La justicia es un componente esencial
de la integridad electoral. Todos los participantes deben ser tratados por
igual y las salvaguardas de la integridad deben aplicarse a todos los
participantes y a todo el proceso electoral. Los tres componentes básicos de la
justicia y la imparcialidad son:
- Marco jurídico adecuado
- Administración imparcial
- Trato equitativo
(Los primeros dos elementos se abordan por separado
y de manera más extensa en las páginas subsecuentes.)
Marco jurídico adecuado
Un sistema electoral se basa en su
marco jurídico. Para proteger la integridad electoral, el marco jurídico debe
establecer las bases para que “las elecciones periódicas y auténticas [...]
garantice[n] la libre expresión de la voluntad de los electores”.[1]
Un marco jurídico adecuado debe procurar una administración electoral imparcial
y profesional, y debe definir, con justicia e igualdad, los derechos y
autoridades de los participantes en el proceso electoral.
El marco jurídico debe estar conformado
por leyes específicas (marco legislativo) y otorgar suficiente autoridad
regulatoria para que la administración del proceso electoral sea efectiva y se
protejan los derechos de todos los que en él participan. El marco jurídico debe
brindar igual trato a todos los participantes en el proceso electoral e incluir
mecanismos institucionales que protejan la integridad electoral (tales como la
vigilancia y aplicación de la ley, inconformidades y apelaciones, y pesos y
contrapesos institucionales).
El documento Existing Commitments for Democratic Elections in OSCE Participating
Sates, señala que “se debe establecer un marco jurídico claro y detallado
para la conducción de las elecciones mediante leyes reglamentarias, ya sea un
código exhaustivo o una serie de leyes que operen en conjunto y sin
ambigüedades u omisiones”.[2]
También se ha debatido que la ley electoral debe situarse en un nivel normativo
alto, de modo que se le aísle de enmiendas frecuentes que pudieran socavar los
planes de los participantes electorales; y, especialmente, que la ley electoral
no debe ser modificada durante un periodo sustancial de tiempo (por ejemplo, un
año) previo a una elección.[3]
Ahora bien, podrían hacerse excepciones en “casos extraordinarios”.[4]
Las previsiones integrales, coherentes,
claras y precisas contribuyen a que el marco jurídico sea inequívoco y pueda
interpretarse e instrumentarse de acuerdo con el espíritu de la ley. Muchos
problemas de integridad electoral pueden evitarse con un marco legal
actualizado que, igualmente, refleje las condiciones actuales del país —por
ejemplo, la delimitación de distritos electorales de acuerdo con el principio
de la igualdad de votos, y su adecuación periódica, congruente con el ciclo
electoral.
Administración profesional e imparcial
Una estructura legal o institucional es
buena en la medida en que se puede poner en práctica. Las autoridades locales
son las responsables por el desarrollo del proceso electoral como lo prescribe
la ley. Deben cumplir con esta responsabilidad imparcial y objetivamente, sin
interferencia o preferencia política. La administración electoral debe,
idealmente, establecerse de manera legal e institucional sobre una base de
autonomía que le permita operar con independencia.[5]
Lo que es más, la administración
electoral sólo puede alcanzar su máxima eficacia si cuenta con suficiente
personal y recursos propios, y si puede disponer de otros recursos del Estado
en caso de ser necesarios al tiempo que conserva su preeminencia sobre las
prácticas y políticas electorales.[6]
La administración neutral brinda un
trato igual a todos los partidos políticos y candidatos, sin discriminación ni
predilección. Si la composición o las acciones de la administración se perciben
como tendenciosas, la confianza pública en el sistema se verá erosionada.
Los sistemas electorales pueden seguir
distintos enfoques para garantizar una administración neutral y equitativa. En
países en donde existe amplia confianza ciudadana en la competencia y
profesionalismo de los funcionarios, los procesos electorales pueden ser
administrados directamente por el personal y las instituciones del gobierno.
Este es el caso de Hungría, Francia, el Reino Unido, la República Checa,
Noruega y Suecia, en donde las funciones centrales de la administración
electoral son atendidas directamente por los funcionarios del gobierno en los
distintos niveles. Ahora bien, en donde existe menos confianza en el
profesionalismo de los servidores públicos o hay una historia de
irregularidades en el proceso, la ley suele establecer una comisión electoral
independiente, lo que contribuye a situarla fuera del poder gubernamental o de
la influencia del partido en el poder.
Muchos países de Europa del Este crearon comisiones independientes entre 1989 y
1990, durante su transición hacia su democracia. Un gran número de Estados
pertenecientes a la Commonwealth
también han instituido comisiones tras su independencia, debido a que la
confianza en la habilidad de los gobiernos emergentes para conducir procesos
electorales adecuados y justos era limitada. Si bien una comisión electoral
independiente puede ayudar a construir un sentido de confianza en las
elecciones y en su imparcialidad, el alcance real de las atribuciones ejecutivas
y el rango de las responsabilidades operativas varían de una comisión a otra.
Por supuesto que una comisión electoral
independiente puede ayudar a asegurar que la administración electoral sea más
profesional, imparcial y confiable. Sin embargo, una comisión no puede estar
protegida de toda interferencia política. (De hecho, esperar que incluso los
individuos más ecuánimes y éticos se conduzcan con la más absoluta
imparcialidad en cada uno de los procesos de toma de decisiones asociados a una
elección, puede resultar difícil.)
Una alternativa a la dependencia en el
no partidismo es asegurar, en cambio, el balance político en la composición de
la comisión. Esto puede hacerse otorgando a los representantes de cada partido
político un rol en la administración de la elección. Los representantes
políticos designados ante una comisión electoral pueden desempeñar un papel
meramente consultivo, o bien puede acordarse que su posición sea como miembros
de pleno derecho (incluyendo el derecho al voto, junto con otros miembros de la
comisión, para asuntos sobre los que haya que decidir).[7]
Muchos sistemas de administración
electoral combinan los dos enfoques, pues establecen una comisión profesional
independiente y también incorporan un componente de balance político. En varios
de los Estados que surgieron de la antigua
Yugoslavia, así como en algunos otros del mundo, la membresía profesional
de la comisión (en ocasiones conocida como el “núcleo” fundamental de miembros)
recibe un mandato permanente, mientras que los representantes de los partidos
políticos (denominada membresía “ampliada”) se incorporan una vez que comienza
el proceso electoral.
Sin embargo, se plantean cuestiones
concernientes a la efectividad de los representantes políticos, cuando se les
designa después de que los candidatos propuestos por los partidos políticos han
sido registrados por parte de la comisión. Para erradicar este problema,
algunos países (como Croacia)
permiten la designación anticipada de los representantes de partidos políticos,
pero limitan la participación de los partidos políticos que cuenten con
representación parlamentaria en las comisiones electorales. (Si bien esto
permite la designación en forma adelantada, resulta desafortunado que los
partidos que no están en el parlamento no tengan representación, mientras que
los demás sí.)
Algunos sistemas buscan garantizar la
imparcialidad de los administradores electorales clave, distanciándolos de la
política. Por tanto, se les puede designar en el cargo por un periodo
específico, que sólo puede reducirse por medio de un juicio y después de que se
hayan realizado los procedimientos formales. Por ejemplo, la Comisión Electoral
de la India es un organismo
constitucional permanente. El presidente nombra al Comisionado Presidente y a
los delegados electorales para que sirvan por un término de seis años, o hasta
la edad de 65. El Comisionado Presidente puede ser despedido del cargo si es
acusado de corrupción por el parlamento.
Otros sistemas prohíben cualquier
participación política de los administradores electorales clave. En Canadá, al Jefe de la oficina electoral
y al Subdirector de la oficina electoral les está prohibido incluso votar en
las elecciones federales. También se les puede pedir a los administradores
electorales que renuncien a sus posturas políticas mientras sirven en un
organismo de administración electoral.
Por otra parte, en los Estados Unidos algunos estados cuentan
con comisiones electorales pero la mayoría asigna la administración de las
elecciones a funcionarios (como el vicegobernador o el secretario de Estado)
que han sido elegidos mediante el voto y por tanto están relacionados con la
política.
Trato equitativo
Otro componente esencial de una
elección justa es el trato equitativo, incluyendo la igualdad de oportunidades
y de acceso. Esto quiere decir que todos los participantes deben recibir el
mismo trato por parte de los administradores electorales, y contar con las
mismas oportunidades para participar. El concepto de trato equitativo abarca la
recepción de información, el acceso a los medios de comunicación, la habilidad
para comunicarse con los electores mediante las campañas, el involucrarse en un
proceso de registro electoral justo y neutral, el acceso a las instalaciones
donde se ejerza el voto y la oportunidad de buscar soluciones a través de los
canales para denuncia establecidos.
Los partidos más grandes y los más
pequeños tienen recursos humanos y económicos diversos, así como diferente
capacidad de organización y de alcance. Inclusive si existe igualdad de
oportunidades, la desigualdad de recursos aún puede crear un sentimiento de
injusticia. La adecuada regulación del financiamiento político (tema que se
trata más adelante en este Eje Temática) puede contribuir a hacer frente a este
problema.
[2]
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE)/Oficina para Instituciones
Democráticas y de Derechos Humanos (OIDDH), Existing
Commitments for Democratic Elections in OSCE Participating States,
Varsovia, 2003, Parte Uno, párrafo 2.5.
[3]
Ver Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de
Venecia), Código de Buenas Prácticas en
Materia Electoral, Opinión 190/2002, (mayo de 2003), párrafos 10 y 26.
[4]
Ver OSCE/OIDDH, “Existing Commitments”..., op.
cit., Parte Uno, párrafo 2.5: Los “casos extraordinarios” que se contemplan
son “aquellos en que se han hecho evidentes serias deficiencias en la
legislación o en su aplicación, y cuando existe un efectivo consenso político y
público sobre la necesidad de corregirlos”, aunque ello no debe hacerse cuando
“pudiera infringirse la capacidad de los electores, partidos políticos o
candidatos para realizar sus actividades” [The “extraordinary cases” envisioned were those “in which serious
deficiencies have been revealed in the legislation or its application and when
there is an effective political and public consensus on the need to correct
them”, but in any event not if “the ability of voters, political parties or
candidates to fulfill their roles in the elections could be infringed.”].
[5]
Ver Ibíd., Parte Uno, párrafo 4.1, p.
14: “La administración de las elecciones debe conducirse de manera autónoma,
libre de la interferencia del gobierno o de otros, mediante funcionarios o
instituciones que operen de forma transparente y de acuerdo a la ley. Se debe
exigir que las personas designadas como funcionarios de la administración
electoral cumplan con sus responsabilidades de manera efectiva e imparcial, por
lo que deben ser individuos que cuenten con la competencia y el compromiso de
hacerlo.” [“The administrations of elections must be
conducted autonomously, free from government or other interference, by
officials or bodies operating transparently under the law. Appointees to
the election administration shall be required to carry out their responsibilities
in an effective and impartial manner and should be individuals with the
competence and commitment to do so.”].
Otros materiales que pueden
consultarse sobre la importancia general de que la administración electoral sea
imparcial y autónoma, son: Goodwin-Gill, Guy S., Elecciones libres y justas,
Unión Interparlamentaria, 2006; Elklit, Jørgen y Andrew Reynolds, “El impacto
de la administración electoral en la legitimidad de las democracias emergentes
[The impact of Election Administration on the Legitimacy of Emerging
Democracies, Commonwealth and Comparative Politics, 40 (2), 2002, pp. 86-119;
López-Pintor, Rafael, Electoral Management Bodies as Institutions of
Governance, Nueva York, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
2000; Mozaffar, Shaheen y Andreas Schedler, “El estudio comparado de la
gobernabilidad democrática—Introducción [The Comparative Study of Electoral
Governance—Introduction]”, International Political Science Review, 23 (1),
2002, pp. 5-27; Pastor, Robert A., “El papel de la administración electoral en
las transiciones democráticas: implicaciones para las políticas y la
investigación [The Role of Electoral Administration in Democratic Transitions:
Implications for Policy and Research]”, Democratization, 6 (4), 1999, pp. 1-27
[6]
Ver Ibíd., Parte Uno, párrafo 4.3:
“Las instituciones electorales deben tener financiamiento suficiente y otros
apoyos del Estado que les permitan operar de manera efectiva. Deben estar
asistidas por un secretariado profesional, de preferencia también autónomo, y
recibir el apoyo y la cooperación de otras instancias. Con respecto a la
conducción de las actividades relacionadas con lo electoral, las decisiones de
los organismos electorales, adoptadas en el ámbito de su competencia, deben ser
vinculantes, y la operación de otras instituciones gubernamentales debe estar
subordinada a aquella de la administración electoral.” [“[E]lection
institutions should have sufficient funding and other state support to enable
them to operate effectively. They should be assisted by a professional
secretariat, preferably also autonomous, and receive the support and
co-operation of other agencies. With respect to conducting
election-related activities, decisions of electoral bodies, adopted within
their areas of competence, shall be binding, and the operation of other state
agencies must be subordinate to those of the election administration.”].
[7]
Ver Ibíd., Parte Uno, párrafo 4.2, p.
14: “La imparcialidad de la administración electoral puede lograrse mediante su
composición, ya sea fundamentalmente profesional o políticamente balanceada.
Los nombramientos a los puestos de todos los niveles en la administración
electoral deben hacerse de modo transparente, y quienes los ocupan no deben ser
removidos antes del periodo por el que se les nombró, excepto por causas
legales.” [“The impartiality of the election
administration can be achieved through either a mainly professional or
politically balanced composition. Appointments to election administration
positions at all levels should be made in a transparent manner, and appointees
should not be removed from their positions prior to the expiration of their
term, except for legal cause.”].
