Principios del registro civil
Al planear el empleo del registro civil para la recopilación de la información requerida para efectos electorales, es importante considerar que este será sólo uno de los objetivos para los que se utiliza esa información. Por ejemplo, los datos de una lista que se usa para recaudar impuestos pueden emplearse para proporcionar servicios sociales, como seguridad médica; para identificar a los individuos que son elegibles para servicio militar obligatorio; o como un registro base que contiene datos sobre nacimientos, matrimonios y defunciones para censos. El rasgo clave del registro civil es su pluri-funcionalidad, y se caracteriza por un conjunto de principios, entre los que figuran los siguientes:
- Es típico que más de un departamento o agencia esté involucrada en el desarrollo, recolección, mantenimiento y uso de la información del registro civil.
- Normalmente no hay fecha de cierre para el registro civil, como la hay para una lista periódica y a veces, para una lista permanente de votantes. Puesto que el registro civil desempeña diversas funciones para una serie de organismos, es imperativo que funcione de manera permanente.
- La administración del registro civil tiene una influencia importante, y a veces decisiva, sobre su capacidad para proporcionar a los oficiales electorales una lista de votantes que pueda considerarse comprehensiva. Por ejemplo, el control partidista del registro civil en la República Dominicana durante la década de los ochenta, disminuyó seriamente la calidad de la información disponible para la lista de electores.86
- Un instrumento comúnmente asociado con el registro civil es el número de identificación del ciudadano. Cuando cada ciudadano está relacionado con un número de identidad, hay una mayor capacidad para unir una variedad de bases de datos que de otra forma serían muy dispares. El registro civil suele incluir la asignación de tales números de identificación al nacimiento.
Uso de información del registro civil para propósitos electorales
Cuando se usa el registro civil para objetivos de registro electoral, el principal reto de la autoridad electoral reside en encontrar un método apropiado para identifica sus necesidades dentro de la base de datos (o bases de datos, como suele ser el caso) del registro civil. Para lograr esto, es útil determinar las funciones exclusivas de la autoridad electoral respecto al manejo de un ejercicio de registro de electores. Tales funciones incluyen las siguientes:
- Adquirir una lista de ciudadanos del registro civil
- Aplicar criterios de exclusión (basados en edad, ciudadanía, encarcelamiento) para desarrollar una lista preliminar de votantes
- Dar a conocer a los votantes su estado en la lista preliminar, ya sea publicándola, como en Argentina, o enviando a los ciudadanos inscritos una tarjeta de registro, como en Suecia
- Brindar la oportunidad de que se formulen quejas o impugnaciones a la lista preliminar. Es preciso notar que, en contraste con las listas periódica y permanente, el periodo para presentarlas puede ser el primer contacto directo entre los ciudadanos y la autoridad electoral en el desarrollo de la lista de votantes
- Finalizar la lista de votantes y certificar su precisión
Certificación, no recopilación de datos
La discusión anterior sugiere que el papel principal de la autoridad electoral en un sistema que usa el registro civil es el de publicar, corregir y certificar la información reunida de otras fuentes, más que recopilar los datos de manera independiente. Pero la forma en que se supervisa y controla la lista de votantes varía considerablemente de un escenario al otro.
En Suecia, por ejemplo, la Comisión Nacional de Hacienda (National Tax Board) y las oficinas tributarias locales son responsables tanto del registro de población como del electoral. La Comisión Nacional tiene una unidad para el registro de población y otra por separado para asuntos electorales. Las oficinas fiscales tienen empleados especializados en el registro de población. La lista de votantes se recopila de éste y otros registros.87
En Dinamarca, el Ministerio del Interior es responsable del mantenimiento del registro civil y, dentro del Ministerio, el gobierno mantiene una unidad electoral separada, encabezada por el consejero electoral.88 En Panamá, el registro civil es un organismo del Tribunal Electoral, lo que sugiere que se ha difuminado la distinción entre los registros civil y electoral.89
La colaboración entre organismos es crucial
En vista de la red de interdependencia requerida cuando se usa el registro civil para propósitos electorales, es útil encontrar mecanismos que ayuden a asegurar que las necesidades de la autoridad electoral están siendo satisfechas por los organismos encargados de la recopilación de información que, en última instancia, será utilizada para propósitos electorales. Una forma de facilitar esto es asignar las funciones electorales y no electorales a un solo organismo o departamento.
Con la construcción del Registro de Población Sueco, la recolección de datos se puede centralizar en una sola unidad. El registro de población sirve a muchos departamentos e instituciones distintas, proceso que es facilitado por la autoridad tributaria. De forma similar, en Finlandia el registro de población puede estar bajo la jurisdicción de una autoridad especial dedicada por entero a este propósito. En Suecia, sólo la autoridad electoral central está conectada con el sistema tributario, mediante la Comisión Nacional de Hacienda. Las autoridades electorales regionales son responsables sólo de ciertas partes de la lista de votantes.
Si bien en algunos escenarios es usual compartir la información de manera generalizada mediante el registro civil, especialmente cuando existe una historia de práctica democrática, puede no resultar apropiado cuando hay preocupaciones sobre fraude electoral a gran escala. En este caso, puede ser más útil tener una autoridad electoral responsable de auditar al departamento encargado de reunir la información, como se hace mediante la oficina del Auditor Electoral en Costa Rica.90 La forma de la colaboración entre organismos o instituciones varía de acuerdo con la historia y la estructura institucional de cada país. Lo que no varía es la gran importancia de esa colaboración.
Modernización del registro civil
En 1995, la Fundación Internacional de Sistemas Electorales (IFES) evaluó el sistema de registro civil en Guyana, y encontró que estaba seriamente desactualizado. Los procedimientos utilizados por el Centro Nacional de Registro se basaban enteramente en métodos manuales y en mecanismos de seguridad inadecuados. El resultado, según el informe, fue que "la probabilidad de generar listas no confiables [era] muy alta."91
El grupo responsable de la evaluación recomendó la adopción del "Modelo Barbados" - adaptado a su vez del sistema electoral sueco- en el cual el registro de votantes es una función de registro de cédulas de identidad. Este sistema se consideraba superior puesto que producía listas de votantes precisas y oportunas y porque la credencial de identidad tiene muchos usos, con lo cual se disminuyen los costos marginales del registro electoral.92
Errores en una lista inicial para el registro civil
En 1992, se solicitó a la autoridad electoral en las Islas Seychelles desarrollar una lista de votantes para cada distrito electoral. En vista de lo limitados que eran el tiempo y los recursos financieros disponibles, la autoridad electoral usó la base nacional de datos de identidad para desarrollar la lista de votantes. Cuando se publicaron las listas, hubo una considerable preocupación pública por la cantidad de imprecisiones, incluyendo ejemplos en los que personas fallecidas, menores de edad y no ciudadanos estaban incluidos, y algunos votantes elegibles excluidos. Al final, se estimó que al menos un sorprendente 80 por ciento del electorado elegible revisó las listas. El hecho de que las Islas Seychelles tienen una pequeña superficie geográfica con una población en edad de votar de alrededor de cincuenta mil personas, hacía que la tarea fuera menos desalentadora de lo que podría haber sido en otro lado.93
