Dans chaque territoire, il convient d’étudier les pratiques les plus appropriées au contexte et veiller à ce que les principes fondamentaux de l’obtention des résultats soient respectés et que l’intégrité de l’élection ne soit pas compromise par des dysfonctionnements lors des différentes opérations.
Le dépouillement manuel demeure la méthode la plus utilisée, mais, en fonction du niveau de développement général, il est possible d’utiliser des calculatrices ou des ordinateurs pour le calcul des résultats, puis des ordinateurs pour répartir les sièges à attribuer. Pour de plus amples informations sur le dépouillement informatisé, voir Recours à la technologie.
Contexte politique et social
Il est important d’évaluer le contexte politique et social avant de choisir un système de dépouillement. Le contexte politique local déterminera par exemple s’il est souhaitable de sacrifier un certain degré d’exactitude dans les résultats de l’élection afin d’en accélérer la transmission ou si la sécurité doit être stricte ou plus relâchée. Il s’agit avant tout de s’assurer que les citoyens, les partis politiques et les candidats comprennent le processus et ont confiance en celui-ci. En outre, le contexte local et l’histoire électorale récente peuvent influer sur les mesures à prendre pour lutter contre la fraude et sur le choix du lieu où se feront le dépouillement et la centralisation des résultats. Si les risques de fraude ou de pression à l’encontre des électeurs sont importants, le système doit être conçu de façon à y pallier. Si l’impartialité ou le professionnalisme de l’OGE sont mis en doute, le système doit accorder une attention particulière aux actions promouvant la transparence et prévoir un programme de formation efficace pour toutes les catégories de personnel composant les équipes affectées aux résultats au niveau national, régional et local.
Sécurité
La sécurité est un élément clé dans toute élection, mais encore plus dans un pays sortant de troubles civils. Il est important de s’assurer que chaque étape du processus électoral, y compris la phase cruciale de l’obtention des résultats, se déroule de façon sécurisée, transparente et fiable. De fait, cette partie du cycle fait souvent l’objet d’une attention particulière dans le plan de sécurité. En collaboration avec les prestataires de sécurité appropriés, l’OGE doit identifier les risques portant sur la sécurité des résultats. Un système de sécurité adapté doit couvrir non seulement les bureaux de vote, mais aussi le transport du matériel sensible et les centres de dépouillement (services de sécurité fixes). Le centre national de presse, qui partage parfois les mêmes locaux que le centre de presse de l’OGE, mérite une attention particulière compte tenu de son importance stratégique dans le processus électoral. De plus, ce centre est souvent fréquenté par des personnalités nationales et étrangères. À ce titre, il exige un niveau de sécurité accru ainsi qu’un protocole spécial pour les délégations VIP arrivant avec des équipes armées chargées de leur protection rapprochée.
Si la sécurité le permet, il peut être souhaitable d’effectuer le dépouillement au plus près des citoyens, par exemple de procéder à un dépouillement manuel au bureau de vote, à la vue des électeurs, des observateurs nationaux et internationaux et des représentants des partis et des candidats. Si ce n’est pas possible en raison des menaces pesant sur le site, le dépouillement peut être réalisé au niveau de la circonscription. S’il existe un risque de répercussions sur les électeurs pour avoir voté dans un certain sens au niveau du bureau de vote, il convient de mélanger le contenu de différentes urnes avant de procéder au dépouillement (voir Procédures de comptage des suffrages dans les centres de dépouillement).
Les lois et procédures doivent comporter des dispositions régissant la sécurité du vote (mais aussi de l’électeur) et de l’ensemble des opérations. Dans certains pays, les forces de police sont placées sous les ordres de l’OGE durant la période électorale alors que dans d’autres, les procédures d’intervention de la police sont élaborées en étroite collaboration avec le ministère de l’Intérieur. Une bonne pratique internationale est en train de s’imposer comme protocole de sécurité des bureaux de vote : la police locale est responsable de la sécurité à proximité des bureaux de vote et n’est autorisée à pénétrer à l’intérieur qu’à la demande du président du bureau, évitant ainsi le risque d’intimidation des électeurs.
Le matériel électoral sensible ne doit jamais être laissé aux seuls soins de la police ou de l’armée sauf si ces instances font officiellement partie de la chaîne de traçabilité. La pratique courante veut que le matériel sensible soit escorté en permanence par un agent électoral, éventuellement en présence de représentants des partis politiques et des candidats ainsi que d’observateurs nationaux et étrangers.
La loi doit permettre d’assurer la tenue des élections même si des bureaux de vote sont attaqués ou doivent être fermés suite à un incendie, une inondation ou tout autre motif légitime. Des dispositions doivent prévoir la reprise rapide des élections dans ces bureaux.
Niveau d’alphabétisation
L’analphabétisme et le manque de familiarisation avec les nouvelles technologies sont des facteurs importants à prendre en compte lors de la conception du système de gestion des résultats. Dans ces cas, il est préférable d’adopter un système simple sur support papier, mais il faudra toutefois intégrer des procédures de recomptage et de revérification. Les documents d’information et de sensibilisation devront prendre en compte le niveau d’alphabétisation du public afin que les messages puissent être communiqués au plus grand nombre. En outre, les représentants des partis et les observateurs nationaux doivent aussi être en mesure de comprendre et de suivre le processus d’obtention des résultats, sans quoi la transparence pourrait être compromise.
Communication des résultats
Dans un monde où tout va de plus en plus vite, les organismes de gestion électorale font l’objet de pressions visant à assurer une transmission rapide (voire immédiate) des résultats. Les innovations techniques en matière de vote électronique, de dépouillement, de centralisation et de transmission facilitent cela. Toutefois, la rapidité doit s’accompagner d’autres considérations importantes telles que :
- la commodité et la participation de tous les électeurs, par exemple ceux qui se trouvent loin de chez eux ou qui ne peuvent pas se rendre au bureau de vote (le vote par courrier, les bulletins provisoires, etc. peuvent retarder les résultats) ;
- l’infrastructure nationale ;
- l’importance de la transparence des procédures (souvent manuelles, étape par étape) ;
- le risque d’un résultat prématuré (et inexact) implique qu’il est essentiel d’effectuer une vérification des résultats provisoires avant de les diffuser ;
- la complexité de certains systèmes électoraux (tels que le vote alternatif ou le vote unique transférable) peut influer sur la vitesse du dépouillement ;
- la confirmation que le scrutin s’est déroulé correctement à travers le pays, c’est-à-dire sans susciter de contestations qui pourraient peser sur les résultats.
Considérations administratives
Un système crédible exige des procédures de dépouillement clairement définies. Cela impose une bonne planification, une formation du personnel rigoureuse ainsi que des locaux et du matériel appropriés. Malheureusement, le processus d’obtention des résultats mériterait souvent plus d’attention. Cette étape étant déterminante pour l’acceptation ultérieure des résultats, il est essentiel de lui accorder une priorité élevée.
Les impératifs administratifs varient considérablement d’un pays à l’autre, de même que la structure organisationnelle et les capacités de l’OGE. Le système à mettre en place dépend souvent du temps et des ressources disponibles, ainsi que de l’évaluation par l’OGE du système utilisé lors des précédentes élections.
Voici quelques grands principes concernant les conséquences administratives du choix des procédures de dépouillement :
- plus le système est simple, plus le dépouillement est facile à mettre en place et à gérer ;
- plus on utilise l’infrastructure et les télécommunications existantes, plus la gestion est simple et moins les coûts sont élevés ;
- pour assurer la permanence et la continuité du système d’une élection à l’autre, il convient d’adopter des pratiques de dépouillement plus systématiques et professionnelles.
Un système complexe implique des besoins accrus sur le plan administratif : formation plus poussée, personnel supplémentaire, horaires de travail prolongés, campagnes d’information et de sensibilisation plus élaborées, moyens de commande et de contrôle perfectionnés. Le recours aux nouvelles technologies entraîne souvent des répercussions sur l’ensemble des divisions de l’OGE, dans la mesure où il influe sur la planification opérationnelle, les procédures et les réglementations, le budget (capital et financements périodiques), la formation, le matériel de sensibilisation du public et potentiellement les risques de fraude liés au système de résultats.
Besoins en infrastructure
Lors de l’élaboration du plan opérationnel, il est important de prendre en compte l’infrastructure disponible dans un pays donné, notamment le réseau routier, les installations aéroportuaires et les moyens de transport au sein des secteurs public et privé. Dans certains pays, l’OGE peut utiliser le parc automobile des institutions publiques ou les transports aériens militaires. Dans d’autres, l’OGE dépend essentiellement du secteur privé. Toutefois, l’accès aux différentes régions d’un pays peut varier considérablement selon la saison et les conditions climatiques. Durant la saison humide ou l’hiver, l’utilisation des infrastructures peut être beaucoup plus malaisée qu’à d’autres périodes de l’année. C’est un élément à considérer lors de la planification.
Étant donné l’utilisation croissante d’Internet, du courrier électronique et des services de téléphonie mobile lors de la phase d’obtention des résultats, la disponibilité des différents réseaux de télécommunication à travers le pays revêt une importance particulière. L’OGE doit prendre en compte la fiabilité de ces réseaux, qui enregistrent souvent des pics d’activité les jours d’élection et peuvent donc s’avérer moins fiables qu’en temps normal, lorsqu’ils sont moins encombrés.
La qualité du réseau électrique peut aussi varier au sein d’un même pays. L’achat de générateurs de secours s’avère utile mais peut grever lourdement le budget, car il faudra acheter le matériel mais aussi le carburant et passer des marchés de transport et de services.
L’élection est un événement national impliquant souvent l’ouverture de dizaines de milliers de bureaux de vote. Le matériel utilisé pour le scrutin, le dépouillement et la centralisation des résultats représente des volumes importants, ce qui nécessite de grandes capacités de stockage au niveau national. Même si le système adopté fait essentiellement appel au support papier, les exigences de stockage devront toutefois être strictes car si des formulaires de résultats ou des bulletins venaient à être endommagés par l’eau, cela risquerait d’interrompre les élections. En fonction du système retenu, l’OGE peut aussi avoir besoin d’espace conséquent pour ses opérations de dépouillement et de centralisation si celles-ci doivent être menées au niveau de la circonscription ou de la région. Ces centres nécessitent souvent une cantine, des installations sanitaires, des salles de prière ainsi qu’un éclairage et une température offrant au personnel un environnement de travail approprié.
Trouver des locaux adaptés au niveau régional ou local peut s’avérer difficile dans certains cas et impliquer un délai supplémentaire, surtout si les bâtiments doivent être rénovés. L’adoption de solutions informatiques exige des salles spécifiques pour héberger les serveurs. Celles-ci doivent être dotées d’un environnement contrôlé à la fois en termes de climatisation et de poussière, ce qui peut être difficile à obtenir.
Les centres de presse ont leurs propres exigences, outre les contraintes particulières en matière d’alimentation et de câblage électrique. Ces centres doivent pouvoir accueillir des centaines de personnes, notamment les représentants des partis politiques, des médias, les observateurs, les personnalités et le personnel de l’OGE, tous devant avoir accès à Internet, à une alimentation électrique, aux toilettes et à un espace pour s’asseoir et travailler. Le lieu destiné aux conférences de presse a souvent besoin d’une rénovation. Dans certains cas, un espace doit être prévu pour la restauration. Dans ces établissements, les moyens de télécommunication jouent un rôle essentiel et il est souvent nécessaire d’améliorer les capacités en matière de téléphonie mobile et de connexion Internet.
Besoins en personnel et en formation
La crédibilité des résultats dépend largement des compétences du personnel préposé aux élections. Le défi de l’OGE consiste à identifier, recruter, former et superviser un personnel diversifié et nombreux, disséminé à travers tout le pays. Et avec la mise en place du matériel et des logiciels informatiques, les programmes de recrutement et de formation doivent s’adapter. Cela dit, quel que soit le poste à pourvoir et le personnel à former, certains principes fondamentaux demeurent : l’ensemble du personnel doit remplir ses fonctions avec impartialité, professionnalisme et intégrité car les services fournis influent directement sur la perception globale des résultats de l’élection.
En s’appuyant sur le plan opérationnel, la direction de l’OGE va mettre en évidence les différentes catégories de personnel à recruter ainsi que le nombre de postes. Conjointement à ses services de formation et de ressources humaines et avec l’aide des services hiérarchiques responsables de la catégorie de personnel concernée, l’OGE élabore deux documents importants : le plan de recrutement et le plan de formation.
Plan de recrutement
Le plan de recrutement détaille généralement la façon dont l’OGE devra opérer pour garantir un processus de recrutement transparent, se traduisant par l’embauche d’un personnel qualifié dont le travail débutera conformément aux échéances prévues dans le plan opérationnel global. Une distinction est souvent faite entre le recrutement du personnel permanent et celui des nombreux agents temporaires requis lors des années d’élection. Le premier processus est davantage réglementé et nécessite plus de temps, alors que l’embauche d’agents temporaires sur des contrats à court terme offre souvent plus de flexibilité.
Dans les pays ayant un taux de chômage élevé et une bureaucratie accusée de favoritisme dans l’embauche du personnel, les OGE devront particulièrement veiller à la transparence du processus de recrutement. La commission peut recourir aux médias et à tous les moyens d’information traditionnels afin de diffuser largement les annonces concernant les différents postes vacants. Les informations généralement contenues dans ce type de communication portent sur les attributions du poste, les qualifications requises, la durée du contrat et la rémunération ainsi que les conditions de candidature. Dans le cadre de sa planification du recrutement, l’OGE doit déterminer le mode de rémunération de ces milliers de personnes en temps opportun. En effet, si leurs revendications salariales ne sont pas satisfaites, les agents temporaires pourraient menacer de faire grève ou refuser de transmettre des documents importants.
Hommes et femmes doivent être recrutés sur un pied d’égalité et en fonction de leur capacité à effectuer les tâches requises en toute impartialité et avec professionnalisme. La connaissance d’au moins l’une des langues locales et l’expérience en matière d’élections sont d’autres critères pertinents. Lors du recrutement, une attention particulière doit être accordée aux personnes handicapées ou à d’autres groupes précédemment défavorisés.
Dans certains pays, on exige que le personnel employé dans les bureaux de vote soit habilité à voter ou réside dans la circonscription électorale où il travaillera le jour du scrutin. Ces critères doivent être annoncés et connus de tous les candidats et partis politiques impliqués dans l’élection, afin de garantir la transparence du processus.
Dans un pays sortant d’un conflit, ces exigences ne sont pas toujours pertinentes et il peut être préférable de choisir des personnes venant d’une autre région pour tenir le bureau de vote et effectuer le dépouillement. Les coutumes et conditions locales peuvent aussi influer sur le recrutement : les relations sociales hommes-femmes nécessitent parfois la mise en place d’équipes exclusivement composées d’hommes ou de femmes.
Dans les régions où plusieurs langues coexistent, il est important de recruter du personnel ayant les compétences linguistiques appropriées. Les étudiants, fonctionnaires, enseignants, personnels de santé et retraités sont régulièrement recrutés car ils répondent souvent à ces exigences.
Selon la réputation professionnelle de la fonction publique et la perception qu’en ont les citoyens, la nomination des fonctionnaires peut poser problème : ces agents seront-ils impartiaux et les postes seront-ils attribués au mérite ou par favoritisme ? Si l’on recrute des fonctionnaires qualifiés, il faudra tout de même les former aux procédures de dépouillement et à d’autres aspects du processus électoral.
Il arrive que la législation impose des restrictions quant au personnel recruté pour le bureau de vote ou le dépouillement, ce qui peut influer sur le plan de recrutement mentionné ci-dessus. Dans certains pays, ce sont les partis politiques qui les désignent, proportionnellement au nombre de voix ou de sièges obtenus à l’élection précédente. Pour ce faire, les partis présentent des listes de personnes admissibles au responsable électoral local.
Les agents désignés par un parti politique mais nommés par l’organisme électoral local doivent s’engager à exécuter l’ensemble de leurs tâches avec neutralité et impartialité. Il est particulièrement utile de disposer d’un code de conduite dans ce type de cadre réglementaire. Dans certains pays, les militants politiques ne sont pas autorisés à travailler dans un bureau de vote ni au dépouillement.
Dans d’autres, les OGE sont légalement tenus de publier les noms des responsables et agents électoraux, ou encore le font de leur plein gré. Le fait de publier les noms des personnes recrutées pour effectuer des tâches importantes lors du processus d’obtention des résultats permet d’améliorer la transparence. De plus, cela permet au public et aux divers intervenants d’informer l’OGE de problèmes potentiels concernant certains recrutements. Dans les pays sortant d’un conflit, la publication de ces noms peut poser un problème de sécurité. Dans ce cas, il faudra parfois opérer un choix entre la sécurité du personnel recruté et le besoin de transparence.
Recruter des dizaines de milliers d’employés temporaires à travers tout le pays peut constituer un défi de taille pour la plupart des autorités électorales, qui préfèrent souvent embaucher le nombre exact d’agents requis. Or, l’expérience montre qu’il est préférable de recruter un certain nombre d’agents supplémentaires (10 %). En effet, certaines personnes ne se présentent pas à la formation pour cause de maladie ou parce qu’elles ont trouvé un autre emploi entre temps ; malgré un processus de sélection rigoureux, d’autres se montrent incapables de s’acquitter de leurs tâches au cours de la formation et ne sont donc pas employables. L’OGE ayant recruté des personnes supplémentaires ne sera pas obligé d’organiser des formations en urgence, juste avant le jour du scrutin. En outre, les personnes qui savent que leur embauche n’est pas garantie auront tendance à suivre la formation avec plus de sérieux pour être sûres d’être retenues.
Plan de formation
Le plan de formation élaboré pour les différentes opérations du système de gestion des résultats comprend des exigences concernant à la fois le personnel permanent de l’OGE et le personnel temporaire. Pour le personnel permanent, ces exigences font souvent partie de la formation continue visant à améliorer le professionnalisme des agents à long terme. Mais ce personnel a souvent besoin d’une formation de remise à niveau avant les élections car il peut s’être écoulé quatre ou cinq ans depuis les dernières élections. En général, plus les modifications du système sont importantes, plus la formation doit être complète, tant pour les agents permanents que temporaires.
Bien que les OGE s’efforcent de simplifier les formulaires et de rationaliser les procédures et règles électorales, en particulier les méthodes de calcul des résultats, ces opérations sont souvent très structurées, obligeant les agents à effectuer les tâches selon un ordre bien précis et à remplir avec soin de nombreux formulaires. Le succès d’un programme de formation repose sur la qualité des formateurs, la méthodologie appliquée et le matériel de formation utilisé.
Les programmes de formation à grande échelle adoptent généralement un système de formation en cascade basé sur la « formation des formateurs ». Le service Formation de l’OGE forme ses formateurs principaux, qui se chargeront ensuite de former d’autres formateurs dans les régions. Ces derniers formeront ensuite la plus grande partie des agents temporaires sur le terrain. Ce programme en cascade permet de former de très nombreuses personnes dans un temps relativement court. On peut ainsi prendre en charge 400 000 à 500 000 personnes en quatre semaines.
Le principal reproche que l’on pourrait faire à cette méthode est la difficulté à assurer des formations de qualité suffisante. La direction de l’OGE doit prévoir différents outils lui permettant de contrôler efficacement le programme de formation. Des statistiques doivent être collectées lors de chaque formation (indiquant, au minimum, le nombre de personnes formées avec succès, par poste et par sexe). Ces données peuvent être consignées au moyen d’un formulaire, par téléphone ou par une simple application de messagerie. Cette information permet à l’OGE de vérifier la bonne progression des formations. Cependant, la visite inopinée des séances de formation constitue toujours un moyen de contrôle efficace. Lors de ces formations obligatoires, les agents temporaires doivent être informés du code de conduite à suivre et signer le document correspondant qui sera archivé par l’OGE.
L’expérience a montré que les exercices de simulation utilisant le même matériel que celui qui sera employé lors de l’élection font partie des techniques pédagogiques les plus efficaces. En travaillant en petits groupes et en exécutant réellement les tâches qui leurs incomberont, les stagiaires acquièrent plus facilement les compétences requises. La combinaison de jeux de rôle et de modules magistraux interactifs améliore le taux de réussite des formations. Il est préférable que le groupe ne dépasse pas 30 personnes car plus le nombre de participants est important, plus il est difficile de créer une interactivité. Une vidéo peut être produite afin d’uniformiser certaines parties de la formation. Elle peut aussi être mise en ligne au cas où les stagiaires souhaiteraient rafraîchir leurs connaissances ultérieurement. Cependant, la clé de voûte des programmes de formation en cascade demeure le manuel de formation, c’est pourquoi les services de formation passent beaucoup de temps à élaborer des manuels accessibles. Le langage utilisé doit être simple, les exemples nombreux et accompagnés d’illustrations.
Un élément important mais parfois négligé consiste à tester au préalable les programmes et le manuel de formation. Les agents de l’OGE chargés de l’élaboration des programmes et des outils de formation connaissent souvent extrêmement bien leur sujet et risquent de négliger ou d’omettre certains problèmes auxquels peuvent être confrontés les agents temporaires. Il est donc conseillé de toujours tester le programme, les documents et outils de formation sur le public visé avant d’imprimer des milliers d’exemplaires du manuel ou de commander un grand nombre de kits de formation.
Le processus d’obtention des résultats reposant souvent sur du personnel extérieur à l’OGE (par exemple les services chargés de la sécurité des établissements ou du transport), il est conseillé de travailler en collaboration avec les différentes unités de formation afin de s’assurer que les formations dispensées à ces personnes sont conformes aux règles régissant le système de gestion des résultats.
