Introduction
En décembre 2004, la Commission électorale nationale (CEN) a élaboré un plan de réforme électorale en sept étapes basé sur les enseignements tirés de l’expérience des élections locales de mai 2004 ainsi sur des recommandations issues des élections nationales de 2002. Ce plan a jeté les bases d’une réforme électorale exhaustive, soutenue par un projet du PNUD entre 2005 et 2007.
Le rapport consacré aux enseignements des élections présidentielles et législatives de 2007 note: « Les élections de 2007 ont présenté une importance extraordinaire et historique pour la consolidation de la paix et le processus de démocratisation en Sierra Leone »[1]. Mais il souligne également que les difficultés à long terme auxquelles est confrontée la consolidation du processus démocratique dans le pays n’ont pas été totalement résolues et remarque que « paradoxalement, la nécessité de perpétuer les résultats positifs des élections de 2007 est plus forte que jamais ».
Les résultats d’une mission d’évaluation des besoins (MEB)[2] menée sur le terrain en 2010 a conduit le programme de soutien électoral de l’ONU en vigueur à cibler trois domaines, dont la mise en place de centres opérationnels de gestion des résultats régionaux pour les élections de 2012. Dans ce cadre, la CEN a bénéficié d’une assistance à l’identification de lieux adaptés, à l’approvisionnement des équipements nécessaires, à la gestion des contrats, au suivi et à la supervision des centres régionaux de gestion des résultats ainsi que d’une expertise technique.
L’une des critiques exprimées à l’égard des élections de 2007 en Sierra Leone a été la longueur du processus de production des résultats. De fait, les procès-verbaux de dépouillement ont mis parfois plusieurs semaines à rallier le centre de dépouillement central situé à Freetown, la capitale. L’annonce des résultats s’en est trouvée retardée et ce délai a suscité chez les candidats et leurs partisans des craintes qui ont renforcé le sentiment d’incertitude et ce faisant, le risque de violence électorale. La CEN a jugé que la décentralisation des centres de dépouillement des résultats au niveau régional permettrait de raccourcir d’un tiers le délai entre la clôture du scrutin et l’annonce des résultats. Le programme de l’ONU l’a donc aidée à mettre en place quatre centres de dépouillement régionaux. Cependant, au tout dernier stade du processus électoral, deux mois avant les élections, la Commission a décidé de créer des centres de dépouillement de circonscription.
Il est intéressant de mentionner que le processus de dépouillement de l’élection de 2012 avait nécessité de compter les résultats de 542 élections, soit 542 bulletins différents. Compte tenu du faible niveau d’éducation des populations, les bulletins étaient d’une couleur différente selon l’élection. Afin d’alléger le travail des agents électoraux à l’issue d’une journée éprouvante consacrée à gérer une élection complexe, il a été décidé de pré-imprimer le nom des candidats sur tous les bulletins et les divers formulaires de résultats. Cette décision a compliqué davantage encore le processus de distribution des bulletins, qui était géré par un mécanisme de traçabilité garantissant que les bons bulletins arrivent au bon bureau de vote. Celui-ci a joué un rôle déterminant dans le bon fonctionnement des centres de dépouillement régionaux/de circonscription.
Système de décentralisation des résultats électoraux en Sierra Leone en 2012
Le 17 novembre 2012, la Sierra Leone organisait pour la première fois quatre élections le même jour. Les quasi 9 000 bureaux de vote du pays ont généré quelque 36 000 procès-verbaux de dépouillement et élu quatre niveaux de gouvernement. La Commission a décidé de mettre en place des centres de dépouillement et de comptage décentralisés aux niveaux suivants:
Circonscriptions – Les centres de dépouillement des circonscriptions étaient en liaison avec les centres nationaux et régionaux. Les résultats de leur comptage étaient reportés sur des procès-verbaux spécifiques afin de générer les résultats de circonscriptions validés exigés par la section 94 de la loi sur les élections publiques de 2012.
Régional
– Les centres de dépouillement régionaux (un par capitale de région) procédaient à la saisie en double aveugle des résultats des circonscriptions à partir de l’exemplaire des procès-verbaux de dépouillement des bureaux de vote destiné à la région et les transmettaient au centre national.
National
– Le centre de dépouillement national, en liaison satellite avec les quatre centres régionaux, procédait au contrôle qualité et à la consolidation de tous les résultats régionaux.
Le centre de dépouillement national, les centres de dépouillement régionaux et les centres de dépouillement des circonscriptions ont reçu des copies des formulaires d’inventaire des bulletins de vote et de résultats émis par les bureaux de vote relevant de leurs domaines de responsabilité respectifs. Les responsabilités et les activités de chaque niveau (national, régional, circonscription) dépendaient des ressources logistiques et de l’infrastructure TIC que la CEN était en mesure de mettre en place sur ces sites ainsi que de l’expérience du personnel participant au processus.
Système en place dans les centres de dépouillement des circonscriptions
Les centres de dépouillement des circonscriptions devaient noter les informations figurant sur les sacs-enveloppes inviolables aux fins de référence. Ces informations étaient les suivantes : code du centre, renseignements sur le livreur, heure de la livraison, état de l’enveloppe (par exemple, scellée, suspecte/manipulée) et nombre de formulaires de résultats. Chaque formulaire de résultats était photographié/numérisé et stocké dans l’application SLVC (Sierra Leone Voter Collation).
Des opérateurs saisissaient les données figurant sur l’exemplaire numérisé du formulaire de résultats par bureau de vote et par élection.
Un superviseur devait attester que les données saisies par les opérateurs étaient conformes à celles figurant sur les formulaires de résultats. Il les comparait à celles figurant sur l’exemplaire numérisé du formulaire. En cas de différence, il avait le droit de modifier les informations saisies par l’opérateur avant de les approuver. Le responsable électoral/directeur du scrutin de la circonscription confirmait son approbation et les modifications apportées.
Le directeur du scrutin de la circonscription recevait les sacs inviolables contenant les résultats des bureaux de vote et du centre de dépouillement et les envoyait au centre de centralisation régional, supervisait la centralisation des résultats des bureaux de vote au niveau de la circonscription, approuvait/refusait les modifications apportées par les superviseurs et signalait les incohérences trouvées dans les résultats d’un bureau de vote ou en annulait le signalement. Il générait également de nombreux rapports basés sur les données saisies ou leur absence, affichait et imprimait les résultats centralisés/agrégés d’une élection, transmettait par e-mail le résultat complet centralisé d’une élection au directeur du scrutin régional aux fins de lecture/comparaison et annonçait les résultats provisoires des différents types d’élections après centralisation des chiffres par l’intermédiaire du directeur du scrutin régional et confirmation par la Commission. Il imprimait et signait également les résultats électoraux validés de la circonscription et les distribuait aux intéressés.
La création des centres de dépouillement des circonscriptions a bénéficié du soutien du gouvernement de la Sierra Leone ainsi que de l’appui technique de la Commission électorale nigériane (INEC).
Système en place dans les centres de dépouillement régionaux
Quatre centres de dépouillement régionaux ont été mis en place dans les villes de Bo, Kenema, Makeni et Freetown. Ils ont été équipés d’ordinateurs fixes connectés entre eux par un réseau LAN et au centre de dépouillement national par une liaison VSAT. Les responsables électoraux régionaux étaient chargés de la mise en place et de la gestion du centre de dépouillement régional. Ils recevaient les enveloppes inviolables en provenance du bureau de circonscription correspondant à tous les bureaux de vote placés sous leur responsabilité. Ils étaient responsables de chacune des enveloppes inviolables reçues et de leur contenu.
Chaque centre de dépouillement régional disposait d’environ 24 opérateurs de saisie chargés d’entrer les données figurant sur les formulaires d’inventaire des bulletins de vote et de résultats des bureaux de vote. Un opérateur entrait les données de chacun des quatre formulaires de résultats. Les formulaires relatifs aux élections présidentielles et législatives avaient priorité sur ceux relatifs aux élections des maires et des conseillers. Les données de chaque formulaire étaient ensuite saisies à nouveau par un second opérateur. La base de données comparait les deux jeux de chiffres afin de déceler les différences, les erreurs de transposition et les erreurs mathématiques ou comptables. Les formulaires d’inventaire des bulletins de vote et de résultats dont les données, entrées en double aveugle, ne présentaient ni écarts ni erreurs mathématiques ou comptables, étaient assortis d’une balise indiquant qu’ils étaient bons pour inclusion dans les résultats définitifs.
Ceux qui échouaient au processus de contre-vérification étaient envoyés à des agents électoraux expérimentés chargés de les passer en revue et d’y repérer les différences, les erreurs de transposition et les erreurs mathématiques ou comptables ainsi que les erreurs de formulation des présidents des bureaux de vote et de les corriger. En cas d’échec de ce processus, les documents étaient mis en quarantaine dans l’attente d’une autre action ou d’une éventuelle enquête ultérieure.
Lorsque les responsables électoraux régionaux ne parvenaient pas à corriger les écarts apparus dans le processus de saisie en double aveugle ou quand les formulaires de résultats des bureaux de vote échouaient au contrôle, après confirmation par le président ou un commissaire délégué de la CEN, ils étaient renvoyés aux responsables de circonscription aux fins d’enquête et/ou de recomptage des matériels électoraux. Ceux-ci devaient fournir un rapport détaillé des résultats et/ou un formulaire de résultats « révisé » aux fins d’inclusion dans les résultats définitifs.
Système en place au centre de dépouillement national
Le centre de dépouillement national se trouvait au siège de la CEN à Freetown. Son personnel supervisait le processus de résultats, analysait et évaluait l’avancement de la saisie des données et fournissait des résumés et des rapports à la CEN, aux agents des partis et aux observateurs. Les formulaires de résultats du centre de dépouillement national étaient stockés dans l’entrepôt de la CEN situé à Wellington, où se trouvait également la base de données centrale des résultats.
La création des centres de dépouillement régionaux et national a été soutenue par le programme d’appui électoral de l’ONU.
Procédures de comptage, de consolidation et d’annonce des résultats lors des élections de 2012
Dans les bureaux de vote
À la clôture du scrutin et à l’issue du dépouillement, le président du bureau de vote remplissait le formulaire d’inventaire des bulletins de vote et de résultats relatif à chacune des quatre élections. Ce document était rempli conformément aux procédures de vote et de dépouillement.
Chaque élection donnait lieu à un formulaire d’inventaire des bulletins de vote et de résultats en cinq exemplaires (un original et quatre copies). L’original était destiné au niveau régional (premier, celui du dessus), une copie au niveau national (deuxième), une à la circonscription (troisième), une au centre de dépouillement (quatrième) et une à l’urne (cinquième). L’original relatif à chaque élection (présidentielle, législative, maires et conseillers) était glissé dans l’enveloppe inviolable 1, la première copie (exemplaire 2) dans l’enveloppe inviolable 2, la deuxième copie (exemplaire 3) dans l’enveloppe inviolable 3. Les quatre exemplaires étaient envoyés au responsable du centre de dépouillement et le cinquième était déposé dans l’urne. Toutes les enveloppes inviolables étaient envoyées au responsable du centre de dépouillement.
En outre, les présidents des bureaux de vote remplissaient deux autres versions du formulaire d’inventaire des bulletins de vote et de résultats avec quatre copies carbone chacune et les distribuaient aux agents des partis/candidats et/ou aux observateurs. Par conséquent, il pouvait y avoir en principe jusqu’à quinze exemplaires des résultats en circulation à l’issue du dépouillement dans les bureaux de vote : cinq à l’intention de la CEN et dix pour les agents et les observateurs.
Dans les centres de dépouillement
Le responsable du centre de dépouillement recopiait le quatrième exemplaire du formulaire de résultats de chaque bureau de vote pour chaque élection sur une feuille de synthèse qu’il affichait au mur avec le quatrième exemplaire. L’original de la feuille de synthèse était placé dans l’enveloppe inviolable 7 avec toutes les autres enveloppes inviolables provenant des bureaux de vote et envoyé au niveau Quartiers.
Dans les quartiers
Les quartiers ne jouaient qu’un rôle de concentration et de transit. Leurs coordinateurs devaient aller chercher les matériels sensibles dans les centres de dépouillement et en organisaient la livraison sécurisée aux bureaux des circonscriptions.
Dans les circonscriptions
Circonscriptions situées dans une capitale régionale
Le responsable électoral de circonscription recevait toutes les enveloppes inviolables des bureaux de vote de la circonscription acheminées par l’intermédiaire des centres de dépouillement et des quartiers. Les enveloppes inviolables 1 et 2 étaient transmises aux centres régionaux. Les enveloppes inviolables 3 étaient ouvertes et leurs données saisies dans le système de comptage de la circonscription à partir du soir des élections et 24 heures sur 24, sept jours sur sept. Les enveloppes inviolables 3 étaient ouvertes et triées de manière à respecter l’ordre de priorité : formulaire d’inventaire des bulletins de vote et de résultats relatif aux élections présidentielles, législatives, des maires et enfin des conseillers.
Circonscription située hors d’une capitale régionale
Le responsable électoral de circonscription recevait toutes les enveloppes inviolables des bureaux de vote. Les enveloppes 1 et 2 étaient transmises par lots aux centres régionaux. L’ONU a fourni la logistique supplémentaire nécessaire à la collecte des enveloppes. Les enveloppes 3 étaient ouvertes et leurs données saisies dans le système de comptage de la circonscription uniquement pendant la journée. Aucune saisie de nuit n’a eu lieu par crainte de pannes d’électricité et de groupe électrogène. Les enveloppes 3 étaient ouvertes et triées de manière à en traiter les résultats dans l’ordre de priorité suivant : élections présidentielles, législatives, des maires et des conseillers.
Dans les centres de dépouillement régionaux
Après réception, les enveloppes inviolables 2 étaient transmises à Wellington aux fins de stockage et de réponse aux questions. Les enveloppes inviolables 1 étaient ouvertes et triées de manière à en traiter les résultats dans l’ordre de priorité suivant : élections présidentielles, législatives, des maires et des conseillers. La saisie des données régionales a commencé le soir de l’élection et s’est poursuivie 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 jusqu’à ce qu’elle soit intégralement terminée et que tous les problèmes aient été résolus.
Procédures de vérification utilisées dans les centres de dépouillement régionaux et des circonscriptions
Les résultats au niveau régional devaient être comparés électroniquement et automatiquement à ceux entrés dans les systèmes de comptage des circonscriptions. En l’absence de différences, les centres régionaux devaient renvoyer une réponse positive et apposer aux résultats une balise le signalant. En cas de différences, le système de comptage régional devait renvoyer une réponse négative indiquant les écarts. Dans les deux systèmes, les résultats recevaient une balise indiquant la nécessité d’une enquête, qui devait être menée aux deux échelons. Les circonscriptions devaient proposer des corrections (ou l’absence de correction si l’erreur provenait du centre régional). Une fois la solution trouvée, les balises étaient effacées dans les deux systèmes et les résultats publiés.
Les centres de dépouillement régionaux utilisaient un système indépendant de communication par satellite tandis que les centres de dépouillement des circonscriptions passaient par un opérateur téléphonique local dont le trafic était souvent perturbé. Par conséquent, si la communication entre les centres de dépouillement régionaux et des circonscriptions était interrompue, les centres régionaux devaient se charger de la publication des résultats.
Logiciel de gestion des résultats électoraux
Les résultats étaient saisis au niveau régional à partir des formulaires d’inventaire des bulletins de vote et de résultats reçus directement des centres de dépouillement à l’aide d’un logiciel de gestion des résultats. Ce dernier est une interface web. La conception de sa base de données permet à la CEN d’y entrer plusieurs élections tenues le même jour. Il est également capable de conserver l’intégralité des résultats aux fins d’utilisation ultérieure, ce qui autorise les renvois simultanés à diverses élections.
Après saisie, on pouvait y retrouver tous les formulaires de rapprochement et de résultats. Les pages de rapport permettaient de localiser avec précision le nombre et la nature des formulaires d’inventaire des bulletins de vote et de résultats qui se trouvaient encore sur le terrain, grâce à la saisie de ces documents sur la page « Suivi des matériels » dès leur arrivée aux centres de dépouillement régionaux. Avant d’ouvrir les enveloppes inviolables, le personnel de réception les inspectait en présence d’observateurs afin de vérifier si elles avaient fait l’objet de manipulations frauduleuses. Leur contenu était ensuite consigné pour attester de la présence des quatre formulaires d’inventaire des bulletins de vote et de résultats escomptés. Les éventuelles données manquantes ou les signes évidents de manipulations frauduleuses étaient enregistrés dans le système.
Grâce à son architecture intégrée, le logiciel disposait d’une fonction de saisie en double aveugle des résultats électoraux réels et le nom des candidats s’affichait à l’écran dans le même ordre que sur les bulletins de vote, le formulaire de résultats et les formulaires de consolidation. Le formulaire d’inventaire des bulletins de vote et de résultats était comparé mathématiquement aux formules prescrites. La version initiale du logiciel n’avertissait pas l’opérateur des éventuelles erreurs mais se contentait de lui demander d’apposer au formulaire un autocollant noir en cas de problème mathématique ou bleu en l’absence de problème.
Diverses raisons (informations manquantes, erreur de code de bureau de vote, incohérence mathématique ou double saisie) justifiaient la mise en quarantaine des documents. L’affichage des cas de quarantaine et de leur motif dans un formulaire de rapport permettait au personnel du centre de données de rétrécir le champ de recherche des erreurs.
Le logiciel calculait le point auquel les formulaires d’inventaire des bulletins de vote et de résultats en attente, dont ceux placés en quarantaine, ne risquaient pas d’influer sur les résultats. La première étape consistait à déterminer la nécessité d’un second tour. Ce point était important car, dans l’affirmative, on pourrait lancer le processus d’achat au plus tôt et disposer des bulletins requis le moment venu dans tout le pays. La seconde consistait à déterminer si les formulaires d’inventaire des bulletins de vote et de résultats en attente étaient susceptibles d’influer sur le résultat de l’élection présidentielle.
Transmission des résultats par satellite
Pour la première fois, un système de communication des données par satellite (VSAT) a été introduit dans un système de gestion des résultats électoraux en Sierra Leone. Il permettait aux centres régionaux de comptage des résultats de transmettre leurs chiffres au centre de dépouillement national aux fins de gestion consolidée des résultats électoraux. Au total, six (6) sites VSAT ont été mis en place : un dans chaque centre de dépouillement régional, un au centre de données central et un au centre de reprise des activités en cas de sinistre situé dans les locaux du siège de la CEN.
Annonce des résultats des élections de 2012
Les résultats des élections présidentielles dans les circonscriptions et les régions n’ont été affichés ou publiés qu’après l’annonce officielle des résultats définitifs par le siège de la CEN. Pour toutes les autres élections (législatives, maires et conseillers), les directeurs du scrutin des circonscriptions ont annoncé les résultats préliminaires après que les centres de dépouillement régionaux et des circonscriptions sont tombés d’accord. Le siège de la CEN a proclamé les résultats officiels et définitifs.
Points forts du système de gestion des résultats de la Sierra Leone
- La mise en place des quatre centres de dépouillement régionaux a considérablement amélioré la gestion des résultats des élections de 2012. La décentralisation des centres de dépouillement a constitué un atout important pour la CEN et lui a permis d’annoncer les résultats définitifs de l’élection présidentielle le 23 novembre, soit six jours après le scrutin. 80 % des résultats provisoires ont été annoncés dans les 42 à 48 heures suivant la clôture des bureaux de vote, alors que l’absence d’annonce de résultats provisoires dans le cadre du système centralisé antérieur avait suscité une forte anxiété.
- La saisie des données en double aveugle au niveau régional a permis de détecter très rapidement les fautes de frappe et le logiciel a été suffisamment « intelligent » pour suggérer des causes d’erreur, ce qui a permis aux superviseurs de les trouver plus facilement.
- Le processus extrêmement long de transport des formulaires de résultats des bureaux de vote jusqu’au centre de dépouillement national a été éliminé.
- Les responsabilités des responsables électoraux régionaux et de leurs équipes en matière de consolidation et de fourniture des résultats ont été élargies.
- La transparence s’est améliorée, même au niveau régional car les centres de dépouillement disposaient d’ordinateurs réservés aux observateurs et aux agents des partis à l’aide desquels ils pouvaient consulter les résultats et demander des renseignements complémentaires.
- La Commission électorale nationale de la Sierra Leone a renforcé ses capacités, son personnel et ses ressources dans les régions et les circonscriptions.
- Les futures opérations du système de gestion des résultats électoraux pourront s’appuyer sur le dispositif durable mis en place.
- Les observateurs et les agents des partis peuvent voir et superviser le système de comptage des résultats qui transmet les chiffres des bureaux de vote aux circonscriptions et à la région.
- La saisie des données en double aveugle dans les centres de dépouillement régionaux a renforcé la confiance des observateurs et des agents des partis dans l’exactitude du processus de résultats.
- Du fait que les formulaires de résultats de chaque bureau de vote saisis au niveau régional constituaient la base des résultats définitifs, ils ont bénéficié d’une transparence accrue.
- Bien que le nombre de formulaires d’inventaire des bulletins de vote et de résultats (36 000 environ) ait été supérieur à celui des élections antérieures en Sierra Leone, la division du travail entre les quatre centres de dépouillement régionaux a permis de livrer les résultats plus rapidement que lors des élections précédentes.
Points faibles du système de gestion des résultats de la Sierra Leone et recommandations
- Bien que la CEN ait considérablement renforcé ses capacités au fil des années, la forte dépendance informatique du système de décentralisation de la gestion des résultats a introduit un niveau de complexité technique qui l’a contrainte à faire appel à nouveau à une assistance technique internationale ciblée.
- Renouveler les efforts pour améliorer la collecte des matériels électoraux dans 10 % des bureaux de vote pourrait permettre à la CEN d’annoncer les résultats des futures élections 72 heures après la clôture des bureaux de vote. En 2012, les centres de dépouillement régionaux ont reçu et compté 90 % des formulaires de résultats dans les 24 heures suivant la clôture du scrutin. En revanche, la collecte des 10 % restants a pris quatre jours supplémentaires.
- Dans la majorité des cas, une erreur mathématique a été à l’origine de la mise en quarantaine des formulaires. Il serait judicieux de centrer davantage la formation sur l’aspect mathématique du processus et de former le personnel aux conséquences ou à l’effet potentiel d’une erreur de calcul.
- Les centres de dépouillement régionaux décentralisés abritent de vastes centres de données nécessitant une alimentation électrique constante, ce qui pose problème en Sierra Leone. L’entretien des groupes électrogènes, notamment parce que les heures de fonctionnement s’accumulent très rapidement, ainsi que le coût du carburant et des lubrifiants pèsent lourdement sur le budget.
- L’adoption de l’intégration opérationnelle des centres de dépouillement régionaux et des circonscriptions a été compromise par l’implémentation tardive de l’interface logicielle de comptage destinée aux circonscriptions. Cette situation a gêné le processus de contrôle croisé électronique et automatique entre les centres régionaux et des circonscriptions.
- L’utilisation d'un logiciel de saisie des données différent dans les circonscriptions et les régions a retardé la publication des résultats et compliqué la formation puisqu’il a fallu mener plusieurs formations au lieu d’un seul programme standard, ce qui a multiplié les coûts.
Implantation type d’un centre de dépouillement régional
Organigramme d’un centre de dépouillement régional
[1]
Lessons Learned from the 2007 Presidential and Parliamentary Elections in Sierra Leone, rapport du PNUD postérieur aux élections, novembre 2007.
[2]
Recommandations de la Mission d’évaluation des besoins en matière d’appui électoral de la Sierra Leone, 22 février au 3 mars 2010. Le Bureau pour la politique de développement (BDP) et le Bureau pour la prévention des crises et le relèvement (BCPR) du PNUD participaient à la Mission.
