El marco legal proporciona la base
sobre la cual se edifican las instituciones del Estado. Para los asuntos de
integridad electoral, el marco legal normalmente se establece en un número de
estatutos interrelacionados que se complementan por leyes secundarias o
regulaciones. Un rápido recuento de las opciones que se han adoptado para el
diseño y construcción del marco legal para las elecciones, incluidas las
previsiones para la integridad electoral, se desarrolló con anterioridad, bajo
el título de Justicia e imparcialidad.
El marco legal para la integridad
electoral protege los principios de libertad, justicia y competitividad en las
elecciones. Las constituciones consagran las libertades políticas necesarias
para que las elecciones sean competitivas. Las regulaciones garantizan que el
proceso sea justo, que haya igualdad de oportunidades y la rendición de cuentas
de todos los participantes. Los códigos de conducta ayudan a prevenir el
comportamiento poco ético.
En la mayoría de los casos las bases
del sistema electoral se encuentra en la Constitución —la ley suprema de un
país. (Un sistema electoral, entendido en su acepción más amplia, es
principalmente la forma en que los ciudadanos pueden contender a cargos
electivos y el método para que se declare ganador a los que participan en las
elecciones.) Aunque la Constitución suele contener una descripción completa
—como el número preciso de escaños disponibles en la legislatura nacional—, a
menudo es la legislación específica (que puede ser de orden constitucional o su
equivalente) la que se encarga de precisar los detalles. Por ejemplo, la
Constitución de muchos países señala un rango para el número de escaños del
Parlamento.
En algunos países, lo elemental de la
administración electoral —como el nombramiento, estructura y funciones de una
comisión nacional electoral— también se establece en la Constitución. Este
hecho contribuye a que se perciba a los administradores electorales en un rango
elevado y ayuda a que se garantice la exigencia de su independencia y
profesionalismo. En todo caso, la estructura de la administración electoral
también puede establecerse de manera efectiva mediante otra u otras leyes.
Así como existen dos modelos generales
para la conformación de las comisiones electorales nacionales (profesionalismo
e imparcialidad versus balance
político), existen diferentes opciones para hacer los nombramientos para la
administración electoral. En algunos sistemas, el propio Parlamento supervisa a
los organismos electorales y se hace cargo de los nombramientos (aunque ambas
funciones pueden considerarse como contrarias a los principios de “separación
de poderes”, puesto que el Poder Legislativo estaría ejerciendo ciertas
atribuciones del Ejecutivo). En otros sistemas se adoptan mecanismos de pesos y
contrapesos, donde una o varias instituciones (entre las que puede incluirse al
Parlamento y a asociaciones no gubernamentales, como los Consejos de la
Judicatura) proponen los nombramientos y el Parlamento y/o el Jefe de Estado
los hace válidos o a la inversa.
El hecho de que estos últimos
mecanismos introduzcan sistemas de pesos y contrapesos al procedimiento de
nombramiento puede ser benéfico en cuanto a lograr que sean creíbles y
equilibrados. En cualquier caso, el mayor reto siempre tiene que ver con el
método para nombrar a quien pueda inclinar la balanza con su voto en una
comisión (por ejemplo, quien la preside), de tal modo que goce de una amplia
aceptación y se le perciba como profesional y ecuánime. Por ejemplo, previo a
las elecciones parlamentarias de 2002 en la ex República yugoslava de Macedonia, durante las negociaciones
celebradas entre los partidos políticos y facilitadas por la OSCE, un
Representante Especial de la UE y la Embajada de EE.UU., este asunto fue uno de
los más complicados para que se realizaran esas primeras elecciones de su tipo
tras el conflicto civil. (En última instancia, se acordó que el Presidente de
la República nominaría a una persona para encabezar la Comisión Estatal de
Elecciones, y que ese nombramiento estaría sujeto a la aprobación del
Parlamento.)
El marco legal para las elecciones
también contempla otras leyes, que incluyen las electorales, códigos judiciales
y penales, y estatutos de los derechos civiles; así como, regulaciones y
códigos de conducta/ética promulgados por las autoridades electorales,
usualmente tras consultar a las organizaciones implicadas (como los partidos
políticos, la sociedad civil, los medios de comunicación y los servidores
públicos).
El marco legal puede otorgar potestad a
ciertos organismos sobre algunas funciones específicas. Sin embargo, este hecho
podría acotar estos poderes dividiéndolos entre varias instituciones que estén
sujetas a una serie de pesos y contrapesos. Por ejemplo, las tareas de administración
electoral y aplicación de la ley podrían dividirse; o a una agencia electoral
podría otorgársele la responsabilidad de administrar las elecciones, y a otra la
de delimitar los distritos electorales o administrar los fondos públicos para
los partidos políticos. Se pueden establecer controles cuando se delega a
alguna agencia u organismo (por ejemplo, un inspector general) la
responsabilidad de monitorear la administración de las elecciones, la
identificación de problemas y la recomendación de soluciones. En muchos países
(incluidos Alemania, Austria, Croacia y Rumania), la Corte Constitucional
ejerce la función de supervisar, y al mismo tiempo la jurisdicción de apelación
sobre el proceso electoral.
El cumplimiento de la ley es esencial
para proteger la integridad electoral. El marco legal debe establecer
mecanismos para aplicar la legislación electoral, asegurando la responsabilidad
de las autoridades electorales y de otros participantes en el proceso
electoral, e impedir el comportamiento inapropiado o ilegal. La jurisdicción
para velar por la aplicación de la ley, generalmente se asigna al sistema de
justicia, la policía y las cortes; aunque también se pueden contemplar
sanciones administrativas y civiles para los casos de menor gravedad.
En las democracias más recientes, las
reglas para celebrar elecciones libres y justas siguen evolucionando. En tales
circunstancias, es importante incluir los principios básicos de la
administración electoral en el marco legal. Una vez que se establecen las bases
legales, se puede proceder a un mayor desarrollo de los marcos institucional y
administrativo para las elecciones. En los países en transición del
autoritarismo a la democracia, “el desafío es negociar reglas electorales que
todos los partidos políticos puedan aceptar y respetar”.[1]
Una reforma del marco legal para otros
propósitos se puede utilizar para incorporar más integridad al proceso
electoral. Este fue el caso de México, en donde la reforma legal generó un
cambio democrático genuino. Se creó un nuevo marco institucional, que incorporó
al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y estilos nuevos de
participación ciudadana. Las nuevas instituciones establecieron los
procedimientos y los métodos de operación que fortalecieran las previsiones de
integridad electoral en la nueva legislación.[2]
En la mayoría de los países, el marco
legal para las elecciones ha evolucionado en una compleja combinación de
estatutos, regulaciones, fallos judiciales y prácticas cotidianas. Algunas
leyes electorales pueden ser nuevas y actualizadas, mientras otras siguen
vigentes aún sin haber sido reformadas. Para los objetivos de la integridad, es
importante revisar todo el marco legal periódicamente y determinar si es necesario hacer cambios. Es particularmente importante subsanar los
vacíos, traslapes y conflictos entre las distintas previsiones del marco legal.
Ya sea para el diseño de un nuevo sistema electoral o para la revisión de uno
existente es necesario que los administradores electorales y legisladores
examinen el conjunto de las leyes, reglamentos y procedimientos con los que se
busca proteger la integridad electoral.
Los administradores electorales deben ser
capaces de entender la manera en la que encajan las diferentes engranes legales
y administrativos, para proveer un marco legal consistente de promoción y
protección a la integridad electoral. Por ejemplo, ¿los códigos penales
contemplan el fraude electoral que es de naturaleza criminal? En un sistema
federal, ¿quién tiene la jurisdicción sobre la conducta electoral, el gobierno
nacional o el de los estados? ¿Puede una violación no detectarse o castigarse
debido a un vacío en los marcos legal o administrativo?
[1] Pastor, Robert A., “Mediando
las elecciones [Mediating Elections]”, Journal
of Democracy, 9 (1), 1988, p. 160.
[2] Schedler, Andreas, “La desconfianza genera burocracia [Distrust Breed
Bureaucracy: The Formal Regulation on Electoral Governance in Mexico]”, Public Integrity, 3(2) primavera 2001,
pp. 181-199.
