Historique
L’histoire électorale du Kenya remonte à l’indépendance, au début des années 1960. Mais ce sont les élections générales de 2007 et les événements tragiques consécutifs qui présentent la plus forte pertinence concernant la situation actuelle de la gestion électorale au Kenya. Une commission d’enquête a été créée début 2008 afin de passer au crible le processus électoral et d’émettre des recommandations. Son rapport (baptisé Rapport Kriegler, du nom du juriste sud-africain qui la présidait) émet des recommandations précises, dont les plus pertinentes sont reproduites ici afin de situer la présente étude de cas dans son contexte.
Brève mention des recommandations du rapport Kriegler en matière de dépouillement et de transmission des résultats.
Recommandations du rapport Kriegler (page 138)
- L’IREC (Commission d’examen indépendante) recommande à la Commission électorale kenyane (ECK) de regrouper la description des diverses activités de dépouillement et de comptage au sein d’un unique document qui fera foi et devra être respecté. La nécessité de ce document ne dépend pas des éventuels changements apportés au système de dépouillement et de comptage.
- L’IREC recommande à l’ECK de s’atteler sans délai à l’élaboration d’un système intégré et sécurisé de transmission des décomptes et des données, qui permette la saisie et le comptage informatisés des données dans les circonscriptions, leur transmission sécurisée simultanée (ainsi que celle des données de chaque bureau de vote) au centre de dépouillement national et l’intégration de ce système de gestion des résultats à un dispositif d’annonce progressive des résultats électoraux.
- L’IREC recommande que les médias aient pleinement accès à ce nouveau système, ce qui ne posera pas problème s’il est convenablement conçu. Les médias seront ainsi en mesure d’obtenir très vite des résultats totalement fiables en provenance de tout le pays et l’ECK maîtrisera la communication rapide aux médias de donnée dignes de foi.
- L’IREC recommande de prévoir un délai largement suffisant pour la vérification des résultats provisoires afin qu’ils ne soient déclarés définitifs/officiels que lorsque tout risque de découverte de nouvelles d’erreurs ou de dépôt de réclamations justifiées aura été écarté. Dans la plupart des pays, ce délai est d’une à deux semaines. Il faut disposer d’un temps suffisant pour vérifier les résultats provisoires qui ne deviendront définitifs qu’après examen de toutes les objections, exécution de tous les contrôles et doubles contrôles et émission du verdict définitif par les autorités concernées. Si l’on explique clairement en quoi consiste un résultat provisoire, les électeurs n’auront aucun mal à comprendre que, vu leur importance, les résultats électoraux ne peuvent être proclamés définitifs qu’après examen et contrôle.
Élections ordinaires et partielles de 2010
Créée après les élections générales troublées de 2007, la Commission électorale indépendante intérimaire (CEII) a reçu pour mandat d’élaborer un système moderne de collecte, de centralisation, de transmission et de comptage des données électorales.
Elle a donc mis en œuvre un système de gestion des résultats doté des caractéristiques suivantes:
- dépouillement classique des bulletins sur le lieu de vote;
- production de procès-verbaux de dépouillement, signés par les agents des partis politiques;
- mise à disposition, dans chaque bureau de vote, de téléphones portables équipés d’une application spéciale de transmission électronique des résultats provisoires;
- transport des formulaires de résultats officiels papier jusqu’aux centres de dépouillement des circonscriptions;
- installation dans les centres de dépouillement des circonscriptions d’un logiciel de saisie des résultats officiels à partir des formulaires de résultats papier;
- installation au centre de dépouillement national d’un logiciel de saisie des résultats officiels fournis par les directeurs du scrutin des circonscriptions;
- comparaison des résultats officiels et provisoires au niveau des centres de dépouillement des circonscriptions et du centre de dépouillement national;
- communication et impression des résultats provisoires et officiels aux fins de diffusion aux parties prenantes.
Adoptée à l’issue du référendum de 2010 organisé par la CEII, la nouvelle constitution kenyane prévoyait la création de l’OGE national actuel, la Commission indépendante en charge des élections et du découpage électoral (IEBC). L’article 88 donne spécifiquement mandat à cette dernière de recourir « aux technologies et aux approches adaptées à l’exercice de ses fonctions ».
Système électoral
La nouvelle Constitution de 2010 stipule la tenue d’élections générales à l’occasion desquelles les Kenyans élisent six types de représentants:
- le président de la République;
- les députés (Assemblée nationale);
- les gouverneurs de comté;
- les députées de comté à l’Assemblée nationale;
- les représentants de quartier aux assemblées de comtés.
Les bulletins sont de couleur différente selon l’élection. Six urnes transparentes sont fermées par un couvercle de même couleur que les bulletins à y déposer. Les agents électoraux donnent des instructions et des conseils aux électeurs afin qu’ils ne déposent pas accidentellement leur bulletin dans la mauvaise urne. Ce point est important car tout bulletin trouvé dans la mauvaise urne est rejeté.
La tenue de six élections le même jour est une entreprise logistique et opérationnelle de très grande ampleur.
Dépouillement
À la clôture du scrutin, le président du bureau de vote prend les mesures préparatoires suivantes (concernant le dépouillement):
- Il compte tous les bulletins inutilisés et inutilisables et en consigne le nombre dans le journal du bureau de vote.
- À partir du nombre de bulletins remis au bureau de vote, il calcule le nombre de bulletins utilisés et le note dans le journal.
- Il place les bulletins inutilisés et inutilisables ainsi que la liste électorale émargée dans des enveloppes inviolables.
Ensuite, pour chaque élection et dans l’ordre stipulé par la réglementation, le tri des bulletins commence:
- Le numéro des scellés est noté et l’urne est ouverte en présence des agents des partis ou des candidats et des observateurs.
- Les bulletins sont triés en trois piles: valides, rejetés (nuls) ou litigieux.
- Les bulletins litigieux sont considérés valides aux fins de déclaration des résultats au bureau de vote (les suffrages sont ajoutés à ceux émis en faveur du candidat).
- Les candidats ou leur agent ont le droit de contester le rejet d’un bulletin. Dans ce cas, le président lui appose le tampon « rejet contesté ».
- Ce type de bulletin et les bulletins litigieux peuvent être soumis à l’examen d’un directeur du scrutin au Centre de dépouillement de la circonscription ou du comté*.
* Cette possibilité est importante pour la gestion des résultats car elle signifie qu’il existe une raison légitime aux différences entre le total des résultats du bureau de vote et les résultats au niveau de la circonscription. Ces différences légitimes doivent être clairement signalées et soumises à des mécanismes de redevabilité.
À l’issue du tri, le président compte les bulletins en faveur de chaque candidat. Ensuite, il compte les bulletins nuls (rejetés, rejet contesté et litigieux). Les candidats ou leurs agents peuvent demander un recomptage (deux fois maximum). Le président annonce ensuite et consigne sur le procès-verbal de dépouillement:
- le nombre d’électeurs inscrits;
- le nombre total de votants;
- le nombre de voix obtenu par chaque candidat.
Le procès-verbal de dépouillement suit alors le parcours suivant:
- l’original est envoyé au directeur de scrutin (au centre de dépouillement pertinent);
- une copie est affichée dans les locaux du bureau de vote.
L’original, qui constitue le résultat officiel, part pour le centre de dépouillement où il sera soumis au directeur du scrutin. À ce stade, la transmission des résultats provisoires passe par le système électronique décrit ci-dessous.
Transmission des résultats provisoires
La réglementation électorale kenyane (qui est publiée au journal officiel et a force de loi) prévoit la transmission électronique des résultats provisoires. Elle stipule explicitement que les résultats transmis par voie électronique sont provisoires. Cette disposition importante élimine toute ambiguïté quant aux résultats qui importent réellement.
La solution technique utilisée possède les caractéristiques suivantes.
- Elle s’appuie sur des téléphones portables GSM peu coûteux dotés de capacités de transmission de données de base (GPRS) et de fonctions logicielles (Java).
- Les résultats sont saisis dans l’application du téléphone, puis envoyés.
- Les résultats des différents niveaux sont transmis aux centres de dépouillement des circonscriptions et au centre de dépouillement national.
- La solution s’intègre à des cartes numériques pour la visualisation et la présentation des résultats.
Problèmes rencontrés en 2010 et lors des élections partielles jusqu’en 2012
- Le fait que chaque téléphone soit configuré pour un bureau de vote donné pose un énorme défi logistique et manque de flexibilité.
- L’obligation d’adapter les applications installées sur les téléphones à chaque élection accroît la complexité logistique.
- Tous les bureaux de vote ne bénéficient pas d’une couverture par réseau données mobile.
Transmission des résultats officiels
Il convient de souligner que les décomptes et la transmission électroniques sont provisoires. Ils répondent à l’attente de communication rapide des résultats et dotent l’OGE d’un mécanisme de redevabilité, mais ce sont les formulaires papier émis par chaque bureau de vote et le formulaire papier consolidant ultérieurement ces résultats qui constituent le canal de transmission des résultats officiels. Chaque président remplit un procès-verbal détaillé des résultats de son bureau de vote. Ce document est reproduit en plusieurs exemplaires:
- un exemplaire est affiché dans le bureau de vote à la vue du public. Ce mécanisme assure un niveau minimum de transparence;
- un exemplaire est remis aux agents des partis politiques ou des candidats présents dans le bureau de vote. Il s’agit d’un mécanisme de redevabilité essentiel;
- un exemplaire est envoyé au directeur du scrutin du centre de dépouillement de la circonscription. Accompagné par le président du bureau de vote et placé dans une enveloppe cachetée inviolable, le procès-verbal de dépouillement officiel du bureau de vote est apporté physiquement au centre de dépouillement de la circonscription, où il est remis au directeur du scrutin.
La remise des formulaires de résultats de tous les bureaux de vote aux directeurs du scrutin, qui suivent des procédures détaillées de consolidation des formulaires de dépouillement des circonscriptions, s’effectue de manière contrôlée. Ce dépouillement est soumis à l’examen des agents des partis et des candidats qui sont également invités à signer les procès-verbaux de dépouillement, ce qui ajoute un niveau de redevabilité.
Chaque directeur du scrutin annonce les résultats de sa circonscription. Ces résultats sont définitifs s’il s’agit d’une élection législative mais partiels s’il s’agit d’une élection présidentielle. Dans ce dernier cas, chaque directeur du scrutin se rend physiquement au centre de dépouillement national de Nairobi et remet les formulaires de comptage de sa circonscription aux fins d’examen et de consolidation finale par l’IEBC, dont le président est le directeur du scrutin national.
Diffusion des résultats
- Des procès-verbaux papier sont affichés à l’entrée du public du bureau de vote afin que toute la population puisse en prendre connaissance.
- Les résultats du bureau de vote sont communiqués aux agents des partis et des candidats ainsi qu’aux observateurs.
- L’IEBC communique sans délai les résultats provisoires aux médias et les publie sur Internet.
- À mesure de la validation des résultats, les résultats officiels (annonce du nom des vainqueurs) sont diffusés à la radio et la télévision, publiés sur Internet, etc.
Litiges électoraux (relatifs aux résultats)
À la demande des agents des partis politiques ou des candidats, deux recomptages maximum peuvent avoir lieu dans les bureaux de vote. Il est intéressant de noter que la signature des formulaires de résultats officiels par les agents des partis politiques ou des candidats, à tous les niveaux, joue un rôle très important. Si un agent refuse de signer un procès-verbal, le président du bureau de vote ou le directeur du scrutin doit en prendre officiellement note. Cela permet de mettre en place une piste de vérification papier qui facilite la résolution des litiges électoraux.
Point important, la réglementation stipule explicitement que l’absence d’un candidat ou d’un de ses agents lors de la signature du procès-verbal de déclaration ou de l’annonce des résultats ne suffit pas à invalider les résultats annoncés.
Par la suite, les citoyens, les candidats ou les partis sont autorisés à porter les litiges électoraux devant les tribunaux. Pour la plupart des élections, ce type de plainte est déposé auprès de la Haute Cour. Pour les élections présidentielles, il relève de la juridiction de la Cour suprême du Kenya.
Élections de 2013 au Kenya
À environ 21 h le 4 mars 2013, alors qu’un nombre croissant de bureaux de vote fournissaient des résultats provisoires à l’élection présidentielle et que les Kenyans, chez eux comme au Centre électoral national, s’installaient pour assister à la course à la Présidence, une défaillance du serveur principal a réduit le flot constant de chiffres à un maigre filet.
Il fallut quatre heures aux techniciens pour trouver le problème relativement simple à l’origine de l’engorgement et y remédier. Vingt-quatre heures plus tard, ce problème, combiné à des difficultés opérationnelles sur le terrain [1], conduisait l’IEBC à abandonner son système de transmission des résultats et à se recentrer exclusivement sur le dispositif de résultats officiels sur papier. De ce fait, les directeurs du scrutin ont convergé sur le Centre électoral national, où leurs résultats ont été vérifiés et proclamés.
Lors de n’importe quelle autre élection, les présidents de bureaux de vote et les fonctionnaires de l’IEBC auraient persévéré et surmonté les difficultés, mais la situation était différente en 2013. Premièrement, la très forte participation (environ 86 %, un énorme succès) a entraîné la formation de longues files d’attente toute la journée, les électeurs continuant à voter dans certains bureaux quatre heures après la clôture programmée du scrutin. Deuxièmement, conformément à la nouvelle constitution adoptée en 2010, l’IEBC devait tenir six élections le même jour. Par conséquent, ses systèmes de gestion des résultats ont dû traiter six élections distinctes:
- présidentielle (1);
- législative (Parlement, 290) ;
- sénatoriale (une par comté, 47 en tout);
- gouverneurs (comté) (47);
- députées (de comté) (à l’Assemblée nationale, une par comté, 47);
- représentants de quartier aux assemblées de comté (1 450 quartiers).
Cela représente au total 1 882 consultations différentes, avec des dizaines de milliers de candidats. Un niveau de consolidation supplémentaire a été introduit à l’échelon des comtés. L’IEBC a décidé d’utiliser le même modèle de base de gestion des résultats: à l’issue du dépouillement, le président de chaque bureau de vote devait procéder à la transmission électronique de ses résultats provisoires par téléphone portable tandis que les résultats officiels étaient consignés sur des formulaires papier livrés, avec d’autres matériels électoraux, aux centres de dépouillement des circonscriptions ou des comtés. Les directeurs du scrutin de ces centres devaient vérifier et compter les résultats officiels. Du fait du nombre d’élections, les logiciels étaient plus complexes que les années précédentes. Des mesures de sécurité plus strictes ainsi que le déploiement de l’application à plus de 30 000 appareils et utilisateurs ont contribué à compliquer davantage encore l’architecture du système.
Pendant la période préélectorale (douze mois précédant le 4 mars 2013), le Kenya s’est heurté à deux types de problèmes apparentés : l’approvisionnement des moyens technologiques et des retards. Outre les défis de taille posés par la fourniture d’un système de gestion électorale plus complexe, l’IEBC a décidé d’instaurer dans tout le pays l’inscription biométrique sur les listes électorales (le projet pilote mené dans 18 des 290 circonscriptions en 2010 avait donné des résultats plutôt satisfaisants) ainsi qu’un système électronique d’identification des électeurs. Parmi les innovations liées au système d’information, de nouveaux systèmes d’adhésion/enregistrement des partis politiques et de nomination des candidats ont permis de limiter les achats de matériel. Comme tous ces systèmes devaient interagir à des degrés divers (par exemple, les données produites par le système de nomination des candidats constitueraient des données d’entrée essentielles du système de gestion des résultats), leurs spécifications, leur développement et leur achat devaient faire l’objet d’une étroite coordination. Pour des raisons qui, selon le jugement de la Cour suprême du Kenya [2], méritent investigation, les processus d’approvisionnement ont mal fonctionné. Tout d’abord, l’appel d’offre concurrentiel pour le système d’inscription biométrique sur les listes électorales a été annulé, ce qui a repoussé de trois mois le début de l’enregistrement des électeurs. Ensuite, le processus d’achat du système électronique d’identification des électeurs a été retardé parce que le contrat n’a été signé qu’en décembre 2012. Ce retard a exercé un impact direct sur l’ensemble du processus électoral: l’Assemblée nationale a dû ramener à 60 jours la période de 90 jours prévue dans la loi électorale de 2011 entre la fin de l’inscription sur les listes électorales et une quelconque élection. Cet effet boule de neige s’est répercuté sur tous les préparatifs pertinents, notamment pour l’infrastructure et les services, et le temps a tout simplement manqué pour effectuer l’ensemble des tests du système de gestion des résultats.
Du fait que le système de gestion des résultats global de l’IEBC suivait le principe « deux précautions valent mieux qu’une », les mauvaises performances de la composante transmission électronique des résultats n’ont heureusement pas fait capoter l’ensemble du processus électoral. De nombreuses parties prenantes ignoraient que la technologie ne concernait que les résultats provisoires et que le processus officiel demeurait en place et reposait sur des documents papier. L’IEBC a réussi à terminer le comptage des résultats officiels de l’élection présidentielle deux jours avant le délai légal de sept jours et a annoncé l’élection d’Uhuru Kenyatta au premier tour avec une très faible avance. Le candidat arrivé deuxième (entre autres) a déposé plainte auprès de la Cour suprême du Kenya, qui a maintenu les résultats dans un jugement qui a fait date. Sa décision s’appuie sur l’analyse suivante (italiques ajoutées) :
L’avocat des défendeurs, en revanche, avance l’argument que l’acte de vote est une galaxie dont le soleil est l’expression du choix individuel par le marquage d’un bulletin de vote et le dépôt subséquent de celui-ci dans l’urne. Tout autre procédé antérieur et postérieur tourne autour de cette procédure et n’implique que deux choses : établir le choix de l’électeur et soutenir son droit à l’exprimer. L’avocat cite des exemples fournis par les Philippines, qui arguent que, même en cas de défaillance de tous les autres processus de soutien (notamment électroniques), le droit de voter et de s’exprimer par la voie du suffrage universel n’est pas remis en cause. Des procédures manuelles doivent prendre le relais afin de respecter l’expression du choix des électeurs.[3]
Si la transmission électronique des résultats provisoires a été perçue comme un échec, elle a néanmoins rendu compte de 90 % des résultats dans 21 circonscriptions, de plus de 14 000 résultats aux élections présidentielles par bureau de vote globalement et de 6 000 à 9 000 résultats pour chacune des cinq autres consultations, soit bien au-delà de 52 000 résultats au total, ce qui a représenté une augmentation importante par rapport à 2010. Si la quantité de résultats provisoires a été très inférieure aux attentes des Kenyans, la qualité de ceux transmis, après examen rigoureux, s’est avérée extrêmement élevée, avec des résultats provisoires et officiels identiques, hormis dans de très rares cas.
En dépit des problèmes rencontrés le 4 mars et les jours suivants, l’IEBC a organisé plusieurs élections quelques semaines plus tard et déployé avec succès le système électronique d’identification des électeurs et le système de gestion des résultats. Il est raisonnable de conclure que si les enseignements de 2012 et 2013 sont intégralement pris en compte, les futures élections kenyanes continueront à se caractériser par l’usage généralisé de moyens technologiques de gestion des résultats.
[1] Les problèmes rencontrés sur le terrain ont été le manque de téléphones et de cartes SIM, le manque ou l’obsolescence des informations d’identification et l’insuffisance/qualité défaillante de la formation.
[3] Ibid., paragraphe 128
