo electrónico, la autoridad electoral debe comprar o desarrollar una combinación de materiales y servicios de soporte técnico. Aparte de esto, los candidatos al registro deben tener la tecnología apropiada para acceder a la página en Internet de la autoridad u organismo electoral. Cuando se desarrollan programas que permiten obtener los formatos de solicitud de registro en Internet, la autoridad electoral debe asegurar el acceso para los que tienen computadoras con bajos niveles de funcionamiento.

Infraestructura operativa

La autoridad u organismo electoral puede identificar con muy buena anticipación al evento electoral la mayor parte de la infraestructura operativa que se necesita para el registro. Posteriormente, el directivo de la autoridad electoral local (por ejemplo, el director regional de registro) puede buscar y establecer la infraestructura que se necesita en forma previa al inicio del registro. El reto es establecer rápidamente las oficinas o centros de registro que se utilizarán por sólo unas semanas o meses, para lo cual generalmente sólo se cuenta con personal que carece de experiencia en el registro electoral.

Las necesidades operacionales

Conformar una infraestructura operacional generalmente involucra:

• Programar un presupuesto para las oficinas, el personal y el equipo.
• Determinar la ubicación de la oficina manteniéndose dentro de los límites presupuestales la localidad.
• Determinar las necesidades de equipo.
• Especificar las funciones del personal.
• Entrevistar y capacitar al personal.
• Contar con personal de capacitación.
• Estimar el número de registros que se espera realizar.
• Dividir el área geográfica y cubrirla con un número apropiado de centros de registro.

Las ventajas de la lista permanente basada en la delimitación geográfica

Una lista permanente puede organizarse, almacenar y dar seguimiento a la información basándose en la geografía (es decir, en el domicilio de los electores) o en el nombre de los electores. El domicilio es una de las características que menos modificaciones tiene dentro del contexto electoral, y las listas que se basan en el domicilio tienen la ventaja de ser estables: la gente se cambia de domicilio cada vez más mientras que el nombre de las calles y el número de las casas normalmente no cambian. La lista permanente organizada por medio de la geografía facilita el desarrollo de una infraestructura electoral bien distribuida y localizada, además permite el seguimiento de la información en cada localidad.

Los vínculos entre las bases de datos existentes

En sistemas de registro permanente o registro civil, es frecuente que la autoridad electoral establezca acuerdos de intercambio de información con otras dependencias de gobierno, con la finalidad de actualizar la información de la lista de electores. Esto representa significativos retos, pues cada base de datos ha recopilado su información con diferente tipo de organización y para diferentes propósitos. La autoridad electoral debe encontrar o desarrollar elementos en común para vincular y racionalizar todas estas bases de datos. Entre las tareas que se pueden realizar para lograr lo anterior están las siguientes:

• Identificar la integridad de las listas. Todas las listas llegan a estar incompletas en ciertos aspectos. Por ejemplo, las listas sobre el pago de impuestos excluyen a las personas que no están en las nominas salariales o que no tienen ingresos sujetos de impuestos. Las amas de casa, los estudiantes y los jubilados se pueden ver afectados. Asimismo, también puede existir una tasa de desempleo crónica o algunas personas pueden estar desempleadas por algún tipo de discapacidad. Otras bases de datos pueden llenar los huecos de las listas del pago de impuestos –por ejemplo, las listas de las personas que tienen acceso a algún tipo de servicio de seguridad social, el registro de los matrimonios o el registro de las licencias para conducir que se han emitido. De igual manera son útiles los archivos de migración y naturalización. Un componente clave de cualquier registro civil es el registro básico de los nacimientos y defunciones.
• Asignar un número de identificación único. Para vincular las bases de datos se requiere un sistema que permita cotejar la información guardada para la misma persona en diferentes bases de datos. Por mucho, la forma más efectiva de hacerlo es asignar un número de identificación única para cada ciudadano y que se utilice en cada una de las bases de datos por separado. Esto puede requerir que todas las bases de datos se ajusten y actualicen conforme al nuevo sistema que incluye el número de identificación común para cada individuo en sus archivos. El número de identificación ciudadana es la base del sistema de registro civil. El número se asigna al nacer, o en el registro del nacimiento y es parte del individuo durante toda su vida. Este tipo de registro probablemente requiera un periodo que permita a las personas nacidas hasta la fecha de introducción del sistema obtener un número de identificación y ajustar a éste todos sus archivos. Sin embargo, los países que utilizan un sistema de registro permanente por lo general no asignan números de identificación ciudadana. Por consiguiente, los oficiales electorales deben encontrar otra forma para asegurarse de que un individuo registrado en determinada base de datos es la misma persona encontrada en otra base de datos.

Educación electoral

En un año normal, o más aún, en un ciclo electoral normal, la autoridad electoral puede tener muy pocas oportunidades para contactar directamente a los electores con el propósito de educar al electorado. Sin embargo, durante la iniciativa de registro, la autoridad puede comunicar cierta información o mensajes a los electores, y esto le da la oportunidad de añadir componentes de educación electoral durante dicha actividad. La prioridad es presentar información básica sobre el registro electoral –como: quiénes son elegibles para votar, cómo deben registrarse y más-, pero también es una oportunidad para añadir mensajes sobre la importancia del voto. Incluso los mensajes se pueden orientar a ciertos grupos de electores, tales como los jóvenes, las mujeres, las comunidades étnicas y las personas sin vivienda.

Factores que afectan los programas de educación

El tipo de registro electoral que se utiliza determina el centro de atención de los mensajes informativos electorales. Si el registro se lleva a cabo mediante visitas domiciliarias, el énfasis se pone en explicar el motivo de la visita y qué involucra. Se puede comunicar a las personas que el organismo electoral o los oficiales del registro llegarán a sus viviendas, mostrarán una identificación y los entrevistarán para conseguir la información necesaria de las personas que habitan el domicilio y cumplen con los requisitos para votar, con la finalidad de incluirlos en la lista de electores.

El foco de atención de los mensajes en un sistema que utiliza centros de registro es diferente. Los mensajes explican a los electores los requisitos que deben cubrir para registrase, y les mencionan dónde y cuándo hacerlo. En distritos que cuentan con unidad(es) móvil(es) de registro, el mensaje debe informar a los electores las fechas en que operarán la(s) unidad(es) dentro de su localidad.

El registro a través de visitas a domicilio

Si se escoge el método de registro electoral a través de visitas a domicilio , el programa de información al elector debe publicar las fechas y horarios en los que tendrá lugar –sobre todo porque el tiempo en el que los oficiales de registro hacen las visitas es generalmente breve. Otra faceta del proceso de información al elector es el mensaje escrito que dejan los oficiales en el domicilio de un elector cuando al visitarlo no lo encuentran. El mensaje puede explicar el siguiente paso para registrar a los electores de ese domicilio; por ejemplo, se puede dar la fecha de la siguiente visita que realizarán los oficiales electorales, o el teléfono para pedir información.

La seguridad es un tema importante en la conducción del sistema de registro a través de visitas a domicilio. Como se pide a los electores que abran la puerta de su domicilio a los oficiales de registro, puede haber impostores que busquen entrar de manera ilegal o indebida a la casa. El programa de información a los electores debe explicar cómo reconocer a los oficiales de registro y qué tipo de identificación oficial portarán.

Es igualmente importante proveer seguridad a los oficiales de registro. Una salvaguardia común es que trabajen en pares. Esto puede incrementar los costos y requiere esfuerzos para encontrar oficiales que pueden trabajar juntos y armoniosamente, pero los beneficios sobre la seguridad son sustanciales. Los criterios del registro pueden requerir que las personas que los oficiales de registro trabajen en pares, pero que cada uno represente diferentes intereses políticos, o sea designado por diferentes partidos políticos.

Los centros de registro

En los sistemas que utilizan centros de registro, la información al elector enfatiza la importancia del registro y explica las fechas, los horarios para el registro, así como la ubicación de los centros. Otros mensajes pueden mencionar qué documentación necesita llevar el elector al centro de registro (por ejemplo, pruebas de identidad, dirección o ciudadanía), si puede registrar a algún miembro de su familia o qué debe hacer si no pueden ir al centro de registro durante el horario de operación.

La seguridad también es clave. Cada centro de registro debe ser evaluado por las autoridades de registro y por los oficiales de seguridad. Los centros de registro deben ser categorizados como áreas de alto riesgo, de riesgo moderado o de bajo riesgo. De esta manera, se puede desplegar seguridad de acuerdo al nivel de amenaza.

Aliados de la información al votante

Se recomienda que los programas de información al votante involucren a la mayor parte de los medios de difusión para publicar lo más importante del proceso, a través del pago de anuncios o del uso de espacios públicos para ello. En un país donde el único medio de comunicación es estatal –o gubernamental-, puede ser un gran reto asegurar la imparcialidad política. Si así es, las organizaciones comunitarias, las organizaciones no gubernamentales y los partidos políticos pueden ayudar a publicitar la importancia del registro electoral y cómo se realiza.

En las nuevas democracias, las organizaciones no gubernamentales internacionales pueden ayudar en el proceso de información al electorado. En este caso (como en la mayoría), el mensaje central puede ser muy sencillo “debes registrarte y votar”.

El registro permanente y el registro civil

Para el desarrollo inicial de la lista permanente, la difusión de la información electoral es similar a la de la lista periódica. La diferencia es que la lista periódica se usa sólo para un evento electoral, y si alguien se enlista o no, no va más allá de ese evento. Por el contrario, el éxito inicial de un registro realizado para una lista permanente ayuda a determinar el éxito a largo plazo del registro y por ende del proceso democrático. Se recomienda que los esfuerzos por mantener informado al electorado transmitan este mensaje a los electores potenciales, para que comprendan plenamente las implicaciones de no registrarse.

En un país con sistema de registro civil, la información acerca del registro también tiene un gran papel. Debido a que la participación en este tipo de registro es por lo general obligatoria, se recomienda que los mensajes informen a los ciudadanos sobre cualquier requisito nuevo o sobre las penalidades en caso de no cumplir. Los ciudadanos también necesitan saber cómo puede afectar el cumplimiento o no de este ejercicio sus derechos cívicos o democráticos. Por ejemplo, si no se registran antes de la fecha final que se dispuso antes de una elección, los electores pueden estar obligados a pagar una multa o deben estar informados de que quizá no tengan forma de establecer su elegibilidad para votar en esa elección.

Magnitud de los esfuerzos informativos

La magnitud de los esfuerzos para llevar a cabo programas de información cívica depende de la experiencia previa de un país en lo referente a la recopilación de información de sus ciudadanos y la celebración de elecciones democráticas. Si hay una tradición de participación cívica en el registro y se organizan elecciones libres y justas, por lo general la conciencia electoral está bien desarrollada y el programa informativo puede ser modesto. Se necesita un mayor esfuerzo si el sistema de registro ha sido reformado recientemente, o si el país tiene poca experiencia en el registro o la celebración de elecciones democráticas.

Selección y capacitación de personal

La administración efectiva de una campaña de registro electoral involucra contratación de personal y programas de capacitación tanto para las oficinas principales como para las oficinas locales. Es muy probable que la autoridad central electoral tenga personal permanente, o empleados a largo plazo, con condiciones de empleo guiadas por los criterios del servicio civil. Alternativamente, estas plazas laborales pueden ser parte de una comisión electoral que sea formalmente independiente del gobierno.

Es muy probable que, antes de que empiece el periodo de registro, la misión administrativa local más importante de los directivos electorales es la contratación y capacitación del personal de registro (ya sea que vaya a ser por medio de visitas a domicilio, de centros de registro o por correo). En un sistema de lista periódica, la mayor parte de los trabajadores del registro se contratan por un periodo corto de tiempo. La mayor parte de los puestos de trabajo pueden ocuparse con personas que no necesitan estar altamente capacitadas. Sin embargo, seguramente la calidad del personal de registro es un indicador previo del éxito en la integridad de la elección en sí misma. Por ejemplo, un grupo de trabajadores de oficina tienen responsabilidades muy específicas durante el periodo breve del registro. Tener que repetir cualquier paso del proceso de registro puede volverlo ineficiente e incrementar las dudas sobre cualquier tipo de suceso cuestionable.

Los compiladores de información u oficiales de registro y el personal de los centros de registro son, por lo general, los únicos oficiales electorales que conocen a los electores. Son la cara pública del organismo encargado de la administración electoral en conjunto. Se deben comportar correctamente frente a la sociedad. Al mismo tiempo deben estar preparados para enfrentar a las personas que tengan algún comportamiento inadecuado. Por ejemplo, alguien que trate de burlar los trámites del registro engañando a algún oficial del registro.

Los oficiales de registro locales necesitan estar capacitados para resolver las preguntas que comúnmente se les formulan. Asimismo, necesitan saber cuándo y cómo pasar algún tipo de cuestionamiento a su supervisor.

Las categorías de los trabajadores

Las categorías laborales requeridas para el registro dependen del método de recopilación de la información. Un sistema basado en las visitas a domicilio involucra diferentes necesidades a las de uno basado en centros de registro. En algunos países, los partidos políticos o candidatos pueden proveer nombres de candidatos para realizar las visitas. Se pueden poner en marcha salvaguardias para asegurar la imparcialidad de las personas que se contraten por este medio; por ejemplo, pueden trabajar en equipos bipartidistas. Cuando hay registro de electores por correo, los trabajadores del registro pueden laborar en una atmósfera de mayor anonimato.

Sin embargo, independientemente del método que se utilice para la recopilación de información, hay necesidades comunes para la contratación del personal de registro. Se recomienda contar con una persona que dirija la organización local –cualquiera que sea el titulo del puesto- es a quien se delega la responsabilidad en conjunto de completar con éxito el registro en su distrito. También se considera conveniente que el director local del registro cuente con la ayuda de un suplente o asistente del director oficial. Hay tres funciones separadas bajo la responsabilidad del director del registro, se pueden asignar equipos separados de trabajadores para llevar a cabo cada una de ellas, éstas son:

• Recopilación de información.

• Producción de la lista (incluye el procesamiento de la información).

• Revisión de la lista.

La contratación

Una de las responsabilidades clave de la autoridad electoral local es contratar al personal que estará a su cargo. Se puede delegar a diferentes miembros del personal algo de esta responsabilidad. El proceso de contratación puede variar; por ejemplo, en algunos lugares los oficiales de registro son seleccionados de las listas de nombres proporcionadas por los partidos oficiales, en otros esta práctica se ve demasiado partidista. Lo que importa es que los electores confíen en el sistema de registro y que lo vean justo e imparcial. Si la selección de trabajadores a partir de listas de nombres presentadas por los partidos se ve como ilegítima, simplemente se puede evitar. En cualquier caso, cada persona contratada debe comprender con claridad que trabajar como oficial electoral es una actividad no partidista. Otros métodos pueden incluir publicidad general para el personal, la búsqueda de personal de otras agencias estatales. Cualquiera que sea el método de selección de los aspirantes competentes, éste debe ser transparente. El personal temporal debe ser empleado sobre una base rentable, mediante un contrato y con un entendimiento claro de que su empleo es temporal.

La capacitación

La capacitación debe llevarse a cabo en lugares apropiados y emplear recursos de capacitación adecuados. La autoridad electoral central puede capacitar al personal mediante manuales de capacitación y sesiones para el estudio de estos. Cuando se desarrolla un plan para capacitar, se deben tomar en cuenta aspectos como los siguientes:

• ¿A quién se capacitará?

• Los horarios de capacitación

• Los métodos de capacitación

• Los materiales de capacitación, ubicaciones y materiales de referencia

• El monitoreo continuo de quienes compilan la información

Es conveniente subrayar claramente las responsabilidades de cada trabajador, así como revisar y discutir la forma en que estas responsabilidades se deben llevar a cabo. Las sesiones de capacitación son una excelente oportunidad para recordar a los trabajadores el papel tan importante que tienen para lograr la integridad de la elección en conjunto.

La remuneración

La autoridad electoral es responsable de asegurar que los empleados sean remunerados adecuadamente por sus actividades, de acuerdo a una escala estandarizada y justa. Se recomienda contar con un protocolo de remuneración que establezca las tasas salariales para cada puesto laboral, así como las horas de trabajo esperadas para completar sus actividades. El protocolo debe establecer claramente si se pagará por desempeño o simplemente por horas trabajadas. Un sistema basado en el desempeño, por ejemplo, puede dar a los oficiales de registro una comisión por cada formato lleno, y puede ser independiente del pago por horas trabajadas o del salario mínimo establecido. La remuneración basada en el desempeño tiene la intención de promover una actividad laboral eficiente mediante el interés de los empleados por completar el registro de la mayor cantidad de electores como les sea posible en su división o unidad administrativa. Se correo el riesgo de fomentar que los oficiales de registro añadan nombres en forma fraudulenta con el propósito de aumentar su pago.

Gastos de viajes

La flexibilidad es importante pues algunas iniciativas de registro pueden requerir que sus empleados o trabajadores voluntarios viajen. Por ejemplo, se les puede pedir que realicen visitas a domicilio fuera de su comunidad y sus alrededores, para lo que se pueden establecer centros de registro en otras localidades u operar una unidad móvil de registro. Cuando se requiere viajar por propósitos de trabajo, especialmente si se deben recorrer grandes distancias, es poco realista esperar que el personal tenga un desempeño efectivo dentro de las horas siguientes. Por lo tanto, se debe contar con paquetes de remuneración en conjunto que reembolsen los gastos del viaje. Esto incluye, por lo general, cantidades estándar por kilómetros recorridos, hospedaje y viáticos. Establecer límites estandarizados asegura que los fondos se gasten responsablemente y de acuerdo con las políticas en conjunto de la autoridad electoral.

La integridad y honestidad

Los trabajadores electorales locales juegan un papel esencial en salvaguardar la legitimidad del sistema de registro electoral así como de la elección en si misma. Se recomienda que tengan presente la importancia de desempeñar sus funciones con honestidad e integridad, así como las consecuencias de una conducta deshonesta e ilegal. Se puede pedir que todos los empleados y voluntarios realicen un juramento sobre su vocación de servicio, en el que expresen su acuerdo sobre trabajar dentro de los límites de las leyes, las condiciones éticas y los procedimientos establecidos.

El registro permanente

En el sistema de registro permanente, la selección de personal y la capacitación pueden ser diferentes en varios sentidos:

• La lista permanente necesita más personal de base. En el sistema de lista periódica, la autoridad electoral contrata un gran número de personas de manera temporal durante el periodo en el que se concentra la actividad del registro y disminuye cuando se completan las tareas que tienen que realizarse dentro del periodo de contratación. Al conformar la lista periódica, muy pocos empleados siguen en el organismo electoral una vez que concluye el registro. En el sistema de lista permanente, el mantenimiento regular de la lista hace necesario tener personal de base.

• Tener un gran número de empleados contratados a largo plazo incrementa la oportunidad para poner en marcha programas de desarrollo profesional y generalmente fomenta prácticas más profesionales en la administración del registro electoral.

• Debido al mayor número de empleados contratados por largos periodos se tiene la posibilidad de capacitar o brindar entrenamiento sobre procedimientos de administración electoral.

• Un equipo más profesional estará mejor preparado para cumplir con las responsabilidades involucradas en el mantenimiento, seguimiento y auditoría de una lista.

Es más probable que la lista permanente se automatice que la lista periódica, aunque cualquier sistema puede funcionar sin ser automatizado. Con el incremento del uso de computadoras en los procedimientos de registro electoral, la autoridad electoral debe tener la capacidad de otorgar soporte técnico y servicios de actualización al equipo de cómputo. Hacer esto implica contar con más personal de base.

Instrumentación

En la compilación de una lista periódica de electores, el periodo de instrumentación (es decir, de registro) es muy corto – toma de semanas a meses. Por el contrario, la planeación puede tomar meses o incluso años. En gran parte, el éxito de la instrumentación dependerá de una planeación exitosa. También hay que tomar en cuenta que el interés público en el evento electoral es mayor durante el periodo de instrumentación, y los errores o dificultades que resulten de una mala planeación pueden adquirir mayor importancia y puede causar mayor desconcierto. También puede afectar la percepción de la credibilidad del proceso electoral. Cuando el registro se lleva a cabo durante una campaña electoral, atrae más atención de los medios de comunicación, de los partidos políticos y los candidatos, y del electorado, y el interés aumenta conforme se acerca el día de la elección.

En la etapa de instrumentación, surgen diferencias significativas entre los sistemas de lista periódica y permanente. Con una lista periódica, la mayor parte del trabajo se concentra en el periodo previo a una campaña electoral o durante la misma. Inevitablemente, la presión es mayor durante este periodo, demandando un buen desempeño del sistema de registro y de los empleados que lo operan.

En un sistema con una lista permanente, una meta es separar la mayoría de los aspectos del proceso de registro del periodo de elección, las presiones y el intenso escrutinio. En todo caso, el registro debe ocurrir entre elecciones, cuando el mantenimiento de la lista puede llevarse a cabo en una atmosfera más tranquila.

La instrumentación es más fácil si la iniciativa de registro electoral se planea como una campaña en general involucrando resultados específicos, cada uno con sus respectivas fechas limites. Por ejemplo, debe haber un fecha establecida para producir la lista de electores preliminar, ya sea periódica, permanente o del registro civil. Una vez que la fecha objetivo quede establecida, los organizadores pueden trabajar en retrospectiva para determinar cuándo debe completarse cada uno de los elementos del proceso de registro. Por ejemplo, si se utilizarán centros de registro, se debe determinar: ¿cuántos necesitan establecerse y cuántos electores deben ser atendidos cada día para cumplir con los objetivos de desempeño?; ¿qué materiales deben llevarse a los centros?; ¿en dónde se almacenarán los materiales antes y después del registro? Si se utilizan computadoras, ¿cómo se ingresará la información de manera electrónica? Si se está introduciendo un nuevo sistema de registro electoral por primera vez, ejemplo biometría, etcétera, ¿cuántos trabajadores se necesitan contratar, para qué categorías, cuánto se les capacitará y en cuánto tiempo? Todas estas preguntas deben ser contestadas para establecer el cronograma necesario. Se requiere una planeación similar para el periodo de revisión y para las revisiones de la lista preliminar y de la producción de la lista final.

Plan para resolver problemas

Sin importar qué tan detallado y completo sea el plan de instrumentación, inevitablemente surgirán interrogantes, preocupaciones y problemas. Si estos son predecibles, pueden ser abordados en el mismo plan. A continuación se presentan algunas de las preguntas que con frecuencia necesitan ser anticipadas en una iniciativa de registro electoral:

• Si se va a registrar a través de visitas a domicilio, ¿existen planes para registrar personas con discapacidades físicas, personas en instituciones correccionales o personas sin hogar?

• Si se van a utilizar centros de registro, ¿cuántas veces deben presentarse los ciudadanos en un centro y en consecuencia cuáles son las necesidad de personal?

• ¿Qué debe hacer un empleado en un centro de registro si alguien que pretende registrarse no tiene los documentos de identificación apropiados? ¿Aún así puede registrarse para votar o se le niega la oportunidad de registrarse?

• ¿Debería la autoridad electoral establecer unidades de registro móviles para reducir los tiempos de traslado de los electores que viven en áreas remotas?

• Si hay grupos de ciudadanos que trabajan fuera de su distrito electoral, o fuera del país (por ejemplo, en minas ubicadas en un país vecino), ¿debería la autoridad electoral emprender medidas especiales para permitirles registrarse y votar?

• Cuando se combinan archivos de datos de varios registros (por ejemplo: censos de contribuyentes, listas de seguridad social), el problema más complejo puede ser determinar la identidad única de los individuos que se encuentran en los diferentes registros. ¿Qué ocurre cuando una lista contiene un nombre con una cierta dirección, y una segunda lista muestra un nombre similar con pequeñas diferencias ortográficas en la misma dirección? ¿Cuál de las dos listas se elegirá como la más precisa, y cómo se decidirá esto?

Plan de contingencia

El plan de instrumentación debe prever contingencias. Por ejemplo, éste puede permitir apoyo de respaldo en caso de que el personal regular enfrente dificultades que no pueda resolver. En tal caso, el primer paso siempre debe ser contactar al supervisor inmediato (ejemplo, un supervisor de registro). A continuación se enlistan otras situaciones en las que la planeación puede anticipar problemas:

• La demanda para el registro puede superar las expectativas y abrumar al personal del centro de registro en funciones. Una solución podría ser incrementar el personal del centro y las horas de operación.

• Quienes se oponen a la elección pueden recurrir a la intimidación para prevenir que los electores elegibles se registren. Una solución podría ser transmitir una oleada constante de mensajes por parte del gobierno, así como de otros grupos de interés, apoyando el proceso electoral y comprometiéndose a aceptar el resultado de la elección.

• Muchos electores no están incluidos en la lista de electores o se les ubica como residentes en una antigua dirección. Una solución puede ser incrementar el personal durante el periodo de revisión con la finalidad de que estos ciudadanos puedan registrarse fácilmente o actualizar su información electoral. Una segunda solución, que puede aplicarse junto con la primera, sería permitir el registro el día de la elección para que todo aquel que sea elegible pueda votar.

• Una falla técnica imposibilita transmitir electrónicamente las listas del registro electoral, de la autoridad electoral central a las oficinas locales, para su impresión como se exige en el plan de instrumentación. Una solución podría ser que la autoridad electoral central imprima las listas locales y distribuya las copias impresas a las oficinas locales.

Automatización

La automatización ha facilitado enormemente la tarea de producir y actualizar el registro civil. Tanto en países desarrollados como en países en vías de desarrollo, la tecnología informática ha desempeñado un rol importante en el registro porque ofrece gran capacidad de almacenamiento, facilita la tarea de mantener la información (incluidos los cambios de instrumentación y las revisiones), y ayuda a integrar múltiples bases de datos. De todos los sistemas de registro, el registro civil es el que más se beneficia de la automatización porque tiene múltiples usos y depende del mantenimiento de las listas actuales.

No obstante, la automatización no resuelve por sí misma todas las dificultades encontradas en el proceso de registro electoral. Un sistema automatizado puede ubicar inmediatamente discrepancias en la identificación de electores, pero la autoridad electoral todavía debe decidir cómo resolver el problema. Con frecuencia existe más de una solución para el mismo problema. Por ejemplo, cada autoridad electoral debe confirmar la identidad de cada uno de los electores registrados. En algunas jurisdicciones, la autoridad lo hace al solicitar que el formato de registro de un elector sea presenciado por uno o dos electores registrados. En otros lugares, la autoridad electoral acepta una declaración del mismo elector dando fe de la precisión de la información en el formato; es decir, no requiere un testigo para firmar. La primera solución descarta el registro electrónico en su totalidad, debido a que no hay tecnología para testificar electrónicamente. La segunda solución sí es compatible con el registro electrónico.

Recopilación de la información

El registro electoral es en gran medida un proceso de recolección, verificación y organización de información para producir la lista de electores elegibles. De acuerdo con esto, una de las tareas básicas es recopilar la información del registro.

La lista periódica, generalmente implica determinar con anticipación la información exacta que se pedirá a los electores y a partir de esto producir los formatos u otros mecanismos para conseguir dicha información.

Por lo general, las leyes o regulaciones de los países especifican la información que debe recopilarse. Normalmente incluyen el nombre del elector, domicilio, ciudadanía, fecha de nacimiento y género. También se puede requerir una fotografía y huella digital de los electores. Los administradores electorales generalmente recopilar la información esencial para identificar efectivamente a los electores y verificar la lista de electores. Se recomienda que los administradores mantengan el equilibrio entre la necesidad de información para identificar a los electores y el derecho a la privacidad de los individuos.

Algunas veces, se requiere que los oficiales electorales recolecten información que no está relacionada con el proceso electoral. Es preferible no hacer esto debido a que puede desalentar a las personas a dar su nombre para la conformación del registro electoral.

El proceso inicial de recolección de información para la lista permanente o el registro civil es similar al de la lista periódica. La diferencia es que la información se actualiza en la lista permanente o el registro civil. Por lo general, la autoridad electoral negocia acuerdos con otras dependencias de gobierno que recogen información de identificación ciudadana; por medio de este tipo de acuerdos, se transfiere información regularmente a la autoridad electoral. Por ejemplo, cuando un elector informa a la oficina de impuestos sobre su cambio de dirección, la información se puede reenviar directamente a la autoridad electoral. El mayor reto involucrado en esto es cotejar a las personas de una base de datos u otra organización con las personas de la lista de electores. En países que asignan a cada ciudadano un número único de identificación ciudadana, el número facilita la comparación de la información contenida en varias bases de datos ya configuradas. En países que no utilizan un número único de identificación ciudadana, varias autoridades electorales utilizan la ubicación geográfica (por ejemplo el domicilio) como base para la organización del registro electoral.

Registro a través de visitas a domicilio

El registro a través de visitas a domicilio por lo general lo realizan oficiales del registro o recabadores de información, quienes van de puerta en puerta, llevando consigo formatos en blanco que llenan con la información que les proporcionan los residentes de las casas que visitan. Estos deben dejar una copia de dicho formato a las personas enlistadas como comprobante de su registro. En ocasiones, los oficiales llevan formatos previamente impresos con los nombres de las personas registradas en el domicilio a visitar (enlistadas en el periodo anterior), esta es una forma de combinar la forma de hacer una lista periódica y un registro permanente. Los formatos que ya contienen la información recabada se dirigen a la oficina de registro, donde la información se procesa manual o electrónicamente. Los oficiales de registro también pueden llevar consigo una hoja de control en la que marcan las acciones realizadas en cada domicilio visitado. La información en la hoja de control se utiliza para las siguientes visitas que se tienen que realizar debido a que el proceso de registro no se completó en la primera visita.

Algunas direcciones se enlistan por adelantado en la hoja de control. Esto implica un inventario para legitimar los domicilios dentro de cada unidad administrativa –tarea que puede ser difícil en áreas remotas con una población tradicionalmente nómada o con un gran número de refugiados. Debido a las dificultades y los gastos que esto conlleva, la práctica es poco común.

Centros de registro

En un centro de registro, los electores u oficiales del registro pueden llenar los formatos de registro electoral. Las tasas de alfabetización pueden afectar la decisión sobre qué procedimiento llevar a cabo. Si se utilizan cédulas de identidad para votar, por lo regular éstas deben estar disponibles para cada elector en el centro de registro y así poder completar el registro en una sola ocasión de contacto con el elector. Sin embargo, si hay preocupaciones sobre un posible fraude puede no ser la mejor opción, pues se torna muy fácil que alguien se registre en diferentes centros de registro y reciba en cada uno una cédula de identificación para votar.

Registro por correo

El registro por correo regularmente es más económico que la opción de registro a domicilio o el establecimiento de centros de registro. El principal reto con esto es que el método de registro asegure que todos los electores elegibles tengan un formato de registro. La forma más económica de registrar a los electores es realizarlo en las mesas de votación el día de las elecciones. Pero este método, por lo general, provoca largas formaciones y mucho tiempo de espera para los electores.

Registro electrónico

Hay varios tipos de registro electrónico de los electores. La forma más sencilla es cuando la autoridad electoral mantiene un sitio en Internet en el cual informa sobre el proceso de registro pero no pone a disposición del electorado los formatos de registro. En una versión más elaborada, el sitio en Internet tiene los formatos para que los electores los obtengan, impriman, llenen y envíen por correo, o los presenten a la autoridad electoral. Una tercera opción permite que las personas entren al sistema en el sitio de Internet con una contraseña, para revisar su propia información de registro, y si es el caso introducir los cambios en línea; las personas que aún no están registradas también pueden iniciar el proceso.

En casos en los que la ley permite el registro desde el exterior, el registro electrónico es ideal pues es rentable, ahorra tiempo y recursos.

Verificación de la información obtenida mediante intercambios de información

Los acuerdos de intercambio de información permiten que la autoridad electoral actualice la información que se ha guardado sin los gastos que implica obtener la información directamente de los electores. Antes de integrar la información en la base de datos del registro electoral, se recomienda que la autoridad verifique la precisión de ésta. Una forma de hacer esto es contactar a los electores (por ejemplo, por correo en caso de que los electores cuenten con una dirección postal, de otra manera se deberán identificar otras vías de comunicación) y preguntarles si los cambios reportados en su información son correctos.

Almacenamiento de la información del registro

En la lista periódica, el registro implica el manejo de un gran volumen de archivos. Esto puede hacerse eficientemente mediante computadoras, pero utilizarlas no siempre es práctico o posible. Ya sea utilizando o no computadoras, por lo regular se deben desempeñar las siguientes tareas básicas:

• Almacenamiento de formatos de registro. Los formatos son documentos legales con una importancia crítica. Se recomienda tener una seguridad adecuada para ellos. Son la única prueba en caso de registros dobles y son esenciales para procesos de acusaciones de votación doble.

• Transferencia de información de los formatos de registro a la lista de electores. En un sistema automatizado esto implica la creación de una base de datos. En un sistema que no está automatizado, el desarrollo manual de la lista de electores puede ser inmediatamente después de la recolección de la información; por lo general, la preparación de la lista preliminar de electores comienza cuando aún se está recopilando información.

• Almacenamiento y acceso a la información de la lista de electores. Aún con una lista periódica, es frecuente que los archivos se guarden de una elección a otra. Sin embargo, la actualización permanente de la información se realiza sólo en el registro permanente o registro civil. Como consecuencia, varias dependencias y bases de datos deben almacenar y manejar información. La automatización es una gran herramienta del almacenamiento, pero sigue siendo necesario que la información de diferentes bases de datos se combinen para cada elector en particular. Algunas autoridades electorales han encontrado que la combinación de información desde diversas fuentes es más fácil con bases de datos de registro electoral estructuradas con base en el domicilio más que en el nombre de los ciudadanos.

• Organización de la recolección de información. Para la recolección de información es esencial una estructura geográfica y entre más pequeñas sean las unidades de población es mejor. Organizar el registro en distritos electorales de 40,000 electores es difícil si todos se incluyen en un solo archivo. Organizar 100 unidades administrativas de 400 electores cada una es considerablemente más fácil.

Almacenamiento a corto plazo

Se recomienda que todos los sistemas de registro cuenten con un método de almacenamiento a corto plazo para los formatos de registro recién llenados, en lo que se desarrolla, verifica y finaliza la lista de electores. Varios países requieren que la autoridad electoral archive los formatos originales. Si se emplean oficiales de registro, estos son los responsables de los formatos en sus áreas geográficas. Compilan la lista para cada área o los nombres que les fueron asignados. En este mismo sistema, por lo general otros oficiales se encargan de compilar la lista maestra de la región. En varias jurisdicciones puede no haber una lista nacional. En un sistema basado en distritos electorales uninominales (donde en cada distrito se elige un representante para la legislatura), la lista puede mantenerse a nivel local.

Los formatos de registro pueden utilizarse para verificar las firmas de los nombramientos, así como en las iniciativas o peticiones de referéndum (que son particularmente comunes en sistemas de registro permanente más que en los de listas periódicas). Es conveniente que tanto las cédulas de identificación para votar como los formatos en blanco se almacenen con seguridad.

Transferencia de información

La información tiene que ser enviada de los puntos locales de recolección (los centros de registro o las oficinas de registro local si se emplea el registro a través de visitas a domicilio) a la autoridad central electoral para desarrollar la lista nacional de electores. Una base de datos centralizada hace posible que se transmita información a través de procesos de transacción con un alto nivel de integridad, en el que se puede verificar el envío y recepción de cada archivo completo.

Hay varias formas para transmitir información electrónicamente entre las oficinas locales, regionales y nacionales de la autoridad electoral. Cuando hay infraestructura, la transmisión puede ser por medio de dispositivos de banda ancha o de Internet inalámbrico, líneas telefónicas o incluso vía satelital. Alternativamente, se puede utilizar el correo o servicios de envío para entregar la información en formatos físicos (por ejemplo, las copias impresas de la lista de electores) o almacenada en diversos formatos (disquetes, discos compactos o dispositivos de memoria). En cualquiera de los métodos que se utilicen es básico resguardar la seguridad y entregar a tiempo.

Si no se utilizan computadoras, se debe transmitir una lista de electores realizada con máquina de escribir o a mano. Es conveniente desarrollar políticas que especifiquen dónde y cómo debe entregarse la información, y con cuántas copias.

Producción de la lista de electores

Cuando se realizan listas nacionales de electores, el uso de computadoras hace mucho más fácil la transferencia de información de los sitios locales a la autoridad electoral nacional. La información centralizada puede necesitarse en un país donde el voto no se organiza por distritos electorales y los representantes en la legislatura se escogen por medio del método de representación proporcional.

Sin embargo, en otros sistemas la lista puede cubrir sólo las áreas específicas que le correspondan –particularmente en un país donde se eligen representantes por cada distrito electoral. En tal caso, los electores por lo general pueden votar sólo en el área en el que viven, incluso se pueden realizar las listas basándose en la división de las mesas de votación. En las provincias de Canadá, la lista periódica se realiza sólo a nivel local, en cada distrito electoral.

Recopilar grandes volúmenes de información para el registro electoral y producir una lista de electores es laborioso e involucra varios procedimientos. Actualmente esta tarea puede ser completamente automatizada mediante el desarrollo de programas especiales de cómputo. Los programas de cómputo para el registro electoral son invariablemente diseñados de acuerdo a las especificaciones locales y representan un gasto considerable.

Elaboración de las listas preliminares

Después de recopilar la información en los formatos de registro electoral, los oficiales electorales pueden producir la lista preliminar. La cual se da a los partidos políticos y candidatos para que la utilicen en sus campañas. La autoridad electoral la utiliza para estimar el número de personas elegibles para votar en cada área geográfica; la estimación ayuda a establecer las mesas de votación en los distritos. Además, los electores pueden verificar su información tal y como aparece en la lista preliminar de electores y pueden objetar la precisión de la lista con la finalidad de que ésta sea corregida o solicitar la integración de sus datos en caso de no aparecer.

En el pasado, por lo general las listas preliminares de electores eran objeto de una inspección pública o se ponían a disposición de todos en algún lugar público, como oficinas de gobierno o bibliotecas públicas. Algunas preocupaciones sobre la privacidad de los individuos han hecho que los países dejen de publicar masivamente las listas. En lugar de esto se han puesto en marcha otras formas de verificación, por ejemplo, envían a los electores una tarjeta postal con su información para que éstos confirmen que están registrados y se les explica dónde deben votar. En algunas jurisdicciones, los electores verifican el estado de su registro visitando en persona las oficinas de la autoridad electoral, contactándola vía telefónica o visitando la página correspondiente en Internet.

La lista preliminar permite que los ciudadanos verifiquen si están debidamente registrados para votar en las próximas elecciones o si necesitan contactar a la oficina de registro para solicitar algún cambio en la lista. Esta lista permite que los partidos políticos y candidatos determinen si hay información errónea o fraudulenta y si varios de sus partidarios no están registrados pueden emprender acciones para que soliciten su registro.

Si los oficiales del registro no reciben solicitudes de cambio, la lista preliminar se convierte en la lista final de electores, es decir la que se utiliza el día de la elección. Sin embargo, este tipo de situaciones casi no suceden pues es poco probable que los oficiales contacten a todos los electores en la primera ronda de registro. En función de las solicitudes de cambio más comunes se puede utilizar a la lista preliminar como base para evaluar el desempeño el proceso del registro en términos de actualidad, precisión e integridad. Los cambios necesarios se incorporan a la lista de electores revisada (es decir, a la lista final).

La lista preliminar de electores también sirve para los siguientes propósitos:

• Antes de que se tenga la lista final, se les proporciona una lista preliminar de electores a los partidos, quienes podrán contactarlos para buscar apoyo ya sea en una división, área o distrito electoral.

• En algunos países la lista preliminar brinda las bases para calcular la cantidad de financiamiento gubernamental para cada candidato o partido oficial, así como para establecer los límites a los gastos de campaña.

• También le brinda la oportunidad a la autoridad electoral de estimar el número de mesas de votación que necesitará y de ser necesario, en dónde se requerirán más o menos sitios, así como el número de papeletas que deberán imprimirse.

Papel de los partidos políticos

La lista preliminar de electores, por lo general, se pone a disposición de los partidos políticos para su revisión –una verificación adicional sobre la calidad de la lista. Los partidos políticos tienen especial interés en revisar la lista y confirmar su precisión. Su participación en el proceso de registro electoral es crucial:

• Unas elecciones libres y justas requieren apertura y transparencia. Esto significa que ningún tipo de información importante debe ser guardada en secreto. Al compartir la lista preliminar de electores con los partidos políticos, la administración electoral promueve la transparencia de los procesos electorales.

• Para mejorar la calidad de la lista, los administradores electorales, por lo general, tratan de conseguir el apoyo de los electores y las organizaciones de la sociedad civil. Los partidos pueden pedir las actualizaciones y correcciones en la información de la lista. Como resultado la lista tendrá un mejor desempeño en términos de actualidad, precisión e integridad.

Preocupaciones por la privacidad

La verificación externa de la lista no debe comprometer la privacidad de las personas. En algunos países, las preocupaciones por la privacidad en relación con la información y los procedimientos del registro electoral han crecido. Por cuestiones de seguridad personal se puede requerir que los nombres de ciertos electores registrados en la lista electoral se supriman de las listas a publicarse; algunos ejemplos propicios son los jueces, elementos policíacos, y personas que temen algún tipo de ofensa o daño por parte de un ex esposo o esposa abusivos, o de algún ex socio.

Algunas veces se brinda sólo información limitada a terceras partes, es decir, a cualquier otra persona o grupo de personas que no sean de la autoridad electoral o el ciudadano en cuestión. Algunas jurisdicciones restringen la publicación de los números de identificación ciudadana u otro tipo de identificadores; también pueden no revelar la edad o el domicilio. La mayoría de las jurisdicciones prohíben el uso de la lista para cualquier otro propósito que no sea electoral; en particular, se prohíbe el uso comercial de las listas con al finalidad de asegurar que las personas que se registran para votar no se expongan a prácticas de mercado que pueden utilizar la información de la lista para realizar ofertas y ventas.

Lista preliminar para diferentes sistemas de registro

El tiempo de preparación y realización de la lista preliminar es diferente para los sistemas con lista periódica y los que cuentan con lista permanente. En algunos sistemas con lista periódica la autoridad electoral desarrolla el registro y la lista preliminar en el periodo oficial de las elecciones. En los sistemas con lista permanente, la autoridad electoral puede completar la mayor parte de su trabajo para desarrollar la lista preliminar con bastante tiempo de anticipación al inicio de la campaña electoral; y si el trabajo se realizó apropiadamente (es decir, si se cuenta con un buen desempeño en los criterios de actualidad, precisión e integridad) hay pocos cambios a la lista durante el periodo electoral. Los administradores electorales describen esta forma de hacer las cosas como “administración de la concentración de actividades”. Por supuesto, no todos los períodos de concentración de actividades pueden eliminarse del proceso de registro electoral –excepto en los países que utilizan el sistema de registro civil.

En el sistema de registro civil no se necesita una lista preliminar si el registro se ha creado y mantenido adecuadamente. Por lo general, los ciudadanos tienen la obligación de enlistarse en el registro civil y la información que contiene éste puede utilizarse para varios propósitos, incluyendo los electorales. Por lo general se requiere el registro al momento del nacimiento o la naturalización; a partir de entonces los ciudadanos deben reportar puntualmente los cambios de su información en el registro –por ejemplo, cambios de nombre, domicilio o estado civil. La lista se pone al día permanentemente y se mantiene actualizada. En consecuencia, cuando se convoca a una elección no se necesita una lista preliminar de electores.

Método de producción

Hay varias etapas en la producción de una lista preliminar de electores.

Recopilación y captura de la información

La información de los electores se consigue por medio de los oficiales de registro que realizan las visitas domiciliarias o por medio de los centros de registro y los oficiales comienzan la captura de la información en los formatos de la lista preliminar de electores o en las computadoras configuradas para que de forma automática se generen las listas electorales. En cualquier procedimiento, la información se puede capturar ya sea ordenada por distritos o a nivel nacional. Si se guarda en una base de datos nacional, la información se puede reordenar a nivel distrital posteriormente. En caso de guardar la información manualmente, se escribe a mano en un libro contable de registros o en un archivo, y al elector se le entrega un comprobante.  

La información que se consigue para el registro electoral se organiza normalmente en base a unidades geográficas pequeñas. Cuando no se tienen divisiones administrativas formales (que algunas veces son las divisiones que se utilizan para el establecimiento de las urnas o mesas de votación, las áreas de votación o las demarcaciones electorales) una unidad puede ser una comunidad, pueblo, municipio o incluso el área que cubre una mesa de votación. Por lo general no se considera práctico tratar de manejar decenas de miles de registros e integrarlas manualmente en una lista. Incluso con computadoras, las listas enormes pueden ser un problema. Cuando se utilizan computadoras, es preferible manejar las entradas por medio de la ubicación geográfica de las calles y el número de la construcción. Esto resulta particularmente práctico para las actividades de campaña.

Al final del periodo para conseguir la información a través de las visitas domiciliarias o de los centros de registro, puede haber un periodo para permitir el registro por correo. Si el sistema de registro está automatizado, dicho periodo coincide y concluye con la etapa final de captura para la producción de la lista preliminar. En un sistema que produce la lista de electores manualmente, todos los documentos que sirven como fuentes de información deben recopilarse antes de que la trascripción de la información a la lista comience. La lista puede compilarse a mano o en máquina de escribir, y reproducirse ya sea mediante hojas de carbón, papel calca o por medio de fotocopias.

Producción de la lista actualizada

Cuando se produce la lista, frecuentemente se inicia con una estructura geográfica –es decir, se recopilan todos los registro por unidades geográficas, entonces se imprime o crea la lista de los electores registrados en categorías de acuerdo al orden predeterminado. Para las listas manuales, generalmente se establece un orden por medio de apellidos y nombres. Asimismo, se pueden basar en las comunidades, calles, número de construcción -si se tiene, apellidos y nombres. La lista preliminar de electores puede indicar el género de cada elector registrado, e información tal como la ocupación, la edad o el número telefónico.

La lista puede necesitar agrupar entradas por área geográfica o por identificadores, tales como las calles. Cuando existan las condiciones pertinentes, la agrupación puede ser por pueblos, poblaciones u otro tipo de lugares poblados, o la lista puede estar simplemente en orden alfabético.

Cada paso para producir la lista es muy importante. El éxito de todo el proceso puede disminuir significativamente si hay retrasos o errores en la captura de la información o errores de impresión. Es conveniente tomar en cuenta por adelantado las necesidades de reproducción y los suministros adecuados. Es conveniente que haya planes de contingencia que contemplen métodos de respaldo para casos en los que cualquier paso de la producción falle. Si hay dificultades, los costos se pueden incrementar y la imagen pública sobre la integridad de la lista puede disminuir. Cuando el registro electoral se lleva a cabo dentro del periodo electoral, cada paso debe considerar la sensibilidad del contexto.

¿Producción central o local?

Un cuestionamiento clave que debe responderse es si se produce e imprime la lista preliminar a nivel local o central. Se considera práctico seguir el mismo procedimiento para producir la lista final, imprimir la lista preliminar de electores sirve como una primera prueba de efectividad. Si las listas se imprimen localmente pero desde una base de datos centralizada, deben buscarse las condiciones para realizar la transmisión de información en una forma fácil y efectiva, además es conveniente tomar en cuenta las condiciones locales y evaluar si son apropiadas para la impresión y creación de un sistema de respaldo. Si las listas se imprimen centralmente, se recomienda contar con un sistema de distribución apropiado.

En todos los casos, desde el inicio se deben transmitir volúmenes substanciales de información entre las oficinas locales y las centrales. Debe haber facilidades de transmisión segura de información a través de las redes físicas o electrónicas disponibles, esto como parte de los requisitos de la administración permanente de información.

Mantenimiento del registro electoral

A una lista permanente de electores debe dársele un mantenimiento regular desde su creación. Toda vez que el registro generalmente no es obligatorio (excepto en los países con registro civil), La autoridad electoral necesita conocer de los cambios a la información electoral –por ejemplo, los cambios de dirección o en la elegibilidad para votar. En varias sociedades, hasta 20% del electorado puede cambiar su dirección en un año, y estas cifras pueden incrementarse en ciertas zonas urbanas. Si a los electores no se les requiere notificar a la autoridad electoral sus cambios de domicilio, la lista de electores pierde su actualidad rápidamente.

Actualización de la lista de electores

A continuación se enlistan algunas técnicas utilizadas por las autoridades electorales para actualizar un registro permanente de electores:

• Intercambio de información. Negociación de acuerdos de intercambio de información con otras dependencias de gobierno. En países que utilizan un registro permanente, el intercambio de información es muy común –por ejemplo, con las oficinas para el pago de impuestos, a las cuales los ciudadanos están legalmente obligados a suministrar información. La autoridad electoral puede obtener cambios de dirección de las autoridades encargadas de la vivienda o del servicio postal. En Nueva Zelandia la autoridad electoral es una división del servicio postal, lo cual facilita el intercambio de información. En los sistemas federales, la información se debe compartir entre las autoridades electorales a nivel nacional y estatal.

• Cartas o tarjetas indagatorias. Envío de cartas a los electores para investigar, solicitar o requerir que confirmen la precisión de la información que se tiene guardada, con la finalidad de mantener su registro y elegibilidad para votar. Las cartas pueden generarse si la autoridad electoral recibe algún aviso de cambio de domicilio por parte de otra dependencia de gobierno. Esta es una vía para verificar la precisión de la información. En caso de no tener un número de identificación ciudadana (el cual generalmente no se utiliza en los países con registro permanente) esto provee una verificación definitiva de la identidad de los electores.

• Registro a través de visitas domiciliarias. Se pueden llevar a cabo el registro a domicilio ya sea en forma universal o con objetivos específicos. En áreas donde hay una gran movilidad de los electores, el registro focalizado puede ser rentable. Se recomienda programarlo en el periodo previo e inmediato al proceso electoral, y probablemente durante la campaña electoral; esto asegura que el día de la elección la mayoría de los electores estén viviendo todavía en el lugar en el que fueron registrados. Hay que tomar en cuenta que el registro a través de visitas a domicilio no resuelven todos los problemas que resultan de la creciente movilidad de los electores. Para varias autoridades electorales, éste llega a ser cada vez menos utilizado como un método de registro, y los oficiales de registro pueden enfrentar dificultades para contactar a los electores mediante este sistema –especialmente en grandes áreas urbanas, donde el acceso a los complejos departamentales es controlado y las personas están preocupadas por el crimen y la seguridad personal. Si los oficiales de registro no logran el contacto directo en el domicilio de los electores, pueden dejarles materiales educativos que proporcionen información sobre el proceso de registro.

• Procedimientos más simples. Simplificar el proceso de registro para los nuevos electores elegibles, es decir, para los jóvenes que recientemente alcanzaron la edad para votar o que cumplen con los requisitos de elegibilidad. Cada país configura sus propias reglas acerca de cómo y cuándo pueden registrarse los electores. Los ciudadanos deben ver al ejercicio de votar (y por ende el de registrarse) como un privilegio pero también como una responsabilidad. Si se registran para votar poco tiempo después de cubrir con todos los requisitos de la elegibilidad para votar es porque están más conscientes de que su participación en el proceso democrático es el elemento principal de la ciudadanía. La autoridad electoral puede promover el registro adoptando procedimientos sencillos y amigables y logrando un fácil acceso a los formatos de registro –por ejemplo, en las oficinas postales, los centros de registro electoral, las oficinas de registro vehicular y otras dependencias de gobierno.

• Registro provisional. Se puede considerar el establecimiento de un registro provisional para los jóvenes que alcanzarán la edad para votar en periodo de uno o dos años. Si la edad para votar es de 18, los jóvenes pueden estar en una lista provisional de 16 ó 17 años, y transferirse a la lista general el día en el que cumplen los 18 años. Así, el registro tiene lugar a una edad más temprana. Esto reduce el número de nuevos electores elegibles que necesitarán registrarse inmediatamente antes de la elección, y por lo tanto la concentración de actividades del registro será menor para ese periodo. Adicionalmente, en varios países los jóvenes de 16 o 17 años aún se encuentran en la escuela, por lo que el registro provisional le brinda la oportunidad a las autoridades de introducir programas de educación electoral como materia curricular de las escuelas de educación media.

Formato de registro por correo

Debido a que el registro por correo es conveniente en términos de costo-efectividad, se ha adoptado como un medio global para conseguir la información de los censos. Aplicar esto al registro electoral puede tener un significativo incremento en la proporción de los electores elegibles que se registren, por lo que el resultado puede justificar el costo.

El método más costoso para mantener una lista permanente es a través de las visitas a domicilio, por el cual los oficiales electorales contactan en persona a los electores en sus propias casas. Esto implica considerables costos. Estos costos se pueden controlar si las visitas se escalonan o sí sólo se visitan los domicilio de determinadas comunidades en cada periodo del registro. Pero el constante cambio de estilo de vida y la preocupación creciente por la seguridad han reducido la efectividad de las visitas a domicilio. Los altos costos junto con la declinación de su efectividad pueden hacer necesario que se consideren otros métodos de contacto con los electores.

El método más común para actualizar las listas de electores es elaborar formatos de registro por correo que sean fáciles de obtener s. Por ejemplo, el formato puede insertarse en los directorios telefónicos. El retorno del formato puede ser mayor si el formato está predireccionado y con el costo de envío pagado. El costo puede ser substancial pero es mucho más bajo que el de otros métodos de registro electoral.

Remociones de la lista de electores

Con frecuencia, las adiciones a la lista de electores se hacen en respuesta las solicitudes de las personas interesadas; las supresiones generalmente no. Esto no es raro pues una supresión puede ser resultado del deceso de una persona, alguna condena criminal o por emigración. Aunque quizá haya miembros familiares que puedan presentar el formato apropiado, frecuentemente no lo hacen.

Por esta razón, la autoridad electoral generalmente se apoya en otras agencias para proveer información para remover a los electores que ya no cumplen con los requisitos para ejercer su derecho a votar. Los procedimientos de mantenimiento de la lista pueden estar diseñados para incorporar los datos obtenidos a través de otras fuentes de información como las oficinas de gobierno encargadas de las estadísticas vitales de la población, el obituario en los periódicos, los funerales u otras del estilo. Por lo general, los tribunales proveen información sobre las sentencias judiciales; las autoridades dedicadas a la salud suministran información sobre incompetencias mentales.

Depuración de la lista

Un procedimiento controversial para el mantenimiento de una lista utilizado por algunos países es el de la depuración de los electores que no han votado. Esto significa remover de la lista de electores a los individuos que no han votado en un determinado número de elecciones consecutivas, normalmente dos. Si alguien no ha votado durante el tiempo prescrito, se recomienda enviar uno o dos avisos por correo y en caso de no recibir ninguna respuesta se puede remover el nombre de la lista. Además, al borrar el nombre de la lista se envía al elector un formato de registro o información para volver a registrarse.

Los defensores de este tipo de depuración la perciben como una forma de ahorro sustancial, en tanto que reduce el número de electores a los que la autoridad electoral debe enviar material de registro electoral. Asimismo, advierten limitaciones en los métodos de identificación de las personas que han muerto, de los que se cambiaron de domicilio a otro distrito o de los que perdieron la elegibilidad. Desde su perspectiva, la depuración de la lista permite la producción de una lista más precisa y actualizada de los electores elegibles para votar.

Los críticos de esta técnica de depuración la perciben como una forma de privación de derecho al voto a las personas que tienden a participar menos en la política y las elecciones. La depuración desproporcionada de los electores que no han votado elimina los nombres de las personas que tienen más dificultades para registrarse, y que muy probablemente se encuentran marginadas social y económicamente.

Las opiniones difieren sobre la utilidad de la depuración de los electores que no han votado. Algún tipo de depuración puede ser necesaria para prevenir algunos problemas de actualización. Las listas que tienen electores de más no ayudan a incrementar la reputación de los administradores electorales y distorsionan las tasas de participación electoral. Las depuraciones automáticas de los electores que no han votado pueden ser un tanto severas, pero algunos observadores ven con buenos ojos que se les notifique a las personas que pueden ser removidas de la lista a menos de que respondan dentro de un tiempo determinado.

Estrategias de promoción

Una vez que se ha producido la lista preliminar de electores, se recomienda que los interesados tengan la oportunidad de revisarla. Es esencial para la integridad de la elección mantener una amplia disponibilidad de acceso a la lista. Para la divulgación de la lista, la autoridad electoral debe adoptar estrategias de comunicación apropiadas. Además, la publicación de la lista preliminar de electores otorga oportunidades significativas para la educación electoral.

Estrategia de medios

Se pueden utilizar varias estrategias de comunicación para divulgar la lista. Estas estrategias incluyen campañas por televisión y radio; en tanto que la distribución de carteles, anuncios en los periódicos, volantes y folletos pueden complementar la campaña o ser el principal canal de la campaña cuando no es posible acceder a los medios electrónicos. Con la creación de medios de comunicación sociales y otras redes sociales, estos también se pueden utilizar para publicar la lista. La campaña informa a todos los grupos de interés incluidos los electores mismos, que la lista preliminar de electores está disponible y les dice cuándo y dónde pueden verificarla – quizás en la oficina de registro o en otro centro. Puede haber límites a la información que los electores pueden ver. Para proteger la privacidad, por ejemplo, los electores pueden tener la oportunidad de verificar sólo su información personal y no la lista entera.

La divulgación de la lista puede ser muy costoso, especialmente si involucra un gran número de anuncios. Otra opción para informar a los electores que pueden verificar la lista es el uso de los servicios de anuncios públicos. Estos siempre tienen un costo menor que los anuncios comerciales, pero pueden ser menos prominentes. El mensaje básico a comunicar es “Tú estás registrado si lo siguiente es correcto…” Los electores no siempre requieren verificar que se encuentran en la lista. Un elector puede tener un recibo del registro o una carta enviada por correo que confirma su registro y que le indica cuándo y dónde votar.

Diferentes circunstancias demandan diferentes estrategias de divulgación. En países con una larga historia de elecciones libres y justas y con un efectivo gobierno democrático, la estrategia puede limitarse al servicio de los anuncios públicos junto con una carta enviada por correo a todos los electores registrados con la información correspondiente. En países donde las elecciones y la democracia se ha puesto en marcha recientemente, la estrategia puede implicar un mayor presupuesto y vincularse a esfuerzos de educación electoral.

Estrategias no mediáticas

Aparte de las estrategias intensivas en los medios, hay otras formas de subrayar la disponibilidad de la lista preliminar de electores. Una estrategia sencilla es poner un aviso en algún lugar o edificio público. En algunas sociedades, los anuncios pueden hacerse mediante el golpeteo de unos tambores o a través de representaciones teatrales. Además, normalmente se envían copias de la lista a los partidos políticos (como lo indique la ley) u otro grupos interesados. En breve, hay varias formas para divulgar la lista. Si es que existen restricciones, éstas son financieras.

Seguridad de la lista

La lista de electores, por lo general, se utiliza solamente para propósitos electorales y ninguna estrategia de promoción debe violar este principio. El problema de ponerla a disposición en un lugar público es que la pueden romper o pintarrajear. En lugar de lo anterior, algunos países tienen estaciones que sirven especialmente para la revisión de la lista, con personal que verifica la información a petición de los electores. El reto es confirmar la información de la lista con el mínimo de inconvenientes para los electores y sin exceder los recursos disponibles para este propósito.

Compilación de los cambios a la lista preliminar

Una vez que la lista preliminar de electores se ha compilado y se ha puesto a disposición de los electores y los partidos políticos, el siguiente paso es recabar los cambios de la lista. Pueden haber varias razones para la revisión de la lista preliminar:

• Algunos electores quieren añadir sus nombres debido a que no se encontraban en el momento de realizarles la visita a domicilio o no pudieron presentarse en el sitio o centro de registro durante el periodo establecido.

• Algunos electores cambiaron de domicilio después de la última vez que se actualizó la lista de electores y sus nuevos domicilios no se han registrado.

• Algunos electores alcanzan la edad para votar, consiguen la ciudadanía o vuelven a reunir los requisitos de la elegibilidad para votar, y el cambio de su información no se ha realizado.

• Algunos electores quieren corregir la información guardada o que se transcribió incorrectamente (por ejemplo, el nombre o el domicilio mal escritos).

• Otro pueden querer suprimir sus nombres de la lista.

En breve, hay varias razones para que una lista preliminar de electores no esté actualizada y tenga información imprecisa o incompleta. El periodo de revisión provee una oportunidad para mejorar la calidad de la lista. Esto mejora la credibilidad de las elecciones y la confianza pública en ellas, además proporciona mayor legitimidad del proceso electoral.

Eliminación de nombres de la lista preliminar de electores

Se pueden eliminar nombres de la lista preliminar de electores si es evidente que la persona no cumple el criterio de elegibilidad, el cual con frecuencia se encuentra especificado en la ley electoral del país. Normalmente, el nombre se suprime a través de un proceso judicial o cuasi-judicial con la finalidad de que no haya exclusiones fraudulentas.

Los oficiales del registro deben eliminar el nombre de cualquiera que esté en la lista pero que haya fallecido. Por lo general, se requieren pruebas documentales de la muerte para eliminar el nombre; los acuerdos de intercambio de información con las oficinas de estadísticas vitales pueden suministrar la información necesaria y las pruebas que necesita la autoridad electoral.

En general, un elector no puede solicitar que se elimine de la lista de electores el nombre de alguien más. Esta es una salvaguardia para evitar que los miembros de algún partido traten de eliminar los nombres de sus oponentes.

Demandas y objeciones

La adición o corrección de información en la lista preliminar debe mantenerse, tanto como sea posible, como una tarea administrativa más que como una responsabilidad judicial o cuasi-judicial. Sin embargo, se deben seguir los procedimientos apropiados para suprimir nombres de la lista. Por lo general, es una corte de revisión o un organismo similar cuasi-judicial el que recibe las demandas de cambio a la lista preliminar de electores; algunas veces tienen la autoridad, junto con el oficial del registro, para alterar la lista después del deshago de audiencias.

Varias jurisdicciones manejan las audiencias de las demandas como una obligación administrativa de los oficiales electorales en lugar de una responsabilidad judicial. Los oficiales electorales se encargan de asegurar que cada persona elegible para votar que haya sido impugnada y sea llamada a audiencia sea informada de la fecha y el lugar en el que se llevará a cabo, así como a todas las partes que participarán en la audiencia. Todos tienen el derecho de presentarse y suministrar materiales o declaraciones ante la corte de revisión. La corte es el árbitro final sobre los cambios a la lista preliminar de electores.

Destacan dos puntos:

• Si los electores pueden registrarse el día de las elecciones, este procedimiento no se puede aplicar ya que la audiencia solo se podría realizar después de la elección.

• Si la lista preliminar no es de buena calidad las audiencias pueden llegar a ser un gran cuello de botella y necesitar atenderse en forma expedita.

Producción de la lista final de electores

La lista final de electores se genera a través de procesos automatizados o transcribiendo manualmente la información de la lista preliminar de electores, junto con la información de la corte de revisión. En todo caso, las listas se producen por pequeñas unidades administrativas, de las cuales puede haber 100 ó más en un distrito electoral. Entonces la lista puede organizarse por orden geográfico (por ejemplo, por el domicilio) o alfabéticamente, o mediante alguna combinación de ambos métodos.

Producción central o local

En algunos lugares la autoridad central electoral genera la lista final de electores, particularmente si es por medios automatizados. Las autoridades locales electorales reenvían los archivos a la autoridad central electoral, con los cuales compilan la información dentro de una sola lista de electores registrados. Entonces puede imprimirse en forma completa, por distritos electorales o por mesas de votación. Sin embargo, por lo general la lista no se produce en forma centralizada. Las restricciones de tiempo no permiten centralizar la producción de la lista periódica de electores para la cual se realizaron visitas a domicilio durante el periodo electoral. Si las listas de electores se mantienen e imprimen localmente, las oficinas locales deben tener los sistemas de cómputo e impresoras necesarias para completar exitosamente la tarea.

Los recintos o mesas de votación, generalmente son las unidades electorales más pequeñas, por lo general comprenden alrededor de 400 electores. En términos administrativos, es la unidad más manejable para organizar e imprimir las listas electorales.

En otros lugares, las oficinas locales de los distritos electorales generan las listas finales de electores para utilizarse localmente. Las oficinas locales pueden enviar una copia de esta lista a la autoridad central electoral pero se mantienen como las responsables del procesamiento de la lista.

Listas electorales no separadas dentro del Registro Civil

Los países con Registro Civil no cuentan con departamentos o agencias especializadas para el manejo de la lista electoral como una actividad distinta del registro, e incluso  no tienen en sí una lista de separada del registro en general. En un país, la oficina local de impuestos es responsable de mantener el archivo del registro civil de todos los residentes de su área. Como parte del equipo de trabajo hay personal especializado en demografía pero no tiene una unidad separada dedicada a los asuntos electorales.

Además, no se imprime una lista definitiva de electores. Por el contrario, la lista de electores es un subconjunto de los archivos guardado en el registro de la población. El registro nunca cierra debido a que juega un papel central al proveer información cívica a las dependencias y agencias de gobierno, así como al sector privado (por ejemplo, los bancos y las compañías de seguro). Sin embargo, puede haber una fecha límite para determinar la elegibilidad de alguien para votar e identificar el distrito electoral en donde cada persona puede votar. Los cambios después de esta fecha pueden grabarse en el registro civil pero no afectan la capacidad  de la persona para participar en la elección o la mesa de votación en la que puede votar.

Distribución de la lista final de electores

El día de las elecciones, debe haber una copia de la lista del distrito electoral en cada mesa de votación. Esto es absolutamente necesario, y la planificación debe asegurar que se cumpla con este requerimiento. La forma de lograrlo puede variar. En algunos países las oficinas electorales locales son responsables de compilar la lista preliminar de electores, realizar los cambios, terminar e imprimir la lista final. Así, la tarea se encuentra ampliamente descentralizada, aunque en estos casos se recomienda aplicar estándares consistentes a lo largo de todo el país, y la lista final no necesita ser distribuida en tanto que se ha creado localmente. Otros países tienen una forma de producir la lista más centralizada, con lo cual necesitan medios apropiados para la distribución de la lista a las oficinas locales. Cada vez más se distribuyen las listas por medio de las facilidades de la transferencia electrónica de información, que utiliza redes informáticas a través de medios físicos (como la fibra óptica) o inalámbricos (como la comunicación satelital). Sin embargo,en  algunos países aún se imprimen las listas centralmente y se distribuyen las copias impresas a las oficinas locales. Cualquier que se utilizado el método de distribución, la seguridad de la transmisión es esencial para conservar la integridad del sistema de registro electoral.

Uso de la lista de electores por los partidos y candidatos

Para la autoridad electoral, la lista de electores provee la comprobación definitiva de que las personas enlistadas cumplen con los requisitos para votar. Para los partidos políticos y candidatos, la lista provee los nombres e información para contactar (normalmente el domicilio) a todas las personas elegibles para votar en las próximas elecciones. Los partidos políticos y los candidatos, por lo general, llevan a cabo significativos esfuerzos en sus campañas electorales por contactar a los electores, tanto para identificar sus adherentes como para distribuir materiales de campaña.  

Las campañas electorales le brindan a los partidos y candidatos la oportunidad de solicitar ayuda de voluntarios o soporte financiero para seguir con la campaña. Esta es una de las razones para conseguir la dirección de correo de los electores en el momento del registro. Frecuentemente el domicilio es el mismo que la dirección de correo pero no siempre es así, especialmente en áreas rurales. Las personas encargadas de las campañas solicitan a los electores colocar carteles o pancartas de la campaña en sus casas o cerca de ellas, o les solicitan hacer campaña con sus vecinos y amigos a favor de algún candidato o partido.

Los partidos y candidatos utilizan técnicas modernas para calcular las probabilidades de que los electores voten por ellos en las elecciones. Los electores pueden ser identificados como partidarios muy probables, posibles o muy poco probables, y las estrategias de campaña de los candidatos diferirán para cada categoría. Los partidarios comprometidos, por ejemplo, siempre reciben información de refuerzo. Se realiza una aproximación un poco más agresiva cuando sólo son posibles partidarios, el candidato puede realizar visitas en persona en donde sea posible. Los electores que tienen muy poca probabilidad de votar a favor del candidato pueden no tomarse en cuenta para la campaña, con la esperanza de que se interesen menos en la elección y disminuya la probabilidad de que participen. Los partidos y candidatos también ofrecen asistencia, como transporte a las mesas de votación, a los electores que se identifican como partidarios más probables el día de las elecciones.

La contribución de partidos y candidatos a  la lista de electores

En varios países democráticos las campañas tienen tanto características centralizadas como descentralizadas, y pueden tener un impacto significativo tanto nacional como localmente. Las campañas nacionales pueden conducirse a través de las emisiones de los principales medios de comunicación, tales como la radio, la televisión y los periódicos; en los cuales no se utiliza las listas de electores. Sin embargo, para las campañas locales el elemento principal, por lo general, es promocionar la propuesta de campaña por medio de visitas a domicilio y por ello la lista de electores resulta de gran importancia. Por consecuencia, partidos y candidatos pueden ser contribuyentes bienvenidos y activos para la producción de la lista final de electores.

El papel de los partidos en la revisión de la lista debe tratarse cautelosamente por la autoridad electoral. Al hacer uso de la información que los partidos pueden proveer, los administradores electorales deben ser precavidos al ayudarse de personas con intereses partidistas.

Las fechas finales para la producción de la lista de electores es un factor de gran significado para varios partidos políticos. Generalmente, los partidos y candidatos reciben la lista preliminar de electores antes de iniciar la campaña, y la utilizan para propósitos de campaña. La lista final de electores puede imprimirse demasiado tarde para que los partidos pueden utilizarla. Por otro lado, en caso de producir a tiempo la lista se tiene la oportunidad de verificar si los cambios que se solicitaron a la lista preliminar se han realizado. Asimismo, brinda la ocasión para que los partidos avalen formalmente la calidad de la lista.

Mantenimiento de pistas auditables

Las listas de electores que tienen buenos resultados en el desempeño de los tres criterios de calidad, es decir, en actualidad, precisión e integridad, se consideran una garantía para celebrar elecciones libres y justas. Si el proceso de registro se ha documentado bien y cuenta con procedimientos abiertos transparentes, se asegura que el sistema electoral reúna los estándares de legitimidad y contribuya a la integridad de la elección.

Conservación de registros

Para cada elector de la lista periódica, la autoridad electoral debe tener una copia del formato de registro electoral, así como de cualquier material que se haya utilizado para evaluar o determinar su elegibilidad para votar. Como una precaución, es útil y necesario guardar esta información por un tiempo determinado, al menos hasta la fecha límite para presentar apelaciones sobre los resultados de las elecciones; seis meses después la fecha de las elecciones puede ser un periodo razonable. Los oficiales del registro deben organizar y mantener con eficiencia todos los archivos del registro que se hayan integrado. Crear una lista de electores a partir de este material es una tarea de gran significado, pero es igualmente importante la tarea de organizar las fuentes de información que pueden necesitarse para resolver disputas.

Una lista periódica por lo general se desarrolla en un periodo de tiempo relativamente corto e inmediatamente antes de que se convoquen las elecciones, o durante la campaña electoral misma. Por esa misma razón, mantener actualizados los archivos para todos los electores es menos preocupante con una lista periódica que con la lista permanente o el registro civil. De hecho, una de las principales ventajas de la lista periódica es que no se necesita almacenar información vieja y actualizarla regularmente.

Sin embargo, se puede impugnar la integridad en conjunto de la lista de electores, por lo que los administradores electorales deben estar preparados para defender sus decisiones sobre la elegibilidad de cualquier persona o grupo de personas. También deben prepararse para la posibilidad de que un partido político los acuse de actuar sistemáticamente en contra de sus partidarios. Deben guardar el material relacionado con todas sus decisiones sobre la elegibilidad de los electores (por ejemplo, formatos de registro, las solicitudes de apelación de los registros o las decisiones de la corte de revisión) y almacenarlo durante el tiempo adecuado después de las elecciones. Además, la información debe almacenarse en una forma accesible. Esta tarea no es sencilla porque es probable que involucre millones de archivos. Lo que se necesita es una estructura práctica de archivo. Por lo general, los archivos se organizan por unidades administrativas, definidas geográficamente.

Los administradores electorales también ser capaces de documentar el porqué se tomaron ciertas decisiones. Las fallas para mantener la documentación adecuada y justificar las decisiones significan falta de profesionalismo y dan la apariencia de un comportamiento caprichoso. Esto puede atraer cuestionamientos a la integridad de la autoridad electoral y a la legitimidad de la elección misma. Si la autoridad mantiene los archivos adecuados que justifican las decisiones, puede ser más fácil que tome decisiones consistentes en casos similares. Es conveniente definir muy claramente las políticas que guían las decisiones.

Establecimiento de mecanismos de apelación

Las decisiones de la autoridad electoral relacionadas con la elegibilidad de los electores potenciales pueden incluir las negativas del derecho a votar, demandas de registros fraudulentos o duplicados y de votos múltiples, o de rechazo de firmantes de una solicitud de candidatura o revocación de mandato. Es conveniente que todas estas decisiones sean abiertas y transparentes.

Aún más, se recomienda que existan mecanismos apropiados para apelaciones. El primer canal de apelación puede ser la autoridad electoral misma, por lo general el director de la oficina electoral local. Además, debe ser posible presentar apelaciones ante la comisión electoral o, si no existe, ante el oficial electoral de más alto rango. Finalmente, si las circunstancias lo ameritan, puede ser posible presentar apelaciones a través de los canales judiciales normales.

Seguimiento de los cambios de información

El propósito de las pistas o registros auditables es identificar los errores en la información del registro electoral, explican las inconsistencias y el manejo apropiado de la información. Para asegurar la capacidad de auditar el registro electoral, es fundamental proveer la información utilizada para actualizar cada archivo. Las siguientes preguntas ilustran el tipo de información que se necesita guardar sobre cambios de domicilio:

• ¿La información se obtuvo de la persona en cuestión o de alguna otra fuente, como los archivos de la dependencia de gobierno dedicada a la salud?

• ¿Quién fue el oficial que capturó el cambio de la información en el sistema?

• ¿Dónde y cuándo se realizó el cambio?

Al tener la capacidad de contestar esas preguntas se pueden resolver las discrepancias entre los registros o las bases de datos. Una regla que se sigue es tomar a la información que se captura más recientemente como indicador de la mejor actualización. Una segunda regla es contactar a los ciudadanos para ayudar a resolver discrepancias entre las bases de datos.

Además, debe haber un mecanismo para requerir a los ciudadanos que confirmen la precisión de la información en los archivos o corregirla en caso necesario. Uno de estos mecanismos es el envío por correo de una tarjeta que detalle la información del registro, la cual se entrega directamente en el domicilio del elector al inicio de la campaña. El envío puede contener también información importante sobre las elecciones: en dónde se corrigen los errores que contenga su información; la fecha de la elección; los cargos políticos por los que están en contienda los candidatos; la ubicación y horario de los centros de registro y las mesas de votación.

Supervisión de la recolección de información

El mantenimiento de pistas auditables de un registro permanente o civil puede involucrar la supervisión de la recolección de la información. Puede ocurrir que la autoridad electoral no sea responsable de recopilar la información utilizada para el registro electoral y esto representa dificultades pues tiene que depender de otras agencias de gobierno sobre la calidad y disponibilidad de información. Una solución es asignar personal electoral para que supervise directamente la recolección de información por parte de otras dependencias de gobierno.

Fecha de cierre para el registro de electores

La meta una iniciativa de registro electoral es desarrollar una lista integral de electores que este los más actualizada y precisa posible para el día de las elecciones. La decisión sobre la fecha de cierre del registro depende de circunstancias particulares de cada jurisdicción o situación. Entre otros factores, la decisión puede estar afectada por los requerimientos de la nominación de los candidatos. Los candidatos generalmente deben tener sus papeles de nominación formados por electores elegibles, algunas veces estamos se requieren cientos. Para confirmar que las firmas son de personas elegibles para votar, se debe tener al menos la lista preliminar de electores.

A continuación se muestran los factores que tienen influencia sobre la decisión de la fecha de cierre para el registro:

• El periodo de tiempo que toma producir la lista final de electores, estimado con base en la experiencia de la elección anterior de registro.

• Si la participación es obligatoria o voluntaria. En sistemas con registro obligatorio, la fecha de cierre puede ser temprana debido a que los electores saben que pueden ser multados si no actualizan su información en el registro.

• El grado de centralización de la lista de electores. Sistemas con una gran descentralización pueden tener la capacidad de responder rápidamente a las solicitudes de cambio en el registro, lo que hace posible cerrar el registro más tarde.

Planeación retrospectiva a partir de la fecha de cierre

Para establecer la fecha de cierre del registro, es mejor comenzar con la fecha de la elección y planear hacia atrás, tomando en cuenta otros elementos clave del proceso electoral. Por ejemplo:

• ¿La corte de revisión estará en proceso un día, una semana, dos semanas, o más?

• ¿Cuándo tiempo se requiere para la revisión de la lista preliminar de electores hasta que la corte de revisión comience las audiencias?

• ¿Cuánto tiempo se requiere para la revisión de la lista preliminar de electores?

• ¿Cuánto tiempo antes del día de las elecciones los partidos y candidatos deberían recibir la lista preliminar de electores? ¿Debe ser una semana, un mes, tres meses o algún otro periodo antes de la elección?

• ¿Cuánto tiempo tomará registrar a todos los electores y producir la lista preliminar de electores?

Cada variable puede tener un impacto considerable en el tiempo total requerido para el registro.

Ser realistas

Últimamente, la tarea de una iniciativa de registro es producir una lista final de electores. En un sistema que utiliza una lista periódica, el riesgo o falla es mucho más grande porque la mayor parte de la tarea debe completarse en un periodo corto de tiempo, por lo general inmediatamente antes de la elección. Esto inevitablemente incrementa las presiones sobre el desempeño, especialmente conforme se acerca la fecha de las elecciones.

Naturalmente, los administradores electorales desean producir una lista de electores actualizada, precisa y completa hasta donde sea posible, pero se recomienda ser realistas sobre los retos logísticos que implica esto y la capacidad administrativa de la autoridad electoral tanto nacional como localmente. Para enfrentar los retos, los administradores deben tener suficientes recursos humanos, materiales y financieros. Algunas veces el éxito depende de la existencia de una infraestructura social y gubernamental bien establecida que pueda responder efectivamente a las demandas que se presentan. Si las personas que planifican el tiempo requerido para producir la lista de electores subestiman el cálculo, es mejor realizar el proceso desde una perspectiva indulgente y holgada más que rigurosa y demandante.

Fecha de cierre del Registro Civil

Cuando se tienen sistemas de registro electoral de lista permanente o periódica, por lo general hay una fecha de cierre para el registro de la lista preliminar de electores y para la lista final o definitiva de electores. Por el contrario, el registro nunca se termina para el registro civil pues este es fundamental para la administración y los servicios de gobierno.

Sin embargo, puede haber fechas de cierre para cambiar la información en el registro civil con la finalidad de que surtan efecto antes de una elección. Por ejemplo, si alguien reporta un cambio de domicilio después de la fecha límite, esa persona tal vez sólo puede estar capacitado para votar en el distrito electoral donde él o ella residía antes de cambiarse de residencia. Los individuos que no están enlistados en el registro para el día de la fecha límite puede ser que no se les permita votar. En la práctica esto raramente pasa pues generalmente es obligatorio enlistarse en los registros civiles.

Revisión de la lista para electores anticipados

El voto anticipado es una característica común de algunos  sistemas electorales democráticos. Permite votar a los electores que no pueden asistir a las mesas de votación el día de las elecciones. Hay dos cuestiones involucradas con respecto al registro en el voto anticipado:

• Alguien que aún no se haya registrado puede tratar de votar por adelantado. Se debe decidir si esa persona puede registrarse y votar. Esta no es una decisión administrativa, normalmente la toman los políticos y se consagra en la ley electoral. La misma regla se puede aplicar en este caso y en caso de que alguien no registrado busque votar en las mesas de votación regulares el día de la elección. La ley le puede dar al oficial que preside la mesa de votación por adelantado la autoridad para añadir a la persona en la lista de electores. Asimismo, la ley puede prescribir la forma que ha de tener la papeleta de votación, y de ser el caso, el sobre en el que se debe depositar la papeleta.

• El voto por adelantado ha tenido lugar y la lista de electores debe actualizarse para su uso en las mesas de votación el día de las elecciones. El procedimiento estandarizado implica suprimir o marcar los nombres de quienes ya votaron por anticipado. Esto asegura que nadie que ya haya votado pueda volver a hacerlo en las mesas regulares de votación el día de las elecciones.

Audiencias de apelaciones

Después de producir la lista preliminar de electores, la autoridad electoral debe fijar un periodo para que los electores y otras partes interesadas la revisen antes de producir la lista final. Durante este tiempo se pueden presentar apelaciones para solicitar que se añadan o borren nombres de la lista.

Hasta hace poco tiempo era común que una autoridad judicial o cuasi-judicial atendiera las apelaciones de registro. Actualmente esto ya no es una norma. En las democracias maduras los procesos de apelación llegan a ser funciones administrativas y los oficiales electorales en sí mismos son los que generalmente deciden en los casos de apelación.

Por supuesto, no todas las demandas de cambios en la lista de electores requieren del recurso de apelación. Suelen realizarse mediante procedimientos administrativos simples y sencillos. Por ejemplo, los electores elegibles pueden haberse excluido de la lista preliminar de electores, cuando en realidad desean estar registrados. Se requieren procesos más rigurosos para enfrentar demandas de registro de personas que no está calificadas para votar o que ya fallecieron y están en la lista. En este caso, se requiere documentación oficial o un mecanismo más formal de objeción.

En general, el demandante debe presentarse personalmente ante la corte de revisión o la autoridad electoral. Debe haber suficientes oportunidades para atender las audiencias, sin tener que trasladarse a grandes distancias o desembolsar recursos onerosos. La corte o el tribunal debe ser justa(o), y percibirse como tal. Las decisiones de cualquier autoridad encargada de revisar las apelaciones deben tener la posibilidad de ser revisadas por algún organismo, por lo general a través del sistema judicial.

Adiciones y revisiones al registro el día de las elecciones

Los diferentes tipos de democracias tienen formas distintas de decidir sobre si se puede realizar el registro el día de las elecciones. En un sistema que utiliza lista periódica, donde se prepara una lista totalmente nueva de electores para cada evento electoral, pueden omitirse los nombres de la lista preliminar o final por varios motivos: los electores pueden olvidar el registro; los electores pueden no saber que tienen que registrarse o que el registro se lleva a cabo con anterioridad; los electores pueden estar enfermos o de viaje durante el periodo de registro. Para el sistema de registro permanente se pueden encontrar otras razones: un elector puede cambiarse de casa en fecha cercana a la elección, y los programas de intercambio de información pueden no capturar la información de los cambios de domicilio o el elector no corrigió la información durante el periodo de revisión. Asimismo, los electores pueden cumplir con los requisitos para votar en fecha reciente a las elecciones pero no llevan a cabo el proceso para que sean capturados en el registro.

Por lo general la decisión del registro el día de las elecciones se establece en la legislación electoral de los países, y no se determina por las características de los casos en particular. Si la ley permite el registro el día de las elecciones, los parámetros deben definirse claramente para tomar previsiones. Por ejemplo, ¿se debe permitir el registro el día de las elecciones pero sólo en circunstancias excepcionales? Algunas autoridades electorales permiten que cualquier persona elegible para votar que se identifique adecuadamente puede registrarse y votar el día de las elecciones; otras no.

Además, ¿la autoridad electoral debe guardar una lista de las personas que se registraron el día de la elección, en forma separada de la lista general de electores? de igual forma, ¿se debe guardar una copia de la documentación que presentaron los electores para registrarse el día de las elecciones, tal como la licencia de manejo con fotografía o el formato de registro electoral con la firma del elector? en tal caso, ¿la autoridad electoral debe procurar la seguridad del material en las mesas de votación? Asimismo, se puede requerir reportar el número de los electores que se registran el día de las elecciones y especificar el tiempo y la ubicación de los partidos políticos para revisar la lista de estos electores.

Minimizar el riesgo de fraude electoral

El registro el día de las elecciones puede significar un incremento del riesgo de fraude electoral. Hay varias formas de minimizar este riesgo:

• Identificación. Los electores deben mostrar una identificación con fotografía para probar su identidad y deben confirmar que son elegibles. (El riesgo de fraude es meno en países donde todos, o casi todos, los ciudadanos portan una identificación, especialmente si ésta cuenta con fotografía.)

• Votar en la zona donde se habita. Los electores están asignados a una mesa de votación en su comunidad, y ellos deben demostrar o atestiguar que viven en esa comunidad.

• Personal conocido. Los oficiales electorales en las mesas de votación son del área local y pueden conocer personalmente a la personas que van a votar a dicha mesa. Por supuesto, esta situación es poco probable en áreas altamente urbanas.

• Marcar a las personas que ya emitieron su voto. En este caso los electores deben pintar su dedo con tinta indeleble para mostrar que ya emitieron su voto. De igual forma, los electores deben demostrar que viven en la circunscripción en la que desean votar, así como otros requerimientos de su elegibilidad.