¿Por qué las leyes electorales frecuentemente no son cumplidas?
De poco sirve tener leyes si quienes las infringen no están sujetos a sanciones. Pero, además, de poco vale incluir en la ley un esquema de sanciones a menos que el transgresor asuma que es probable que las violaciones vayan a ser investigadas, y a menos que sienta temor de que las prácticas ilícitas vayan a ser efectivamente castigadas. Los castigos que no son aplicados no disuadirán a los malhechores.
Con todo, las leyes referentes a la conducta durante las elecciones--especialmente aquellas relacionadas con el financiamiento político-- con mucha frecuencia son pasadas por alto. Existen varias razones por las qué este sea comúnmente el caso. Primero, puede existir una cultura de desdén hacia la ley entre los partidos políticos y candidatos rivales. Si todos o la mayoría de ellos suelen ignorar las regulaciones, ninguno desearía iniciar un proceso legal en contra de sus oponentes políticos por el miedo a las represalias en su contra. Los pactos de "no-agresión" informales entre los organizadores profesionales de campaña de varios partidos son una característica común de la vida política.
Segundo, puede ocurrir que la institución responsable de la administración electoral no posea mecanismos para hacer cumplir la ley y, por lo tanto, puede no estar en posición de iniciar investigaciones o revisiones sobre posibles irregularidades. El incumplimiento o violación de las leyes (por ejemplo, referentes a los límites de gastos de campaña) puede ser sutil y difícil de detectar. Sin una "fuerza detectivesca" calificada y bien equipada, las autoridades frecuentemente no actuarán a menos que se presente una queja. Se limitarán a responder, pero no iniciarán las investigaciones.
Tercero, cuando el inicio de los procesos legales queda a iniciativa de los individuos o partidos afectados (por ejemplo, candidatos que sientan que han sido injustamente derrotados), el costo de iniciar tal acción puede ser prohibitivo. Muy a menudo, las consideraciones presupuestales han impedido que candidatos derrotados eleven sus casos ante los tribunales británicos.
Ejemplos de leyes rara vez aplicadas
No es difícil encontrar ejemplos de disposiciones casi nunca aplicadas
Alemania. De acuerdo con la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos, "Las sanciones no son una característica importante de las disposiciones sobre financiamiento de partidos."
Italia. "La Ley No. 515 (de 1993) ...ha llegado de manera silenciosa a la total despenalización de todas las violaciones al financiamiento privado (de las campañas electorales) al imponer exclusivamente multas administrativas que oscilan entre unos pocos miles de dólares y unos pocos cientos de miles de dólares(estadounidenses). Estas son sumas modestas si las comparamos con los exorbitantes costos que le han significado a los contribuyentes los sobornos y desvíos involucrados en los escándalos políticos de la última década."
Turquía. En Turquía, la "Corte Constitucional generalmente deja de auditar las cuentas de los partidos en el año en que las presentan. Generalmente toma algunos años antes de que la Corte las examine".85.
Gran Bretaña. Los candidatos parlamentarios enfrentan severas sanciones por excederse del límite legal permitido para los gastos de campaña. Aún así la última demanda electoral que culminó con la pérdida del escaño de un candidato que había sido elegido para integrar la Cámara de los Comunes ocurrió hace tres cuartos de siglo.
Estados Unidos. La Ley Federal sobre Prácticas Corruptas de 1925 fue virtualmente letra muerta:
En la historia de la Ley de 1925, nadie era enjuiciado por dejar de cumplir con sus mandatos. Solo dos republicanos --William S. Vare de Pennsylvania y Frank L. Smith de Virginia-- fueron destituidos de su cargo por violar los límites de gastos. Y fueron destituidos en 1927 ya que las violaciones ocurrieron durante la primera elección en que la ley estuvo vigente. Por los siguientes cuarenta y cinco años, ningún otro funcionario fue castigado bajo esta Ley.86.
Implicaciones políticas del hecho de que las leyes sean rara vez cumplidas
Dos reacciones completamente diferentes son posibles ante el hecho de que las sanciones por violaciones a las leyes electorales rara vez sean impuestas. Un enfoque consiste en abogar por sanciones relativamente ligeras, tales como multas pequeñas o medianas. Su racionalidad es que si las sanciones son moderadas, habrá un incentivo adicional para las autoridades electorales procuren su aplicación. Si la sanción es muy fuerte --como la pérdida del escaño en la legislatura-- los acusados de contravenir la ley pelearan muy duro para evitar ser encontrados culpables. La aplicación se convertirá en algo especialmente costoso y, por ello, será muy rara.
El enfoque opuesto es que, toda vez que es probable que la aplicación es incierta, es muy importante que las sanciones por violaciones significativas probadas sean severas. La política de la severidad de las sanciones está influenciada también por otro factor, la posibilidad de infracciones legales que se deriven de errores genuinos, y de un plan intencionado. El problema con las sanciones muy severas es que pueden dañar indebidamente a los partidos y candidatos nuevos y relativamente poco experimentados.
Por lo tanto, pueden inhibir a nuevos actores de ingresar a la contienda electoral sin afectar los partidos establecidos, que probablemente conocen mejor la ley y las formas más efectivas de esquivarla. Debido a este problema, la ley electoral de Gran Bretaña permite a los candidatos que son declarados culpables de violar la ley (por ejemplo, referente a los límites de gastos de campaña) apelar ante la Corte para que sean "aliviados " de las penalidades más severas argumentando que la infracción ha sido menor o sin intención.
El impacto de las leyes electorales en los tipos de delitos
Las violaciones varían significativamente de país a país dependiendo de las leyes contra las que se han cometido delitos o presuntos delitos. Por ejemplo, las regulaciones relativas al financiamiento de campañas en gran Bretaña se refieren principalmente a los candidatos y sus representantes. En el peor de los casos, los candidatos ganadores pueden perder sus escaños parlamentarios si se prueba que han cometido violaciones graves. Sin embargo, esta sanción de la pérdida de escaños sería inapropiada y difícil de concebir bajo los sistemas de representación proporcional mediante listas. Bajo estos sistemas, es el partido y no el candidato quien se presenta ante el electorado.
Para dar otro ejemplo, cuando los partidos políticos reciben fondos públicos, sería posible retirar tales fondos como sanción. No es necesario decir que una sanción de esa naturaleza no sería posible en países donde los partidos no reciben financiamiento público.
En general, se hace más difícil imponer sanciones a un candidato para una elección presidencial que a uno para una elección parlamentaria. De igual forma, es más difícil imponer una penalidad severa a todo un partido nacional que a un simple candidato. Si un candidato al parlamento pierde su escaño, esto no invalidaría toda la elección nacional y seguramente no cambiará el balance de poder entre los partidos políticos en la legislatura.
En contraste, si un candidato presidencial triunfador, o un gran partido, son declarados culpables de violar las disposiciones relativas a los límites de gastos de campaña, la incomoda opción para los encargados de hacer cumplir la ley se da entre una sanción muy pequeña y una probablemente muy grande.
Una sanción financiera--incluso una severa-- difícilmente sería un castigo justo y adecuado si es que el candidato ganador lo ha hecho sobre la base de un ilícito o engaño considerable, y si al final de cuentas se le permite disfrutar de los productos de ese engaño. Por el otro lado, si el castigo por la violación de las regulaciones relacionadas con los gastos acarrea como sanción la perdida del escaño, entonces los intereses involucrados en las investigaciones relativas a los supuestos delitos significarían poco menos que una revolución . Un tribunal tendría en sus manos la capacidad de derribar a un presidente, o de invalidar los escaños de todo un partido.
Tipos de sanción
Las sanciones más comunes son:
- La pérdida de las contribuciones obtenidas en contravención a las leyes o regulaciones.
- La pérdida de un partido político de una parte o de todos sus derechos a recibir financiamiento público.
- Multas.
- Prisión.
- La pérdida temporal del derecho a sentarse y votar en la legislatura por parte de candidatos elegidos que no han presentado sus informes o declaraciones de gastos a tiempo.
- La pérdida de los derechos civiles de quienes han sido declarados culpables de delitos. Esto puede incluir la pérdida del derecho al voto por un cierto período de tiempo, la pérdida del derecho a postularse como candidato a un cargo en el distrito en donde se cometio el delito o a cualquier cargo público.
Responsabilidad por las violaciones
¿Quién sería responsable si un trabajador de la campaña desobedece la ley en función de los intereses de su partido o de su candidato? ¿Es justo penalizar a los candidatos por acciones emprendidas en su representación, pero sin su autorización? No hay una respuesta simple.
Si quienes se ubican en las posiciones de mayor jerarquía de la campaña son declarados responsables por cada violación en los niveles inferiores, se expondrán a ser penalizados por acciones sobre las que, en la práctica, no han tenido control alguno. Por el otro lado, si el candidato está libre de toda responsabilidad, habría una gran tentación entre los organizadores de campaña de ignorar la ley en el entendido de que, incluso si son sorprendidos, el candidato y el partido no sufrirán perjuicio alguno. En algunos países, se espera que un oficial de menor rango sea la persona que asuma la responsabilidad, y si es necesario, vaya a prisión en nombre de la causa. Posteriormente recibirá su recompensa por parte de la alta jerarquía del partido por salvar a los principales actores del encarcelamiento u otras sanciones severas.
En el siglo XIX se introdujo en Gran Bretaña un mecanismo para lidiar con este problema, el cual ha sido adoptado en otros países que han copiado el "modelo Westminster". Ya que no se puede esperar que los candidatos lidien con los detalles de la organización y gastos de la campaña al mismo tiempo que se ocupan de preparar discursos y reunirse con los electores, están facultados para delegar en un representante las tarea del manejo de la campaña, incluyendo los asuntos financieros. Ya que los candidatos tienen la facultad de designar al representante de su preferencia, son responsables por las infracciones en que incurran sus representantes. Al mismo tiempo, el representante debe asegurarse de que no se efectúe ningún gasto sin su autorización.
Aplicación de la ley: autoridades electorales contra tribunales
Donde hay una autoridad electoral especial, puede tener ciertas responsabilidades para la aplicación de la ley. Por ejemplo, a la Comisión Federal Electoral de los Estados Unidos se le permite buscar y pactar acuerdos con quienes han sido acusados de violar las leyes de financiamiento de campañas. Si los acusados están dispuestos a llegar a un arreglo, normalmente no enfrentaran un juicio ante las cortes.
Un acuerdo de conciliación entre la Comisión Federal Electoral y la persona en contra de la cual se ha presentado una demanda legal comprende tres elementos:
- La descripción de los hechos.
- La aceptación del acusado de haber violado la ley,
- Una sanción financiera.
En 1991, la Comisión Real Canadiense para la Reforma Electoral y el Financiamiento de los Partidos se manifestó en favor de una aplicación administrativa más que judicial para hacer cumplir la ley:
La denominación "delitos penales" debería estar reservada para la violación de los valores fundamentales de la sociedad. Un individuo debería ser enjuiciado por un crimen y sujeto al correspondiente estigma y castigo solo cuando pueda ser demostrado más allá de toda duda razonable que la conducta prohibida fue llevada a cabo intencionalmente, con conocimiento de causa o a propósito. La mayoría de las violaciones electorales no caen bajo este rubro. Más bien, su naturaleza es fundamentalmente administrativa o reglamentaria. ...
Proponemos que todas las violaciones a la Ley Electoral de Canadá sean definidas como infracciones o como delitos. Las infracciones serían procedimentales o reglamentarias e implicarían sanciones menos severas. Serían aplicadas exclusivamente por la Comisión Electoral de Canadá, con la posibilidad de revisión judicial por parte de la Corte Federal de Canadá. La segunda categoría de violaciones sería más seria, involucrando algún elemento de conducta indebida premeditada. Estas violaciones se traducirían en sanciones más severas, incluyendo multas elevadas, encarcelamiento o la pérdida de ciertos derechos de acuerdo con la Ley Electoral de Canadá. 87
En algunos países, aparte de las comisiones electorales y los tribunales, la aplicación de las leyes electorales es responsabilidad del presidente o del vocero de la legislatura (como en Alemania y Grecia).
Sanciones: incumplimiento de las leyes y acuerdos electorales
Esta distinción es relevante cuando, como se ha descrito arriba, una autoridad electoral ha alcanzado un acuerdo de conciliación con una persona acusada de una violación legal. Cuando este acuerdo incluye una multa, y cuando el violador no cumple con el pago de la multa, habrá la necesidad de contar con alguna disposición que imponga una sanción adicional distinta por incumplimiento del acuerdo.
Para más información acerca de este y otros temas relacionados, ver también Marco Legal.
