Los distintos apartados de esta sección examinarán algunas de las cuestiones técnicas referentes a la regulación de las actividades de los partidos políticos y candidatos para puestos públicos durante las campañas electorales. Las estrechas consideraciones técnicas, así resulten vitales, no son suficientes para asegurar que una elección sea celebrada de acuerdo a los parámetros de equidad, libertad de expresión y otros principios guías expuestos anteriormente. (ver Principios Guía).
Por ejemplo, aún si el tiempo de transmisión pública es repartido equitativamente entre los candidatos y partidos políticos, esto puede constituir una pequeña isla de equidad en medio de un rudo mar de injusticias. Esto se debe a que tales transmisiones son solo una pequeña parte del grueso de las transmisiones públicas.
Esta sección, por lo tanto, empieza por examinar el contexto general -el "mar"- dentro del cual tienen lugar las elecciones. Examinará, en particular, las injustas ventajas que el gobierno puede obtener, aún apegandose a la letra de la ley referente a las propias campañas.
Esta sección también analizará el significado del término "campañas electorales". Los partidos políticos frecuentemente mantienen organizaciones permanentes a nivel local, regional y nacional. ¿Será posible distinguir ya sea para propósitos legales o académicos, entre actividades y costos de "rutina" y de "campaña"?
Campañas electorales: posibles abusos del gobierno
El gobierno está compuesto por seres humanos, normalmente ambiciosos y ansiosos por retener el poder. es posible que los líderes del gobierno están tentados a hacer cualquier esfuerzo para manipular a la opinión pública. Si enfrentan restricciones en el propio periodo de elecciones, tratarán de obtener cualquier ventaja posible en los meses o semanas que preceden a la campaña. A menos que sean vigilados por una prensa crítica, por protestas efectivas de partidos de oposición, grupos de presión o cualquier otro líder de opinión, usaran sus prerrogativas gubernamentales para disfrazar (a veces muy poco) lo que en el fondo significa un exhorto a que el público los favorezca.
Primero, hay muchos abusos posibles de la transmisiones públicas si los ejecutivos que manejan la televisión o el radio están en los bolsillos de los gobernantes. El tiempo destinado a los partidos para transmisiones electorales es relativamente insignificante cuando lo comparamos con el total de transmisiones. Es aún más importante como son compilados y presentados los reportes de noticias. La opinión pública también puede ser impactada por programas de discusión, películas e incluso telenovelas. Estos programas de "no-noticias" pueden ser diseñados con propaganda en mente. Aún las telenovelas pueden ser utilizadas como herramientas políticas, representando a una población prospera y en progreso, preocupada por problemas personales y dilemas románticos que sugieren un estilo de vida económicamente seguro.
Segundo, el gobierno puede abusar de su autoridad usando los servicios de información para presentar propaganda partidista disfrazada de información pública objetiva. O puede utilizar sus facultades patronales para financiar campañas con fondos públicos. Los empleados públicos podrían ser liberados de sus deberes en el entendido de que invertiran su tiempo disponible colaborando en actividades de campaña . Hay muchas otras formas en las que los gobiernos pueden utilizar su poder para tomar ventajas electorales inequitativas.
Tercero, cuando hay amenazas de violencia o intimidación, la existencia de leyes para una campaña justa y equitativa y una administración electoral eficiente serán vulneradas.
Ejemplos de manipulación gubernamental de las ondas aéreas
Los problemas destacados en los ejemplos citados pueden ilustrarse con diversos casos:
Malasia, 1982.
Los noticieros (de televisión) estuvieron plagados de ministros inaugurando escuelas, templos, puentes, caminos y virtualmente cualquier cosa que pudiese ser inaugurada, durante las semanas previas a la elección.64
México, 1994.
El Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) acusaron a los medios de comunicación de hacer una cobertura parcial en favor del PRI. Criticaron specialmente a Televisa, cadena vista por el ochenta por ciento de los televidentes mexicanos. En Julio de 1994, Televisa ignoro una de las más grandes concentraciones de campaña del PRD, mientras gastaban veintidós minutos de tiempo aire en el ahora presidente Ernesto Zedillo. El PRD ha llamado a Televisa "uno de los pilares que sostienen el régimen autoritario".
Un estudio realizado por la Academia Mexicana de los Derechos Humanos sobre la cobertura informativa del noticiero 24 Horas ... de la cadena Televisa y de Hechos ... de la cadena de Televisión Azteca de Enero a Abril de 1994 encontro que el PRI tenía una ventaja de 3 a 1 en el tiempo aire total en comparación con el PAN y el PRD, que eran los dos principales partidos de oposición. 65
La conclusión que surge de estos y muchos otros ejemplos es que un sistema político justo requiere de atención sobre asuntos más generales como el profesionalismo de las cadenas de medios electrónicos y sobre la necesidad de mantener la independencia de los medios de comunicación del gobierno en turno. No es suficiente que los lideres políticos y los observadores electorales extranjeros concentren su atención en la asignación del tiempo gratuito de transmisión a los partidos rivales durante el limitado tiempo previo a la votación.
Como en México, un sistema de monitoreo de las transmisiones de los medios por parte de grupos académicos o de derechos humanos podría ser de gran ayuda para llamar la atención sobre cualquier sesgo o parcialidad.
Una lista de asuntos relevantes para una cobertura política justa y equitativa debe contener, además de la asignación de tiempos de transmisión para los partidos:
- La asignación del tiempo de transmisión para los partidos políticos entre elecciones.
- Las medidas para asegurar equidad en la cobertura de noticias y en programas de actualidad.
- Los arreglos para debates televisados entre los líderes de partidos rivales durante las campañas.
- Las gestiones para el nombramiento o despido de los ejecutivos de los medios que ayuden a asegurar la lucha en contra del control o manipulación gubernamental.
El mal uso del poder gubernamental para propósitos de campaña.
Algunas veces es difícil distinguir entre las formas en las que el gobierno está legítimamente facultado para publicitar sus logros y el abuso de la propaganda oficial con fines partidistas. Es difícil también trazar una línea de demarcación entre las recompensas razonables que el gobierno brinda a sus simpatizantes, como empleos públicos de acciones sórdidas y corruptas o la asignación injustificada de contratos públicos. Aunque la línea de demarcación pude ser poco clara en casos particulares, eso de ninguna forma invalida la distinción. No tiene mucho sentido aprobar leyes en contra de la compra de votos u otras formas de corrupción electoral por parte de los partidos y los candidatos si el gobierno en turno es capaz de llevar a cabo actividades que, en la práctica, apenas si difieren de la compra del voto.
Combatiendo el abuso de poder y el potencial de violencia
Si bien no existen soluciones simples, hay muchas maneras en las que la atmósfera en la que se celebran las elecciones se puede mejorar. Entre ellas se incluyen códigos de conducta para los candidatos y partidos políticos (ver Códigos de Conducta para los Partidos Políticos ), programas de educación política llevados a cabo por los propios partidos (ver" pcb06"), la observación electoral por parte de grupos domésticos de derechos humanos, distintas formas de asistencia o misiones de observación internacional (las cuales tienden a ser más exitosas sí comienzan con suficiente antelación a la votación) (ver Contribuciones Foráneas ) y libertad de prensa.
Las actividades rutinarias permanentes versus las actividades de campaña
Hasta donde concierne a los candidatos individuales, es difícil distinguir entre una actividad de rutina y una de campaña. Consecuentemente, es igual de difícil hacer la distinción entre un gasto electoral y uno no electoral.
Cuándo los legisladores les envían correspondencia a sus electores, o designan personal encargado de atender sus problemas personales, ¿están llevando a cabo sus deberes normales como representantes, o están desarrollando ya un acto de campaña para su reelección?
Estudios realizados por el Congreso de los Estados Unidos han detallado como sus propios legisladores en funciones despliegan lo que equivale a una campaña permanente, utilizando la asistencia financiera y de personal que reciben del erario público --supuestamente para llevar a cabo sus responsabilidades públicas-- para congraciarse con sus futuros votantes. se utilizan cuestionarios masivos disfrazados de solicitudes de opinión a los electores con el propósito de promocionar el nombre de los congresistas. Otra técnica consiste en enviar una carta a cada joven que alcanza la edad ciudadana o requerida para votar diciendo "Estoy aquí para ayudarte", con la misma intención.
En países donde las organizaciones partidistas a nivel local locales existen de manera permanente, es aún más difícil determinar cuando comienza propiamente una "campaña". Hasta hace poco, las asociaciones de seguidores del Partido Conservador británico acostumbraban tener una oficina local permanente en la que trabajaban un representante y una secretaria de tiempo completo. Junto con los oficiales de la asociación, el agente tenía la misión de integrar listas de afiliados y hacer los preparativos durante "el tiempo de paz electoral" para las semanas previas a la próxima elección general. Es probable que esto comprendiera la compra de equipo de computo y otra parafernalia referente a la campaña electoral. Con todo, solo los gastos efectuados en el breve período de la campaña eran incluidos en los costos que debían reportarse como parte de los límites legales establecidos para los candidatos parlamentarios.
También en las oficinas generalesla distinción entre las actividades de campaña y las que no lo son puede ser artificial. Si las oficinas centrales de los partidos políticos encargan encuestas de opinión de forma regular ¿cuándo es que los costos de estas encuestas se convierten en gastos de campaña?
Ya que no se puede establecer una división tajante entre los insumos de rutina y los de campaña, las organizaciones partidistas hacen la división que más les favorece. Por ejemplo, a nivel de las circunscripciones electorales, existe en Gran Bretaña un fuerte incentivo para que los partidos incluyan en la categoría de gastos distintos a los de campaña todos los que sea posible. De esta manera eluden las regulaciones y restricciones que se aplican únicamente a los costos de campaña.
En contraste, cuando la Corte Constitucional de Alemania Federal dictaminó en los 60`s que las subvenciones públicas podían destinarse únicamente a las actividades de campaña de los partidos políticos, el incentivo era cargar la categoría de gastos de "campaña" sobre la premisa de que, directa o indirectamente, el objetivo final de las organizaciones partidistas era el de ganar las elecciones, y que la categoría de gastos de "rutina" era inapropiada.
Una generalización realista es que cualesquiera que sean las restricciones especiales impuestas a las actividades y gastos denominados de "campaña", los partidos y los candidatos tratarán de redefinir o clasificar como distintos a los de campaña tantos rubros o gastos como sea posible.
La tarea de suyo difícil de trazar un límite entre actividades y gastos de campaña y de "no-campaña" algunas veces se torna aún más complicada. Primero, en países donde la fecha de elecciones no está predeterminada (como en Gran Bretaña), los partidos deben estar listos en todo momento para concurrir a una elección convocada con premura por el gobierno. En las postrimerías del término de un mandato del Parlamento, cuando las posibilidades de una campaña electoral inminente se incrementan, los partidos políticos y sus candidatos deben acelerar sus preparativos de campaña para el caso de que se llame a elecciones de un momento a otro. Puede haber varias falsas alarmas. El resultado de la incertidumbre es un período variable, y algunas veces prolongado, de preparación para la campaña: un periodo de semi-campaña.
Segundo, el problema de dividir las actividades entre las de rutina y las de campaña no es solo cuestión del tiempo en el se efectúan los gastos. Se puede argumentar que algunos gastos efectuados antes del inicio del periodo de elecciones deberían ser clasificados como de campaña, mientras que otros que se efectúan durante el período electoral deberían ser clasificados como de rutina. Por ejemplo, si un partido político gasta en filmes para ser usados en sus transmisiones electorales, estos costos deberían --de acuerdo con un punto de vista-- ser incluidos como gastos de "campaña" sin importar cuando se hayan realizado. Por el contrario, el alquiler de locales o instalaciones ocupadas de manera permanente durante el período electoral podrían ser razonablemente considerados como gastos no-electorales, dado que el partido habría pagado por ellos aunque no hubiese elecciones.
A estas alturas, cualquier esfuerzo para mantener la separación electoral/no-electoral se torna muy confusa. Con todo, las disposiciones legales que se aplican a las campañas electorales tornan inevitable la tarea de diferenciación. Los problemas son bien ilustrados por un estudio, considerado en la siguiente sección, encargado por la Real Comisión Canadiense sobre Reformas Electorales y Financiamiento de Partidos.
Canadá: gastos electorales frente a gastos no-electorales
La ley electoral canadiense impone límites no solo a los gastos de campaña de los candidatos parlamentarios, sino además a organizaciones partidistas nacionales. Por tanto, la distinción entre rubros o gastos electorales y no electorales es gran importancia.
A nivel nacional, hay un incentivo para que los partidos hagan amplíen la definición de gastos no-electorales, dado que de otra forma corren el riesgo de exceder los límites permitidos. En contraste, los partidos pequeños tienen el incentivo opuesto. Sus gastos se sitúan muy por debajo del límite. Por lo tanto, se benefician transfiriendo gastos a la categoría de "electorales". Esto es porque los gastos electorales (no los rutinarios) son parcialmente reembolsados por el gobierno.
Los problemas de definición son un banquete para los abogados y reguladores ya que interpretación de algunos términos legales puede tener consecuencias de largo alcance. Por ejemplo, el Profesor Stambury ha reportado que
La definición de "gastos de electorales" en la Ley de Elecciones de Canadá exige que un gasto sea "para el propósito de promover u oponerse, directamente y durante una elección, a un "partido registrado en particular"
La ambigüedad proviene de la palabra "directamente". ¿Qué clase de actividades benefician indirectactamente las perspectivas electorales de un partido? De acuerdo a los lineamientos generales emitidos en 1988 por el Director General de Elecciones:
El costo de recabar y analizar información de encuestas no es un gasto electoral, ya que esta actividad no resulta en la promoción directa en la promoción de un partido ...
Otras categorías son excluidas sobre la misma base.66
A nivel de circunscripción electoral, una ambigüedad acerca de un obscuro punto relacionado con la definición de "gastos electorales" en la ley canadiense provocó el llamado "asunto Masse". Marcel Masse renuncio a su puesto en el Gabinete de Ministros cuando se anuncio que estaba bajo investigación en relación con sus "gastos electorales" después de la elección de 1984. El Director General de Elecciones se sintió obligado a indicar en su Reporte Estatutario de 1985 que:
La definición actual de gastos electorales es tan vaga e imprecisa que su aplicación en varias secciones de la ley se ha convertido en algo extremadamente difícil.67
Para complicar más el asunto, las definiciones de "gastos electorales" varían entre las distintas provincias de Canadá. De acuerdo con el reporte final de la Comisión Lortie:
En Canadá, los enfoques entre el nivel federal y los provinciales difieren al definir los gastos electorales. Bajo un enfoque, algunas veces referido como "inclusivo", una amplia definición inicial de gastos electorales es seguida por unas pocas exclusiones y, en algunos casos, inclusiones. De las siete provincias que imponen limites legales a los gastos, cinco han adoptado este enfoque inclusivo (Quebec, Ontario, Nueva Escocia, New Brunswick y la Isla del Príncipe Eduardo). En contraste, la definición federal de gastos electorales comprende una declaración inicial de seguida por una lista de diversos rubros considerados como gastos electorales; aunque no intenta ser exhaustiva, la ayuda a dar sentido a la definición...68
Sería erróneo hacer un juicio muy severo de la legislación canadiense. La verdad es que es asunto de los legisladores redactar disposiciones o medidas claras. Pero el trabajo de encontrar las palabras que fijen el limite entre las actividades y los gastos "electorales" y los "no-electorales" es tan difícil como hacer una distinción tajante entre términos como "grande" y "pequeño".
