El registro como un prerrequisito para elecciones libres y justas
El derecho de todo ciudadano adulto a participar en los asuntos de su gobierno es una de las premisas de la democracia. Quizá la forma fundamental de participación reside en el derecho a votar en elecciones libres y justas. La capacidad para ejercer el derecho democrático al voto está sustentado en la existencia de un registro electoral (o lista de electores) completo e inclusivo, que sea rigurosamente mantenido para asegurar, tanto como sea posible, que cada ciudadano elegible esté registrado para votar una vez y sólo una vez. La delicada tarea que entraña la preparación de los registros electorales ha sido caracterizada sucintamente por la Comisión de Revisión Electoral y Administrativa de Queensland, Australia:
Las listas electorales son un componente fundamental de cualquier sistema de votación. Constituyen la lista oficial de los electores y son evidencia prima facie de su derecho al voto. Consecuentemente, los procedimientos de registro necesitan encontrar el punto exacto de equilibrio entre la necesidad de rigor para asegurar la integridad de las listas y la necesidad de flexibilidad para asegurar la protección del derecho de las personas a registrarse y votar.1
El alto costo del registro de electores
Al mismo tiempo que es uno de los componentes centrales de la administración electoral, el registro electoral es también uno de los más costosos. El proceso de registrar a los electores y producir las listas de votación a menudo representa más del 50% de los costos totales de la administración electoral2 Desde luego, varios factores inciden sobre estos costos, entre los que se incluyen el tipo de sistema utilizado para registrar a los votantes, la capacidad administrativa de la autoridad electoral y las características sociales, económicas y demográficas del país.
Principios generales del registro electoral
Son dos los principios fundamentales que caracterizan a un registro electoral efectivo. El primero es que el sistema seleccionado para registrar a los electores debe facilitar la inclusión de todos los votantes elegibles en el registro o lista correspondiente. La gobernabilidad democrática requiere la existencia de elecciones libres y justas en las que tome parte un amplio electorado. Para cumplir con este propósito, todos los votantes elegibles (o la gran mayoría de ellos) deben ser incluidos en la lista de electores. Su inclusión afirma su derecho a votar en la elección. El segundo principio clave es el obvio corolario del primero, es decir, que debe prevenir la exclusión de los ciudadanos elegibles de la lista de votantes.
Exclusión legal y administrativa
Hay dos formas mediante las que los votantes pueden ser excluidos de la lista de electores: la exclusión legal y la exclusión administrativa. Durante el resurgimiento de las democracias representativas a lo largo de los siglos XVIII y XIX, existieron muchas razones por las que se excluía legalmente a las personas del registro y el voto, incluidas condiciones como la propiedad, la riqueza, el alfabetismo, el género y la "calidad moral".3 A lo largo de los años, todas estas exclusiones legales fueron desapareciendo de la práctica democrática y, hoy en día, la mayoría de ellas ya no son vistas como legítimas. Las exclusiones legales que persisten actualmente en muchos estados tienen que ver con la edad (normalmente se requiere ser mayor de 18 años, aunque en algunos casos se exige más edad), ciudadanía, residencia, reclusión por delitos criminales e incompetencia mental.4 Esas exclusiones suelen ser más resultado de disposiciones contempladas en leyes constitucionales y legales, que de atribuciones conferidas a autoridades administrativas.
Las exclusiones administrativas ocurren cuando las personas que son manifiestamente elegibles para votar no están habilitadas porque quedaron fuera de las listas de electores. Por ejemplo, esas personas pueden ser excluidas como resultado de una estricta decisión individual o un hábito personal. Un potencial elector puede tener poco o ningún interés en la política o una elección. Un cambio de domicilio o, incluso, en el nombre del votante puede traducirse en un error o falta de registro. También pueden ocurrir exclusiones en razón de limitaciones del sistema de registro, tales como una deficiente notificación de la fecha límite para completar el proceso de registro. Más allá de tratar de alcanzar el objetivo de prevenir, o al menos de minimizar, la exclusión de votantes elegibles, el sistema de registro debe mantener como una prioridad la de registrar a todos los votantes elegibles. Aunque en la práctica no será posible registrar a todos los votantes elegibles, el compromiso con este objetivo permitirá la identificación de criterios de desempeño muy claros contra las cuales medir el logro de un registro universal. (ver Identificación de los Electores para Efectos de Registro)
La complejidad de registrar a los electores
A pesar de la crucial importancia del registro de los electores para el proceso electoral democrático, los administradores electorales deben, a menudo, hacer frente a múltiples decisiones para responder a los asuntos específicos de su país, estado o región:
- ¿Se debe crear una lista de electores en cada elección o es mejor mantener una lista permanente?
- ¿Cómo se deben identificar los votantes en las mesas de votación?, ¿usando una tarjeta de identidad o algún otro medio?
- Si se utiliza una tarjeta de identidad del elector ¿qué información debe contener?
- ¿El registro debe ser obligatorio o voluntario?
- Si es voluntario ¿debe ser a iniciativa del ciudadano o del estado?
- ¿Qué impacto tienen las condiciones locales, como índices de alfabetización, urbanización, movilidad demográfica y trayectoria democrática sobre el tipo de registro electoral que resulte más factible?
- ¿Qué papel desempeña la automatización en el proceso de registro electoral?
- ¿Qué aspectos del registro electoral se manejan mejor de manera automatizada?
La respuesta a estas y otras preguntas similares desempeñará un papel importante en la determinación del tipo de sistema de registro electoral que le corresponda en aras de facilitar la inclusión y minimizar la exclusión en un contexto político determinado.
Métodos alternativos de registro electoral
La simple enunciación de las preguntas que siguen a continuación ofrece un indicio de las diferentes formas en que la democracia en general y el registro electoral en particular han sido instrumentados en las diversas economías y culturas en las que el impulso democrático ha echado raíces. Las dos preguntas que le otorgan sentido a los principios de una administración electoral democrática son:
- ¿Qué alternativa es más apropiada para la variedad de condiciones locales en las que debe existir?
- ¿Qué alternativa resulta realista y asequible en el contexto financiero y administrativo en el que debe sostenerse y desarrollarse?
Existen tres opciones básicas para el desarrollo y mantenimiento de una lista electoral:
- El registro o lista periódica
- El registro o lista permanente
- El registro civil
Diseñar un sistema de registro electoral sobre la base de una de estas opciones, o de una combinación de ellas, es una preocupación fundamental de la autoridad electoral.
Esta sección compara y contrasta las principales alternativas referidas a los diferentes componentes del registro electoral. Por una parte, sugiere un amplio catálogo de opciones sobre los parámetros generales del registro electoral. Pero en muchos casos, se delinea un espectro más estrecho de alternativas prácticas para atender a las tradiciones locales y otras condiciones exclusivas. También se destacan diversos casos en que las autoridades electorales han sido especialmente exitosas al tomar decisiones que respondan positivamente a las condiciones locales.
