Elementos
La regulación del financiamiento de las campañas (y en
general del financiamiento político) abarca una serie de elementos diferentes
como los de la siguiente lista, en los que cada elemento siguiente se añade
comúnmente a aquellos que lo preceden a medida que el sistema crece en alcance
y complejidad:
- Las
divulgación y presentación de informes sobre las contribuciones financieras de
manera periódica, incluso después de una elección;
- Las
divulgación y presentación de informes sobre las contribuciones financieras
durante la campaña y antes de las elecciones;
- La
publicación de informes financieros periódicos y finales;
- Las
divulgación y presentación de informes sobre las contribuciones no monetarias –
tales como las donaciones de bienes y servicios – con base en su valor
económico;
- La
prohibición de algunas fuentes de contribución (como las provenientes de las
agencias gubernamentales, empresas estatales, personas u organizaciones
extranjeras o similares);
- El
establecimiento de límites a las contribuciones de las personas físicas y las
organizaciones;
- El
establecimiento de límites a las contribuciones y gastos generales;
- El
establecimiento del fondo especial para el financiamiento de las campañas
electorales;
- La
retención del administrador financiero con responsabilidad legal para el
cumplimiento de las normas y la autorización de transacciones;
- La
presentación de informes financieros auditados, incluyendo los registros
relacionados;
- La
revisión de los informes y registros financieros por parte de las autoridades
electorales u otras autoridades;
- El
peritaje forense sobre la precisión de los informes financieros basados en inconsistencias internas u otras evidencias
(incluyendo el nivel observado de la actividad de la campaña u otra evidencia
de violaciones a las contribuciones o gastos o de informes falsos).
No es necesario explicar las razones de los diversos
componentes de la regulación del financiamiento de campañas, ya que el propósito
de cada uno es evidente. El principio básico que subyacente a la divulgación,
presentación de informes y publicación del financiamiento de campañas es
permitir que electores obtengan información sobre las fuentes de financiamiento
de los partidos políticos (y/o candidatos) respecto a la elección y el monto
relativo de recursos que cada partido puede destinar a su campaña. Este
objetivo sólo puede lograrse si la información recibida por parte de los
partidos se publica antes y después de la elección.
La tecnología de la información ha simplificado en
gran medida la publicación de los informes financieros de los partidos
políticos, en internet, para que sean accesibles al público. Incluso en
situaciones difíciles posteriores a los conflictos, ha permitido la
presentación de informes financieros por parte de los participantes electorales
y la publicación periódica de los informes por parte de las autoridades
electorales.[1]
El problema con los informes financieros por parte
de los contendientes de la elección es la precisión y la exhaustividad. Si bien
muchos sistemas de regulación financiera son completos en sí mismos, dependen de
la información de los partidos y no proporcionan ninguna auditoría externa (o
"forense") de los informes que se presentan. Con frecuencia, en la
medida en que se auditan todos los informes, las autoridades simplemente cotejan
los registros (recibos, comprobantes y similares) que reciben con las entradas
en el libro de contabilidad del fondo especial para las campañas.[2] Es difícil o imposible
determinar si las finanzas de un partido exceden el nivel reportado debido a
que la información pertinente (tal como las tarifas de los medios de
comunicación aplicables para la propaganda; las donaciones de equipo, suministros
y servicios; o los obsequios de terceros a los electores o sus comunidades) no
se puede rastrear fácilmente. De este modo, las contribuciones y los gastos no
reportados regularmente evaden la inspección.
Además, con frecuencia se aplican varios obstáculos
jurídicos a los informes financieros, a las restricciones y a las prohibiciones.
En ocasiones las autoridades (incluyendo los organismos electorales y de
registro estatal) adoptan la postura de que las contribuciones para un partido
político o su campaña no se informan a menos que se realicen de conformidad con
un acuerdo legal entre el contribuyente y el partido.
Asuntos
Generales
Desde una perspectiva más general, existen seis
formas principales de regular el financiamiento político:
• prohibiciones de financiamiento por parte de
algunas fuentes
• límites en los monto de las contribuciones
• prohibiciones de gastos
• límites de gastos
• financiamiento/subsidios públicos
• límites a los tiempos de campaña
• divulgación completa y pública[3]
Las cuatro primeras pueden incluir cuestiones sobre
integridad electoral.
- Prohibiciones de financiamiento por parte de
algunas fuentes.
Las leyes sobre financiamiento político generalmente prohíben que ciertas
personas u organizaciones donen a candidatos, partidos políticos u otros actores
electorales. Más comúnmente, se prohíbe a gobiernos, organizaciones o personas
extranjeras que hagan contribuciones a los actores electorales o gasten
recursos en su nombre. Además, generalmente se prohíbe aceptar financiamiento de
fuentes gubernamentales nacionales, incluidas las empresas estatales, o
utilizar instalaciones gubernamentales, personal, material u otros recursos con
fines políticos. Algunos países prohíben las donaciones por parte de corporaciones
y sindicatos, o de organizaciones de beneficencia exentas de impuestos y otras
organizaciones sin fines de lucro.
- Algunas de las prohibiciones son más
comprensibles que otras, y fácilmente justificables como una cuestión de
política pública. Pero el impacto político y la equidad pueden volverse más
cuestionables a medida que crece la lista de prohibiciones.
- Límites sobre los monto de las contribuciones. Las leyes sobre financiamiento político con
frecuencia limitan el monto de los fondos o el valor de los recursos no
monetarios (en especie) que un donante puede dar a un contendiente electoral
determinado. Las leyes pueden establecer límites diferentes para los diferentes
tipos de donantes – ya sean personas, empresas y otras entidades jurídicas, o
comités políticos independientes. Las restricciones y las distinciones entre
los tipos de donantes con frecuencia son políticamente polémicas, planteando interrogantes/cuestiones
difíciles de equidad e imparcialidad. Por ejemplo, los límites de contribución
muy bajos pueden poner en desventaja a los nuevos candidatos o a quienes contiendan
debido a que pueden carecer de una amplia red de simpatizantes que los
candidatos establecidos o los titulares ya tienen para recaudar fondos. El
desequilibrio es particularmente agudo si se permite que los candidatos acaudalados
gasten sus propios fondos sin límites, mientras que sus opositores necesitan reunir
varias donaciones pequeñas.
- Prohibiciones
de gastos. Las leyes sobre financiamiento político también prohíben ciertos
tipos de gastos, incluyendo donaciones (generalmente por encima de un monto
establecido), todos los casos de compra de votos y otras formas de fraude
electoral, como el soborno de oficiales electorales. Es fundamental que estas
regulaciones se definan de manera clara. Si se implementan, tales prohibiciones
pueden ser una manera efectiva de promover la integridad electoral.
- Límites de gastos. Las leyes sobre financiamiento político a
veces imponen límites a los gastos – es decir, limitan el monto total de los
gastos de un participante electoral durante la campaña electoral o en otro
período. La intención usualmente es evitar que un participante electoral afecte
financieramente a la competencia. Una vez más, tales restricciones tienen
consecuencias políticas y pueden dar una ventaja a ciertos participantes
electorales. Además, los límites de gastos muy bajos pueden dificultar que los nuevos
candidatos o los candidatos “adversarios" realcen su imagen en una
contienda con un titular que tiene la ventaja del reconocimiento de nombre y
que puede aprovechar los incentivos/beneficios de un titular de la oficina.
Por lo tanto, aunque la intención puede ser
simplemente reducir la corrupción y crear condiciones de igualdad, estos
métodos para la financiación política privada no son neutrales en sus efectos
políticos. Además, las restricciones sobre las fuentes y los montos de las
donaciones políticas – y especialmente los límites de gastos – podrían conducir
a la evasión y el engaño.
Las restricciones sobre la recepción y el gasto de fondos
requieren mecanismos efectivos para la aplicación de la ley, y estos, a su vez,
requieren mecanismos efectivos para la presentación, divulgaciones y
transparencia de los informes financieros. Sin tales mecanismos, los
participantes electorales que obedecen las restricciones están jugando un
conjunto de reglas diferentes a las de aquellos que ignoran las restricciones
con impunidad.
Finalmente, en los entornos políticos en donde las
autoridades electorales y/o judiciales son fundamentalmente parciales y
deshonestas, las restricciones legales al financiamiento político pueden aplicarse
de manera arbitraria contra los candidatos de la oposición.
También surgen problemas de integridad electoral con
el uso de los recursos/subsidios públicos para los partidos políticos,
candidatos y otros participantes electorales, ya sea que el financiamiento sea
complementario o en lugar de los recursos privados. Los valores de
imparcialidad, equidad, rendición de cuentas y transparencia obtienen una
importancia especial cuando se asigna a los participantes electorales fondos
públicos u otros beneficios, como el tiempo de transmisión libre:
• La equidad y la equidad son cruciales para decidir
los umbrales y los requisitos de elegibilidad, las normas para el monto de la
subvención (si el monto difiere para cada receptor), las condiciones sobre el
uso de los fondos u otras formas de apoyo y el momento de recibir la subvención
U otro beneficio.
• La rendición de cuentas y la transparencia son
fundamentales para mantener las normas de integridad electoral en la forma en
la que se distribuyen y utilizan los subsidios públicos u otros beneficios.
Afortunadamente, el financiamiento público (o más bien, la amenaza de perder el
financiamiento público) ejerce influencia considerable al estimular a los participantes
electorales elegibles a cumplir con los estándares más altos de la presentación
de informes financieros y de los controles internos de la rendición de cuentas.
Los límites de duración de las campañas con
frecuencia están dirigidos a limitar la cantidad de dinero gastado en una
campaña. Sin embargo, los partidos políticos y los candidatos pueden evadir
esos límites al argumentar que sus labores preelectorales, tales como la
identificación y selección de candidatos, son solamente de organizacionales y,
por tanto, no políticos. Además, este enfoque en realidad puede alentar a más
gastos en general, al permitir que el dinero se gaste sin ningún límite fuera
del período de campaña.[4]
Por último, la divulgación plena y pública es un
mecanismo fundamental de control público.
[1] Ver,
República de Liberia, Comisión Nacional Electoral, Campaign Finance Regulations for Political Parties and Candidates
[Regulaciones al Financiamiento de Campañas para Partidos Políticos y
Candidatos], (Monrovia, 30 de mayo de 2005).
[2] Por
ejemplo, en la Antigua República
Yugoslava de Macedonia, en donde la información financiera se basa en el
establecimiento de una cuenta de campaña especial (actual). Ver OSCE/ODIHR,
Informe MOE, Elecciones Parlamentarias de Macedonia 2008, p. 11. Se han
observado cuestiones similares en otras de las áreas de la OSCE, por ejemplo en
Armenia y Croacia.
[3] Ver Manual de Financiamiento de la Actividad Política: Una Guía para
Fomentar la Transparencia en las Democracias Emergentes, Washington,
D.C., Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, 2003, p.
13-18.
