Los propósitos del registro electoral
En un muy útil examen sobre este proceso, William Kimberling sugiere tres propósitos básicos del registro electoral:
- Prevenir el fraude electoral
- Identificar a todos los votantes elegibles
- Apoyar otras funciones del sistema electoral
Este último propósito incluye el reconocimiento de los partidos políticos, la delimitación de los distritos electorales, las definiciones sobre el número y ubicación de los sitios de votación, la decisión del número de papeletas a imprimir y la provisión de información sobre las elecciones a los votantes.35
Si bien históricamente se le ha concedido a estos propósitos una importancia variable de un tiempo, lugar o circunstancia a otro, no hay duda de que cada uno de ellos ha desempeñado un papel significativo en la adopción de procedimientos para el registro de los electores. Esta sección examina de manera sucinta el desarrollo de los sistemas de registro electoral a lo largo del tiempo, con especial atención a sus orígenes.
Registro de electores en la antigua Grecia
Muchas de las ideas modernas acerca de la democracia han evolucionado a partir de las experiencias primarias de autogobierno practicadas en Atenas y otros lugares de Grecia hace más de mil años. De los siglos VI al IV a.C., la sociedad ateniense creó un sistema de registro de los electores que diferenció a la comunidad económica de la política.
La sociedad estaba integrada por tres diferentes clases u órdenes de personas, los ciudadanos, los residentes extranjeros y los esclavos. Las tres clases tenían posibilidad de participar en la comunidad económica, si bien en el caso de los esclavos toda la propiedad era considerada formalmente como parte de la de sus amos. La participación en la comunidad política (polis) quedaba reservada, sin embargo, a los ciudadanos. Y la ciudadanía estaba limitada a los varones que habían alcanzado la edad adulta, 18 años. Debido al servicio militar obligatorio de dos años, la participación en los asuntos de la polis se adquiría realmente a los 20 años.36
Identificación de los votantes elegibles
La distinción entre las tres clases de la comunidad y el derecho al voto de únicamente los ciudadanos varones, significaba que era necesario identificar a los ciudadanos. En este proceso, se alcanzaba el segundo de los propósitos del registro electoral, identificar a todos los votantes elegibles.
Antes del imperio de Kleisthenes, en el año 510 a.C., la ciudadanía ateniense era una designación muy apreciada pero también muy disputada, debido a los altos niveles de movilidad residencial y a los derechos políticos asociados con ella. La ciudadanía era controlada por un pequeño número de familias aristocráticas. Sin embargo, Kleisthenes introdujo reformas al final del siglo VI a.C., que reconoció en la ciudadanía a los descendientes de hombres atenienses que estuvieran registrados en comunidades políticas locales (demes).37
Con estas reformas, se volvió responsabilidad de las demes mantener el registro de los miembros de su ciudadanía.38 También se llevaban otros tipos de registro como el de los residentes extranjeros (metics) Entre otros usos, estos registros facilitaron la recolección de impuestos entre los metics. Pero debido a que sólo los ciudadanos tenían derecho a votar, el registro de los ciudadanos se convirtió efectivamente en el registro electoral o lista de votantes.
Prevenir el fraude
Los ciudadanos atenienses votaban haciendo acto de presencia en la Asamblea, y la inclusión del nombre de un ciudadano en el registro era necesario para tener acceso a ella. Este procedimiento también coadyuvó a lograr el primer propósito del registro electoral, prevenir el fraude electoral impidiendo a los no ciudadanos participar en las discusiones políticas de la Asamblea y votar. De hecho, las sanciones por fraude electoral podrían ser especialmente rigurosas. Las personas no autorizadas que fueran sorprendidas tratando de participar en una reunión de la Asamblea eran arrestadas y llevadas ante el Tribunal Popular, que podía condenarlas a muerte.39
Otros propósitos del registro
En su tiempo, se le confirieron a las comunidades políticas atenienses a nivel local (demes)
diversas funciones administrativas de gobierno. Entre ellas se incluyó la relativa la reconocimiento y registro de los nuevos ciudadanos. Si bien el ejército ateniense era organizado por clanes (de los que había 10) y no por demes (de las que había 139), el reclutamiento efectivo de los jóvenes para el servicio militar obligatorio era ministrado por las demes mediante el registro ciudadano.40 Incluso durante el periodo antiguo de desarrollo democrático, los documentos usados para el registro electoral o lista de votantes cumplieron las tres funciones básicas que se han mencionado.
El registro electoral en la era moderna
En las democracias modernas, el registro electoral tuvo sus orígenes en Gran Bretaña con el Acta de Reformas de 1832.41 Las razones de este desarrollo parecen estar asociadas a la creciente urbanización de la sociedad británica y su vinculación con las complejas leyes relativas a la elegibilidad de los ciudadanos para votar. por ejemplo, para la elección de 1910 existían siete modalidades distintas de derecho al voto - propiedad, libertad, universidad, ocupación, jefatura de familia, servicios y arrendamiento. Las listas de electores funcionaban básicamente para identificar a los votantes elegibles. La estimación de que alrededor de una cuarta parte de todos los votantes elegibles no estaban incluidas en las listas de electores indicaba lo mal que se cumplía esa función en aquellos tiempos.42
En vista del hecho de que el derecho al voto en Gran Bretaña se amplió gradualmente a lo largo de casi un siglo (1832 a 1918) de una porción pequeña y muy selecta del electorado total a casi el sufragio universal para los adultos, el registro o lista electoral, también estuvo cumpliendo el segundo de sus propósitos: prevenir el fraude electoral entre los votantes inelegibles.
Sin embargo, persistieron otras prácticas corruptas, tales como la designación de "barriadas" en las que se permitían muy pocos votantes elegibles. La administración de las elecciones mejoró sustancialmente con la aprobación de la Ley de Representación Popular de 1918. A los oficiales de gobierno a nivel local se les confirió en particular la responsabilidad de mantener las listas de votantes. Al arribar al nuevo siglo, el sistema de registro electoral británico parece ser cada vez más preciso. Todavía mantiene una fecha anual de corte del registro permanente que se traduce en listas desactualizadas entre cuatro y 16 meses en un momento determinado.43
La creciente movilidad residencial de la población junto con los significativos esfuerzos que se han desplegado para mantener un registro mucho más actualizado propiciaron que la Cámara de los Comunes aprobara una resolución para mejorar la administración de las elecciones y, en particular, para examinar cambios al proceso de registro electoral. Aunque es muy pronto para saber la naturaleza exacta de estas reformas, es probable que produzcan cambios significativos.
La experiencia de los Estados Unidos con el registro electoral
De manera semejante con la experiencia británica, en los Estados Unidos no se empleó durante los primeros años de la democracia representativa un sistema formal para el registro de los electores. A lo largo de la era jacksoniana de la política norteamericana (1820-1840), los pueblos y villas seguían siendo tan pequeños que el registro electoral no fue considerado necesario. En términos generales, los oficiales electorales eran reclutados entre la comunidad local y usualmente sabían quiénes eran y dónde vivían los votantes. En ese entonces las papeletas de votación eran distribuidas a través de información personalizada de carácter informal.44
Tres acontecimientos parecen haber tenido un impacto significativo en la tendencia hacia un sistema de registro electoral más riguroso. El primero fue la creciente urbanización de la población y, con ella, la capacidad cada vez menor de los oficiales para conocer personalmente a los votantes elegibles de su distrito. Segundo, el rápido crecimiento de la población inmigrante, especialmente en las ciudades del norte, que también contribuyó a la nociva influencia de maquinarias partidistas cada vez más corruptas. Tercero, la abolición de la esclavitud al final de la guerra civil de 1865 motivó a muchas jurisdicciones, particularmente en los estados del sur, a buscar fórmulas para limitar la capacidad de los negros de participar y votar en las elecciones. Requisitos relativamente rigurosos de registro, asociados con cargas fiscales, pruebas de escolaridad y otros procedimientos análogos, contribuyeron a este esfuerzo de exclusión administrativa.45
El registro como un medio de limitar al electorado
En los primeros años del establecimiento de registro electoral en los Estados Unidos, se manifestó recurrentemente el deseo de limitar el número de personas elegibles para votar. En efecto, las preocupaciones relacionadas con el fraude electoral entre las poblaciones inmigrantes y los partidos políticos, así como la relativa a limitar los derechos políticos de los negros, finalmente desembocaron en la adopción y desarrollo de un sistema de registro electoral altamente individualista. En opinión de Teixeira, el estatuto de registro personalizado que se adoptó en los Estados Unidos "hizo la mecánica de votar mucho más difícil para muchos estadounidenses. Los estatutos funcionaron como barreras para la participación masiva al exigir que los votantes en lo individual sortearan una serie de obstáculos burocráticos para que se les permitiera votar."46
Recientemente, los Estados Unidos han hecho esfuerzos significativos para disminuir las barreras del registro y la participación electoral. Quizá irónicamente esto no ha provocado un incremento concomitante en la participación política. Los tribunales desempeñaron un papel activo en abatir las barreras para el registro electoral de los negros durante la década de los 50's y los 60's, y fueron apoyadas por el Congreso y el Ejecutivo con la aprobación de la Ley de Derechos Electorales de 1964, una amplia ley electoral federal que obligaba al registro de todos los votantes negros elegibles.
Más recientemente, durante los 90's, la adopción de una ley electoral vehicular (National Voter Registration Act de 1993) ha estandarizado y simplificado el registro electoral al incorporarlo como parte del procedimiento para obtener una licencia de manejo. Notoriamente, el registro electoral de los Estados Unidos ha pasado progresivamente de ser uno orientado a prevenir el fraude electoral, con lamentables errores de exclusión administrativa, a uno diseñado para facilitar la votación de todos los votantes elegibles identificables y promover la inclusión administrativa.
Adopción de procedimiento de registro electoral en todas las democracias
Todas las democracias cuentan con su propia experiencia histórica respecto a la adopción de procedimientos para el registro de electores. En algunos casos, como en Suecia, evolucionó a partir de un experimento primario para el desarrollo de un registro civil que pudiera ser utilizado para una diversidad de efectos socio-económicos (como el servicio médico universal y las listas fiscales) así como para el registro de electores. En las democracias emergentes, sean de Europa Central, América Latina, Asia o ¡frica, las autoridades electorales han tenido que confrontar interrogantes básicas acerca del aparato administrativo requerido para organizar elecciones, incluyendo los mecanismos utilizados para el registro de los votantes. De acuerdo con Jeffrey Fischer, de IFES, las alternativas que enfrentan incluyen:
- No realizar cambios en el sistema heredado del régimen previo.
- Reformar los sistemas vigentes con controles internacionales aceptados.
- Establecer un sistema de registro, si no se cuenta con ninguno.
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El propósito del Proyecto ACE, y particularmente de la sección dedicada al registro electoral, es el de proveer algunos consejos sobre la forma en que esas cuestiones pueden ser abordadas, y algunas guías detalladas sobre las opciones administrativas y sus implicaciones. No existe el "mejor" sistema que se pueda adaptar a todas las condiciones, en todo caso, se debe estar atento y ser sensible al desarrollo histórico del país, así como a sus circunstancias sociales, políticas y económicas. Sin embargo, también existe una serie de criterios y reglas generalmente aceptadas que se deben tener en mente y que hemos tratado de identificar tanto como ha sido posible.
