Инспекции политического финансирования (ИПФ) должны справляться с нарастающим потоком информации, поступающей от участников выборов, и одновременно соответствовать новым законодательным положениям, требующим, чтобы получаемая информация была доступна общественности. Это является для них большим вызовом, который усиливается предъявляемыми со стороны активного и сведущего гражданского общества и СМИ требованиями. Если ИПФ не могут в соответствии с требованиями закона эффективно предоставить информацию, они могут столкнуться с серьезным недостатком доверия к себе.
Если информация о политическом финансировании широко доступна всем политическим партиям, организациям гражданского общества, СМИ, политикам-реформаторам, ученым и, наконец, хорошо информированным избирателям, достигается более сильный внешний и внутренний контроль. В деле Buckley против Valeo, Верховный Суд США в 1976 году вынес историческое постановление:
Раскрытие информации предоставляет электорату информацию о том, откуда берутся деньги на избирательную кампанию и как они тратятся кандидатом, чтобы помочь избирателям оценить тех, кто избирается на федеральный пост. Это позволяет лучше определить место каждого кандидата на политической палитре, чем это возможно исходя лишь из логотипов кампании и политических речей в период кампании. Источники финансовой поддержки кандидата подсказывают избирателям, к каким интересам он будет более восприимчив, и таким образом позволяют сделать прогнозы о том, как он будет работать на своем посту. [1]
В политическом финансировании доступ к информации подразумевает полное раскрытие информации и возможность ее изучения и анализа со стороны общественности. Доступ к информации является фундаментальной необходимостью в регулировании политического финансирования. Неопубликованное исследование МФИС Деньги и Политика гласит следующее.
Прозрачность политического финансирования, которая достигается доступностью раскрытой политической информации, может помочь осветить и смягчить последствия коррумпированной и нелегальной деятельности, и в то же время вознаградить тех, кто «играет по правилам». Само по себе раскрытие политических счетов необходимо, хотя и недостаточно для обеспечения отчетности участников политической игры и уменьшения коррупции в политике. [2]
Два шага к прозрачности: правовая структура и раскрытие информации
Первым шагом в установлении системы политического финансирования, основанной на прозрачности, является правовая система, требующая постоянной финансовой отчетности политических партий, кандидатов и других участников выборов. Создание правовой структуры достаточно сложно: оно включает в себя установление четких правил того, кто должен отчитываться и перед кем, о чем надо отчитывается и когда, и как должна сообщаться информация в отчете. Этот первый шаг должен базироваться на надлежащем исполнении законов и аудитах.
Следующий шаг – это то, что называется «раскрытием», то есть предоставление избирательным органам финансовой информации, которая затем будет предана гласности. Раскрытие информации может иметь различные формы и может быть сведено избирательными органами к обобщенным заявлениям об общем соответствии требованиям к отчету или к сводке данных. Подлинный доступ к информации подразумевает полное раскрытие информации перед общественностью, которое соответствует целям политики относительно информирования общественности и содействия соблюдению правил и условий политического финансирования.
Избирательный закон и предписания должны точно определять различные аспекты полного раскрытия информации о политическом финансировании.
- Кто ответственен за раскрытие информации? Должен существовать единый орган по сбору и распространению раскрытой информации – обычно Инспекция политического финансирования – с правом на аудит и обеспечение правопорядка. [3]
- Кто должен предоставлять отчет? Участники избирательного процесса, при условии, что обязательства по отчетности о политическом финансировании распространяются на выборных должностных лиц, кандидатов, политические партии и политические организации. [4]
- В чем следует отчитываться? Сообщать надо всю относящуюся к делу финансовую информацию, например о денежных и натуральных пожертвованиях. Типичная раскрываемая информация включает в себя данные о доходах и расходах кампании, регулярных доходах и расходах политических групп, имуществе и денежных обязательствах. [5]
- Когда следует отчитываться? Раскрытие должно быть регулярным, детальным и своевременным. [6] Общественный контроль гораздо мене эффективен, если информация не публикуется своевременно и доступным образом. В идеале, раскрытие информации перед общественностью должно произойти до дня выборов, чтобы решение о том, за кого голосовать, было основано на наиболее всесторонней доступной информации о деятельности и политическом финансировании партий и кандидатов. Информация, предоставленная после выборов, имеет меньшее политическое влияние и поэтому является менее ценным сдерживающим механизмом по отношению к нарушениям законов о политическом финансировании и требований к отчетности.
ИПФ используют различные механизмы для сбора и хранения информации о политическом финансировании. Информацию можно собирать в печатной и электронной форме и хранить в папках или в базах данных. Консультации помогут разработать такие предписания, которым проверяемый субъект может соответствовать, и такие формы, которые могут быть использованы соответствующим образом. Как только предписания и формы будут готовы, необходимо начать обучение и тренинги, которые объяснят, как следует выполнять предписанные требования.
Методы раскрытия информации
Пожалуй, самый распространенный метод, которым ИПФ публично раскрывают информацию о политическом финансировании, является публикация информации в печатных СМИ. Это обычно включает в себя публикацию в официальной государственной газете или правительственном бюллетене с ограниченным тиражом. Публикация делает информацию достоянием общественности, но доступ к ней ограничен. Иногда в печати появляется лишь краткая сводка информации.
Новые технологии позволяют публиковать и сводки, и отсканированные отчеты на государственных веб-сайтах. Отсканированные отчеты более доступны, чем печатные версии, но они не поддерживают поиск информации. Несмотря на это, публикация отсканированных отчетов в Интернете является наилучшим выбором для ИПФ, поскольку это дешевле, чем введение информации в базу данных.
Самый распространенный пассивный подход к раскрытию информации для общественности является просто доступ к этой информации в офисах ИПФ или других государственных учреждениях. Такой вид доступа общественности к информации обременяет желающих получить информацию и учреждение, ответственное за ее сохранность. Редко когда документы разрешается выносить из здания, и за процессом изучения информации ведется пристальное наблюдение. Организации гражданского общества и журналисты, желающие ознакомиться с документами, жалуются на недостаточное время для просмотра материалов и на плохую систематизацию документов.
Несмотря на это, физический доступ общественности к финансовым отчетам политических партий, кандидатов и других участников выборов может быть чрезвычайно ценным средством раскрытия, если соблюдены определенные требования и стандарты.
- Офис для публичного ознакомления с финансовыми отчетами должен быть расположен в подходящем для этого помещении. Требуется наличие необходимого персонала, а также оборудования для получения, копирования, систематизации и предоставления отчетов для изучения в требуемое время. В офисе должны быть подходящие условия, способствующие изучению финансовых отчетов и позволяющие недорого и удобно делать фотокопии.
- Доступ к информации должен быть открыт для всех заинтересованных лиц, включая журналистов, ученых, организации гражданского общества и самих участников выборов. [7]
Более конфронтационный механизм получения доступа к информации о политическом финансировании предоставляется законами о свободе информации. Осуществление прав при таком законодательстве может потребовать подачи письменного запроса. В Румынии местная организация гражданского общества Asociatia Pro Democratia облегчила доступ граждан страны к раскрытой информации, опубликовав ее в Интернете. Необходимость запросов на доступ к информации обременительна как для обращающихся за информацией, так и для учреждения, ответственного за ее предоставление. Более того, информация может быть подана дискреционно или произвольно, в зависимости оттого, кто и чью информацию просит. [8]
Многие страны на разных этапах развития (Австралия, Босния и Герцеговина, Боливия, Британия, Грузия, Литва, Перу США и другие) установили базы данных с функцией поиска, в которые можно зайти через Интернет (или в офисах ИПФ или других государственных учреждений). Публикация в Сети с возможностью поиска имеет массу преимуществ над печатной публикацией.
- Она легко доступна любому, кто имеет подключение к Интернету, особенно группам гражданского общества и СМИ, которые в некоторой степени зависят от доступа к Сети.
- Организации и СМИ могут просматривать и анализировать отчеты, использовать раскрытую в отчете информацию и подавать внешние жалобы. [9] Эти действия повышают подотчетность и способствуют более точным отчетам проверяемого субъекта.
- Облегчается задача ИПФ по расследованию и выявлению недостатков при обеспечении правопорядка.
Поскольку и ИПФ и проверяемый субъект увеличивают свои возможности использования информационных технологий, возникает наиболее эффективная практика действия. В Литве Центральная Избирательная Комиссия предоставляет политическим партиям и кандидатам электронные формы отчетов, которые затем вносятся в базу данных Oracle. Несмотря на то, что использование этих форм добровольно, они популярны, поскольку облегчают внутреннюю бухгалтерию и устраняют введение ненужной информации. Базы данных доступны налоговым органам, ответственным за контролирование политических счетов. Общественность может осуществлять поиск базы данных и смотреть ее в Интернете.
Необходимые защитные механизмы
Полная, детальная и своевременная прозрачность в политическом раскрытии информации должна быть нормой, но отчеты могут содержать довольно деликатную и личную информацию, особенно в случае раскрытия финансовой информации политическими кандидатами. Далее, информацией могут злоупотреблять или в некоторых политических ситуациях использовать ее, чтобы преследовать оппозиционные партии и их сторонников. [10]
Ввиду этих рисков, законы о политическом финансировании должны обеспечивать защитные механизмы, благодаря которым информацией четко определенного в законе типа невозможно будет злоупотребить и использовать ее против оппонентов правящей партии. [11]
Примечания
[1] Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976), p. 67.
[2] Carlson, Jeffrey and Walecki, Marcin, “Guide to Applying Lessons Learned from IFES Money and Politics (MAP) Projects,” (unpublished).
[3] See Money in Politics Handbook: A Guide to Increasing Transparency in Emerging Democracies, Washington, D.C.: US Agency for International Development, 2003, p. 21–26.
[4] “Guide to Applying Lessons Learned from IFES Money and Politics (MAP) Projects.”
[5] Ibid.
[6] Ibid.
[7] Dahl, Robert, Money and Politics in Indonesia, vol. 4, IFES Project Report, Washington, D.C.: IFES, 2003.
[8] Elena, Sandra, Buruiana, Procop and Autheman, Violaine, Global Best Practices: Income and Assets Disclosure Requirements for Judges, IFES Rule of Law White Paper Series, Washington D.C.: IFES, 2004, p. 16.
[9] “Guide to Applying Lessons Learned from IFES Money and Politics (MAP) Projects.”
[10] Money in Politics Handbook, p. 25.
[11] Global Best Practices: Income and Assets Disclosure Requirements for Judges, p. 19
