Un registro electoral desde cero: las elecciones palestinas del 20 de enero de 1996
Después de la firma de la Declaración de Principios de 1993 entre Palestina e Israel firmada en Oslo, Se iniciaron los planes para realizar elecciones presidenciales y legislativas en el Territorio Ocupado de Palestina, el Banco Occidental, la Franja de Gaza y Jerusalén del Este. El cumplimiento de la declaración de principios requería negociaciones y acuerdos más detallados: muchos de los asuntos relacionados con las elecciones fueron incluidos en las negociaciones que duraron hasta septiembre de 1995, cuando se firmó el Acuerdo Interino Palestino-Israelí.
En el cronograma político se determinó que las elecciones deberían tener verificativo lo antes posible: el 20 de enero de 1996 fue la fecha elegida. La Comisión Europea firmó un acuerdo con la Autoridad Nacional Palestina (ANP) que suministraba fondos y asistencia técnica para las elecciones.
Ningunas elecciones habían tenido lugar en la Franja de Gaza desde la década de 1940 y en el Banco Occidental desde las celebradas en algunas grandes ciudades en la década de 1970. La ocupación israelí se retiró de la Franja de Gaza y Jericó en mayo de 1994 y de algunos de los grandes centros urbanos del Banco Occidental a finales de 1995, aunque se mantuvo en otros sitios. La nueva ANP no tenía ninguna información o infraestructura para el registro. El sistema de registro electoral tendría que ser construido desde cero.
El sistema se construyó bajo ciertas restricciones y dificultades:
- La ANP no tenía inicialmente ningún dinero no base impositiva. Consecuentemente, actividades importantes como las elecciones requerían del acuerdo con donantes externos para obtener apoyo financiero.
- Las instituciones del gobierno palestino eran totalmente nuevas y no existía ningún arreglo interinstitucional. Se tenía que lograr un acuerdo entre la Comisión Palestina para Gobierno Local y Elecciones (CPGLE), la Oficina Central Palestina de Estadísticas (OCPE) y el Ministerio de Gobierno Local referente a la adquisición del sistema para las elecciones, la integración del registro y su uso futuro para propósitos tanto electorales como de estadística poblacional en general. Había tensiones en particular entre la velocidad y concentración requerida para crear el registro para una elección a la brevedad posible y el trabajo más intenso requerido para establecer un registro general de población.
- Además, si bien el apoyo de donantes podía financiar preparativos electorales consistentes con un propósito más amplio, la inversión de esos fondos en actividades que contribuyeran solo a los objetivos generales del registro de la población no estaban previstos en los acuerdos de financiamiento.
- Había debates entre la CPGLE, OCPE, el Ministerio de Gobierno Local y otras parte de la ANP sobre que responsabilidades conferirle a cada institución en el corto y largo plazos.
- Las disposiciones relativas a las elecciones del Acuerdo Interino exigían que se efectuara una comparación entre el borrador del registro palestino y el registro de población israelí para los Territorios Ocupados. Este requisito influyó de manera decisiva en la elección del equipo y programas de cómputo, a fin de asegurar que esas comparaciones fueran técnicamente posibles. Se adoptó un sistema RISC que utilizó Unix y oracle.
- La CPGLE eligió un sistema electoral de mayoría en 16 distritos. El registro tenía que ser compatible con este sistema.
Creación del registro
Los horarios y procedimientos de votación fueron determinados desde un inicio por la CPGLE, conviniéndose un máximo de 750 electores por mesa de votación. A partir de las estimaciones disponibles sobre el tamaño promedio de los vecindarios en el Banco Occidental y Gaza la OCPE calculó una cifra máxima de hogares por distrito de votación. Luego llevó a cabo una encuesta comunitaria para elecciones, que permitió recabar información demográfica y trazar mapas manuales que indicaban todas las construcciones dentro de cada pueblo, villa y caserío (no se contaba con ningún otro tipo de mapas).
Los mapas fueron utilizados para determinar los distritos residenciales de votación con límites que fueran claros en el terreno, asignándole a cada uno un código de cinco dígitos de los cuales dos identificaban a la demarcación geográfica y tres al distrito de votación dentro de ella.
Se exigió que los electores habilitados fueran palestinos en los términos definidos por la legislación electoral, de 18 años cumplidos al día de la elección y que no tuvieran impedimentos por razón de delitos penales o incapacidad mental. A fin de optimizar el registro y como parte de la educación cívica orientada a las primeras elecciones, el registro en cada distrito de votación fue conducido mediante visitas domiciliarias por comisiones de mesas de votación (CMV) integradas por cinco miembros que luego fueron responsables de recibir los votos y contarlos.
Se efectuaron al menos tres visitas a cada domicilio para asegurar que todos los potenciales electores fueran contactados. Se completó un formato de registro que fue firmado por cada elector. Además, al elector se le otorgó una Confirmación de Registro Provisional.
El centro de cómputo para el registro fue establecido y operado por la OCPE en representación de la CPGLE y de la Comisión Central de Elecciones de Palestina, el organismo sucesor de la CPGLE que asumió la responsabilidad del proceso electoral después de la promulgación de la legislación electoral.
Cada CMV transfirió semanalmente la información de los formatos de registro a los de ingreso a la computadora, los cuales fueron diseñados tanto para uso manual como de lectores de marca óptica (OMR). El uso de las máquinas OMR fue experimental. Aunque se esperaba que el grueso de las capturas se efectuara a través de las tres máquinas OMR instaladas, en la práctica la velocidad de captura fue menor a la esperada. El centro de cómputo también fue equipado con 48 terminales de captura manual diseñadas tanto para procesar las adiciones y modificaciones como un mecanismo de respaldo a los equipos OMR. Estas terminales fueron operadas durante tres turnos completos durante el periodo inicial de integración del registro, de alrededor de cinco semanas, y la tarea fue concluida casi al término del plazo establecido. La importancia de contar con un sistema de respaldo cuando se utiliza lo que en ese entonces era una tecnología en desarrollo fue plenamente constatada. Al mismo tiempo, lo que fue una desilusión también reportó una valiosa experiencia para el uso de futuras tecnologías en desarrollo.
Durante las primeras cinco semanas de integración del registro, se efectuaron cerca de un millón de capturas, cada una consistente en un identificador de demarcación geográfica electoral y distrito de votación, nombre (hasta cuatro componentes), dirección, fecha de nacimiento, sexo, número de identificación (9 dígitos) y tipo de identificación (código de un solo dígito). En las dos semanas previas a la votación se imprimió y publicó un registro provisional de electores en las dos impresoras de punto que se habían instalado. Como resultado del poco tiempo disponible y del estado del arte de la tecnología en ese momento, el registro impreso contenía solo los detalles numéricos. Los caracteres del alfabeto arábico -nombres y direcciones-, fueron escrito a mano por las CMV antes de la publicación de los registros.
Durante las tres semanas siguientes previas a la elección, se incorporaron alrededor de 30 mil adiciones y modificaciones resultantes de la presentación de quejas y objeciones al registro provisional. El borrador final del registro previo a su publicación fue comparado con el registro de población israelí como le prescribía el acuerdo negociado y los movimientos que no tenía correlato fueron resueltos entre los palestinos y los israelíes. Entonces de procedió a imprimir el registro final, que se envió a las CMV's para el registro manual de los caracteres alfa. El registro estuvo disponible en los alrededor de 1,700 distritos electorales el día de la votación -solo diez semanas después del día que se inició el registro domiciliario.
El proceso de compra
La compra de equipo para la implantación del registro automatizado fue financiada por la Comisión Europea (EC) y estuvo, por tanto, sujeta a sus procedimientos. La descripción que se reseña a continuación refleja la forma en que estos procedimientos operaron en este caso en particular. Si bien los principios subyacentes de transparencia y rendición de cuentas financiera son su esencia, no se debe asumir que los requisitos precisos de este proceso siguen siendo los mismos.
Paso 1: presupuesto inicial
Se prepararon y suscribieron una serie de contratos por la CE y la CPGLE para regir el suministro de fondos a los diferentes aspectos de planeación y operación electoral dentro del presupuesto global asignado para apoyar las elecciones que fue aprobado por los estados miembros de la CE. Las líneas presupuestales para la compra del equipo de cómputo fueron incluidas en uno de esos contratos, basados en una estimación de costos establecida por la CE con la CPGLE y la OCPE, como parte del plan inicial del apoyo a las elecciones de la CE.
Paso 2: Lista de licitación
Los requerimientos generales de licitación fijados por la CE establecían que los proveedores debían proceder de compañías registradas ya sea en los territorios palestinos o en los estados miembros de la CE. En vista de los constreñimientos y dificultades prevalecientes en aquel momento al suministro de bienes y la libración de aduanas hacia territorios palestinos a través de Israel, se logró que la CE aprobara una lista restringida de compañías para la licitación basadas en territorios palestinos. De su conocimiento de los proveedores locales de equipo de cómputo, la CPGLE y la OCPE formularon una lista de nueve potenciales proveedores y la sometieron a la aprobación de la CE.
Paso 3: propuesta
El documento con la propuesta fue formulado por la OCPE y enviado a las compañías consideradas en la lista de licitación, concediéndoles 3 semanas para responder. El documento contenía los requisitos técnicos del sistema que se adquiriría, entre ellos:
- Configuración mínima de los equipos de cómputo, incluyendo el requisito de capacidad plena para funcionar utilizando caracteres arábigos y especificando que cualquier expansión futura no debería necesitar cambios mayores del sistema y, por tanto, que los modelos fuera de este rango no serían aceptados;
- Especificaciones sobre la unidad de procesamientos central, incluyendo capacidad de expansión, número de terminales respaldadas y velocidades de desempeño mínimas;
- Requisitos de memoria principal;
- Requisitos de disco duro;
- Especificaciones de la unidad de cinta magnética;
- Requerimientos para la consola;
- Servidor de terminales opcional;
- Especificaciones de la estación de trabajo y de las PC's;
- Módem;
- Impresoras;
- UPS;
- Sistema de comunicaciones;
- Sistema operativo UNIX;
- Sistema administrador de bases de datos Oracle 7; y
- El requisito del licitante de definir las especificaciones de espacio necesarias para el suministro de equipo
Se pidió que estas especificaciones fueran introducidas en las Hojas de Datos Técnicos que se distribuyeron.
A los que presentaron licitación también se les exigió:
- que especificaran el plazo de entrega más corto y más largo, ya que el tiempo era esencial en la planeación del cronograma de la elección;
- que entregaran dos juegos completos en original de los manuales, en inglés y, de ser posible, en árabe para todos los equipos y programas que se solicitaban; y
- que brindaran toda la capacitación necesaria y especificaran sus propuestas para ello.
Las licitaciones deberán ir acompañadas una fianza del 5%, una fianza de ejecución del 10% y una fianza por el periodo de garantía, las tres calculadas sobre la base del valor de la licitación. La fianza de ejecución será retenida hasta que se haya hecho el pago final del precio de compra. La fianza del periodo de garantía podría ser retenida hasta que el periodo de garantía de cada parte del equipo suministrado haya expirado
El pago sería efectuado en tres desembolsos: 25% dentro de los 15 días siguientes a la firma; 50% dentro de los 90 días posteriores a la entrega e instalación y el 25% final después de que el sistema haya operado satisfactoriamente durante dos meses.
Paso 4: evaluación
En el arreglo interinstitucional entre la CPGLE, la OCPE y el Ministerio de Gobierno Local se convino la creación de un comité conjunto de adquisiciones (CCA), integrado por tres miembros de la OCPE, dos de la CPGLE y uno de la CE. Antes de abrir los sobres con las respuestas a la licitación, el CCA desarrolló un conjunto de criterios comunes de evaluación para todas las ofertas, concediendo 50 puntos a los equipos y programas ofrecidos (desagregados entre los distintos componentes), 12 puntos por la experiencia y soporte ofrecido por la compañía y 18 puntos por las disposiciones por el tiempo de entrega, instalación, documentación y capacitación.
Se convino adoptar la mejor solución técnica ofrecida siempre y cuando cumpliera con los criterios fijados en el documento de licitación y el precio se ubicara dentro del presupuesto acordado. También se decidió que como resultado de consideraciones técnicas realizadas después de la publicación de la licitación, la compra de Oracle sería efectuada directamente con un representante de esa marca y los elementos relacionados con este equipo en la licitación serían ignorados (incluyendo el precio).
Se recibieron ofertas de las nueve compañías listadas: dos de ellas presentaron dos opciones cada una, elevando a once el total de ofertas a ser evaluadas. Seis de las ofertas fueron desechadas por no satisfacer las especificaciones técnicas estipuladas. En relación a las cinco ofertas restantes había algunos puntos que era necesario clarificar, para lo que se les dio a las compañías un formato al efecto y un plazo de una semana para responderlo. Recibidos los formatos de aclaración, el CCA llevó a cabo la evaluación, calificó el componente de cada oferta y al final las colocó en orden.
Lo que siguió fue la negociación del contrato final entre la ANP y la compañía ganadora. Se hicieron algunos ajustes menores al calendario de pago originalmente publicado. Se convinieron disposiciones más detalladas para la provisión de mantenimiento preventivo regular (cada dos semanas), mantenimiento de emergencia durante las 24 horas y la disponibilidad de equipo de reemplazo sin costo si el equipo originalmente entregado fallaba por más de 24 horas.
Paso 5: suministro e instalación
El contrato final se suscribió el 26 de agosto de 1995. Si bien se presentaron algunos problemas inevitables, es probable que el mejor indicio del éxito del sistema resida en el hecho de que el registro electoral empezó el 12 de noviembre de 1995, cuando se recibieron los primeros formatos de registro en el centro de cómputo de la OCPE, que el registro de más de un millón de electores se completó, imprimió, revisó, corrigió y se utilizó para la jornada electoral solo diez semanas después, el 20 de enero de 1996.
