Después de la segunda guerra mundial, la nueva República Federal de Alemanja adoptó un sistema electoral mixto que combinó la representación proporcional de lista de partidos con los distritos de representación uninominal. Este sistema requiere que los alemanes depositen dos votos en las elecciones nacionales: entonces el llamado primer voto (Erststimme), va para elegir un miembro del parlamento (MP) del distrito electoral para el distrito, y el segundo - y más importante- voto (Zweitstimme), va a un partido político. El segundo voto determina la composición total partidaria del Bundestag.
En la actualidad (13° período de elecciones) hay 668 miembros del Bundestag: 326 representantes directamente elegidos por el distrito, 326 miembros elegidos desde las listas de partidos, y 16 representantes sirviendo "excedentes" de asientos (Ueberhangmandate). Los asientos excedentes son el resultado de los partidos que ganan muchos distritos que por su porcentaje de voto tendrían derecho a ellos. Hay numerosas razones para justificar los asientos "excedentes", pero una de las mayores razones para esos asientos es el mal prorrateo de los distritos, debido al fracaso de la redistribución para reflejar los cambios en la población.
Procedimientos de Redistritación
Al inicio de cada período parlamentario el presidente de Alemania -- en concordancia con el artículo 3 de la ley electoral-- nombra una Comisión Independiente de Distritos Electorales (Wahlkreiskommission). Las tareas de esta comisión es para informar sobre los cambios en la población y el desarrollo en los distritos electorales, y poner por delante las recomendaciones sobre como redistritar para acomodarse a esos cambios.
La Comisión de Distritos Electorales, o CDE, es seleccionada al inicio de cada período parlamentario. El presidente de la Oficina Federal de Estadística es usualmente escogido para presidir la comisión. Además, un juez de la Corte Federal de Administración, y cinco miembros más, usualmente los más altos funcionarios al nivel estatal, son seleccionados para servir en la Comisión.
La CDE está obligada a seguir las siguientes reglas para la redistribución. Ellas son las siguientes:
- Deben ser observados los límites estatales;
- La población de un distrito electoral no deben variar ni más ni menos de un 25% de todo el promedio de la población de los distritos electorales. Si la desviación de la población exceda en más o en menos del 33%, la redistritación es obligatoria;
- El número de distritos electorales asignados a cada estado debe ser en proporción relativa a su tamaño de población;
- Un distrito electoral debe ser un área coherente;
- Deben ser observados los límites de las comunidades, condados y ciudades independientes.
Las comisiones tienen 15 meses para completar su informe y presentar sus resultados al Ministro del Interior. El informe de la Comisión contiene la población actual del distrito y las recomendaciones para reubicar los asientos de los distritos y modificar los límites de los mismos. La CDE coloca planes alternativos adelantados y serios para la redistritación, para que el parlamento tenga más de una opción disponible cuando decida como, si es que no en su totalidad, redibujar los distritos electorales.
Participación de Otras Instituciones
La CDE produce su informe con las opiniones llegadas de un numeroso grupo de instituciones. Los miembros del Ministerio del Interior toman parte en las reuniones de la CDE. La comisión está en contacto con los empleados estatales de gobierno, responsables de los procedimientos electorales en todos los estados. Además, cada estado tiene la oportunidad de presentar su posición sobre cualquiera de las recomendaciones de las comisiones.
El Papel del Parlamento
De todos modos el Parlamento toma la decisión final, ya sea para distritar él mismo o para elegir qué plan de redistritación adoptar. Después de leer el informe de la CDE, y debatir el asunto, el Parlamento vota igualmente para aceptar cualquiera de las recomendaciones de la CDE. A menos, que haya desviaciones de población superiores a un 33%, en tal caso el Parlamento no está obligado a aceptar cualquiera de las propuestas de la CDE. De hecho, el Parlamento ha decidido no efectuar cualquier cambio: aunque hayan sido algunos límites cambiados dentro de los estados, y no hayan sido reubicados los asientos en el oeste de Alemania desde 1980.
Historia de la Redistritación en Alemania
La CDE efectúa las recomendaciones con respecto a la configuración aproximadamente cada cuatro años. El siguiente párrafo muestra qué acciones tomé últimamente el Parlamento las CDE presentó sus recomendaciones:
- El primer informe de la CDE en 1968: el Parlamento no tomó acción alguna;
- El informe de 1962: las recomendaciones fueron aceptadas por el Parlamento;
- Los informes de 1966 y 1970: el Parlamento tomó acciones limitadas;
- El informe de 1973: la CDE recomendó la reubicación de asientos para los estados, los cuales fueron rechazados por el Parlamento. La redistritación en los estados fue parcialmente adoptada por el Parlamento;
- Informe de 1978: Las recomendaciones de la CDE fueron parcialmente aceptadas;
- Informe de 1982: Ninguna recomendación importante fue hecha por la CDE porque el Parlamento fue disuelto. Hubo dos cambios hecho debido a las desviaciones en exceso de 33%;
- Informe de 1984: Las recomendaciones de la CDE para redistritar los límites fueron parcialmente aceptadas;
- Informe de 1988: Sólo cambios menores debido a que las cifras del censo no se encontraban disponibles;
- Informe de 1992: Las recomendaciones de la CDE no fueron aceptadas excepto para los límites requeridos, porque las desviaciones superiores al 33% y mayores en la configuración en Berlín;
- Informe Presente: Los estados argumentan que no debieran ser redistritados porque habrá una mayor redistribución en el 2002 (ver más abajo).
Reporte de la CDE para el Trigésimo Periodo del Bundestag
La Revisión de la Comisión que comenzó en 1995, ha sugerido mayores cambios en la redistribución de los distritos. Estos cambios son justificados por cuatro razones:
1. La designación de los distritos no ha sido cambiada desde 1980 en los estados más antiguos, y desde 1990 en los más nuevos, aunque en esa época han tenido lugar los mayores cambios en la población. Después de la unificación de Alemania, los distritos más antiguos permanecieron iguales, mientras que los 13 nuevos distritos fueron agregados al este de Berlín y otros 67 en los 5 nuevos estados. El Parlamento no solo rechazó la recomendación de una redistribución en 1983, 1987, y 1990 sino que rechazó la recomendación de la CDE para la unidad de Alemania en 1994. El Parlamento solamente ha reaccionado a las recomendaciones de la CDE cuando las desviaciones de la población han sido mayores que un 33%, y los cambios son requeridos por la ley.
2. La elección nacional de 1994 resultó con 16 asientos excedentes (Ueberhangmandat) en el Parlamento. Hay ciertamente muchos factores que encabezan los asientos excedentes, pero una de las razones más importantes es el desequilibrio de la distribución de los distritos debido a los cambios masivos del tamaño de la población en varios estados.
3. Al 31 de Diciembre de 1994, tres distritos electorales difirieron en más del 33% del promedio del tamaño del distrito electoral. Muchos estuvieron cerca de ese límite, y son esperados otros cambios en el tamaño de la población.
4. Las reformas iniciadas en los condados antes de 1994 en los nuevos estados sugieren la necesidad de modificar los distritos electorales.
De cualquier modo, en junio de 1995, el Bundestag decidió reducir el tamaño de la legislatura por sobre los 100 asientos partiendo en el décimo quinto período, el cual -- si todo procede normalmente-- empezaría en el 2002. Para preparar este proceso una Comisión de Reformas ha sido establecida. Esta comisión de reforma, responde a los reclamos de los miembros de varios partidos diciendo que el electorado, los partidos y candidatos, deberían esperar para impulsar mayores cambios en los distritos electorales en 1998, ya que un completo esfuerzo ocurrirá en el año 2002, por lo tanto se ha optado por cambiar solamente los distritos que excedieron el límite del 33%. La mayoría de los gobiernos estatales ha concurrido con sus opiniones. Por lo tanto la configuración será limitada a cambios obligados por desviaciones extremas.
La CDE ha continuado argumentando que la redistritación es necesaria. Desde que en el 13° período se dieron 16 asientos excedentes, y al menos uno de ellos se ha debido a distritos electorales desigualmente poblados. A menos que la población de los distritos legislativos sean igualados, la inclinación en los resultados electorales puede continuar debido a un desigual número de miembros. La CDE ha calculado el tamaño de los distritos existentes y ha presentado en gran detalle lo observado y esperado en la distribución de los distritos por estados. Ellos han concluido que una mayor redistritación es requerida bajo las pautas que ellos están obligados a seguir.
De cualquier modo, dada la posición del Comité de Reforma y los argumentos de muchos de los gobiernos de los estados y de los partidos políticos, la CDE ha ofrecido un número posible de planes de redistritación. La CDE ha recomendado que a cada uno de los estados de Berlín, Hessia, y Lower Saxony, les sea dado un asiento suplementario, Baden -Wuerttemberg dos asientos, y Bavaria 3 asientos suplementarios; mientras que Hamburg, Northnine- Westfalia, Saarland y los cinco nuevos estados debieran haber requerido cada uno de ellos que se les diera uno más.
Conclusión
La redistritación en Alemania está más o menos impuesta por la ley. Bajo ciertas condiciones, son exigidos los cambios obligatorios y hay muy poco espacio para maniobras políticas. Debido a que la CDE es un órgano independiente y hay una serie de reglas que debe seguir cuando efectúa las recomendaciones para la redistritación, el gerrymandering es virtualmente imposible.
A los gobiernos de los estados, de cualquier modo - especialmente si ellos están holgados en un asiento-- y a los miembros del Parlamento en particularmente no les gusta los cambios en las líneas de los distritos. Los nuevos distritos pudieran hacer más difíciles para los legisladores actuales ganar, ellos podrían cambiar el equilibrio de fuerzas en un estado, y/o ellos podrían conducir a la pérdida de un asiento del partido. Por lo tanto el Parlamento, a menudo, simplemente acepta sólo aquellos cambios que son obligados por la ley manteniendo el status quo tanto como le sea posible. En el 2002, de cualquier manera, una redistritación será es inevitable. Las poblaciones de los distritos serán igualadas, y podría haber una disminución en el número de asientos excedentes.
