Les concepteurs de systèmes électoraux s'abstiennent de recommander un système unique applicable à tous les contextes. En effet, les experts constitutionnels ne se prononceront pas sur le meilleur système ou celui qu'ils favorisent; ils affirmeront plutôt que tout dépend de plusieurs facteurs dont, entre autres :
- de quel type de société s'agit-il?
- quelles sont ses composantes démographiques?
- les groupes ethniques et communaux sont-ils d'accord avec le fonctionnement électoral?
- les différents groupes sont-ils regroupés géographiquement ou isolés les uns des autres?
- quelle est l'histoire politique du pays?
- l'État est-il démocratique, en voie de transition vers la démocratie ou se démocratise-t-il à nouveau?
- quelles sont les grandes lignes des ententes constitutionnelles avec lesquelles la législature doit composer?
L'évaluation de la pertinence d'un système électoral donné pour une société divisée doit tenir compte des trois variantes importantes suivantes :
- la connaissance de la nature de la division au sein de la société est d'une importance primordiale : la nature de l'identité du groupe, l'intensité du conflit, la nature du conflit et la répartition spatiale des groupes en conflit;
- la nature du système politique, c.-à-d. la nature de l'État, du système de parti et l'infrastructure constitutionnelle globale;
- le processus qui mène à l'adoption du système électoral, c.-à-d. le système a-t-il été légué par un pouvoir colonial, a-t-il été conçu délibéremment, a-t-il été imposé par des forces extérieures ou est-il le résultat d'un processus d'évolution soumis à des contraintes? (voir Choix d'un système).
La nature de l'identité de groupe
La conception constitutionnelle appropriée doit être le fruit d'une combinaison du contexte politique et des nuances sociales spécifiques de la nation. Les divisions au sein de la société sont en grande partie dues au niveau des rapports qui existent entre les groupes ethniques et les partis et de leur comportement. Ce facteur décide de la capacité du système institutionnel à dissiper les conflits ethniques ou tout simplement l'appareil institutionnel à les contenir. La nature de l'identité de groupe connaît deux dimensions :
- la première repose sur une question de fond : la société se divise-t-elle sur une base raciale, ethnique, ethnonationaliste, de religion, régionale, linguistique?
- la deuxième tient compte de la rigidité et de l'emprise de ces divisions.
Intensité des conflits
Un deuxième facteur qui peut avoir une incidence sur la nature des conflits et sur la prédisposition à concevoir et réaliser le système électoral est tout simplement l'intensité de l'hostilité entre les groupes qui se font la lutte. Il faut donc se rappeler que, malgré l'intérêt académique et international qu'éveillent les cas extrêmes, la plupart des conflits ethniques ne tournent pas en guerre civile. Peu de sociétés ne connaissent pas l'antagonisme multiethnique mais la plupart sont capables de s'entendre mutuellement afin d'éviter l'effondrement de l'État. Il existe de nombreux exemples d'État où les groupes qui sont pourtant divisés profondément entre eux réussissent à maintenir des relations civiles tièdes mais essentielles malgré un degré important d'antipathie mutuelle. Les Malaisiens, les Chinois et les Indiens de la Malaisie sont un parfait exemple. Il existe d'autres cas (p. ex. le Sri Lanka), où un environnement interethnique bénin et des conflits raciaux moins intenses ont tout de même dégénéré en conflits armés violents et où les gouvernements démocratiques sont pourtant plutôt la règle que l'exception. Il y a aussi les cas où les relations cessent totalement et le « nettoyage ethnique » d'un groupe par un autre; le cas le plus récent et horrible est celui de la Bosnie.
La nature des conflits
La conception d'un système électoral ne repose pas uniquement sur des questions d'ordre social mais, jusqu'à un certain point, sur les différences culturelles. Le conflit classique est celui des droits et du statut des groupes dans une démocratie multiethnique; ce système est caractérisé par des institutions démocratiques qui prennent les décisions et par la présence de deux ou plusieurs groupes ethniques. Il s'agit d'un groupe de personnes qui se considèrent une communauté culturelle distincte, qui parlent souvent la même langue, pratiquent la même religion, ont les mêmes affinités et autres caractères physiques comme la couleur de leur peau, et qui tentent d'entretenir des sentiments négatifs et hostiles à l'endroit des membres d'autres groupes (voir 1). Ce document traite en grande partie de cette division ethnique fondamentale.
Les conflits ethniques engendrent pourtant d'autres types de conflits. Si l'approvisionnement de ressources est à la source de la division des groupes, le système par lequel est élu le parlement national revêt une importance particulière, puisque les conflits sont gérés par l'entremise des allocations que fait le gouvernement central aux diverses régions et peuples. Un système électoral qui favorise un parlement représentatif a plus de chance de succès qu'un système qui exagère les tendances majoritaires, ou ethniques, régionales ou autres. Le système électoral devrait d'ailleurs favoriser un parlement représentatif même si le conflit est d'abord de nature culturelle, la protection de la langue de la minorité et les écoles culturelles spécifiques. Des mécanismes institutionnels, comme l'autonomie culturelle et le droit de veto des minorités peuvent tout aussi bien apaiser les conflits.
Les disputes territoriales exigent souvent des démarches institutionnelles innovatrices qui vont bien au-delà des revirements positifs que le système électoral peut amener. En Espagne et au Canada, des ententes asymmétriques sont prises pour satisfaire les régions basque et la province de Québec afin d'apaiser les appels à la sécession; le fédéralisme a été promu comme une institution de règlement de conflits dans des pays aussi divers que l'Allemagne, le Nigeria, l'Afrique du Sud et la Suisse.
Distribution géographique des groupes en conflit
Avant de décider d'un système électoral, il faut examiner la distribution géographique des groupes ethniques, surtout leur importance, leur nombre et leur concentration géographique ou leur dispersion. L'emplacement géographique des groupes en conflit est souvent relié à l'intensité du conflit entre eux. L'hostilité mutuelle peut augmenter dans les endroits où différents groupes doivent échanger; d'un autre côté, elle peut devenir une force modératrice contre les manifestations extrêmes de conflit ethnique. La familiarité engendre le mépris mais elle peut également engendrer un certain degré d'acceptation mutuelle. Les groupes qui partagent le même territoire sont moins enclins à déclencher des guerres civiles que ceux qui demeurent sur des territoires séparés. Inversement, la séparation territoriale semble parfois la seule façon de gérer les types extrêmes de conflits ethniques, ceux qui demandent une forme de dévolution formelle territoriale des pouvoirs ou une certaine autonomie. Dans les cas extrêmes du nettoyage ethnique en Bosnie, les régions qui affichaient antérieurement des populations mixtes de Serbes, de Croates et de musulmans sont maintenant à prédominance monoethnique.
La compréhension de la démographie de tout conflit ethnique est particulièrement importante dans le choix des correctifs institutionnels. La conception d'un système électoral consociational ou centripète dans des sociétés divisées doit tenir compte des variables principales que sont le nombre et la distribution des groupes ethniques. Selon Lijphart, l'approche consociationaliste a plus de chance de réussir lorsque les groupes sont au plus trois ou quatre; les conditions deviennent progressivement moins favorables au fur et à mesure que le nombre de groupes augmente. L'approche centripète, au contraire, exige un degré de prolifération des groupes ethniques (ou, tout au moins, des partis ethniques) comme conditions essentielles préalables à un rassemblement des votes. Les chances de succès augmentent au fur et à mesure que le nombre des groupes augmentent. Un autre facteur est l'importance relative des groupes ethniques : le consociationalisme favorise les groupes d'importance à peu près égale, bien que les systèmes bicommunaux, au sein desquels deux groupes d'importance à peu près égale coexistent, peuvent représenter la formule la plus conflictuelle qui soit. Dans un système centripète, la concentration géographique et la dispersion des groupes ethniques et non leur taille jouent un rôle prépondérant. Lorsque les groupes ethniques sont concentrés géographiquement dans une ou deux régions, toute stratégie électorale pour gérer les conflits doit être adaptée aux réalités de la géographie politique. Les prescriptions territoriales pour un fédéralisme ou autre type de dévolution des pouvoirs sont généralement une préoccupation majeure, tout autant que les questions d'autonomie de groupe. Les groupes indigènes ou tribaux tendent à afficher une tendance forte particulière envers les concentrations géographiques. Les minorités africaines, par exemple, tendent à se rassembler dans des régions géographiques contiguës plus que les minorités d'autres endroits. Ceci signifie qu'un groupe unique ethnopolitique contrôle plusieurs circonscriptions et forme des bases de pouvoir local. Cette situation a une implication importante pour les concepteurs électoraux. Tout système électoral qui repose sur des circonscriptions uninominales (comme le vote préférentiel choisi par les centripétalistes), produit des fiefs ethniques locaux. La représentativité minoritaire et le partage des pouvoirs sous ces conditions exigent probablement une certaine forme de circonscription multinominale - surtout sous un système de représentation proportionnelle.
Ce qui précède contraste avec les colonies ou la dispersion des travailleurs à travers le monde de très grands groupes de Chinois et d'Indiens que l'on retrouve à Singapore, aux Îles Fidji, en Malaisie, dans les Caraïbes, en Guyane, à Trinité et Tobago, des pays dans lesquels les ethnies se mêlent beaucoup plus qu'ailleurs, et où par conséquent les contacts journaliers sont beaucoup plus fréquents. Les identités ethniques sont souvent mitigées par d'autres conflits et les circonscriptions sont probablement ethniquement hétérogènes. Les systèmes électoraux centripètes qui encouragent les partis à gagner la faveur des divers groupes ethniques (le vote préférentiel), peuvent faire échouer les antagonismes multiethniques. Les Îles Fidji ont mis un an à réviser leur Constitution et pour ces raisons mêmes, à adopter un système de vote préférentiel (VP); cette nouvelle Constitution est donc non raciale.
La présence d'un trop grand nombre de groupes ethniques exclut certains types de systèmes électoraux. Une telle structure sociale dépend de tribus bien définies géographiquement; ces groupes sont rares dans les États de l'Ouest, nombreux dans certaines régions de l'Afrique centrale et du Pacifique-Sud. Il faut alors une représentation uninominale pour fonctionner efficacement. Dans les cas extrêmes comme celui de la Papouasie-Nouvelle-Guinée, plusieurs milliers de clans, représentant plus de 800 langues distinctes se font la lutte. Il est alors futile de tenter d'instaurer un système de représentation proportionnelle puisque le parlement devrait compter plusieurs milliers de représentants (et parce que le système RP qui favorise les consociationalistes serait inapproprié étant donné la faiblesse ou non-existence des partis dans la plupart des cas). Les choix qui s'offrent aux concepteurs de systèmes électoraux sont alors réduits.
Les prescriptions institutionnelles pour la conception électorale doivent tenir compte des dynamiques politiques diverses qui distinguent les démocraties en voie de transition des démocraties établies. Les démocraties en voie de transition, plus particulièrement celles qui émergent de conflits bien ancrés, ont un plus grand besoin d'exhaustivité et un seuil moins élevé pour convaincre ceux qui s'opposent au système politique qu'il n'en faut avec les groupes établis. De même, les environnements politiques stables de la plupart des pays occidentaux où deux ou trois partis principaux peuvent espérer être portés au pouvoir à période régulière par l'entremise d'une alternance de pouvoir ou un changement des coalitions gouvernantes - sont bien différentes du type de politiques à somme nulle qui caractérisent souvent les sociétés divisées. C'est là une des raisons pour lesquelles les systèmes électoraux « un seul gagnant » comme le scrutin majoritaire uninominal ont si souvent été accusés de contribuer à l'échec de la démocratie dans les pays en voie de développement. De tels systèmes tendent à empêcher les minorités de faire partie de la représentation parlementaire et, dans le cas des partis à base ethnique, peuvent mener facilement à la dominance totale d'un groupe ethnique sur les autres. La démocratie, dans de telles circonstances, peut rapidement se transformer en une situtation permanente d'inclusion et d'exclusion, un jeu dont les résultats de « somme zéro » sont terrifiants.
Pour cette raison, plusieurs experts voient la nécessité de certains types de gouvernement au sein desquels tous les groupes importants sont représentés et partagent le pouvoir. Il s'agit d'une composante essentielle d'une transition d'un régime autoritaire à une démocratie. Les modèles de partage de pouvoirs sont généralement associés à un système de représentation proportionnelle, système qui est le plus apte à garantir des résultats proportionnels et la représentation des groupes minoritaires. Il importe de noter que la plupart des élections majeures transitionnelles au cours des dernières années ont été menées sous une forme de représentation proportionnelle. De fait, les élections de transition récentes au Chili (1989), en Namibie (1989), au Nicaragua (1990), au Cambodge (1993), en Afrique du Sud (1994) et au Mozambique (1994) ont toutes été tenues sous une forme de liste régionale ou nationale. Certains experts ont identifié le choix d'un système proportionnel plutôt que majoritaire comme étant l'élément principal des transitions qui ont connu du succès. En facilitant la participation des minorités dans le processus et la représentation juste des partis politiques à la nouvelle législature, peu importe l'importance ou la distribution de leurs bases d'appui, la représentation proportionnelle est reconnue comme un élément d'intégration dans la création d'un régime inclusif et légitime après un régime autoritaire.
Les preuves sont de plus en plus évidentes que même si la représentation proportionnelle avec scrutin de liste est un instrument qui facilite la transition vers un système démocratique, elle est moins efficace pour promouvoir la consolidation démocratique. Les pays en voie de développement, plus particulièrement ceux qui ont fait la transition sous l'égide de règles RP, trouvent de plus en plus que les grandes circonscriptions multinominales, qu'il faut pour atteindre des résultats proportionnels, créent également certaines difficultés de redevabilité entre les élus et les électeurs. La consolidation démocratique exige l'établissement de relations solides entre les citoyens et l'État et plusieurs nouvelles démocraties - particulièrement celles dans les sociétés agraires - ont des exigences plus élevées pour le service aux circonscriptions au niveau local que pour la représentation de toutes les opinions idéologiques de la législature. En Afrique du Sud, au Cambodge et ailleurs, on prétend de plus en plus que le choix d'un système électoral permanent doit encourager un haut niveau de redevabilité géographique, en exigeant que les représentants au parlement qui représentent de petites circonscriptions bien définies territorialement et qui servent les besoins de leur commettants, établissent une relation significative entre les dirigeants et ceux qui sont dirigés. Il ne faut pas exclure tous les systèmes de représentation proportionnelle. On peut combiner des systèmes de circonscriptions uninominales et certains aspects de la proportionnelle sans exclure le système de RP avec scrutin de listes nationales, souvent préféré par les consociationalistes.
Nature du système de parti
La sagesse conventionnelle invoquée par les experts électoraux préconise que les règles électorales d'un système majoritaire favorise la formation d'un système bipartite (et, par extension, un gouvernement unipartite), alors que le système de représentation proportionnelle mène à un système multipartite (et un gouvernement de coalition). Bien que certains s'entendent encore sur le fait que les systèmes majoritaires limitent la représentation législative et que les systèmes de représentation proportionnelle le favorisent, la sagesse conventionnelle d'une relation informelle entre un système électoral et un système de parti devient désuète. Au cours des dernières années, le système majoritaire uninominal a rendu plus facile la fragmentation du système de partis dans les démocraties établies, comme au Canada et aux Indes, alors qu'en Namibie, en Afrique du Sud et ailleurs, les élections ont résulté en des régimes dominants unipartites.
Un des préceptes de base de la science politique est que les politiciens et les partis font des choix d'institutions, comme des systèmes électoraux, qui les favorisent. Différents types de systèmes de partis tendent donc à produire différents choix de systèmes électoraux. Le meilleur exemple est l'adoption de la RP en Europe continentale au tournant du siècle. L'expansion de la franchise et de la montée de forces sociales nouvelles puissantes, comme les mouvements travaillistes, a incité l'adoption de systèmes de RP qui peuvent refléter et limiter ces changements dans la société. Des transitions plus récentes ont accentué ce modèle pour choisir un système électoral. Les régimes en place mais qui se sentaient menacés, en Ukraine et au Chili, ont adopté les systèmes qui étaient perçus comme pouvant maximiser leurs perspectives électorales - un système de scrutin à deux tours qui a eu comme résultat d'assurer la surreprésentation des communistes en Ukraine, et une forme non usuelle de RP dans des circonscriptions qui élisaient deux représentants, qui voulait assurer la surreprésentation du parti qui obtenait la deuxième place au Chili. Une exception intéressante qui prouve la validité de cette règle est l'appui du ANC au système de RP en Afrique du Sud pour leur première élection après l'abolition de l'apartheid. Le maintien du système en place, système de scrutin majoritaire uninominal, aurait sans doute résulté en une surreprésentation du parti ANC, mais il aurait également apporté des problèmes dus à l'exclusion des minorités et causé de l'incertitude. L' ANC a pris une décision rationnelle jugeant qu'à long terme ses intérêts seraient mieux servis par un système qui lui permettait de mieux contrôler les mises en candidature de ses candidats.
Infrastructure constitutionnelle globale
L'efficacité de la conception d'un système électoral doit être jugée en fonction de l'infrastructure globale de l'État. Ce document touche surtout les élections législatives. L'incidence du système électoral sur les représentants et la dynamique des législatures sera toujours significative, mais son incidence sur ce qui accommode les politiciens et sur la démocratisation en général à l'ampleur du pouvoir que détient la législature et la relation entre cet organisme et les autres institutions politiques. L'importance de la conception des systèmes électoraux est plus grande dans les systèmes parlementaires centralisés qui n'ont qu'une chambre et est à son maximum lorsque la législature est obligée par la constitution de produire un cabinet exécutif qui respecte l'unité nationale et qui est composé de représentants de tous les partis importants qui ont réussi à se faire représenter au parlement.
De même, l'efficacité de la conception d'un système électoral diminue au fur et à mesure que le parlement perd de son pouvoir. Par conséquent, un nombre d'infrastructures constitutionnelles détournent en partie l'attention portée sur les élections à la législature. Le concepteur de la constitution doit donc porter toute son attention sur les relations entre les responsabilités exécutives et législatives et entre la chambre haute et la chambre basse du parlement et entre les gouvernements national et régionaux. Il ne s'agit pas de diminuer l'importance des systèmes électoraux pour les autres institutions (comment élire les présidents et les législatures fédérales), mais plutôt de souligner la complexité grandissante du système constitutionnel, car le pouvoir incombe de moins en moins au centre. Chacune des composantes institutionnelles de l'État suivantes peut fragmenter les points de convergence du pouvoir politique et diminuer ainsi l'incidence de la conception des systèmes électoraux sur le climat politique :
- un président élu par suffrage direct;
- un parlement constitué de deux chambres et une balance du pouvoir partagée par les deux chambres;
- un degré de fédéralisme et d'ententes asymétriques régionales.
