La integridad electoral requiere de un
sistema jurídico e institucional que proteja y promueva elecciones justas y
equitativas, así como de la aplicación de medidas específicas para salvaguardar
la integridad basada en los estándares y mejores prácticas de las elecciones
democráticas. Las medidas apropiadas deben adaptarse al contexto político y
social de cada país, pero los objetivos básicos son los mismos y se desprenden
de la necesidad de asegurar la práctica de elecciones libres y transparentes.
Algunos de los principios guía esenciales para mantener la integridad electoral
son:
- respeto
por los principios de la democracia electoral;
- conducta
ética;
- profesionalismo
y precisión;
- salvaguardias
institucionales;
- vigilancia
y cumplimiento; y,
- transparencia
y rendición de cuentas.
Respeto por los principios de la
democracia electoral
De conformidad con los principios de la
democracia electoral, todos los ciudadanos tienen el mismo derecho a:
- participar como votantes y/o
candidatos;
- que su voto tenga el mismo valor;
- que se les garantice la secrecía de su
voto;
- tener acceso a la información electoral
y de campañas;
- que se realicen elecciones de forma
justa e imparcial;
- que se lleven a cabo elecciones con
periodicidad;
- que los resultados los determine el
voto libre de la ciudadanía.
No basta con que una elección se
realice de un modo relativamente ordenado y profesional para que se le
considere genuina y libre. Una elección libre también depende de la libertad de
expresión, de asociación, de reunión y de tránsito, y de un entorno igualmente
libre de miedo. Una elección justa requiere de un proceso electoral
transparente, de leyes, reglamentos y sistemas equitativos; de igualdad de
oportunidades para todos los participantes, de una comisión electoral
independiente e imparcial; de la ausencia de intimidación; de procedimientos
adecuados; y de una adecuada tabulación y aceptación de los resultados
electorales.[1]
De hecho, suele pasarse por alto hasta
qué punto los principios de la democracia electiva se basan en el derecho
internacional (fundamentalmente en el PIDCP y sus interpretaciones oficiales) y
en normas relativas a su instrumentación. El Centro Carter ha creado una Base de datos de las obligaciones para elecciones
democráticas —un recurso en línea
para dar seguimiento a las bases de los principios de la democracia electiva—
con el objeto de establecer una correlación fuerte entre las normas electorales
y el derecho internacional.[2]
Conducta ética
La integridad electoral depende de la
conducta ética de los administradores electorales, funcionarios electorales,
candidatos, partidos y todos los participantes en el proceso electoral. Implica
que todos los participantes exhiban un comportamiento que promueva un proceso
libre y justo y que desaliente conductas que pongan en peligro la integridad
del proceso. Para lograr lo anterior, todos los participantes deben llevar a
cabo sus funciones o responsabilidades de manera profesional, transparente e
imparcial. Esto significa que los funcionarios públicos (incluyendo los
administradores electorales) no deben hacer uso de sus cargos para beneficio
personal o de un partido; que los candidatos y partidos no deben hacer mal uso
de las aportaciones a la campaña; que ni los participantes ni terceros
interesados deben utilizar recursos monetarios u otros incentivos para influir
indebidamente en administradores electorales o funcionarios públicos, y que se
deben revelar las fuentes de financiamiento y los gastos de acuerdo con lo
establecido por la ley.
La conducta ética también depende del
respeto por los derechos políticos y de las actividades de otros; del
reconocimiento de los ciudadanos y los organismos electorales de que todas las
personas tienen derecho a debatir libremente sobre cuestiones políticas y a
promover distintas posturas políticas; y del acuerdo de que nadie tiene derecho
a interferir en los esfuerzos de los partidos políticos por difundir su mensaje
o con las actividades políticas de otros ciudadanos.
Muchas legislaciones electorales
contemplan la existencia de códigos de
conducta que describen la manera en la que se espera que se conduzcan los
diferentes participantes en una elección —por ejemplo, los partidos políticos y
candidatos; los funcionarios y empleados electorales; otros funcionarios
gubernamentales; y, en ocasiones, incluso los medios de comunicación. Algunos
sistemas también abordan cuestiones adicionales —como la “compra de votos”—
mediante restricciones especiales a actividades que se les relacionan (tales
como dar dinero en efectivo u otros beneficios a los votantes en una
circunscripción o de sus comunidades), en especial durante los periodos de
campaña.[3]
Profesionalismo y precisión
Con frecuencia se asume que los
problemas de integridad son resultado de prácticas fraudulentas o de falta de
honradez, pero también pueden ser resultado de errores humanos o equivocaciones
no malintencionadas. Es fundamental que el organismo electoral sea profesional
y preciso. Los descuidos o imprecisiones en el conteo de los votos pueden dar
lugar a graves cuestionamientos a la integridad y comprometer la validez de los
resultados. Las mismas medidas diseñadas para limitar el abuso del poder y
asegurar la rendición de cuentas también pueden ayudar a detectar errores.
Aunque un intento deliberado de
estropear el proceso electoral o manipular los resultados de la elección
constituiría un delito penal, los problemas que resultan de errores e imprecisiones
se quedan en el ámbito de lo civil o administrativo.
Las inexactitudes, las imprecisiones o
las ambigüedades en el marco jurídico e institucional, así como en las
descripciones de los mecanismos para su instrumentación y cumplimiento, pueden
crear, inadvertidamente, muchos problemas e incluso alentar prácticas injustas
o hasta el fraude deliberado. Por ejemplo, las leyes en ocasiones restringen
que los funcionarios electorales cumplan activamente con los estándares para la
plena identificación de los electores o indaguen sobre otras irregularidades en
el registro de electores o en el proceso de votación, haciéndolos personalmente
responsables de obstaculizar el derecho al voto (por ejemplo, esto ha ocurrido
con las leyes de las repúblicas de la antigua Yugoslavia).
Salvaguardas institucionales
Las salvaguardas institucionales
basadas en pesos y contrapesos se utilizan ampliamente para proteger la
integridad y garantizar que las elecciones sean libres y justas. Para que
sean efectivas, deben ser parte explícita del marco jurídico-institucional.
También garantizan que la autoridad se distribuya entre diferentes organismos
para llevar a cabo diversas operaciones electorales, ejerciendo un contrapeso
frente a la administración electoral. Por ejemplo, pueden existir disposiciones
legales que distingan entre la administración y la vigilancia del cumplimiento
de una ley con el fin de reducir los conflictos del mandato legal. También
pueden separan los poderes de las autoridades judiciales y los tribunales que
emiten regulaciones. Los poderes asociados con las responsabilidades de
vigilancia pueden ser delegados a una procuraduría de justicia de la nación o a
un tribunal (en ocasiones una corte electoral especial).
Cuando existe una división de poderes
electorales entre varios organismos, es importante instrumentar una
coordinación efectiva con la finalidad de que las organizaciones colaboren sin
duplicar esfuerzos o desde posturas contradictorias. También es importante
asegurar que el público, los políticos y los partidos estén informados de las
funciones y responsabilidades de cada entidad para evitar confusiones y malos
entendidos.
En Nueva
Zelandia, por ejemplo, varias instituciones son responsables de tareas
electorales específicas. El Alto Comisionado Electoral, un funcionario del
Ministerio de Justicia, es responsable de organizar las elecciones. El Centro
de Registro Electoral (parte de la Oficina de Correos de Nueva Zelandia) se
encarga de la inscripción de los electores y del mantenimiento del padrón
electoral. La Comisión Electoral es un órgano independiente que tiene el
mandato de registrar a los partidos políticos y sus emblemas, informar al
público sobre asuntos electorales, asignar recursos públicos para la
transmisión de campañas en medios electrónicos y recibir los informes del
financiamiento de campañas. La policía es responsable de investigar las
violaciones a la ley electoral y procesar a los ofensores. La Comisión de
Representación es un órgano estatutario independiente que determina los límites
de los distritos electorales. Un comité parlamentario supervisa la
administración de la elección y recomienda enmiendas a la legislación
electoral.[4]
En países en transición o en los que no
existen servicios civiles confiables, la única manera de limitar la influencia
de las instituciones existentes puede ser la de establecer una comisión
electoral independiente con amplias facultades, similar a la Comisión Electoral
australiana. Por ejemplo, muchos países de la Mancomunidad de Naciones (Commonwealth) se han apartado del modelo
británico de administración electoral directa por servidores públicos para
establecer comisiones electorales con distintos grados de responsabilidad
ejecutiva.
El sistema electoral mexicano, que tuvo
una serie de reformas entre 1990 y 1996, es un buen ejemplo de una reforma
electoral efectiva mediante la separación de poderes y de un sistema de pesos y
contrapesos. La administración de las elecciones fue una atribución que se le
quitó a la Secretaría de Gobernación (Ministerio del Interior) y se le
transfirió a un organismo electoral permanente, autónomo e imparcial, el
entonces Instituto Federal Electoral (IFE), que en 2014 se convirtió en el
Instituto Nacional Electoral (INE). Y se estableció un tribunal judicial para
juzgar las disputas electorales. (Las reformas también trataron otros temas).[5]
Vigilancia y cumplimiento
Para asegurar un proceso libre y justo,
y hacer que tanto los organismos electorales como los participantes rindan
cuentas, los marcos jurídico e institucional deben establecer las disposiciones
necesarias para la vigilancia y el cumplimiento efectivos de las leyes
electorales. Una vigilancia continua del proceso a través de mecanismos
internos y externos, puede ayudar a detectar problemas en el sistema y a
identificar a los grupos o individuos responsables.
El efectivo cumplimiento de las medidas
legales y regulatorias es esencial para controlar los actos de interés personal
o especial y crear las condiciones que permitan una elección libre y justa. Las
actividades que obligan al cumplimiento de la ley son una fuerza disuasoria
para quienes pretendan conductas ilícitas o poco éticas, y sirven para
sancionar a quienes hubieran violado la ley. De lo contrario, la percepción de
impunidad y la falta de vigilancia del cumplimiento de la ley podrían promover
un clima de corrupción y un desempeño mediocre. La vigilancia constante del
cumplimiento de la ley es una prioridad para erradicar la corrupción del
proceso electoral, a fin de llevar a los responsables ante la justicia y
mantener un sentido de confianza en el sistema.
Transparencia y rendición de cuentas
Por último, un sistema electoral con
integridad debe ser transparente. La transparencia hace que las estructuras
institucionales sean ampliamente accesibles, y sus acciones y decisiones mucho
más comprensibles. Es difícil mantener o justificar públicamente un sistema que
permite el abuso y la corrupción. Los organismos y funcionarios electorales
deben rendir cuentas de las decisiones que tomen en su tarea de administrar las
elecciones; los legisladores, por el contenido de las leyes que aprueban y por
el monto del financiamiento que se asigna a las elecciones; y los candidatos y
partidos políticos, por su comportamiento y el de sus simpatizantes durante la
campaña.
Los participantes en una electoral
deben tener acceso a la información detallada del proceso para que puedan
entender cómo funciona. La transparencia, junto con el escrutinio del público
que sigue, suele brindar motivación adicional para para que los organismos y
funcionarios electorales cumplan con las reglas y estén preparados para asumir
la responsabilidad de sus actos.
Las consultas periódicas entre los
órganos que diseñan políticas, el organismo electoral y los participantes de la
elección pueden contribuir a construir una gestión electoral transparente y
mayor confianza por parte de los involucrados. Las consultas frecuentes son
especialmente útiles en países en transición, en donde los procedimientos
todavía se encuentran en desarrollo y los candidatos pueden dudar de la
capacidad del organismo electoral y otras instituciones para conducir
elecciones libres y justas.
La transparencia también promueve el
entendimiento del proceso, de las dificultades que se pudieran encontrar y de
las razones por las cuales el organismo y los funcionarios electorales tomarían
ciertas decisiones. Así, cuanto mayor es la transparencia, más se incrementa la
credibilidad del proceso y la legitimidad de los resultados. Si el proceso
electoral es libre, justo, preciso, transparente y adecuadamente vigilado, y si
se observa el estricto cumplimiento de reglas y de leyes, resulta difícil que
los participantes y los votantes rechacen los resultados de la elección o la
legitimidad de los representantes electos.
[1]
Para mayor información
general sobre elecciones libres, justas y democráticas, ver Elklit, Jørgen and
Palle Svensson, “What
Makes Elections Free and Fair?” Journal of Democracy, 8(3), 1997; Beetham, David, “Freedom as the Foundation,” Journal of Democracy, 15(4), 2004, p. 61-67; Unión
Interparlamentaria, Declaración sobre
los criterios para elecciones libres y justas, 1994, p. vii;
Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia),
Código de buenas prácticas en materia electoral: Directrices
e informe explicativo, 2002.
[3]
En Armenia, por ejemplo, existen
denuncias que dan cuenta de los intentos por influir en los electores a través
de beneficios proporcionados por los candidatos o sus simpatizantes, de manera
individual o a sus comunidades, durante las campañas electorales,
particularmente en las elecciones parlamentarias realizadas a través del
sistema paralelo de distritos de mayoría. El Código Electoral ha buscado hacer
frente a esos abusos al reducir el estándar de la prueba (en cuanto al
requisito de la “intención” de esas acciones, la relación entre los
perpetradores y los candidatos, e incluir intentos indirectos de influir en los
votantes mediante dádivas a sus comunidades). Aun así, la ejecución de esas
provisiones ha resultado ser problemática, puesto que los electores se muestran
renuentes a testificar ante las autoridades respecto de esos asuntos, por el
temor de ser procesados por la venta del voto; y, en todo caso, probar que
fueron efectivamente influidos lo suficiente como para afectar su voto ha
demostrado ser problemático. Ver OSCE/OIDDH, Informe Final de la Misión de observación electoral sobre las
elecciones parlamentarias de la República de Armenia del 12 de mayo de 2007,
presentado en Varsovia el 10 de septiembre de 2007, pp. 12-13. Ver el Estudio
de caso sobre Compra de votos, más
adelante en este capítulo.
[4]
Comisión Electoral de Nueva Zelandia, Todo
lo que necesita saber acerca de la votación en un sistema de representación
proporcional personalizada [Everything You Need to Know About Voting Under MMP],
Wellington, GP Publications, 1996; o la página web de la Comisión Electoral de
Nueva Zelandia al respecto (http://www.elections.org.nz/voting-system/mmp-voting-system).
[5] Schedler, Andreas, “Distrust Breeds Bureaucracy: Democratization and the
Formal Regulation of Electoral Governance in Mexico”, Mexico City, FLACSO, 1999.
