Identificación de las fuentes de información
El paso inicial para desarrollar un registro civil es conducir una evaluación del estado actual de la recopilación de información que formará parte del registro. En algunos casos, las fuentes existentes son bastante adecuadas, por lo que los esfuerzos se pueden enfocar en transferir la información apropiada a la autoridad electoral.
El ejemplo sueco
El desarrollo de un registro de población en Suecia ilustra el hecho de que este cambio se puede llevar a cabo mediante un proceso bastante fluido y creciente. El registro de población sueco data del siglo XVI, y desde sus inicios fue controlado por la iglesia. La referencia más temprana al mantenimiento de registros parroquiales fue en 1571, y el registro parroquial más antiguo data de principios del siglo XVII. La primera directiva nacional respecto al registro parroquial vino en 1687, cuando se asignó a los sacerdotes la tarea de mantener los llamados registros de entrevista catequial para toda la población.
La reforma al registro de población de 1946 trajo consigo la introducción de números de identidad personal. El proceso de registro de población se convirtió así en un método para facilitar el cobro y verificar devoluciones de impuestos, mantener estadísticas sociales y regular el mercado de trabajo. El procesamiento de información electoral (EDP por sus siglas en inglés) se introdujo al proceso de registro de población en la década de los sesenta, y desde ese tiempo, las autoridades tributarias fueron responsables de la distribución de información a otras autoridades. Sólo en 1991, la responsabilidad del registro de población fue transferida de las oficinas parroquiales de la Iglesia de Suecia, a la administración tributaria. La información de los registros manuales de 9 millones de "archivos personales" (cada archivo contenía en promedio 350 caracteres) fue registrada en 131 bases de datos locales, una por cada autoridad tributaria local.
La autoridad local
En muchos casos, el registro civil es parte de la responsabilidad de un gobierno local y se inicia con el registro de los nacimientos. Cuando ni siquiera estos datos básicos están disponibles, es necesario organizar una iniciativa de recopilación para generar la información. En este caso, la iniciativa para un registro civil es similar a los procedimientos utilizados para recopilar una lista permanente inicial (ver Planeación Logística del Registro Inicial) o para una lista periódica (ver Esquema Administrativo para la Lista Periódica).
La diferencia clave entre el registro civil y las listas -permanente y periódica- es que después del registro inicial, el registro civil y la lista permanente siguen usando la información reunida inicialmente como la espina dorsal de su lista, enfocándose después en los métodos para verificar la precisión de la información, y actualizándola de manera regular. La diferencia clave entre el registro civil y la lista permanente es que ésta ultima se enfoca exclusivamente en información electoral y se utiliza para propósitos electorales. Al contrario, el registro civil puede usarse para una variedad de objetivos, como mantener información básica de población, rastrear el uso de servicios gubernamentales de apoyo y sus efectos, registros fiscales y el servicio militar obligatorio, entre otros. Puesto que la información básica es recopilada y mantenida para diversos propósitos, también se puede utilizar para objetivos electorales.
El registro civil como clave para la vida cívica
Un registro civil proporciona, en cualquier momento, una lista de votantes válida y certificable que puede usarse para una elección. La norma es que la participación en el registro civil sea obligatoria, mientras que para la lista permanente, suele ser voluntaria, a menos que, como en Australia, el voto mismo sea obligatorio, lo que hace igualmente forzoso el registro para votar. Puesto que el registro civil tiene múltiples usos, una exclusión de ella significa no sólo que la persona está privada del voto, sino que también está excluida de muchos aspectos de la vida social. De hecho, el Dr. Felipe González Roura, de la Corte Electoral Nacional de Argentina, llega a caracterizar la exclusión del registro civil como una forma de muerte cívica:
... además de las motivaciones puramente cívicas de ejercer el derecho a votar y cumplir con la obligación del servicio militar, cualquiera que no cumple con esta obligación carece de un documento de identidad actualizado y sufre de una especia de muerte cívica. Tal persona no puede trabajar legalmente, votar, ni hacer casi ningún tipo de transacción. No puede salir del país, registrarse en cualquier institución de enseñanza, ni gozar de beneficios sociales, etcétera.95
Así, en términos de su alcance y centralidad para la vida pública, el registro civil tiene una trascendencia que simplemente no es equiparada por la lista permanente. En Suecia, por ejemplo cada residente debe estar inscrito en el registro de población. La lista de votantes se recopila a partir de éste, y todas las personas con derecho al voto están incluidas: ninguna persona puede ser excluida, incluso aunque así lo deseara.
La capacidad del estado
La planeación de un registro civil debería conducirse con una apreciación de sus propósitos públicos centrales. Puesto que suele ser una parte obligatoria de la vida cívica, debe reconocerse que el estado desempeña un papel de líder en el apoyo al desarrollo y mantenimiento del registro civil. Esto implica que el estado tiene una infraestructura operativa suficiente tanto para recopilar la información del registro, como para mantenerla. Esto no supone la exigencia de equipo computarizado de alta tecnología, puesto que el gobierno de Argentina ha sido capaz de mantener su registro civil con más de 30 millones de personas, utilizando simples tarjetas de archivo. Sin embargo, el control de los volúmenes de información usualmente incluidos en un registro civil suele facilitarse con el uso de registros computarizados.
La responsabilidad del ciudadano
Si bien el estado asume una responsabilidad considerable en el mantenimiento del registro civil, esto no es excusa para la falta de participación de la ciudadanía. Muy al contrario, puesto que la inclusión en el registro civil suele ser obligatoria, puede haber varias instancias en las que el ciudadano debe iniciar el contacto con el estado para el desarrollo y mantenimiento del registro civil. En Argentina, los padres deben registrar a sus hijos en el Registro Nacional de Personas hasta 30 días después del nacimiento, y cada persona debe actualizar su identificación personal a la edad de 16 años, bajo pena de multa.96 Asimismo, como en Dinamarca, es común solicitar a los ciudadanos que reporten cambios de domicilio hasta treinta días (o algún periodo igualmente corto) después de la mudanza.97 En este sentido, las diferencias entre el registro civil y otros tipos de registro electoral son obvias: en la lista periódica, los votantes deben registrarse de nuevo en cada elección. Incluso con la lista permanente, en muchos países el votante conserva el registro válido sólo durante determinado tiempo, después del cual tiene que renovar su identificación electoral, o volver a registrarse. No ocurre así con el registro civil, en el cual el registro para votar nunca expira, a menos que haya causa expresa para ello.
El número de identificación: instrumento vinculante
Cuando se conceptualiza el registro civil como una lista única usada para propósitos múltiples, o como bases de datos múltiples compartidas para diversos propósitos, el elemento común es la importancia de compartir la información entre organismos o departamentos, o entre funciones de un solo organismo. Para facilitar esto, es necesario que haya un instrumento que vincule las bases de datos o unidades administrativas. Este instrumento es el número de identificación.
Virtualmente todos los sistemas que usan el registro civil se basan en un solo número vitalicio, adquirido al nacer mediante un registro civil inicial, o al momento de registrarse como ciudadano adulto (usualmente entre los 16 y 21 años de edad), el cual actúa como vínculo para unir las diversas bases de datos usadas en el registro. Un número de identificación personal único normalmente hace que el uso de una identificación electoral portada por el ciudadano sea redundante, puesto que los registros únicos de identificación se pueden almacenar de manera central, todos conectados mediante el número de identificación. Esta característica del registro civil tiene el efecto de eliminar la necesidad de enviar tarjetas de registro en el periodo previo a una elección, una medida obvia de ahorro de costos.
La autoridad electoral
Desde una perspectiva operativa, hay una variedad de opciones para el tipo de autoridad electoral que puede existir con un registro civil. Cuando la práctica democrática está bien arraigada, como por ejemplo en Suecia, es aceptable ubicar la autoridad electoral dentro de un departamento gubernamental, como la oficina fiscal. Sin embargo, aun en estos casos, la autoridad electoral debe constituir una unidad administrativa aparte dentro del ministerio. Cuando la práctica democrática no está tan bien establecida, colocar al organismo electoral bajo la autoridad de una rama ejecutiva del gobierno es evidentemente inapropiado. La pregunta clave es dónde debería ubicarse la autoridad electoral para asegurar que funcione como una instancia de verificación independiente sobre la validez de la información usada para el registro electoral. La respuesta varía de un contexto al otro.
