Честные выборы включают в себя набор стандартов, основанных на демократических принципах, правовой и институциональной системе, которая способствует проведению справедливых и беспристрастных выборов. Эти системы должны быть адаптированы к социальному и политическому контексту каждой страны, но основные цели остаются те же и обоснованы необходимостью в справедливых и свободных выборах.
- Уважение к принципам выборной демократии;
- этическое поведение;
- точность;
- институциональные системы защиты (сдерживающие и уравновешивающие силы);
- наблюдение и исполнение;
- прозрачность.
Уважение к принципам выборной демократии
В соответствии с принципами выборной демократии у всех граждан есть равные права участвовать в выборах как в качестве избирателей, так и в качестве кандидатов; значимость голоса всех граждан одинакова, голосование должно быть тайным, политическая информация должна быть доступна избирателям, законодательство должно обеспечить справедливое и беспристрастное управление выборами, выборы должны проводиться регулярно и решаться независимыми голосами большинства.
Эти принципы, как основное условие честности выборов, гарантируют свободные и справедливые выборы. Свободные выборы зависят от свободы слова и собраний, свободы объединения в союзы и свободы передвижения, и, конечно, от отсутствия страха. Свободные выборы зависят также от прозрачного избирательного процесса, беспристрастного избирательного законодательства и систем, от равных возможностей для всех участников, от независимых и беспристрастных избирательных комиссий, от отсутствия давления и угроз и от принятия результатов выборов. [1]
Честность выборов зависит от обязательства соответствовать демократической системе их проведения и нормам права, от путей для участия в выборах и, при необходимости, от возможности обжалования, от открытости к переменам, от принятия официальных результатов свободных и справедливых выборов. Система защищает принципы выборной демократии и свободных и справедливых выборов своей правовой и институциональной структурой.
Этическое поведение
Честность выборов зависит от этического поведения тех, кто задействован в управлении выборами, членов комиссий, кандидатов, партий и всех участников избирательного процесса. Подразумевается, что все участники должны вести себя таким образом, чтобы осуществлять свободный и справедливый процесс и предотвращать поведение, ставящее честность процесса под сомнение. Для того чтобы добиться этого, все участники должны исполнять свои функции и обязанности профессионально, открыто и беспристрастно. Это значит, что должностные лица (включая тех, кто занят в управлении выборами) не должны использовать свое положение для личной выгоды. Это означает, что кандидаты и партии должны правильно распоряжаться пожертвованиями в выборный фонд. Также это значит, что лоббисты не должны деньгами или другими стимулами влиять на тех, кто занят в управлении выборами, или на должностных лиц, и должны отчитываться о финансировании и тратах в соответствии с законом.
Этическое поведение также зависит от уважения к политическим правам и действиям других, от принятия гражданами и теми, кто проводит выборы, того, что все имеют право свободно обсуждать политические вопросы и высказывать отличные взгляды, а также от осознания того, что никто не имеет права запрещать политическим партиям пропагандировать свою платформу и распространять информацию, равно как и запрещать гражданам участвовать в политических событиях.
Во многих системах существует кодекс поведения, который определяет, как должны вести себя участники во время выборов.
Точность
Считается, что проблемы с честностью выборов являются результатом нечестных и мошеннических действий, но они также могут быть результатом непредумышленной человеческой ошибки. Крайне важно, чтобы все те, кто задействован в системе проведения выборов, были профессиональны и точны. Небрежная работа или неточность при подсчете голосов вызывают серьезные вопросы и компрометируют достоверность выборов. Те же самые сдерживающие и уравновешивающие силы, созданные для ограничения силового воздействия и усиления подотчетности, могут помочь находить ошибки. Хотя намеренная попытка сорвать процесс или манипулировать выборами будет рассматриваться как преступление, проблемы, исходящие из ошибок и неточностей, как правило, остаются на административном либо гражданском уровне.
Проблемы с честностью выборов могут также исходить из неточностей в формулировке закона или структуры системы. Например, законы и предписания накладывают на должностных лиц избирательных органов определенные обязанности по управлению выборами. Плохо сформулированные положения, позволяющие конкретному должностному лицу иметь слишком большую секретность, создают возможность превышения полномочий. Точно так же плохо организованная система регистрации избирателей может позволить нечестным лицам регистрироваться несколько раз или создать препятствия для регистрации людей, имеющих на это право. Устаревшие законы также могут создавать трудности, если они не принимают во внимание современные технологии, например, подтасовки с помощью компьютеров.
Неточности при определении правовых и институциональных систем, так же как их принужденное исполнение, могут неумышленно привести к проблемам или даже поощрять предумышленные подтасовки.
Институциональные системы защиты: сдерживающие и уравновешивающие силы
Институциональные системы защиты, основанные на сдерживающих и уравновешивающих силах, сегодня широко используются для обеспечения свободных и справедливых выборов. Чтобы быть эффективными, они должны быть частью правовых и институциональных систем. Они должны обеспечить, чтобы полномочия, связанные с выборами, распределялись между различными структурами, создавая тем самым баланс со структурами, управляющими выборами. Распределение полномочий дает политическим партиям, гражданскому обществу и СМИ роль в наблюдении за выборами и представлении общественных отчетов.
Разделение и ограничение полномочий как правило определены в правовой структуре. Например, правовые положения могут разграничить управление и исполнение закона. Они также могут разграничить полномочия уголовных обвинителей и судов, принимающих вердикты. Полномочия по наблюдению могут быть даны отделу главного инспектора или суда, занимающегося выборами. Данные механизмы защиты могут дать полномочия по исполнению избирательного законодательства судебной системе. Административные предписания должны четко определять распределение и ограничение полномочий каждой структуры и каждого поста в избирательной системе. Таким образом, организаторы выборов всегда будут в курсе пределов своих полномочий и будут уверены, что система устроена так, чтобы пресекать попытки превышения полномочий.
При наличии разделения полномочий в избирательной сфере между несколькими структурами, важно хорошо скоординировать деятельность организаций, чтобы они не повторяли одну и ту же работу и не конфликтовали в своих подходах к различным вопросам. Также важно, чтобы общественность, политики и партии были проинформированы об обязанностях каждого учреждения, дабы избежать недоразумений и недопонимания.
К примеру, в Новой Зеландии у различных учреждений есть конкретные задачи в ходе выборов. Глава избирательной комиссии, сотрудник Министерства юстиции ответственен за ход выборов. Центр регистрации избирателей (часть почтовой службы в Новой Зеландии) регистрирует избирателей и ведет списки. Избирательная комиссия является независимой структурой, регистрирует партии и их логотипы, информирует граждан о вопросах, связанных с выборами, предоставляет общественные фонды для передачи в эфир выборных кампаний и получает о них финансовые отчеты. Полиция ответственна за расследования нарушений в ходе выборов и преследование нарушителей. Комиссия представителей является постоянным независимым органом, который разграничивает избирательные округа. Парламентская комиссия следит за проведением выборов и вносит поправки в избирательное законодательство. [2]
В странах переходного этапа или там, где нет надежной судебной системы, единственный выход противостоять влиянию существующих учреждений – дать широкий спектр полномочий избирательной комиссии, как это было в случае Избирательной Комиссии Австралии.[3]
Избирательная система Мексики, прошедшая через ряд реформ в 1990-1996 гг., является хорошим примером разделения полномочий и системы сдерживающих и уравновешивающих сил. Чтобы ограничить полномочия администрации выборов, реформаторы создали схему, блокирующую давление органов друг на друга. Помимо прочего, они создали новое законодательство – федеральный кодекс избирательных учреждений и процедур (COFIPE). Управление выборами было передано из рук Министерства внутренних дел новому органу – постоянному, беспристрастному, автономному Федеральному избирательному Институту (IFE). Специально для рассмотрения споров относительно выборов был создан судебный трибунал. Были созданы списки нарушений в ходе выборов и разработана система суровых наказаний; за исполнение закона ответственность несет специальный прокурор. Был полностью переделан регистр избирателей и были введены высокотехнологичные, защищенные опознавательные ID карты. Для партий был создан механизм наблюдения, позволяющий им следить за каждым шагом процесса. [4]
Наблюдение и исполнение
Чтобы обеспечить свободный и справедливый процесс, сделать администрацию выборов и участников подотчетными, правовая и институциональная системы должны осуществлять наблюдение и следить за исполнением избирательных законов.
Продолжительное наблюдение за процессом посредством внутренних и внешних механизмов может обнаружить в системе проблемы и ответственных за это лиц.
Исполнение правовых и регуляционных мер важно для наблюдения за действиями, вызванными личными и специфическими интересами, а также для создания условий для справедливых и свободных выборов. Исполнение этих мер является сдерживающим средством против тех, кто прибегает к незаконным действиям или неэтическому поведению, а также для наказания нарушителей. Атмосфера безнаказанности и недостаточного исполнения законов создает благоприятный климат для коррупции и небрежного исполнения обязанностей. В подобном климате для администрации выборов, должностных лиц избирательных органов, кандидатов отсутствует стимул соблюдать правила игры. Постоянное исполнение законов крайне важно для искоренения коррупции из избирательного процесса, предания виновных правосудию и для обеспечения постоянного доверия к системе.
Прозрачность
Наконец, честная система прозрачна. Благодаря прозрачной системе учреждений их решения/действия становятся понятными и приемлемыми. Довольно сложно использовать и оправдать в глазах общественности систему, допускающую нарушения и коррупцию. Лица, занятые в управлении выборами, должны нести ответственность за свои решения, законодатели должны быть ответственны за содержание принятых ими законов, а кандидаты и политические партии должны быть ответственны за свое поведение и за поведение лиц, поддерживающих их во время кампании.
У участников должен быть доступ ко всей информации процедуры выборов, чтобы они понимали, как происходит весь процесс. Прозрачность и сопутствующий ей общественный надзор обычно требуют от тех, кто проводит выборы, соответствия законам и отчетности за свои действия.
Регулярные консультации между органами, определяющими политику, лицами, занятыми в управлении выборами, и политическими деятелями могут помочь создать прозрачную избирательную систему, приемлемую для всех участников. Консультации особенно важны в странах переходного этапа, там, где процедуры только еще разрабатываются и кандидаты сомневаются в способности избирательных учреждений проводить свободные и справедливые выборы.
Прозрачность способствует пониманию всего процесса, встречающихся в нем трудностей, объясняет, почему лица, занятые в управлении выборами, и должностные лица избирательных органов принимают те или иные решения. Прозрачность увеличивает доверие к процессу и достоверности результатов. Если избирательный процесс свободный, справедливый, точный, прозрачный и наблюдаемый, если законы и предписания исполняются, то участникам и избирателям трудно не принять результаты выборов и легитимность избранных кандидатов.
Примечания
[1] Для более подробной информации о свободных, справедливых и демократических выборах см. Elklit, Jorgen and Palle Svensson, “What Makes Elections Free and Fair?” Journal of Democracy, 8(3), 1997; Beetham, David, “Freedom as the Foundation,” Journal of Democracy, 15(4), 2004, p. 61-67; Inter-Parliamentary Union, Declaration on Criteria for Free and Fair Elections, 1994; European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report, 2002.
[2] Electoral Commission of New Zealand, Everything You Need to Know About Voting Under MMP, Wellington: GP Publications, 1996.
[3] Maley, Michael, Australian Electoral Commission, communication with Sue Nelson.
[4] Schedler, Andreas, Distrust Breeds Bureaucracy: The Formal Regulation of Electoral Governance in Mexico, Mexico City: FLACSO, 1999.
