Contexto general: promoción de elecciones libres y justas
La globalización y los avances en la tecnología han facilitado la
observación de elecciones y la difusión de toda la información asociada. Es en
gran medida a través de los medios de comunicación que el mundo entero ha
conocido de casos de elecciones cuestionables, lo que ha generado un anhelo universal
por procesos electorales libres y justos. Las nuevas herramientas de
comunicación (como son Internet y las cadenas internacionales de televisión),
el comercio y el turismo han permitido que habitantes de países no democráticos
tengan conocimiento de otros sistemas políticos democráticos o en transición. El
deseo de dirigentes elegidos de manera genuina y creíble es ampliamente
compartido en todo el mundo. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha
reafirmado en varias ocasiones que “la democracia es un valor universal basado
en la voluntad libremente expresada de los pueblos” y que “si bien las
democracias comparten características comunes, no existe un modelo único de
democracia, y que ésta no pertenece a ningún país o región”.[1]
Con la tendencia hacia la democratización, las elecciones constituyen
hoy un medio esencial de participación política para los ciudadanos. Al mismo
tiempo, sin embargo, la creciente importancia de las elecciones ha dado lugar a
métodos de fraude electoral cada vez más diversos y sofisticados. Algunos
países lo han combatido con eficacia; mientras que otros, han tenido menos éxito.
Es por ello que la comunidad internacional ayuda a promover la práctica de
elecciones libres y justas en todo el mundo.
Algunas organizaciones internacionales ofrecen distintas formas de asistencia
electoral, como: coordinar a los observadores internacionales[2],
brindar asesoría y asistencia técnica, movilizar recursos, llevar a cabo
elecciones en algunos casos, y supervisar y verificar (certificar) el proceso
electoral[3].
Entre los organismos más importantes se encuentran la Organización de Naciones
Unidas (ONU), la Mancomunidad de Naciones (Commonwealth), la
Organización de los Estados Americanos (OEA), la Organización para la Seguridad
y la Cooperación en Europa (OSCE) a través de su Oficina para las Instituciones
Democráticas y los Derecho Humanos (OIDDH), y el Instituto Internacional para
la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA). Las agencias donantes
nacionales también llevan a cabo actividades similares a través de
instituciones con las que están asociadas, como la Fundación Internacional para
Sistemas Electorales (IFES, por su acrónimo en inglés) y el Centro Carter (TCC,
también por sus siglas en inglés).
Los esfuerzos internacionales de asistencia técnica y observación de las
elecciones han desempeñado un papel fundamental en atraer la atención de la
comunidad internacional hacia las cuestiones de integridad electoral. También
han contribuido a elevar los estándares electorales internacionales y las
mejores prácticas, a incrementar la transparencia y a impulsar la rendición de
cuentas.
Características sociales y políticas nacionales
Aunque el concepto de elecciones libres y justas se ha convertido en una
norma internacional, las medidas que se adoptan para mantener la integridad
electoral se deben adecuar a las condiciones locales. Lo que podría ser un
grave problema que exija medidas de protección en un país, puede ser
insignificante en otro, y por lo tanto no requerir el mismo grado de atención o
protección. En particular, el sistema de gobierno, la cultura política y las
conductas populares afectarán la naturaleza y el enfoque de los asuntos de
integridad electoral, así como a la eficacia de las distintas medidas
establecidas para atenderlos.
Cada país tiene su propia manera de gobernarse, definida por su historia
política, económica y cultural. En aquellos con una larga historia de respeto al
estado de derecho, en donde los procedimientos son transparentes y los
funcionarios públicos rinden cuentas de sus actos, el entorno es en general propicio
para la celebración de elecciones libres y justas. Las violaciones a la ley
electoral y a los procedimientos se pueden detectar y rectificar, y los delitos
perseguirse.
En países que enfrentan problemas de gobernabilidad y del estado de
derecho, resulta mucho más difícil mantener la integridad electoral. El
organismo electoral y el sistema político deben demostrar, constantemente, no
sólo su capacidad, sino incluso su credibilidad, institucional y administrativa.
Garantizar que la política y la administración electorales sean neutrales,
profesionales y transparentes puede resultar difícil y requerir de previsiones adicionales.
Ante la ausencia de sistemas judiciales y legales confiables, el organismo
electoral podría tener que resolver las quejas sobre las conductas de
funcionarios electorales, partidos, candidatos y otros.
La cultura política de un país también puede afectar las actitudes públicas
hacia el proceso electoral y sobre lo que constituyen problemas de integridad. Se
han identificado diversas normas universales para las elecciones libres y
justas, pero la cultura política puede afectar la manera en la que éstas se
interpretan. Por ejemplo, la conducta ética de los participantes en las
elecciones es una parte importante de la integridad electoral en general, sin
embargo, la definición de cuáles acciones son permisibles, puede variar.
En los países con profundas diferencias políticas y sociales, puede ser
difícil ponerse de acuerdo para definir una norma nacional de integridad. Garantizar
la integridad electoral es mucho más fácil cuando existe un consenso nacional o
general sobre las reglas del juego y el valor de la integridad. La cultura
política también impacta en la naturaleza y la intensidad de la participación
ciudadana. Algunos países tienen una historia de acción masiva, tales como las
manifestaciones, que requieren de medidas de seguridad físicas para mantener la
integridad durante los actos de campaña o el día de la jornada electoral. En
otros países, la participación ciudadana es principalmente apacible, pero la
participación electoral puede llegar a ser tan baja que genere dudas sobre la
integridad de la elección. En cada caso, las medidas para alentar y
salvaguardar la sana participación ciudadana deben ajustarse para responder a
las circunstancias culturales.
Países en transición: consideraciones especiales
En los países en desarrollo o los países que experimentan una transición
de un régimen autoritario a un sistema democrático, las consideraciones
especiales son necesarias. Además de los problemas de seguridad y la falta de
confianza asociada con la transición, estos países con frecuencia carecen de
fondos y requieren de asistencia internacional notable[4].
Varios países experimentaron transiciones democráticas exitosas en la
década de 1990. Una ola de democratización en África condujo a que en Benín, Ghana, Malí, Mauricio y Senegal se
celebraran elecciones que los observadores consideraron como libres y justas.
Sin embargo, esa ola retrocedió en la primera década del siglo XXI con
elecciones problemáticas en Nigeria, Kenia y Costa de Marfil.
También durante los años noventa, en Asia,
Indonesia se destacó por su exitoso tránsito a la gobernabilidad democrática.
En Latinoamérica, México estableció
una importante reforma que sentó las bases para la integridad electoral. Entre
tanto, los países de Europa del Este
continuaron adoptando prácticas de gobernabilidad democrática en su transición
desde el socialismo.
Las elecciones celebradas después de un conflicto bajo un acuerdo general
de paz suponen problemas particulares en el mantenimiento de la integridad.
Asegurar un proceso electoral honesto y transparente en dichas circunstancias
puede ser más difícil que en países que tienen raíces democráticas sólidas.
Estos países que carecen de una tradición de democracia y de elecciones, por lo
general continúan trabajando en mantener la estabilidad, y tiene actores con
diversos intereses.
- Falta de fondos y dependencia de la ayuda del
exterior
Si bien algunos países no cuentan con suficientes recursos para
administrar una elección sin ayuda del exterior, también pueden volverse
dependientes de esta asistencia. El porcentaje de las aportaciones de los
donantes internacionales para las elecciones varía de acuerdo con las
necesidades del país y el grado de interés del donante. Un alto nivel de
asistencia electoral extranjera, junto con restricciones impuestas por parte el
donante para el uso de los fondos, puede generar sospechas sobre los motivos
del donante, así como dudas sobre la integridad del proceso electoral.
El financiamiento externo también puede generar incertidumbre en torno
al presupuesto y la planeación electorales, que a su vez, puede dañar la
integridad del proceso. Aun cuando los donantes se comprometan a cubrir costos
estimados, los gastos inesperados pueden propiciar déficits. El financiamiento
de los donantes también depende de los ciclos y reglamentaciones que para ello
existen en los países donantes. Los fondos podrían llegar tarde y forzar al
organismo electoral a arreglárselas para cubrir los gastos corrientes. Más aún,
si no se cumpliesen las condiciones, el financiamiento del exterior podría no
llegar nunca.
- Posibilidad de
conflicto entre grupos de interés
La comunidad internacional proporciona asistencia técnica a los
organismos electorales (OEs) de países en desarrollo y en transición. Este tipo
de asistencia desempeña una función importante al ayudar a que funcionarios
electorales sin experiencia entiendan lo que se requiere para mantener la
integridad electoral y asegurar procesos electorales viables. Pero si los
distintos donantes difieren sobre asuntos sustantivos o procedimentales, la
dependencia de la asistencia internacional puede crear conflictos
institucionales e incertidumbre programática.
La seguridad constituye un factor más que puede minar la integridad
electoral. En países en desarrollo y sociedades que experimentan conflictos
posteriores a una transición, la seguridad física puede convertirse en una
preocupación seria. Los funcionarios de las mesas de votación y los que laboran
en el organismo electoral pueden ser objeto de amenazas o de violencia por
parte de quienes buscan influir en la votación. Los observadores nacionales independientes
pueden estar sujetos a la misma clase de amenazas o violencia. En estos casos,
la presencia de observadores internacionales es particularmente valiosa y puede,
inclusive, ser un elemento de mayor seguridad para los observadores nacionales.
La falta de confianza es un factor importante en los países en donde los
ciudadanos tienen poca confianza en las instituciones del gobierno o que no
creen que los partidos políticos actúen conforme a las reglas. Se debe tomar en
cuenta el grado de desconfianza para determinar las estructuras administrativas
e institucionales que se requieren para las elecciones, así como las
salvaguardas adicionales necesarias para proteger la integridad del proceso.
- Problemas para
mantener la paz
Las elecciones celebradas bajo un acuerdo de paz forman parte esencial del
proceso de paz y reconciliación, y son clave para restaurar la legitimidad de
las instituciones nacionales. La ayuda internacional para los procesos de paz,
generalmente es generosa. Si se requiere de la intervención de fuerzas para el
mantenimiento de la paz para preservar la integridad de las elecciones podrían
surgir otros problemas. Por ejemplo:
- Por lo general, el
calendario electoral, o al menos la fecha de la elección, se establece en el
acuerdo de paz después de prolongadas negociaciones políticas. Sin embargo, lo
anterior responde a demandas políticas más que a cuestiones técnicas y casi
siempre precisa tiempos poco realistas para la preparación de las elecciones.
- En sociedades
polarizadas, las cuestiones técnicas se pueden tornar en enfrentamientos
políticos, y en algunos casos incluso llegar a retrasar el proceso por meses.
- La inseguridad, incluida
la intimidación y las violaciones a los derechos humanos, desalienta la participación
de los electores y los candidatos. También socava la administración electoral,
pues los trabajadores y otros funcionarios electorales pueden tener
preocupaciones legítimas sobre su seguridad personal.
- Las personas
desplazadas pueden no tener el tiempo o la capacidad para regresar a sus
lugares de origen para registrarse y votar.
- La segunda elección
después de una transición también puede presentar retos, pues para entonces las
fuerzas de paz ya podrían haber sido retiradas o reducidas, incluso persistiendo
un cierto grado de inseguridad e intimidación.
[1] Resolución
66/163 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 19 de Diciembre de
2011, párrafo 1 y 2 del preámbulo.
[2] Ver, por
ejemplo, Coordinador de las Naciones Unidas para la Asistencia Electoral, de la
División de Asistencia Electoral, del Departamento de Asuntos Políticos, Directiva de política: Apoyo de Naciones
Unidas a los observadores electorales internacionales Ref. FP/03/2012 (29 de
junio de 2012).
[3] Ver, por
ejemplo, Coordinador de las Naciones Unidas para la Asistencia Electoral, de la
División de Asistencia Electoral, del Departamento de Asuntos Políticos, Directiva de política: Principios y tipos de
asistencia electoral Ref. FP/01/2012 (11 de mayo de 2012).
[4] Ver
Kumar, Krishna (ed.), Elecciones en situaciones
posconflicto, democratización y asistencia internacional [Postconflict Elections, Democratization, and
International Assistance], EE.UU., Lynne Rienner Publishers, 1998.
